{ "id": "pgr-24841", "citation": "OJ-030-2025", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Titularización de flujos futuros de explotación de recursos minerales y energéticos", "title_en": "Securitization of future flows from mineral and energy resource exploitation", "summary_es": "La Procuraduría analiza el proyecto de ley n.° 24285 que busca promover la titularización de flujos futuros provenientes de la explotación o derechos de no explotación de recursos minerales y energéticos. Señala que el proyecto es impreciso, no aclara si pretende revertir la moratoria a la explotación de hidrocarburos ni establece el mecanismo de titularización. Advierte que cualquier modificación de la moratoria debe sustentarse en un análisis costo-beneficio actualizado y en el derecho internacional climático. Además, destaca que los flujos futuros no están definidos, muchos tienen destinos legales específicos, y la titularización de derechos de no explotación requiere examinar su compatibilidad con los mercados de carbono y las obligaciones de descarbonización del país. Concluye recomendando valorar todas las observaciones, aunque la decisión final es legislativa.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes Bill No. 24,285, which seeks to promote the securitization of future flows from the exploitation or non-exploitation rights of mineral and energy resources. It notes that the bill is imprecise, does not clarify whether it intends to reverse the moratorium on hydrocarbon exploitation, and fails to establish the securitization mechanism. It warns that any modification of the moratorium must be based on an updated cost-benefit analysis and international climate law. Additionally, it highlights that future flows are undefined, many have specific legal earmarks, and securitizing non-exploitation rights requires examining compatibility with carbon markets and the country's decarbonization obligations. It concludes by recommending consideration of all observations, though the final decision is legislative.", "court_or_agency": "", "date": "03/03/2025", "year": "2025", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "titularización", "moratoria", "hidrocarburos", "cánones", "aprovechamiento de recursos", "mercados de carbono", "descarbonización", "principio precautorio" ], "concept_anchors": [ { "article": "Moratoria exploración y explotación petróleo", "law": "Decreto Ejecutivo 36693-MINAET" }, { "article": "Art. 50", "law": "Constitución Política" }, { "article": "No. 6815", "law": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República" } ], "keywords_es": [ "titularización", "flujos futuros", "recursos minerales", "hidrocarburos", "moratoria", "explotación petrolera", "derecho ambiental", "cambio climático", "mercados de carbono", "Procuraduría General de la República", "opinión jurídica", "análisis costo-beneficio", "principio precautorio", "descarbonización", "Sala Constitucional" ], "keywords_en": [ "securitization", "future flows", "mineral resources", "hydrocarbons", "moratorium", "oil exploitation", "environmental law", "climate change", "carbon markets", "Attorney General's Office", "legal opinion", "cost-benefit analysis", "precautionary principle", "decarbonization", "Constitutional Chamber" ], "excerpt_es": "En términos generales, debe indicarse que el proyecto es poco claro y preciso. En primer lugar, porque lo que se plantea en los artículos no es coincidente con la exposición de motivos. [...] la reversión de la moratoria es un asunto que debe ser analizado y valorado bajo la óptica constitucional y, también, del derecho internacional que la sustenta, y, por tanto, no podría ser una decisión antojadiza, carente de fundamento técnico, y no sopesada bajo el principio de razonabilidad. Revertir la moratoria dictada requeriría que se efectúen los análisis y estudios necesarios para desvirtuar o descartar las razones por las cuales se adoptó, es decir, se requiere una valoración actualizada de la relación costo beneficio de las actividades de explotación de petróleo que permita justificar la medida.", "excerpt_en": "In general terms, it must be noted that the bill is unclear and imprecise. First, because what is proposed in the articles does not coincide with the statement of motives. [...] the reversal of the moratorium is a matter that must be analyzed and assessed from a constitutional perspective and also under the international law that supports it, and therefore it cannot be an arbitrary decision, lacking technical foundation, and not weighed under the principle of reasonableness. Reversing the moratorium would require conducting the necessary analyses and studies to refute or dismiss the reasons for which it was adopted, i.e., an updated assessment of the cost-benefit ratio of oil exploitation activities that justifies the measure is required.", "outcome": { "label_en": "Non-binding advisory opinion", "label_es": "Dictamen consultivo no vinculante", "summary_en": "The Attorney General recommends considering the observations on the bill, without substantively approving or rejecting it.", "summary_es": "La Procuraduría recomienda valorar las observaciones sobre el proyecto de ley, sin aprobarlo o rechazarlo de fondo." }, "pull_quotes": [ { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "The reversal of the moratorium is a matter that must be analyzed and assessed from a constitutional perspective and also under the international law that supports it, and therefore it cannot be an arbitrary decision, lacking technical foundation, and not weighed under the principle of reasonableness.", "quote_es": "La reversión de la moratoria es un asunto que debe ser analizado y valorado bajo la óptica constitucional y, también, del derecho internacional que la sustenta, y, por tanto, no podría ser una decisión antojadiza, carente de fundamento técnico, y no sopesada bajo el principio de razonabilidad." }, { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "The bill is unclear and imprecise. First, because what is proposed in the articles does not coincide with the statement of motives.", "quote_es": "El proyecto es poco claro y preciso. En primer lugar, porque lo que se plantea en los artículos no es coincidente con la exposición de motivos." }, { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "Without needing to assess technical aspects of the securitization figure […] it must first be specified which canons, taxes, payments for environmental services or economic benefits the initiative refers to, and then it must be analyzed whether those expectations really represent a statistically predictable income flow.", "quote_es": "Sin necesidad de entrar a valorar aspectos técnicos propios de la figura de la titularización […] primero debe precisarse a cuáles cánones, impuestos, pagos por servicios ambientales o prestaciones económicas se refiere la iniciativa, y luego, debe analizarse si realmente esas expectativas representan un flujo de ingresos estadísticamente predecible." }, { "context": "Consideraciones sobre el proyecto de ley", "quote_en": "The reasonableness of securitizing natural resource exploitation concessions must be assessed, since, depending on how the mechanism is structured, it could indirectly generate undue pressure for the State to grant a certain number of concessions.", "quote_es": "Debe valorarse la razonabilidad de titularizar las concesiones de explotación de recursos naturales, pues, dependiendo de cómo se estructure el mecanismo, indirectamente podría generarse una presión inadecuada para que el Estado otorgue determinada cantidad de concesiones." } ], "cites": [ { "id": "norm-11950", "citation": "Ley 276", "title_en": "Water Law", "title_es": "Ley de Aguas", "doc_type": "law", "date": "27/08/1942", "year": "1942" }, { "id": "norm-38915", "citation": "Ley 6815", "title_en": "Organic Law of the Attorney General's