{ "id": "pgr-2485", "citation": "C-089-1988", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Administración de acueductos rurales: entes habilitados, comités y régimen jurídico aplicable", "title_en": "Administration of rural aqueducts: authorized entities, committees, and applicable legal framework", "summary_es": "La Procuraduría General de la República responde a consulta del AyA sobre la administración de acueductos rurales. Determina que solo AyA, municipalidades, la Empresa de Servicios Públicos de Heredia y las Asociaciones de Desarrollo Comunal (a través de Comités Administradores) pueden administrar estos sistemas, excluyendo a cualquier otro ente. Las municipalidades deben traspasar obligatoriamente los acueductos que no deseen administrar a AyA, sin posibilidad de transferirlos directamente a asociaciones. Los Comités Administradores carecen de personalidad jurídica autónoma; son órganos dependientes de las Asociaciones de Desarrollo, con capacidad limitada. Técnicamente están supeditados a AyA, cuyas recomendaciones son vinculantes. AyA tiene el dominio sobre las aguas para consumo humano, por lo que el SNE no puede otorgar concesiones a entes ajenos a los comités. No es posible recuperar fondos de Asignaciones Familiares vía tarifas. Los comités no pueden dictar reglamentos propios ni fijar dietas para sesionar. Deben cumplir con la Ley de Administración Financiera y están sujetos a la auditoría de AyA. Las tuberías e instalaciones son patrimonio nacional, inalienables, registradas a nombre de AyA, al igual que los terrenos y servidumbres necesarios.", "summary_en": "The Attorney General's Office responds to an inquiry from AyA regarding the administration of rural aqueducts. It determines that only AyA, municipalities, the Heredia Public Services Company, and Community Development Associations (through Administrative Committees) may administer these systems, excluding any other entity. Municipalities must mandatorily transfer aqueducts they do not wish to administer to AyA, with no possibility of direct transfer to associations. Administrative Committees lack autonomous legal personality; they are dependent bodies of Development Associations, with limited capacity. Technically, they are subordinate to AyA, whose recommendations are binding. AyA holds dominion over water for human consumption, so SNE cannot grant concessions to entities outside the committees. It is not possible to recover Family Allowance funds through tariffs. Committees cannot enact their own regulations or set per diems for meetings. They must comply with the Financial Administration Law and are subject to AyA's audit. 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La competencia que al respecto tienen las municipalidades es excepcional, y no pueden, sin incurrir en vicios de actuación, desprenderse de ella para trasladarla a organismos ajenos a A y A, por estar en juego la prestación de un servicio público y no haber norma justificante de ese proceder.\n\nDe donde se colige que dichos Comités no son personas jurídicas autónomas, sino órganos subordinados, adscritos a la Asociación, verdadero sujeto de derecho. En otras palabras, los Comités administradores carecen de personalidad jurídica genérica. 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En lo sucesivo, el SNAA\nademás de operar los servicios de su propiedad, tuvo las funciones de construir, ampliar y reformar\nlos sistemas en los casos que lo aconsejaran las necesidades (artículo 2, inciso b) y c).-\n\n\n\n             Igualmente, el Código Municipal de 1970, prevé entre los cometidos municipales,\nadministrar servicios y ejecutar obras de interés público local, con el fin de promover el\ndesarrollo de los cantones, incluida la implementación de buenas redes de acueductos, sin afectar\nlas atribuciones conferidas a distintas entidades de la Administración Pública, con las que pueden\ncelebrar acuerdos para ejercer la administración exclusiva o coadyuvante (artículos, 4, 5, y 6);\nsalvedad que ha sido interpretada a favor de la superior competencia administrativa específica.\n\n\n\n             Por Ley 5889 de 8 de marzo de 1976 se constituyó la Empresa de Servicios Públicos de\nHeredia, sujeta a la supervisión técnica de A y A, con régimen autofinanciado y plenas facultades\npara prestar, a solicitud de las Municipalidades, servicios de agua potable en el centro de Heredia\ny cantones circunvecinos, cuando no estuviera servida por instituciones públicas diferentes\n(artículo 1 y 2).-\n\n\n\n             Meses más tarde, la Ley 5915 de 12 de julio de 1976, transformó el SNAA en el Instituto\nCostarricense de Acueductos y Alcantarillados, conservando el rol de órgano rector en la materia,\nencargado de administrar y operar directamente los sistemas de acueductos en todo el país, los que\niría asumiendo conforme la conveniencia y disponibilidad de recursos, pudiendo continuar bajo la\nesfera municipal los que se hallaren a su cargo, mientras brindaran un servicio eficiente, excepto\nlos del área metropolitana y aquellos en los que exista responsabilidad financiera del Instituto\n(artículo 2, inciso g).-\n\n\n\n             A la vez, se dispuso: \"Queda facultada la Institución para convenir con organismos\nlocales la administración de tales servicios o administrarlos a través de juntas administradoras de\nintegración mixta entre el Instituto y las respectivas comunidades, siempre que así conviniere para\nla mejor prestación de los servicios y de acuerdo con los reglamentos respectivos. Por las mismas\nrazones y con las mismas características, también podrán crearse juntas administradoras regionales\nque involucren a varias municipalidades.\" (ibid).\n\n\n\n             En armonía con la permisividad recién apuntada, el Poder Ejecutivo dictó el Reglamento\nde los Comités Administradores de Acueductos Rurales, autorizando al A y A a entregar los sistemas\nde acueductos rurales que decidiere a las Asociaciones de Desarrollo Comunal debidamente\nconstituidas, mediante convenio, para su administración, operación y mantenimiento; actividades que\nejecutarán a través de un Comité instituido al efecto, denominado Comité Administrador del Acueducto\nRural de la localidad correspondiente.\n\n\n\n             Arribamos entonces a la conclusión de que entes diversos de A y A, las Municipalidades,\nEmpresa de Servicios Públicos de Heredia, Asociaciones de Desarrollo Comunal (a través de los\nComités de Acueductos Rurales) u otros organismos locales con los que A y A llegue a celebrar\nconvenio al intento, ajustándose a la reglamentación de sanciones, estarían impedidos para\nadministrar acueductos públicos.-\n\n\n\n SEGUNDA.- Los sistemas que no quieran administrar las municipalidades, deben obligatoriamente\ntraspasarlos a A y A o pueden traspasárselos a organismos no autorizados por ley o reglamento, como\nlo son Asociaciones Civiles?.