Office", "title_es": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República", "doc_type": "law", "date": "27/09/1982", "year": "1982" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-1041590", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 03850-2018" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-644554", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 03091-2013" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-369649", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 17747-2006" }, { "target_id": "norm-70858", "kind": "concept_anchor", "label": "Decreto Ejecutivo 36693-MINAET Moratoria exploración y explotación petróleo" } ], "external": [ { "ref_id": "pgr-24277", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=24277&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "034", "dictamen_id": "24277" }, { "ref_id": "pgr-24278", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=24278&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "035", "dictamen_id": "24278" }, { "ref_id": "pgr-24026", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=24026&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "075", "dictamen_id": "24026" }, { "ref_id": "pgr-21607", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=21607&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "309", "dictamen_id": "21607" }, { "ref_id": "norm-78046", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/normas/nrm_norma.aspx?param1=NRM&nValor1=1&nValor2=78046&nValor3=131434&strTipM=FN&strNoVolver=no", "kind": "cited_norm", "label": "Reglamento sobre procesos de titularización", "norm_id": "78046" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=24841&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Opinión Jurídica : 030 - J   del 03/03/2025   \n\n\n\n3 de marzo de 2025\n\n\n\n\nPGR-OJ-030-2025\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nÉricka Ugalde Camacho\n\n\n\n\nJefa de Área\n\n\n\n\nComisiones Legislativas III\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.\nAL-CE-23168-0175-2024 de 29 de agosto de 2024, por medio del cual se nos comunica que la Comisión\nEspecial del Sector Energético Nacional y su Vinculación con el Mercado Eléctrico Nacional, requirió\nnuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24285, denominado “LEY PARA LA TITULARIZACIÓN DE\nFLUJOS FUTUROS DE LA EXPLOTACIÓN Y/O PROTECCIÓN DE RECURSOS MINERALES Y ENERGÉTICOS.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico\njurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los\ncriterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea\nLegislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el\nejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de\ninterés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n\n            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con\naspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de\naquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,\neste criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo\nen el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II. SOBRE LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Y LO DISPUESTO EN EL PROYECTO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la exposición de motivos del proyecto se indica que Costa Rica es un país pionero en\nla protección del ambiente, pero que, dado que no es posible negar nuestra dependencia de los\nhidrocarburos y minerales, no es incongruente considerar su aprovechamiento mientras nos encontramos\nen una etapa de transición de nuestra matriz energética.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se sostiene que es una decisión política aprovechar los recursos subterráneos para el\nbeneficio fiscal y para el financiamiento de programas sociales, de educación y seguridad. Se afirma\nque debe existir un equilibrio y no dejarse llevar por un discurso de extremo proteccionismo, pues\ndeberán pasar muchos años para que los sectores, el país y el mundo utilicen energías limpias al\ncien por ciento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             También se expone que el aprovechamiento de estos recursos no es incompatible con la\nprotección del medio ambiente y que la decisión de no usarlos ha fortalecido nuestra dependencia de\nlos recursos de otros países, lo que nos vuelve más vulnerables ante situaciones de conflictos,\npresiones políticas y económicas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, se comenta que Costa Rica afronta una situación de falta de sostenibilidad de su\nmatriz energética, que genera impactos crecientes e implica riesgos para el uso eficiente y seguro\nde la energía, pues combina la alta dependencia de los hidrocarburos, la vulnerabilidad de las\nfuentes renovables ante la variabilidad y el cambio climático, la postergación de inversiones\nestratégicas y la actualización del marco normativo y regulatorio.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por lo anterior, se considera que es factible para el Estado, desde el Poder Ejecutivo,\nmediante las entidades técnicas especializadas, valorar, con la debida información científica,\ncuáles zonas del territorio podrán explotarse, explorarse o protegerse por sus riquezas minerales y\nenergéticas. Y se concluye diciendo que en la iniciativa de ley se plantea la posibilidad de\ntitularizar la venta de servicios ambientales por los derechos de no explotación de recursos\nminerales y energéticos, proponiendo que su desarrollo tenga como base la experiencia institucional\ny normativa vinculada con el Fondo Nacional de Financiamiento Forestal.\n\n\n\n             Con esos objetivos, el proyecto consta de dos artículos. En el primero se dispone que\nobjetivo de la ley es promover la titularización de los flujos futuros provenientes de las\nconcesiones de la explotación, o de derechos de no explotación, de recursos minerales y energéticos\nde Costa Rica para pagar la deuda pública y bajar la tasa de interés. Y, seguidamente se señala que\nlos recursos producto de dichas titularizaciones tendrán como único fin la cancelación de deuda,\nexterna o interna, para mejorar las condiciones en términos de plazo y/o tasa de interés efectiva,\nrespecto de la deuda que se estaría cancelando con esos recursos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el segundo artículo se define cuáles son los flujos futuros podrán titularizarse,\nindicando que serán aquellos provenientes de las expectativas asociadas a los cánones, impuestos,\npagos por servicios ambientales o cualquier otra prestación económica que se generen para el Estado\npor los derechos económicos que se desprenden de la explotación de recursos minerales, hídricos y\nenergéticos, siempre y cuando no tengan un uso o destino específico asociado. Y, en cuanto a la\nventa de servicios ambientales por los derechos de no explotación de recursos minerales y\nenergéticos, se indica que, a solicitud del Ministerio de Hacienda, el Fondo Nacional de\nFinanciamiento Forestal realizará las estimaciones correspondientes a los derechos de no explotación\nde recursos minerales y energéticos traducidos en toneladas de carbono u otra medida que sea\nutilizada en los mercados de carbono internacionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            III. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En términos generales, debe indicarse que el proyecto es poco claro y preciso. En\nprimer lugar, porque lo que se plantea en los artículos no es coincidente con la exposición de\nmotivos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la exposición de motivos pareciera que la intención es permitir la exploración y\nexplotación de hidrocarburos, pero en los dos artículos del proyecto no se plantea, o al menos así\nno se logra entender, una habilitación para que el Estado otorgue permisos de exploración y\nconcesiones para la explotación de ese tipo de recursos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, debe recordarse que, mediante el Decreto Ejecutivo no. 36693-MINAET de\n1° de agosto de 2011 y, posteriormente, por los Decretos Ejecutivos nos. 38537 de 25 de julio de\n2014, 40038 de 29 de noviembre de 2016 y 41578 de 25 de febrero de 2019, se estableció una moratoria\nnacional, hasta el 31 de diciembre de 2050 para toda actividad que tenga el propósito de desarrollar\nla exploración y explotación de los depósitos de petróleo y sus derivados en el territorio nacional,\ncontinental y marino.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre esa moratoria, al resolverse una acción de inconstitucionalidad contra el primero\nde los decretos citados, la Sala Constitucional señaló que:\n\n\n\n “El decreto impugnado únicamente dispone una moratoria temporal y preventiva para esas\nexploraciones, mientras se actualiza la valoración de la relación costo beneficio de las actividades\nde explotación de petróleo (considerandos 7° y 8 del decreto), con fundamento en normas y principios\nconstitucionales, en particular, el artículo 50, ampliamente desarrollado por la jurisprudencia\nconstitucional y en plena concordancia con los diversos compromisos convencionales y extra\nconvencionales del país a nivel internacional, tales como el Protocolo de Kyoto de la Convención\nMarco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, el Convenio Regional sobre Cambios\nClimáticos, así como las distintas Conferencias de Partes ( COP, Conference of the Parts), para\nestablecer acciones que eviten el aumento del calentamiento global, iniciadas en el 95. COP 1 (1995,\nBerlin ), COP 2 (1996, Ginebra), COP 3 (1997 Kyoto), COP 4 (1998, Buenos Aires), COP 5 (1999, La\nHaya), COP 6 (2000, Bonn ), COP 6 bis (2001, Bonn ), COP 7 (2001, Marrakech, Marruecos), COP 8\n(2002, Delhi, India), COP 9 (2003, Milán), COP 10 (2004,Buenos Aires), COP 11 (2005,Montreal), COP\n12 (2006, Nairobi, Kenia), COP 13 (2007, Bali , Indonesia), COP 14 (2008, Poznan, Polonia), COP 15\n(Copenhague, Dinamarca), COP 16 (2010, Cancún), COP 17 (2011, Durban, Sudáfrica), tal como lo señala\nla Procuraduría General de la República. Todo ese marco normativo descarta cualquier ruptura del\nprincipio de interdicción de la arbitrariedad y el decreto impugnado se conforma sustancialmente con\nel ordenamiento constitucional.” (Voto no. 3091-2013 de las 16 horas 11 minutos de 6 de marzo de\n2013).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Esa posición fue reiterada por la Sala Constitucional al resolver otra acción de\ninconstitucionalidad, planteada contra el primero de los Decretos y otros dos que ampliaron el plazo\nde la moratoria:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En la resolución citada se aprecian las razones de índole jurídica, por las cuales la Sala\nconcluyó la inexistencia de lesión alguna a los principios de legalidad, reserva de ley y jerarquía\nnormativa, recogidos en la Constitución Política e incluso, después de emitida dicha sentencia, el\nmarco normativo convencional aprobado posteriormente no ha hecho más que ampliar las obligaciones\npara país en relación con la reducción de los efectos de los gases de efecto invernadero como medio\neficaz para la atenuación del cambio climático. Como lo señala la Procuraduría, con la Ley 9405 se\naprobó por parte de la Asamblea Legislativa el denominado «Acuerdo de París sobre cambio Climático»\nque aunque no establece prohibición alguna a los Estados partes para la eventual exploración o\nexplotación del petróleo, sí regula un compromiso nacional para la reducción de sus emisiones de\ngases de efecto invernadero, y adicionalmente recoge el compromiso de cada uno de los Estados en el\nesfuerzo general para una reducción mundial de tales emisiones.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n De allí se puede colegir que, tal como sostienen el Estado y la Procuraduría, el Poder Ejecutivo al\nemitir la moratoria, ha escogido responder de una forma específica y constitucionalmente aceptable a\nlas obligaciones internacionales adquiridas por el país, tanto en el sentido de reducir a lo interno\nel riesgo generado por las fuentes de emisión de gases de efecto invernadero -de las cuales la\ncombustión de petróleo y sus derivados es una de las principales- sino respecto de la colaboración\npara actuar de consuno y coordinadamente para la mejora de la situación mundial en relación con el\ntotal de las emisiones mundiales, todo con vistas a combatir, en la medida de lo posible, el cambio\nclimático generado en parte por la combustión de combustibles fósiles.- Esa finalidad, y el\ncompromiso internacional acogido por Costa Rica, puede verse comprometida con una eventual\nautorización para la exploración y explotación de petróleo por parte de nuestro país, de modo que no\nse ha excedido el Gobierno en el ejercicio de sus competencias constitucionales, sino que existe un\nfundamento constitucional razonable para su decisión.\n\n\n\n El Tribunal, observa que la moratoria no tiene como objetivo principal disminuir el consumo de\npetróleo en nuestro país aunque la motivación puede llamar a confusión al proclamar que el gobierno\n«...ha declarado y reiterado su compromiso de NO al petróleo»; tampoco el decreto tiene relación\núnica con el objetivo de la carbono neutralidad o con la modificación de la matriz energética del\npaís que, como se sabe, tiene aún una alta dependencia de los combustibles fósiles en materia\ntransporte; como lo entiende el Tribunal estos problemas y compromisos no buscan ser directamente\natacados con la moratoria, sino que se busca atender el objetivo ralentizar la producción mundial de\ncombustibles fósiles, bajo la convicción de que ello incidirá positivamente en el combate al cambio\nclimático, lo cual repercute en ventajas para todos los países incluyendo el nuestro. Tal objetivo\nse logra claramente aceptando el compromiso con el sostenimiento de la nula participación del país\nen la generación de combustibles fósiles, como un aporte a la lucha contra el cambio climático y\ndesde esa perspectiva la medida tiene un sustento suficiente desde la perspectiva constitucional.”\n(Voto no. 3850-2018 de las 11 horas 50 minutos de 7 de marzo de 2018).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Procuraduría se ha referido al tema con ocasión de varios proyectos de ley que han\npretendido declarar al país como un territorio libre de exploración y explotación de sustancias\nhidrocarburadas. Así, en las opiniones jurídicas nos. OJ-127-2018 de 18 de diciembre de 2018,\nOJ-147-2019 de 3 de diciembre de 2019, PGR-OJ-083-2022 de 22 de junio de 2022, PGR-OJ-121-2022 de 9\nde setiembre de 2022 , PGR-OJ-056-2023 de 18 de mayo de 2023, PGR-OJ-05034-2024 de 11 de marzo de\n2024, se ha sostenido que la pretensión de declarar a Costa Rica como territorio libre de\nexploración y explotación de petróleo y gas y de prohibir el otorgamiento de permisos, licencias o\nconcesiones para exploración o explotación de esas sustancias, se enmarca dentro del ejercicio de la\npotestad dispuesta en los artículos 6° y 121 inciso 14) de la Constitución Política.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, se ha señalado que esa medida es acorde con los compromisos asumidos\ninternacionalmente por nuestro país en materia climática y resultan coherentes con los fines\nperseguidos por el Poder Ejecutivo en el Plan de Nacional de Descarbonización 2018-2050. Además, es\nafín al acuerdo adoptado por la Conferencia de las Partes no. 28 de la Convención Marco sobre Cambio\nClimático (COP 28, celebrada en Emiratos Árabes Unidos en diciembre de 2023) que insta a “transitar\npara dejar atrás los combustibles fósiles en los sistemas energéticos, de forma justa, ordenada y\nequitativa.