\n\n\n\n             Obligatoriamente deben traspasarlos a A y A, instituto al que incumbe la\nadministración, en virtud de su especialidad y texto legal expreso (artículo 2 inciso g) de su Ley\nConstitutiva). La competencia que al respecto tienen las municipalidades es excepcional, y no\npueden, sin incurrir en vicios de actuación, desprenderse de ella para trasladarla a organismos\najenos a A y A, por estar en juego la prestación de un servicio público y no haber norma\njustificante de ese proceder, con el que, aquella escaparía de los controles públicos y podría poner\nen peligro la eficiencia del servicio, continuidad, adaptación a las necesidades, igualdad de trato\nde los beneficiarios, etc.\n\n\n\n             Tesis que encuentra asidero, en la doctrina del artículo 85 de la Ley General de la\nAdministración Pública, a cuyo tenor: \"Toda transferencia de competencias externas de un órgano a\notro o de un servidor público a otro tendrá que ser autorizada por norma expresa, salvo casos de\nurgencia\".\n\n\n\n TERCERA.- Puede la Municipalidad traspasar el sistema de acueductos a una Asociación o debe mediar\ntraspaso previo a A y A, para que éste lo transfiera a la comunidad y le de asesoría técnica?\n\n\n\n             Por los motivos expresados en la contestación que precede, tampoco es dable legalmente\na las municipalidades transferir en forma directa los sistemas de acueductos a una Asociación de\nDesarrollo Comunal. Sólo el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados está facultado\npara hacer esa entrega, en administración.-\n\n\n\n             En el caso planteado, debe mediar traspaso previo a A y A, a fin de que éste formalice\nluego el convenio de administración con la Asociación de Desarrollo, vigile la gestión del servicio\ny le brinde asesoramiento técnico.\n\n\n\n CUARTA.- Puede el Comité Administrador de Acueducto Rural recoger las tuberías que se donen para\nmejoras del sistema?\n\n\n\n             La legitimación del Comité Administrador para recoger las tuberías  que le done la\nComunidad para restablecer el sistema de acueducto está diáfanamente consagrada en el Reglamento de\nrito, Decreto 6387, que señala como deberes y atribuciones a su cargo:\n\n\n\n\n\"Artículo 17...\n\n\n\n \"Inciso e) Determinar y llevar a cabo las actividades encaminadas a recaudar los aportes\nmonetarios, de materiales, transportes o mano de obra de los vecinos, destinados a la construcción,\nampliación o mejoramiento del acueducto\"\n\n\n\n \"Artículo 18. El Comité Administrador se encargará de recoger y controlar los aportes de la\ncomunidad que se indican en el inciso e) del artículo anterior...\"\n\n\n\n             Y es claro que las tuberías, elemento principal del sistema, quedan comprendidas dentro\nde los objetos corpóreos necesarios para mejorarlo, a que alude el vocablo \"materiales\".\n\n\n\n QUINTA.- Puede el Comité Administrador del Acueducto Rural reclamar como suyas a particulares o\ncomités de hecho la donación que la Municipalidad u otros organismos efectúen de tuberías destinadas\na mejorar un Acueducto?\n\n\n\n             No. La acción de \"reclamar como suyas\" solo procede respecto a bienes de su\npertenencia, en tanto que el título de dominio no llega a adquirirlo el Comité (o la Asociación de\nDesarrollo Comunal) ni aún sobre las tuberías entregadas en administración por A y A; entidad en la\nque continua la propiedad de éstas, con carácter demanial, por su destino efectivo a la prestación\nde un servicio público. Concerniente a las tuberías que no se le han transmitido la Asociación de\nDesarrollo (actuando por intermedio del comité), tiene únicamente una \"expectativa de\nadministración\".\n\n\n\n             Lo propio es que el traslado de competencias de la Municipalidad a A y A vaya\nacompañado de los medios requeridos para proporcionar el servicio. Más, si la primera traspasare\nindebidamente a terceros tuberías afectas al mismo, ha de obtenerse la nulidad del acuerdo o acto\ndispositivo; declaratoria que podría instar A y A y hasta impulsarse de oficio el trámite\nadministrativo conducente, en presencia de vicios esenciales.-\n\n\n\n SEXTA.- Puede la Asociación de Desarrollo Integral intervenir en los asuntos técnicos de la\nadministración de un acueducto rural o sólo fiscalizar?\n\n\n\n             Lo primero es un atributo legalmente confiado a A y A. Cierto es que la administración,\noperación y mantenimiento del acueducto comporta la potestad de adoptar y llevar a la práctica todos\nlos actos encaminados al logro de esas finalidades; pero cuando la toma de decisiones recae sobre\ntécnicos, el Comité ha de ceñirse al criterio de A y A. Esto se debe al hecho de haber\nadministración primaria y delegada por A y A y de los preceptos que se citan a continuación\n\n\n\n\n\"Artículo 2º, inciso d) de la Ley Constitutiva:\n\n\n\n \"Corresponde al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados : ...Asesorar a los demás\norganismos del Estado y coordinar las actividades públicas y privadas en todos los asuntos relativos\nal establecimiento de acueductos y alcantarillados y control de la contaminación de recursos de\nagua, siendo obligatoria, en todo caso, su consulta e inexcusable el cumplimiento de sus\nrecomendaciones.\"\n\n\n\n             Aunque el texto omite referirse a la asesoría de los Comités Administradores de\nAcueductos Rurales y fiel seguimiento de los dictámenes, por anteceder su promulgación al Reglamento\nque los creó, el principio ahí contenido sin duda les alcanza, dado el fin público que, en reemplazo\nde A y A, están llamados a cumplir de manera adecuada y eficiente.\n\n\n\n             Con mayor nitidez, el Reglamento de los Comités obliga a A y A a orientarles en lo\ntécnico, a estos a consultarle todas las resoluciones que tengan ese carácter y realizar sus\nobjetivos con arreglo a las directrices que emita el Instituto (artículo 3 inciso a), 10,\ninterpretado armónicamente, 17 inciso a) y 24 inciso a). La consulta técnica en cuestión deviene\nentonces vinculante. El Comité debe respetar las pautas de A y A.-\n\n\n\n             La actividad administradora de la Asociación, por intermedio del Comité, lleva\nimplícita la labor de vigilancia interna hacia sus miembros en el desempeño de las labores (artículo\n1, 4, parte final, 12 y 13 del Reglamento).-\n\n\n\n SETIMA.- Pueden crearse Asociaciones Específicas Administradoras de Acueductos para sustituir a los\nComités Administradores?