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se ha resaltado también que el Estado ha suscrito algunos empréstitos internacionales\nque otorgan fondos que pueden destinarse a financiar el presupuesto nacional y a cubrir las\nnecesidades presupuestarias que estime el Poder Ejecutivo, pero que fijan como condiciones para que\nse ejecuten los desembolsos, que el Estado haya cumplido, de previo, con la adopción de ciertas\nmedidas relacionadas con el proceso de descarbonización, y, por tanto, aunque no se trata de\noperaciones que tienen como objetivo financiar programas relacionados con la descarbonización, sí\ntomaron en cuenta los compromisos asumidos por el país en esa materia para su otorgamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, en la opinión jurídica no. PGR-OJ-075-2023 de 27 de julio de 2023, se\nseñaló:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Concomitantemente, debe tenerse en cuenta la importancia de que existan condiciones propicias para\ngenerar continuidad en la ejecución de las medidas relacionadas con el plan de descarbonización,\ncuyo cumplimiento es una condición previa para que los entes prestatarios realicen los desembolsos.\nAunque en los contratos suscritos los fondos no se limitan a financiar ese tipo de medidas, el\nEstado no debería desatender los compromisos en virtud de los cuales, precisamente, se le ha\notorgado el financiamiento, pues, además, se trata de medidas que tienden a cumplir con los\ncompromisos adquiridos por el Estado al suscribir convenios internacionales relacionados con la\nmitigación del cambio climático.\n\n\n\n Además, los contratos de préstamo establecen cláusulas de evaluación ex post que sujetan al\nprestatario a “cooperar directamente, o por intermedio del Organismo Ejecutor, en la evaluación del\nPrograma que lleve a cabo el Banco posteriormente a su ejecución, con el fin de identificar en qué\nmedida se cumplieron los objetivos del mismo y a suministrar al Banco la información, datos y\ndocumentos que éste llegara a solicitar para los efectos de la realización de dicha evaluación.”\n(Cláusula 3.03 de los Contratos de Préstamo nos. 5562/OC-CR y 5563/KI-CR).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, en el proyecto, por una parte, se indica que se pueden considerar como\nflujos futuros que pueden titularizarse, las expectativas asociadas a los cánones que reciba el\nEstado por la explotación de recursos minerales, hídricos y energéticos -dentro de los cuales\npodrían incluirse los hidrocarburos-, pero, por otra parte, se regulan los derechos de no\nexplotación de recursos minerales y energéticos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, no queda claro si con la iniciativa se pretende permitir la exploración y\nexplotación de sustancias hidrocarburadas o, por el contrario, mantener la situación actual.\n\n\n\n Como ya se indicó, la moratoria dictada por el Poder Ejecutivo ha sido respaldada por la Sala\nConstitucional, pues se ha estimado que tiene fundamento en las disposiciones de la Constitución\nPolítica, que se dictó mientras se actualiza la valoración de la relación costo beneficio de las\nactividades de explotación de petróleo y como una forma específica y constitucionalmente aceptable\nde responder a las obligaciones internacionales adquiridas por el país.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por ello, la reversión de la moratoria es un asunto que debe ser analizado y valorado\nbajo la óptica constitucional y, también, del derecho internacional que la sustenta, y, por tanto,\nno podría ser una decisión antojadiza, carente de fundamento técnico, y no sopesada bajo el\nprincipio de razonabilidad. Revertir la moratoria dictada requeriría que se efectúen los análisis y\nestudios necesarios para desvirtuar o descartar las razones por las cuales se adoptó, es decir, se\nrequiere una valoración actualizada de la relación costo beneficio de las actividades de explotación\nde petróleo que permita justificar la medida.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la exposición de motivos del proyecto se cita el voto de la Sala Constitucional no.\n17747-2006, sobre el análisis de costo beneficio, en el que se indica que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…es una importante herramienta en la toma de decisiones, para valorar la conveniencia pública de\nproyectos o actividades. Pretende determinar, mediante un balance comparativo apropiado, si los\nbeneficios sociales superan los costos socio-ambientales de obtenerlos. En punto al análisis costo-\nbeneficio dentro del principio preventivo o precautorio, orientador de las políticas estatales de\ndesarrollo sostenible, que recoge entre otros, la Ley de Biodiversidad (art. 11), la Declaración de\nRío sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Princ. 15), repetidos fallos constitucionales recalcan\nla necesidad de una evaluación objetiva del riesgo y de la relación costo-beneficio y que las\nmedidas de intervención o restricción deben mantenerse vigentes en tanto la información científica\nsea incompleta o no concluyente y el riesgo de lesión sea serio e irreversible, por lo que admiten\nsu revisión periódica a la luz del progreso científico.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pese a esa referencia, en cuanto a la necesidad de efectuar un análisis de costo\nbeneficio, con fundamento en el principio preventivo, y, añadimos, con base los principios de\nobjetivación de la tutela ambiental y razonabilidad en la materia, lo cierto es que en el proyecto\nno se expone que se haya ejecutado un estudio o evaluación en ese sentido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por otra parte, la falta de claridad y precisión del proyecto también se denota en que,\nen el primer artículo se indica que el objeto de la ley es promover la titularización de los flujos\nfuturos provenientes de las concesiones de la explotación, o de derechos de no explotación, de\nrecursos minerales y energéticos, y, luego, en el artículo 2° lo que se hace es conceptualizar\ncuáles pueden ser esos flujos futuros, pero, no se establecen regulaciones que permitan directamente\nesa titularización, ni mucho menos, que establezcan la estructura y funcionamiento de ese mecanismo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tal y como lo hemos señalado en otras oportunidades, la titularización es un\ninstrumento o mecanismo de financiamiento empresarial, también conocido como “titulización o\nsecuritización de activos, consistente, en transformar activos de escasa liquidez en valores\nmobiliarios o títulos que son colocados en el mercado de capitales, para así obtener dinero en\nefectivo y adelantar las ganancias futuras.” En otras palabras, “tal como se apunta por la\nliteratura especializada, la esencia de los procesos de titularización consiste en garantizar un\nflujo de ingresos estadísticamente predecible en un período determinado al inversionista, derivado\nprincipalmente de los activos transferidos al patrimonio autónomo.” (Dictamen no. C-309-2019 de 23\nde octubre de 2019).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sin necesidad de entrar a valorar aspectos técnicos propios de la figura de la\ntitularización ni los requisitos y detalles fijados en el Reglamento sobre procesos de\ntitularización (aprobado por CONASSIF en el artículo 13, de la sesión 1124-2014, de 8 de setiembre\nde 2014), primero debe precisarse a cuáles cánones, impuestos, pagos por servicios ambientales o\nprestaciones económicas se refiere la iniciativa, y luego, debe analizarse si realmente esas\nexpectativas representan un flujo de ingresos estadísticamente predecible en un periodo determinado,\ny, en consecuencia, si realmente son susceptibles de ser titularizados. Sin precisar cuáles son los\nactivos a los que se refiere el proyecto, no es posible analizar si constituyen un flujo de ingresos\nestadísticamente predecible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese mismo sentido, nótese que el propio artículo establece que las expectativas de\nesos flujos futuros -que, como dijimos, aún no están definidos- no deben tener un destino\nespecífico. Y, por tanto, ése es un análisis previo que debe efectuarse al momento de precisar\ncuáles cánones, impuestos, pagos o prestaciones englobaría el proyecto.