\n\n\n\n             No, porque si bien cada localidad tiene derecho a constituir y solicitar la inscripción\nde una o más Asociaciones para el desarrollo de funciones específicas, siempre que difieran entre sí\ny cuenten por vez con un mínimo de veinticinco firmas de vecinos mayores de quince años (artículo 30\nde la Ley de Desarrollo de la Comunidad, número 3859 de 7 de abril de 1967, 20 y 60 de su\nReglamento), tratándose de acueductos rurales, la delegación de administración que puede hacer A y\nA, debe ejecutarse siguiendo los lineamientos dados por vía reglamentaria (\"de acuerdo con los\nreglamentos respectivos\" dice el numeral 2 inciso g) de su Ley 2726). Y, el Reglamento de los\nComités, 6387 G de 1976, que desarrolla esa norma, manda que la Asociación de Desarrollo administre\nel acueducto a través de un Comité. Alterar el modelo para casos individuales, aun invocándose\nrazones de conveniencia, equivaldría a violentar el principio de legalidad.-\n\n\n\n             No pueden crearse Asociaciones Específicas para sustituir a los Comités\nAdministradores. Los esquemas organizativos, funcionales y normativos (Ley de A y A, Reglamento de\nlos Comités, Ley y Reglamento de DINADECO) son disímiles amén de los conflictos que suscitaría en la\npráctica, por ejemplo, en punto a control de fondos, supeditación de decisiones, requisitos de\nintegración, composición de Directiva, y, en concreto, la figura del fiscal (puesto de elección en\nla Asociación, nominado en el Comité), etc.-\n\n\n\n OCTAVA.- Los Comités Administradores de Acueductos Rurales tienen  o no personería jurídica y quién\nse las certifica?\n\n\n\n             A nuestro juicio no. Como ya se consignó, el artículo primero del Reglamento 6387 G\nestablece que el contrato para administrar el acueducto lo celebra A y A con la Asociación de\nDesarrollo Comunal, la que realiza sus funciones a través de un Comité Administrador del Acueducto\nRural.\n\n\n\n             De donde se colige que dichos Comités no son personas jurídicas autónomas, sino órganos\nsubordinados, adscritos a la Asociación,  verdadero sujeto de derecho. En otras palabras, los\nComités administradores carecen de personalidad jurídica genérica. No obstante, por Reglamento se\nles reconoce una capacidad limitada: para contratar servicios de personal, y cierta independencia en\nel manejo de fondos, instituyéndose una figura sui generis (artículos 17 inciso b), 19, 20 y 22) del\nDecreto 6387 G).\n\n\n\n NOVENA.- Al crearse el Comité Administrador, éste se encuentra facultado, por delegación de A y A,\npara aplicar todas las leyes y Reglamentos sobre aguas?\n\n\n\n             La frase última: \"Aplicar todas las leyes y Reglamentos sobre aguas\" es muy amplia. Hay\nregulaciones sobre aguas extrañas al Comité que no deben incluirse.\n\n\n\n             El Decreto que les da carta de naturaleza, los obliga a acatar sus cánones, junto a las\nnormas y procedimientos emanados por A y A, y las prescripciones legales o administrativas\naplicables (artículo 3 inciso a) y 17 inciso a) y j). Esto significa que están sometidos a todas las\nreglas o pautas que incidan en el desempeño de sus actividades, ya provengan del Poder Ejecutivo, de\nA y A, su Ley constitutiva, la Ley de Aguas, Ley General de Salud o conexas, tendientes a asegurar\nla idónea prestación del servicio.-\n\n\n\n DECIMA.- Cuando un usuario se manifiesta inconforme acerca de un asunto relativo a la prestación\ndel servicio, la apelación debe tramitarla A y A, como organismo técnico en los sistemas de\nacueductos o DINADECO, como organismo encargado de la organización comunal?.\n\n\n\n             Concerniendo a A y A, en principio, resolver \"lo relacionado con el suministro de agua\npotable\" a nivel nacional, y administrar y operar los acueductos, atribuciones estas últimas que\ndelega en la Asociación de Desarrollo (Comité Administrador); régimen sujeto a control y\nesencialmente revocable por incumplimiento, la inconformidad de los usuarios con algún aspecto\nreferente a la prestación del servicio, debe conocerla A y A, ente técnico especializado, titular de\nla competencia.\n\n\n\n             En igual sentido, el Reglamento de los Comités obliga a A y A a \"ejercer control sobre\nla administración y operación generales del acueducto \" (artículo 24 inciso b), incluida la\noportunidad y legalidad de las actuaciones del Comité.-\n\n\n\n DECIMO PRIMERA.- Las concesiones de agua para el abastecimiento humano de las comunidades, puede el\nS. N. E. otorgárselas a un organismo distinto del Comité Administrador?\n\n\n\n             La Ley número 16 de 30 de octubre de 1941, creó una Sección de Aguas, dependiente de la\nSecretaría de Salubridad Pública, hoy Ministerio de Salud, con el exclusivo cargo de atender lo\ntocante a la administración de acueductos (artículo 4º). Norma parecida reproduce la Ley de Aguas de\n1942 (en el numeral 33), y encomienda al Servicio Nacional de Electricidad la potestad de decidir\nsobre la autorización de concesiones para el aprovechamiento de aguas de dominio público, excepto\nlas destinadas a la construcción de cañerías para poblaciones, bajo la esfera de la Secretaría de\nSalubridad (artículos 17, 18, 70 y 176).\n\n\n\n             Al asumir el SNA, transformado más tarde en \"A y A\", la competencia nacional para\ndirigir, administrar y \"resolver todo lo relacionado al suministro de agua potable\" (artículos 1 y 2\nde la Ley 2726), no se hizo ninguna salvedad respecto a las funciones del S. N. E. Con lo que siguió\nrigiendo la excepción contenida en la Ley de Aguas en orden a la innecesaridad de obtener concesión\nante ese ente para el uso de agua de consumo humano. Lo confirma el convenio suscrito por\nrepresentantes del SNE y A y A el 14 de enero de 1985, publicado en La gaceta Nº 60 del 27 de marzo\nde 1985, página 28, y aprobado por las Juntas Directivas de las Instituciones, por Acuerdo A y A Nº\n83 -013, Sesión Ordinaria Nº 85-005 del 15 de enero de 1985, y SNE Nº VII, Sesión Ordinaria Nº 2251\ndel 5 de noviembre de 1984, donde ambas instituciones admiten que, al amparo de las leyes que norman\nla materia, Primero \"A y A ostenta en nombre del Estado las potestades de aprovechar, utilizar,\ngobernar o vigilar todas las aguas del país indispensables para la prestación de sus servicios,\nsustituyendo las facultades conferidas al Estado o otros organismos...\";\n\n\n\n Segundo: \"Compete al SNE, ejercer en nombre del Estado todas las atribuciones de dominio público\nsobre las aguas, excepto las citadas en el artículo anterior...\"; Tercero: \"que en conflicto de\ncompetencia formulado por A y A, en virtud de que el SNE exigía a los Comités Administradores de los\nAcueductos Rurales tramitar concesión de aprovechamiento de aguas, el SNE reconoce expresamente que\nel estar dichas aguas bajo el dominio de A y A, ese ente y sus órganos no requieren tramitar la\ncitada concesión\"; Cuarto: Que \"es necesario mantener la seguridad jurídica de los derechos de\naprovechamiento de aguas, tanto de la Administración Pública como de aquellos en manos de\nparticulares bajo concesión del SNE. Para lograr esos principios, así como un desarrollo racional y\nequitativo del recurso hídrico, las partes convienen en obligarse recíprocamente a lo siguiente:\n\n\n\n \"a) Respetar las competencias conferidas a cada una de ellas por las respectivas leyes, sin\ntransgredir el dominio, protección y desarrollo del recurso hídrico.\n\n\n\n b) El SNE, acepta y se compromete a no exigir el trámite de concesión de aprovechamiento de aguas a\nA y A, ni a los Comités Administradores de Acueductos Rurales, adscritos a ese ente\".\n\n\n\n             Ahora, si las aguas de uso potable en las zonas rurales están bajo el dominio y\nadministración de A y A, el SNE queda inhibido para otorgar aprovechamientos en ese propósito a\norganismos ajenos al Comité Administrador.-\n\n\n\n DECIMO SEGUNDA.- Es legalmente posible en las tarifas obligar a las comunidades a retornar a largo\nplazo las inversiones hechas para el acueducto, con fondos de Asignaciones Familiares, con el\npropósito de reinvertirlos en otros acueductos nuevos o en mejoras de los existentes?\n\n\n\n             No. los fondos que una entidad, como Asignaciones Familiares, pueda conceder a título\ngratuito no son recuperables por medio de sobrecargas a las tarifas de los usuarios. El fundamento\ndescansa en el carácter de la ayuda. Estipula el artículo tercero de la Ley de Acueductos y\nAlcantarillados, en su párrafo tercero, que:\n\n\n\n “En el caso de acueductos para poblaciones rurales y dispersas, construidos con aportes específicos\ndel Estado, La Junta Directiva del Instituto podrá establecer tarifas especiales, tomando en cuenta\nlos aportes de la comunidad para la construcción, operación y mantenimiento de la obra\".\n\n\n\n\n            Por otro lado, el artículo cuarto, párrafo segundo, expresa:\n\n\n\n \"El Estado y sus instituciones de asistencia social podrán subvencionar, total o parcialmente,\náreas o grupos de usuarios que por sus condiciones económicas estén incapacitadas para pagar las\ntarifas establecida\".\n\n\n\n             Como se observa, el espíritu de ambas normas es abaratar (en la especie, con\nsubvenciones) las tarifas de los beneficiarios que presentan determinadas características (de zonas\nrurales, escasos recursos...).\n\n\n\n             Por lo que resultaría improcedente y contradictorio aumentarlas con el ánimo de\nrecobrar los fondos (no retribuibles), entregados para alivianar el costo del servicio.\n\n\n\n             Agréguese que los aportes de Asignaciones Familiares se dirigen a comunidades concretas\ny el tratar de recobrarlos para reinvertirlos en áreas diversas, implica una desviación indirecta e\nilegal de los fondos, pues aunque el propósito es el mismo (la construcción y mantenimiento de\nacueductos), cambian los destinatarios. De esta manera, a quienes se tuvo en mente beneficiar\ngratuitamente con el auxilio, estarían restituyéndolo, y hasta en provecho de sujetos no previstos.\n\n\n\n             La intención de conformar un fondo rotativo tendiente a favorecer el sistema de\nacueductos es sana; empero, no cabe crearlo con subvenciones tarifarias de Asignaciones Familiares.-\n\n\n\n DECIMO TERCERA.- Pueden los Comités Administradores dictarse sus propios reglamentos de\nfuncionamiento, siempre que se rijan por las leyes de la materia?\n\n\n\n             No. La potestad reglamentaria, sensu stricto, es un régimen  inherente a la función\nadministrativa, que se manifiesta en la emisión de reglas necesarias para ordenar la actuación y\norganización de los órganos o estructurar la prestación de un servicio público. Desde esta\nperspectiva, los Comités Administradores de Acueductos carecen de la misma, por no ser parte de la\nAdministración. Antes bien, su funcionamiento les viene impuesto por el Poder Ejecutivo, a través\ndel Reglamento de los Comités Administradores de los Acueductos Rurales, que precisamente regula ese\naspecto (ver artículo 2) siéndoles de observancia obligatoria, junto a las restantes normas legales\no administrativas, aplicables (artículo 17, inciso j). Cualquier enmienda, es, por ende, del resorte\ndel Poder Ejecutivo, ha de publicarse en el Diario Oficial y notificarse a los Comités (artículo\n28).-\n\n\n\n             Consecuentemente, no pueden dictarse reglamentos de funcionamiento, ni reformar el\nexistente.-\n\n\n\n\nDECIMO CUARTA.- Pueden los miembros del Comité fijarse dietas para sesionar?\n\n\n\n             El artículo noveno del Reglamento de los Comités prescribe que \"Los miembros del Comité\ndesempeñarán sus cargos ad honorem, pero el comité, con la autorización del Instituto, podrá\nrecargarles funciones remuneradas.\"\n\n\n\n\n            Dentro de las clasificaciones de servidores públicos, apunta Rafael Bielsa:\n\n\n\n\n\"...según perciban o no sueldos o dietas, los funcionarios son:\n\n\n\n a) honoríficos, según desempeñen sus funciones ad honorem (pero no pierden ese carácter si reciben\nalguna compensación remunerandi gratia).\n\n\n\n El concepto de funcionario ad honorem se lo refiere, al funcionario no remunerado, pero que presta\nservicios\" (Principio de Derecho Administrativo. Tercera edición, págs. 476 y 479).\n\n\n\n             Lo expuesto significa que los miembros del Comité no pueden percibir estipendio o\ndietas para sesionar. Es pertinente recargarles funciones retribuidas, con autorización de A y A,\nmientras no sean las de participar en sesiones, pues en la hipótesis opuesta, se infringiría el\nmencionado artículo.-\n\n\n\n DECIMO QUINTA.- Es imperativo que todos los miembros del Comité sepan leer y escribir, o pueden\ndesignarse algunos que no cumplan tal requisito?\n\n\n\n             Uno de los requisitos que señala el artículo sexto, inciso c) del Reglamento\nsupracitado para poder ser electo miembro del Comité, es \"saber leer y escribir\".\n\n\n\n             El Comité consta de cinco miembros: cuatro electos por mayoría de votos en la Asamblea\nGeneral de vecinos y el otro miembro es uno de los integrantes de la Junta Directiva de la\nAsociación, quien funge como Fiscal (artículo 4).\n\n\n\n             El examen de las atribuciones confiadas a cada uno hace ver la importancia del\nrequisito exigido para su cabal ejercicio: El Presidente, preside las sesiones, gira en forma\nconjunta con el Tesorero contra los fondos del Comité y vela por el acatamiento de los planes y\nprogramas del mismo (artículo 20). El Secretario, debe redactar las actas de las sesiones, firmarlas\nuna vez aprobadas, en unión con el Presidente, darles lectura y contestar la correspondencia\n(artículo 21).\n\n\n\n             El Tesorero, depositar diariamente en el Banco los dineros recogidos y evitar copia de\nla documentación a la auditoría de A y A, girar cheques junto con el Presidente, llevar los libros\nde Contabilidad y rendir al Comité y al Instituto un informe sobre el movimiento financiero\n(artículo 22). El Vocal, sustituye en sus cargos a cualquiera de los miembros ausentes (artículo\n23).\n\n\n\n             El no saber leer ni escribir constituye una limitante que impide externar por escrito\nel pensamiento y voluntad cuando sea preciso y conocer el de los demás así manifestado, lo que\nentorpece el buen desempeño del cargo. Y delegar en terceros de confianza la representación gráfica\no la lectura de actos individuales originaría incertidumbre.