\n\n\n\n             Al respecto, tómese en cuenta, por ejemplo, que conforme con la Ley de Aguas (no.  276\nde 27 de agosto de 1942) y el Canon por Concepto de Aprovechamiento de Aguas (Decreto Ejecutivo no.\n32868 de 24 de agosto de 2005) el 50% de los ingresos totales por el cobro del canon de\naprovechamiento de agua deben ser destinados a facilitar una gestión integral de aguas a nivel\nnacional realizada por la Dirección de Aguas, el restante 50% debe invertirse en la cuenca que los\ngenera a través del servicio de protección del recurso hídrico, en conservación, mantenimiento y\nrecuperación de ecosistemas, tanto en áreas privadas como en las Áreas Silvestres Protegidas del\nEstado, tales como los Parques Nacionales y Reservas Biológicas, y, para ello, la mitad de ese 50%\ndebe destinarse al Sistema Nacional de Áreas de Conservación para financiar proyectos y acciones\ndestinadas a la conservación, restauración, protección y uso sostenible de los recursos hídricos en\nlas cuencas hidrográficas, Parques Nacionales y Reservas Biológicas de conformidad con los planes y\nprogramas nacionales de gestión del recurso hídrico; operación y mantenimiento de las Áreas\nSilvestres Protegidas, en razón del servicio ambiental protección del recurso hídrico; pago de\ntierras privadas en áreas silvestres protegidas estatales tales como los Parques Nacionales y\nReservas Biológicas, en razón de consolidar el servicio ambiental de protección del recurso hídrico\nque prestan. El restante de este componente, debe trasladarse al Fondo Nacional de Financiamiento\nForestal para financiar el Programa de Pago por Servicios Ambientales a terrenos privados dentro de\nla cuenca donde se genere el servicio ambiental de protección del agua.          \n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, para establecer si es posible considerar los ingresos como susceptibles de\nser titularizados, debe precisarse cuáles de ellos tienen un destino específico y así, determinar\ncuáles reformas serían necesarias para modificar esos destinos y que, como lo prevé el proyecto, los\nmontos puedan ser dirigidos a la cancelación de la deuda externa e interna. Pero, además, ese\nanálisis debe efectuarse para poder determinar cuáles serían las repercusiones de modificar los\ndestinos y cuáles serían las fuentes de recursos que cubrirían las necesidades que actualmente\ncubren esos montos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Aparte de lo anterior, debe valorarse la razonabilidad de titularizar las concesiones\nde explotación de recursos naturales, pues, dependiendo de cómo se estructure el mecanismo,\nindirectamente podría generarse una presión inadecuada para que el Estado otorgue determinada\ncantidad de concesiones para poder cumplir con las obligaciones asumidas como entidad originadora,\ncuando no debe olvidarse que la explotación de recursos naturales está sometida a los principios\nconstitucionales de uso racional de los recursos, objetivación de la tutela ambiental y preventivo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por último, es necesario revisar lo indicado en el último párrafo del artículo 2, de\ncara a lo dispuesto en el marco normativo nacional e internacional sobre cambio climático, las\nobligaciones asumidas por el país en esa materia y el funcionamiento de los mercados de carbono.\n\n\n\n             Como se señaló en la opinión jurídica no. PGR-OJ-035-2024 de 11 de marzo de 2024,\n(haciendo referencia a lo señalado por el Departamento de Estudios, Referencias y Servicios\nTécnicos. AL-DEST- IIN -002-2024. Pág. 21), “un mercado de carbono es un sistema que busca reducir\nlas emisiones de gases de efecto invernadero, permitiendo que las entidades compren o vendan\nderechos de emisión de carbono. Para su funcionamiento se requiere la creación de un valor\nfinanciero para la reducción de emisiones, y, entre otras cosas, el establecimiento de límites de\nemisión y el otorgamiento de derechos de emisión, pues, de tal modo, las empresas que emiten menos\ngases de efecto invernadero de lo permitido pueden vender sus excedentes de derechos de emisión a\notras empresas que superan sus límites, y, además, comercializar los créditos de carbono que generen\nal participar en proyectos de reducción de emisiones.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, en esos mercados lo que puede comercializarse son los derechos de emisión no\nutilizados, por haber disminuido las emisiones, y, además, los créditos de carbono que se generan\npor proyectos de captura de carbono o compensación de emisiones. Por ello, debe analizarse cuáles\nson los derechos de no explotación de recursos minerales y energéticos a los que se hace referencia\nen el proyecto, para determinar si realmente podrían considerarse derechos comercializables en razón\nde implicar una disminución en el nivel de emisiones o captura de carbono o compensación de\nemisiones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            IV. CONCLUSIÓN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 24285, denominado “LEY PARA LA\nTITULARIZACIÓN DE FLUJOS FUTUROS DE LAEXPLOTACIÓN Y/O PROTECCIÓN DE RECURSOS MINERALES Y\nENERGÉTICOS”, es una decisión estrictamente legislativa, se recomienda valorar todas las\nobservaciones expuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                  Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                  Procuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nELR/ysb\n\n\n\n\nCód. 8448-2024", "body_en_text": "Legal Opinion: 030 - J of 03/03/2025\n\nMarch 3, 2025\n\nPGR-OJ-030-2025\n\nMadam\n\nÉricka Ugalde Camacho\nArea Chief\nLegislative Commissions III\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your communication no.\nAL-CE-23168-0175-2024 of August 29, 2024, by which we are informed that the Special\nCommission on the National Energy Sector and its Linkage with the National Electricity Market requested\nour opinion on bill no. 24285, entitled \"LAW FOR THE SECURITIZATION OF\nFUTURE FLOWS FROM THE EXPLOITATION AND/OR PROTECTION OF MINERAL AND ENERGY RESOURCES.\"\n\nI. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.\n\nPursuant to Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September\n27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-\nlegal body of the Public Administration, and, in that capacity, fulfills its function by rendering\nthe legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative\nAssembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the\nexercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of\ninterest for the exercise of the legislative function.\n\nDespite the foregoing, and although there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has\ncustomarily addressed the consultations formulated by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim\nof collaborating with the exercise of the important functions that the Political Constitution assigns to\nthem. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills,\nwhen they are consulted by the Legislative Commission tasked with processing them, or in relation to\nlegal aspects that may be considered covered by the political control function and that\nmay reasonably be deemed of general interest.\n\nBy virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and\ncontent of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature characteristic of\nthose referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason,\nthis opinion is rendered by means of a non-binding legal opinion intended to be an input\nin the exercise of the important work of the Legislative Assembly.\n\nFurthermore, as we are not within the circumstances established by Article 157 of the Regulation\nof the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established\ntherein.