-\n\n\n\n             En suma, es imprescindible que todos los miembros del Comité sepan leer y escribir.\nNinguno puede designarse sin llenar ese requisito. La desaplicación del artículo sexto de mérito en\ncasos de inopia, requiere permisión reglamentaria expresa.-\n\n\n\n DECIMO SEXTO.- Puede un Banco del Sistema Bancario Nacional negarse a abrir una cuenta a nombre del\nComité, si éste presenta con la solicitud una certificación a A y A donde demuestre su creación y\nformación de la Junta Directiva?\n\n\n\n             Si los Comités Administradores están desprovistos de personalidad jurídica plena y\nconfiguran órganos dependientes de la Asociación de Desarrollo Comunal (ver respuesta a la octava\npregunta), adolecen de capacidad genérica para contratar a nombre propio e imputarles los efectos de\nsus actuaciones que extienda A y A sobre la integración del Directorio no acredita poder\nrepresentativo alguno (general o generalísimo?, con o sin límite de suma?, actuación separada o\nconjunta?.).\n\n\n\n\n            Por otra parte, al tenor del artículo 613 del Código de Comercio:\n\n\n\n \"La apertura de una cuenta corriente es facultativa de los Bancos, para lo cual podrán establecer\nlas condiciones que estimen necesarias.\"\n\n\n\n             Recuérdese que los Bancos estatales son instituciones con autonomía administrativa y\nfuncional (artículo 2º de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional).\n\n\n\n             Por tanto, resulta ambiguo que el Reglamento de los Comités indique que si los aportes\nde la comunidad son el dinero efectivo, el Comité \"deberá depositarlos en su cuenta bancaria en la\nsucursal del banco más cercano\" (artículo 18). Que para la administración financiera del acueducto,\ndeberá \"Recaudar los dineros provenientes de las contribuciones y del cobro de tarifas por concepto\nfamiliar y depositarlos a su nombre en la sucursal bancaria más cercana\" (artículo 19 inciso c).\nFinalmente, entre las funciones del Presidente y Tesorero habla de girar \"contra los fondos del\nComité\" y \"Depositar diariamente en una sucursal bancaria los dineros recogidos\" (artículo 20,\ninciso c), y 22, inciso b) y c).-\n\n\n\n \"Los dineros que perciba cada Municipalidad por concepto de los servicios de cañería, deberán\ndestinarse exclusivamente a la operación, mantenimiento del sistema de abastecimiento de aguas\npotables. Quedan obligadas las Municipalidades a llevar cuenta separada de estos fondos, que en\nningún caso se emplearán en objeto distinto\" (artículo 10). El principio mantiene vigencia.-\n\n\n\n             Pero no sería admisible afirmar que el Reglamento de los Comités deroga el estatuto de\nDerecho Común (voluntario) del contrato de cuenta corriente e impone a los Bancos la obligación de\ncelebrar el contrato directamente con el Comité. Bien pueden negarse a autorizar la cuenta en esas\ncircunstancias.-\n\n\n\n             Conciliando preceptos mercantiles y reglamentarios de cita, quizá lo recomendable es\nque la Asociación de Desarrollo abra una cuenta aparte, a su nombre, para los fondos del Comité,\nhaciéndolo saber en los libros de cheques, recibos y estados contables, y autorice su giro a manejo\nconjunto al Presidente y Tesorero de éste.-\n\n\n\n DECIMO SETIMA.- Deben los Comités de Acueductos Rurales cumplir o no las regulaciones de la Ley de\nAdministración Financiera de la República para adquirir bienes o servicios? Sus presupuestos deben\nser aprobados por la Contraloría General de la República o no?\n\n\n\n             Podría pensarse que siendo los Comités órganos adscritos a las Asociaciones de\nDesarrollo, el mecanismo para adquirir bienes y servicios destinados a la operación y mantenimiento\ndel Acueducto (artículo 17 incisos b) y c) del Reglamento) es el que rige las últimas.-\n\n\n\n             Y, por ahí, afirmar que si las previsiones de la Ley de Administración Financiera se\naplican a la Administración Pública (centralizada y descentralizada), al no formar parte de ella las\nAsociaciones de Desarrollo Comunal, aún cuando realizan fines de interés social, escapan de tal\nnormativa y de la fiscalización de la Contraloría, pudiendo efectuar sus compras o contratar\nlibremente, con ajuste a su propia legislación, a menos que el negocio se haga con fondos o\nsubvenciones estatales, cuya inversión es necesario inspeccionar.\n\n\n\n             Sin embargo, la situación de principio difiere en la compra de bienes a emplear en un\nacueducto público, habida cuenta de su pertenencia e índole. La Ley constitutiva de A y A declara en\nel artículo 18 que:\n\n\n\n \"Todas las propiedades e instalaciones de los organismos del Estado a la captación, tratamiento y\ndistribución de aguas potables... son patrimonio nacional.\"\n\n\n\n \"Para efectos jurídicos, administrativos, financieros y de tarifas se considerarán parte del\ncapital del ente bajo cuya administración se encuentren\".\n\n\n\n \"Artículo 24.- El Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados queda bajo la\nfiscalización de la Contraloría General de la República en el aspecto económico-financiero\".\n\n\n\n             De consiguiente, correspondiendo a A y A la administración de los Acueductos Rurales,\nquien la delega en las Asociaciones de Desarrollo, por medio del Comité, con potestades para\nreasumir la prestación del servicio en el momento que se justifique, por tratarse de bienes públicos\nque ingresarán a su patrimonio (el de A y A), los contratos en que se obtengan quedarían supeditados\na la Ley de Administración Financiera y fiscalización pública. Artículo 12 del Reglamento Orgánico\nde la Contraloría:\n\n\n\n \"El Departamento de Auditoría (de esa Dependencia) ejercerá control externo sobre todo ente ... o\nempresa que administre recurso o bienes públicos\".\n\n\n\n             La segunda interrogante debe responderse a la luz de la doctrina contenida en el\nartículo 34 de la \"Ley de DINADECO\", número 3859:\n\n\n\n \"Siempre que en los presupuestos de las Asociaciones figuren fondos provenientes de subvenciones,\ndonaciones o contribuciones de cualquier clase provenientes del Estado, de las instituciones\nautónomas o de las municipalidades, ellos requerirán además, la aprobación de la Contraloría General\nde la República.\"\n\n\n\n\n            En el particular, los Comités han de seguir la suerte de la Asociación de Desarrollo.-\n\n\n\n             No obstante, versando la pregunta general en torno a una cuestión específica, jurídico-\ncontable, de competencia de la Contraloría General de la República, es ésta la llamada a determinar\nen definitiva los asuntos que son de su conocimiento.\n\n\n\n DECIMO OCTAVA.- A cuál de las auditorías le corresponde rendir los informes sobre las actividades\ndel Comité Administrador: a la de A y A o a la de DINADECO?\n\n\n\n             Sin perjuicio de la reserva hecha en el punto anterior, creemos que por la naturaleza y\nespecificidad de la competencia, incumbe a la Auditoría de A y A rendir los informes de las\nactividades del Comité Administrador, pues el Reglamento regulador de su funcionamiento (artículo\n2),supedita al exclusivo control financiero de A y A la administración y operación del acueducto, en\nlos artículos 3, inciso a) 17, inciso a) en relación con el 19 a), b), 22 c y 24 b) y d). Valga\nsubrayar los numerales 3a y 17a, respecto a la obligatoriedad de llevar a cabo sus fines conforme a\nlas normas y procedimientos que dicte o ponga en práctica A y A; el 24 b), que constriñe al Tesorero\na remitir copia de los depósitos diarios únicamente a la Auditoría de A y A, y el 24 d), que enumera\ncomo deber a A y A: \"Realizar auditorajes en la contabilidad y operaciones de los Comités\".\n\n\n\n DECIMO NOVENA.- Todas las tuberías, tanques y sistemas de acueductos son o no patrimonio nacional,\nfuera del comercio de los hombres?. Para efectos administrativos y de tarifas se registran en los\nlibros del ente bajo cuya administración se encuentran? Las tuberías y bienes que entrega A y A a\ndichos Comités a quién pertenecen?\n\n\n\n             Por virtud del artículo 18 de la Ley 2726, transcrito en respuesta a la pregunta\ndécimo-sétima, y hallarse destinados de manera efectiva a un servicio público, las tuberías, tanques\ny sistemas de acueductos rurales constituyen bienes del patrimonio nacional, inalienables, y para\nefectos administrativos y tarifarios se registran en los libros de A y A, ente titular que dirige y\ngobierna en nombre del Estado lo referente al suministro de agua potable. Atribuciones que no pierde\ncuando delega la administración en los Comités.-\n\n\n\n             Acorde con el Código Civil son cosas públicas las que están destinadas de modo\npermanente a un servicio de utilidad general, y se hallan fuera del comercio de los hombres\n(artículos 261 y 262).-\n\n\n\n             Asimismo, las tuberías o bienes que entrega A y A a los Comités, se consideran parte\ndel capital de A y A, pues lo son para prestar o administrar el servicio y no conllevan\ntransferimiento o desafectación de dominio.-\n\n\n\n VIGESIMA.- Los terrenos y servidumbres necesarios para el acueducto, a favor de quien se inscriben:\nde A y A, del Comité o de la Asociación de Desarrollo?\n\n\n\n             La Ley número 6622 de 19 de agosto de 1981, en el artículo 4, autorizó al Instituto\nCostarricense de Acueductos y Alcantarillados a aplicar en la adquisición de terrenos e imposición\nforzosa de servidumbres requeridos para el cumplimiento de sus objetivos, la Ley de Expropiaciones y\nConstitución de Servidumbres del ICE, número 6313 del 4 de enero de 1969 (así como sus\nprocedimientos), declara de utilidad pública y susceptibles de expropiación, bajo los trámites en\nella fijados, los inmuebles completos, porciones, derechos e intereses patrimoniales legítimos\nindispensables por su ubicación, a juicio del ICE.-\n\n\n\n             En consecuencia, con fundamento en esa normativa, el artículo 18 de la ley 2726 y la\ncontestación a la pregunta antecedente, los terrenos y servidumbres necesarias para operar el\nacueducto rural al cuidado del Comité Administrador, quedan afectos a ese servicio, y, una vez\nadquiridos o impuestas legalmente se inscriben a nombre del Instituto Costarricense de Acueductos y\nAlcantarillados.-\n\n\n\n\n            Dejamos así evacuada su consulta y suscribimos, muy atentamente,\n\n\n\n Lic. José Joaquín Barahona Vargas                                                         Lic.\nVictor Bulgarelli C.\n\n\n\n\nPROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL                                         ASISTENTE PROCURADURIA\n\n\n\n\nAGRARIA Y AMBIENTAL\n\n\n\n\nJJBV/VBC/xcv\n\n\n\n\npcm", "body_en_text": "Opinion: 089 of 05/27/1988\n\nC-089-88\n\nSan José, May 27, 1988\n\nEngineer\nArturo Castro Figueres\nDeputy Manager of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados\nCity\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your official letter No. 4869, in which you request the opinion of this Office on various aspects relating to the administration of rural aqueducts, posing the following questions:\n\nFIRST.- Can organizations other than AyA, Municipalities, Comités Administradores de Acueductos Rurales administer public aqueduct systems?\n\nSince aqueducts are intended for the continuous provision of a public service to a community, satisfying essential needs of its members, the actual deployment of the activity can only be carried out by entities authorized in compliance with the legal system.\n\nLaw No. 16 of October 30, 1941, transitory provision I, kept the administration of that service in the hands of the Municipalities or designated Boards, until the Executive Branch decided to provide them.\n\nThe Ley General de Agua Potable, 1634 of September 18, 1953, after declaring \"of public utility the planning, design, and execution of water supply works for populations…\" (Article 1), reassigned to the Municipalities the administration of the systems under their control, requiring them to observe the technical and sanitary recommendations issued by the Ministries of Public Works and Public Health, through their specialized Departments: the Department of Hydraulic Works and the Department of Sanitary Engineering (Articles 5 and 6).\n\nLaw 2726 of April 14, 1961, created the Servicio Nacional de Acueductos y Alcantarillados, merging both Departments, with the purpose of directing and carrying out the supply of drinking water to all the inhabitants of the country (Article 1). Thereafter, the SNAA, in addition to operating its own services, had the functions of constructing, expanding, and reforming the systems in cases advised by need (Article 2, subsections b) and c).\n\nLikewise, the Código Municipal of 1970 provides, among municipal duties, the administration of services and execution of works of local public interest, in order to promote the development of the cantons, including the implementation of good aqueduct networks, without affecting the powers granted to different entities of the Public Administration, with which they can enter into agreements to exercise exclusive or joint administration (Articles 4, 5, and 6); a proviso that has been interpreted in favor of the superior specific administrative competence.\n\nBy Law 5889 of March 8, 1976, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia was established, subject to the technical supervision of AyA, with a self-financing regime and full powers to provide, at the request of the Municipalities, drinking water services in the center of Heredia and surrounding cantons, where service was not provided by different public institutions (Articles 1 and 2).