\n\nII. ON THE STATEMENT OF MOTIVES AND THE PROVISIONS OF THE BILL.\n\nThe statement of motives of the bill indicates that Costa Rica is a pioneering country in\nenvironmental protection, but that, since it is not possible to deny our dependence on\nhydrocarbons and minerals, it is not incongruous to consider their utilization while we find ourselves\nin a transition stage of our energy matrix.\n\nIt is argued that it is a political decision to utilize underground resources for\nfiscal benefit and for the financing of social, education, and security programs. It asserts\nthat a balance must exist and not be carried away by a discourse of extreme protectionism, since\nmany years must pass before sectors, the country, and the world utilize clean energy one hundred\npercent.\n\nIt is also set forth that the utilization of these resources is not incompatible with\nenvironmental protection and that the decision not to use them has strengthened our dependence on the\nresources of other countries, which makes us more vulnerable in situations of conflicts,\npolitical and economic pressures.\n\nSubsequently, it is commented that Costa Rica faces a situation of lack of sustainability of its\nenergy matrix, which generates increasing impacts and implies risks for the efficient and safe use\nof energy, as it combines high dependence on hydrocarbons, the vulnerability of\nrenewable sources to variability and climate change, the postponement of strategic\ninvestments, and the updating of the regulatory and normative framework.\n\nFor the foregoing reasons, it is considered feasible for the State, from the Executive Branch,\nthrough specialized technical entities, to assess, with due scientific information,\nwhich zones of the territory may be exploited, explored, or protected for their mineral and\nenergy riches. And it concludes by stating that the legislative initiative proposes the possibility of\nsecuritizing the sale of environmental services for the rights of non-exploitation of mineral\nand energy resources, proposing that its development be based on the institutional and\nnormative experience linked to the National Forest Financing Fund.\n\nWith these objectives, the bill consists of two articles. The first provides that the\nobjective of the law is to promote the securitization of future flows coming from the\nconcessions of the exploitation, or from rights of non-exploitation, of mineral and energy resources\nof Costa Rica to pay public debt and lower the interest rate. And, subsequently, it is indicated that\nthe resources produced by said securitizations will have as their sole purpose the cancellation of debt,\nexternal or internal, to improve the conditions in terms of term and/or effective interest rate,\nwith respect to the debt that would be being canceled with those resources.\n\nThe second article defines which future flows may be securitized,\nindicating that they will be those coming from the expectations associated with royalties (cánones), taxes,\npayments for environmental services, or any other economic consideration generated for the State\nfor the economic rights derived from the exploitation of mineral, water, and\nenergy resources, provided they do not have a specific associated use or purpose. And, regarding the\nsale of environmental services for the rights of non-exploitation of mineral and\nenergy resources, it is indicated that, at the request of the Ministry of Finance, the National Forest\nFinancing Fund will make the corresponding estimations for the rights of non-exploitation\nof mineral and energy resources translated into tons of carbon or another measure\nused in international carbon markets.\n\nIII. CONSIDERATIONS ON THE BILL.\n\nIn general terms, it must be indicated that the bill is unclear and imprecise. First,\nbecause what is proposed in the articles does not align with the statement of\nmotives.\n\nIn the statement of motives, it appears that the intention is to permit the exploration and\nexploitation of hydrocarbons, but the two articles of the bill do not propose, or at least\nit is not understood this way, an authorization for the State to grant exploration permits and\nconcessions for the exploitation of that type of resource.\n\nIn this sense, it should be recalled that, through Executive Decree (Decreto Ejecutivo) no. 36693-MINAET of\nAugust 1, 2011, and subsequently, by Executive Decrees nos. 38537 of July 25,\n2014, 40038 of November 29, 2016, and 41578 of February 25, 2019, a national moratorium (moratoria)\nwas established, until December 31, 2050, for any activity intended to carry out\nthe exploration and exploitation of petroleum deposits and its derivatives in the national territory,\ncontinental and marine.\n\nRegarding that moratorium, upon resolving an unconstitutionality action against the first\nof the cited decrees, the Constitutional Chamber indicated that:\n\n\"The challenged decree only provides for a temporary and preventive moratorium for those\nexplorations, while the assessment of the cost-benefit relationship of the\npetroleum exploitation activities is updated (recitals 7 and 8 of the decree), based on constitutional norms and\nprinciples, in particular, Article 50, extensively developed by constitutional\njurisprudence and in full concordance with the diverse conventional and extra-\nconventional commitments of the country at the international level, such as the Kyoto Protocol to the United Nations\nFramework Convention on Climate Change, the Regional Convention on Climate\nChange, as well as the various Conferences of the Parties (COP), to\nestablish actions that avoid increased global warming, initiated in 95. COP 1 (1995,\nBerlin), COP 2 (1996, Geneva), COP 3 (1997, Kyoto), COP 4 (1998, Buenos Aires), COP 5 (1999,\nThe Hague), COP 6 (2000, Bonn), COP 6 bis (2001, Bonn), COP 7 (2001, Marrakech, Morocco), COP 8\n(2002, Delhi, India), COP 9 (2003, Milan), COP 10 (2004, Buenos Aires), COP 11 (2005, Montreal), COP\n12 (2006, Nairobi, Kenya), COP 13 (2007, Bali, Indonesia), COP 14 (2008, Poznan, Poland), COP 15\n(Copenhagen, Denmark), COP 16 (2010, Cancun), COP 17 (2011, Durban, South Africa), as indicated by\nthe Office of the Attorney General of the Republic. All that normative framework rules out any breach of the\nprinciple of prohibition of arbitrariness, and the challenged decree substantially conforms to\nthe constitutional order.\" (Vote no. 3091-2013 of 16 hours 11 minutes on March 6,\n2013).\n\nThat position was reiterated by the Constitutional Chamber when resolving another\nunconstitutionality action, filed against the first of the Decrees and two others that extended the term\nof the moratorium:\n\n\"In the cited resolution, the legal reasons are appreciated, by which the Chamber\nconcluded the non-existence of any injury to the principles of legality, legal reserve, and normative\nhierarchy, enshrined in the Political Constitution and even, after said judgment was issued, the\nconventional normative framework subsequently approved has only expanded the\nobligations for the country in relation to reducing the effects of greenhouse gases as an effective\nmeans for the mitigation of climate change. As the Office of the Attorney General indicates, with Law (Ley) 9405,\nthe so-called 'Paris Agreement on Climate Change' was approved by the Legislative Assembly,\nwhich, although it does not establish any prohibition for the States Parties regarding the eventual exploration or\nexploitation of petroleum, does regulate a national commitment for the reduction of its\ngreenhouse gas emissions, and additionally includes the commitment of each State in the\ngeneral effort for a global reduction of such emissions.\n\n(…)\n\nFrom there it can be inferred that, as the State and the Office of the Attorney General maintain, the Executive Branch, by\nissuing the moratorium, has chosen to respond in a specific and constitutionally\nacceptable manner to the international obligations acquired by the country, both in the sense of reducing internally\nthe risk generated by the sources of greenhouse gas emissions—of which the\ncombustion of petroleum and its derivatives is one of the principal ones—and regarding collaboration\nto act in concert and in a coordinated manner for the improvement of the global situation in relation to\ntotal global emissions, all with a view to combating, to the extent possible, the climate\nchange generated in part by the combustion of fossil fuels. That purpose, and the\ninternational commitment embraced by Costa Rica, may be compromised by an eventual\nauthorization for the exploration and exploitation of petroleum by our country, so that the\nGovernment has not exceeded its constitutional competences in the exercise thereof, but rather a\nreasonable constitutional basis exists for its decision.\n\nThe Court observes that the moratorium's principal objective is not to decrease the consumption of\npetroleum in our country, although the motivation may cause confusion by proclaiming that the government\n'...has declared and reiterated its commitment to NO petroleum'; neither is the decree solely\nrelated to the objective of carbon neutrality or to the modification of the country's energy\nmatrix which, as is known, still has a high dependence on fossil fuels in\ntransportation matters; as the Court understands it, these problems and commitments are not sought to be directly\nattacked with the moratorium, but rather the aim is to address the objective of slowing down the global production of\nfossil fuels, under the conviction that this will positively impact the fight against climate\nchange, which results in advantages for all countries including ours. Such an objective\nis clearly achieved by accepting the commitment to sustain the country's null participation\nin the generation of fossil fuels, as a contribution to the fight against climate change, and\nfrom that perspective, the measure has sufficient support from a constitutional perspective.\"\n(Vote no. 3850-2018 of 11 hours 50 minutes on March 7, 2018).\n\nThe Office of the Attorney General has referred to the issue on the occasion of several bills that\nhave sought to declare the country a territory free of exploration and exploitation of\nhydrocarbon substances. Thus, in legal opinions nos. OJ-127-2018 of December 18, 2018,\nOJ-147-2019 of December 3, 2019, PGR-OJ-083-2022 of June 22, 2022, PGR-OJ-121-2022 of\nSeptember 9, 2022, PGR-OJ-056-2023 of May 18, 2023, PGR-OJ-05034-2024 of March 11,\n2024, it has been held that the intention to declare Costa Rica a territory free of\nexploration and exploitation of petroleum and gas and to prohibit the granting of permits, licenses, or\nconcessions for the exploration or exploitation of those substances falls within the exercise of the\npower provided in Articles 6 and 121, subsection 14) of the Political Constitution.\n\nFurthermore, it has been indicated that this measure is in accordance with the commitments assumed\ninternationally by our country in climate matters and is coherent with the goals\npursued by the Executive Branch in the National Decarbonization Plan 2018-2050. Moreover, it is\nin line with the agreement adopted by Conference of the Parties no. 28 of the Framework Convention on Climate\nChange (COP 28, held in the United Arab Emirates in December 2023) which urges \"transitioning\naway from fossil fuels in energy systems, in a just, orderly, and equitable manner.\"\n\nIt has also been highlighted that the State has signed some international loans\nthat grant funds that may be used to finance the national budget and to cover the\nbudgetary needs deemed appropriate by the Executive Branch, but that set as conditions for\nthe disbursements to be executed, that the State has previously complied with the adoption of certain\nmeasures related to the decarbonization process, and, therefore, although these are not\noperations intended to finance programs related to decarbonization, the\ncommitments assumed by the country in this matter were taken into account for their granting.\n\nIn this sense, in legal opinion no. PGR-OJ-075-2023 of July 27, 2023, it was\nstated:\n\n\"Concomitantly, the importance must be considered of having propitious conditions to\ngenerate continuity in the execution of measures related to the decarbonization plan,\nwhose fulfillment is a prior condition for the borrowing entities to make the disbursements.\nAlthough in the signed contracts the funds are not limited to financing that type of measure, the\nState should not neglect the commitments by virtue of which, precisely,\nfinancing has been granted to it, as, moreover, these are measures that tend to fulfill the\ncommitments acquired by the State upon signing international conventions related to the\nmitigation of climate change.\n\nAdditionally, the loan contracts establish ex post evaluation clauses that subject the\nborrower to 'cooperate directly, or through the Executing Agency, in the evaluation of the\nProgram that the Bank carries out after its execution, in order to identify to what\nextent its objectives were fulfilled, and to provide the Bank with the information, data, and\ndocuments that it may request for the purposes of carrying out said evaluation.'\n(Clause 3.03 of the Loan Contracts nos. 5562/OC-CR and 5563/KI-CR).\"\n\nNow, in the bill, on the one hand, it is indicated that the\nexpectations associated with the royalties (cánones) received by\nthe State for the exploitation of mineral, water, and energy resources—within which\nhydrocarbons could be included—may be considered as future flows that can be securitized,\nbut, on the other hand, the rights of non-\nexploitation of mineral and energy resources are regulated.\n\nThus, it is not clear whether the initiative intends to permit the exploration and\nexploitation of hydrocarbon substances or, on the contrary, to maintain the current situation.\n\nAs already indicated, the moratorium issued by the Executive Branch has been upheld by the\nConstitutional Chamber, as it has been deemed to have basis in the provisions of the Political\nConstitution, that it was issued while the assessment of the cost-benefit relationship of the\npetroleum exploitation activities is updated, and as a specific and constitutionally acceptable\nform of responding to the international obligations acquired by the country.\n\nTherefore, the reversal of the moratorium is a matter that must be analyzed and assessed\nunder the constitutional perspective and, also, under the international law that supports it, and, therefore,\nit could not be an arbitrary decision, lacking technical basis, and not weighed under the\nprinciple of reasonableness. Reversing the issued moratorium would require that the analyses and\nstudies necessary to disprove or discard the reasons for which it was adopted be carried out, that is, an\nupdated assessment of the cost-benefit relationship of the petroleum exploitation\nactivities is required to justify the measure.\n\nThe statement of motives of the bill cites the Constitutional Chamber vote no.\n17747-2006, on cost-benefit analysis, in which it is indicated that:\n\n\"...it is an important tool in decision-making, to assess the public convenience of\nprojects or activities. It aims to determine, through an appropriate comparative balance, whether the\nsocial benefits exceed the socio-environmental costs of obtaining them. Regarding the cost-\nbenefit analysis within the preventive or precautionary principle, which guides state policies of\nsustainable development, enshrined, among others, in the Biodiversity Law (Art. 11), the Rio\nDeclaration on Environment and Development (Princ. 