\n\nMonths later, Law 5915 of July 12, 1976, transformed the SNAA into the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, retaining the role of governing body on the matter, charged with directly administering and operating the aqueduct systems throughout the country, which it would take over as convenience and availability of resources allowed, with those under municipal responsibility being able to continue under their sphere, as long as they provided efficient service, except for those in the metropolitan area and those for which the Institute had financial responsibility (Article 2, subsection g).\n\nAt the same time, it was provided: \"The Institution is empowered to agree with local organizations on the administration of such services or to administer them through administrative boards (juntas administradoras) of mixed composition between the Institute and the respective communities, whenever it is agreed to do so for the better provision of the services and in accordance with the respective regulations. For the same reasons and with the same characteristics, regional administrative boards involving several municipalities may also be created.\" (ibid).\n\nIn harmony with the permissiveness just noted, the Executive Branch issued the Reglamento de los Comités Administradores de Acueductos Rurales, authorizing AyA to hand over the rural aqueduct systems it decided to the duly constituted Asociaciones de Desarrollo Comunal, by agreement, for their administration, operation, and maintenance; activities which they will carry out through a Committee instituted for that purpose, called the Comité Administrador del Acueducto Rural of the corresponding locality.\n\nWe thus arrive at the conclusion that entities other than AyA, the Municipalities, the Empresa de Servicios Públicos de Heredia, Asociaciones de Desarrollo Comunal (through the Comités de Acueductos Rurales), or other local organizations with which AyA may enter into an agreement for this purpose, adjusting to the penalty regulations, would be prevented from administering public aqueducts.\n\nSECOND.- Must systems that municipalities do not wish to administer be obligatorily transferred to AyA, or can they be transferred to organizations not authorized by law or regulation, such as Civil Associations?\n\nThey must obligatorily be transferred to AyA, the institute responsible for administration, by virtue of its specialty and express legal text (Article 2, subsection g) of its Constitutive Law). The competence that municipalities have in this regard is exceptional, and they cannot, without incurring defects of action, divest themselves of it to transfer it to entities outside AyA, since the provision of a public service is at stake and there is no rule justifying such action, with which that service would escape public controls and could endanger the efficiency of the service, continuity, adaptation to needs, equality of treatment of beneficiaries, etc.\n\nThis thesis finds support in the doctrine of Article 85 of the Ley General de la Administración Pública, according to which: \"Any transfer of external competences from one organ to another or from one public servant to another must be authorized by an express norm, except in cases of urgency.\"\n\nTHIRD.- Can the Municipality transfer the aqueduct system to an Association, or must a prior transfer to AyA take place so that the latter may transfer it to the community and provide technical advisory services?\n\nFor the reasons expressed in the preceding answer, it is also not legally permissible for municipalities to directly transfer aqueduct systems to an Asociación de Desarrollo Comunal. Only the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados is empowered to make such a delivery, for administration.\n\nIn the case raised, a prior transfer to AyA must take place, so that it can subsequently formalize the administration agreement with the Asociación de Desarrollo, supervise the management of the service, and provide it with technical advisory services.\n\nFOURTH.- Can the Comité Administrador de Acueducto Rural collect pipes donated for system improvements?\n\nThe legitimacy of the Comité Administrador to collect pipes donated by the Community to reestablish the aqueduct system is transparently enshrined in the governing Reglamento, Decreto 6387, which indicates as its duties and powers:\n\n\"Article 17...\n\"Subsection e) Determine and carry out the activities aimed at collecting monetary contributions, materials, transportation, or labor from the residents, intended for the construction, expansion, or improvement of the aqueduct.\"\n\n\"Article 18. The Comité Administrador shall be responsible for collecting and controlling the contributions from the community indicated in subsection e) of the preceding article...\"\n\nAnd it is clear that pipes, a principal element of the system, are included within the corporeal objects necessary for its improvement, alluded to by the term \"materials.\"\n\nFIFTH.- Can the Comité Administrador del Acueducto Rural claim as its own, from private individuals or de facto committees, the donation of pipes made by the Municipality or other organizations intended to improve an Aqueduct?\n\nNo. The action of \"claiming as one's own\" only applies to property belonging to it, while the title of ownership is not acquired by the Committee (or the Asociación de Desarrollo Comunal), even over pipes delivered in administration by AyA; an entity in which ownership of these continues, with a public domain character, due to their effective destination for the provision of a public service. Concerning pipes that have not been transferred to it, the Asociación de Desarrollo (acting through the committee) has only an \"expectation of administration.\"\n\nThe proper course is that the transfer of competences from the Municipality to AyA be accompanied by the means required to provide the service. But if the former unduly transfers pipes allocated to the same to third parties, the nullity of the agreement or dispositive act must be obtained; a declaration that AyA could seek, and even the pertinent administrative procedure could be initiated ex officio, in the presence of essential defects.\n\nSIXTH.- Can the Asociación de Desarrollo Integral intervene in the technical matters of the administration of a rural aqueduct, or only oversee?\n\nThe former is a power legally entrusted to AyA. It is true that the administration, operation, and maintenance of the aqueduct involve the power to adopt and implement all acts aimed at achieving those ends; but when decision-making falls on technical matters, the Committee must adhere to the criterion of AyA. This is due to the fact of there being primary administration and administration delegated by AyA, and to the precepts cited below:\n\n\"Article 2, subsection d) of the Constitutive Law:\n\"It is the responsibility of the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados: ...To advise the other State bodies and coordinate public and private activities in all matters relating to the establishment of aqueducts and sewer systems and control of the pollution of water resources, its consultation being mandatory in all cases and compliance with its recommendations inexcusable.