15), repeated constitutional rulings emphasize\nthe need for an objective evaluation of risk and the cost-benefit relationship and that the\nintervention or restriction measures must remain in force as long as the scientific information\nis incomplete or inconclusive and the risk of harm is serious and irreversible, thus admitting\ntheir periodic review in light of scientific progress.\"\n\nDespite that reference, regarding the need to carry out a cost-benefit\nanalysis, based on the preventive principle, and, we add, based on the principles of\nobjectivization of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental) and reasonableness in the matter, the fact is that the bill\ndoes not set forth that a study or evaluation in this sense has been executed.\n\nOn the other hand, the lack of clarity and precision of the bill is also denoted by the fact that,\nin the first article, it is indicated that the object of the law is to promote the securitization of future\nflows coming from the concessions of the exploitation, or from rights of non-exploitation, of\nmineral and energy resources, and, subsequently, in Article 2, what is done is to conceptualize\nwhich these future flows may be, but no regulations are established that directly permit\nthat securitization, much less that establish the structure and operation of that mechanism.\n\nAs we have pointed out on other occasions, securitization (titularización) is an\ninstrument or mechanism of business financing, also known as \"asset securitization,\nconsisting of transforming assets of low liquidity into\nmarketable securities or instruments that are placed on the capital market, to thereby obtain\ncash and advance future gains.\" In other words, \"as indicated by\nspecialized literature, the essence of securitization processes consists of guaranteeing a\nstatistically predictable flow of income over a determined period to the investor, derived\nprincipally from the assets transferred to the autonomous estate.\" (Opinion no. C-309-2019 of October\n23, 2019).\n\nWithout the need to enter into evaluating technical aspects specific to the figure of\nsecuritization nor the requirements and details set forth in the Regulation on Securitization\nProcesses (approved by CONASSIF in article 13, of session 1124-2014, of September 8,\n2014), it must first be specified which royalties (cánones), taxes, payments for environmental services, or\neconomic considerations the initiative refers to, and then, it must be analyzed whether these\nexpectations really represent a statistically predictable flow of income over a determined period,\nand, consequently, whether they are truly capable of being securitized. Without specifying which are the\nassets to which the bill refers, it is not possible to analyze whether they constitute a statistically predictable\nflow of income.\n\nIn this same sense, note that the article itself establishes that the expectations of\nthese future flows—which, as we said, are not yet defined—must not have a specific\npurpose. And, therefore, this is a prior analysis that must be carried out at the moment of specifying\nwhich royalties (cánones), taxes, payments, or considerations the bill would encompass.\n\nIn this regard, consider, for example, that pursuant to the Water Law (Ley de Aguas) (no. 276\nof August 27, 1942) and the Water Use Fee (Canon por Concepto de Aprovechamiento de Aguas) (Executive Decree no.\n32868 of August 24, 2005), 50% of the total income from the collection of the water\nuse fee must be allocated to facilitate comprehensive water management at the national\nlevel carried out by the Water Directorate, the remaining 50% must be invested in the watershed that\ngenerates them through the water resource protection service, in conservation, maintenance, and\nrecovery of ecosystems, both in private areas and in the State's Protected Wild Areas,\nsuch as National Parks and Biological Reserves, and, for this, half of that 50%\nmust be allocated to the National System of Conservation Areas to finance projects and actions\naimed at the conservation, restoration, protection, and sustainable use of water resources in\nhydrographic basins, National Parks, and Biological Reserves in accordance with national\nwater resource management plans and programs; operation and maintenance of Protected\nWild Areas, due to the environmental service of water resource protection; payment for\nprivate lands in state protected wild areas such as National Parks and\nBiological Reserves, to consolidate the environmental service of water resource protection\nthey provide. The remainder of this component must be transferred to the National Forest Financing\nFund to finance the Payment for Environmental Services Program for private lands within\nthe watershed where the environmental service of water protection is generated.\n\nTherefore, to establish whether it is possible to consider the income as capable of\nbeing securitized, it must be specified which of them have a specific purpose and thus, determine\nwhich reforms would be necessary to modify those purposes so that, as the bill provides, the\namounts may be directed to the cancellation of external and internal debt. But, additionally, this\nanalysis must be carried out to determine what the repercussions of modifying the\npurposes would be and what the sources of resources would be to cover the needs that currently\nare covered by those amounts.\n\nApart from the foregoing, the reasonableness of securitizing the concessions\nfor the exploitation of natural resources must be assessed, because, depending on how the mechanism is\nstructured, an inappropriate pressure could indirectly be generated for the State to grant a certain\nnumber of concessions to be able to meet the obligations assumed as originating entity,\nwhen it must not be forgotten that the exploitation of natural resources is subject to the constitutional\nprinciples of rational use of resources, objectivization of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), and preventive.\n\nFinally, it is necessary to review what is indicated in the last paragraph of Article 2, in\nlight of the provisions of the national and international normative framework on climate change, the\nobligations assumed by the country in that matter, and the operation of carbon markets.\n\nAs was indicated in legal opinion no. PGR-OJ-035-2024 of March 11, 2024,\n(referring to what was indicated by the Department of Studies, References, and Technical\nServices. AL-DEST- IIN -002-2024. Pg. 21), \"a carbon market is a system that seeks to reduce\ngreenhouse gas emissions, allowing entities to buy or sell\ncarbon emission rights. For its operation, the creation of a financial\nvalue for the reduction of emissions is required, and, among other things, the establishment of\nemission limits and the granting of emission allowances, because, in this way, companies that emit fewer\ngreenhouse gases than permitted can sell their surplus emission allowances to\nother companies that exceed their limits, and, additionally, commercialize the carbon credits they generate\nby participating in emission reduction projects.\"\n\nTherefore, in these markets, what may be commercialized are the unused emission allowances,\nfor having reduced emissions, and, additionally, the carbon credits generated\nby carbon capture or emission offset projects. For this reason, it must be analyzed what\nthe rights of non-exploitation of mineral and energy resources referred to\nin the bill are, to determine whether they could really be considered marketable rights due\nto implying a decrease in the level of emissions or carbon capture or emission\noffset.\n\nIV. CONCLUSION.\n\nAlthough it is true that the approval of bill no. 24285, entitled \"LAW FOR THE\nSECURITIZATION OF FUTURE FLOWS FROM THE EXPLOITATION AND/OR PROTECTION OF MINERAL AND\nENERGY RESOURCES,\" is a strictly legislative decision, it is recommended to assess all the\nobservations set forth.\n\nYours sincerely,\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney General\n\nELR/ysb\n\nCód. 8448-2024" }