\"\n\nAlthough the text omits referring to advisory services for the Comités Administradores de Acueductos Rurales and faithful adherence to its opinions, because its enactment predates the Reglamento that created them, the principle contained therein undoubtedly extends to them, given the public purpose that, in replacement of AyA, they are called upon to fulfill in an adequate and efficient manner.\n\nWith greater clarity, the Reglamento de los Comités obliges AyA to provide them with technical guidance, and obliges these to consult AyA on all resolutions of a technical nature and to achieve their objectives in accordance with the directives issued by the Institute (Article 3, subsection a), 10, interpreted harmoniously, 17 subsection a), and 24 subsection a). The technical consultation in question thus becomes binding. The Committee must respect the guidelines of AyA.\n\nThe administrative activity of the Association, through the Committee, implicitly carries the task of internal oversight of its members in the performance of their duties (Articles 1, 4, final part, 12, and 13 of the Reglamento).\n\nSEVENTH.- Can Especific Asociaciones Administradoras de Acueductos be created to replace the Comités Administradores?\n\nNo, because although each locality has the right to form and request the registration of one or more Associations for the development of specific functions, provided they differ from each other and each has a minimum of twenty-five signatures from residents over fifteen years of age (Article 30 of the Ley de Desarrollo de la Comunidad, No. 3859 of April 7, 1967, 20 and 60 of its Reglamento), in the case of rural aqueducts, the delegation of administration that AyA may make must be executed following the guidelines given via regulation (\"in accordance with the respective regulations,\" states numeral 2, subsection g) of its Law 2726). And the Reglamento de los Comités, 6387 G of 1976, which develops that norm, mandates that the Asociación de Desarrollo administer the aqueduct through a Committee. Altering the model for individual cases, even invoking reasons of convenience, would be equivalent to violating the principle of legality.\n\nEspecific Associations cannot be created to replace the Comités Administradores. The organizational, functional, and normative schemes (Ley de A y A, Reglamento de los Comités, Ley y Reglamento de DINADECO) are dissimilar, not to mention the conflicts that would arise in practice, for example, regarding control of funds, subordination of decisions, membership requirements, composition of the Board of Directors, and, specifically, the figure of the fiscal (an elected position in the Association, nominated in the Committee), etc.\n\nEIGHTH.- Do the Comités Administradores de Acueductos Rurales have legal personality or not, and who certifies it for them?\n\nIn our judgment, no. As already recorded, Article one of Reglamento 6387 G establishes that the contract to administer the aqueduct is entered into by AyA with the Asociación de Desarrollo Comunal, which performs its functions through a Comité Administrador del Acueducto Rural.\n\nFrom which it is inferred that such Committees are not autonomous legal persons, but rather subordinate organs, attached to the Association, the true subject of law. In other words, the Comités administradores lack generic legal personality. However, by regulation, they are recognized with a limited capacity: to contract personnel services, and a certain independence in the handling of funds, thereby establishing a sui generis figure (Articles 17, subsection b), 19, 20, and 22 of Decreto 6387 G).\n\nNINTH.- Upon its creation, is the Comité Administrador empowered, by delegation from AyA, to apply all laws and regulations on water?\n\nThe final phrase: \"Apply all laws and regulations on water\" is very broad. There are water regulations unrelated to the Committee that should not be included.\n\nThe Decreto that gives them their charter obliges them to abide by its canons, together with the norms and procedures issued by AyA, and the applicable legal or administrative prescriptions (Article 3, subsection a) and 17, subsections a) and j). This means they are subject to all rules or guidelines affecting the performance of their activities, whether they originate from the Executive Branch, from AyA, its Constitutive Law, the Ley de Aguas, the Ley General de Salud, or related laws, aimed at ensuring the adequate provision of the service.\n\nTENTH.- When a user expresses disagreement about a matter relating to the provision of the service, must the appeal be processed by AyA, as the technical body for aqueduct systems, or by DINADECO, as the body responsible for community organization?\n\nConcerning AyA, in principle, to resolve \"everything related to the supply of drinking water\" at the national level, and to administer and operate the aqueducts, these latter powers being delegated by it to the Asociación de Desarrollo (Comité Administrador); a regime subject to control and essentially revocable for non-compliance, the disagreement of users with any aspect regarding the provision of the service must be addressed by AyA, the specialized technical entity, holder of the competence.\n\nIn the same vein, the Reglamento de los Comités obliges AyA to \"exercise control over the general administration and operation of the aqueduct\" (Article 24, subsection b), including the timeliness and legality of the Committee's actions.\n\nELEVENTH.- Can S.N.E. grant water concessions for the human supply of communities to an organization other than the Comité Administrador?\n\nLaw No. 16 of October 30, 1941, created a Sección de Aguas, dependent on the Secretaría de Salubridad Pública, today the Ministerio de Salud, with the exclusive charge of attending to matters concerning the administration of aqueducts (Article 4). A similar norm is reproduced in the Ley de Aguas of 1942 (in numeral 33), and it entrusts the Servicio Nacional de Electricidad with the power to decide on the authorization of concessions for the use of public domain waters, except those destined for the construction of pipelines for populations, which fall under the sphere of the Secretaría de Salubridad (Articles 17, 18, 70, and 176).\n\nWhen the SNA, later transformed into \"AyA,\" assumed national competence to direct, administer, and \"resolve everything related to the supply of drinking water\" (Articles 1 and 2 of Law 2726), no exception was made regarding the functions of S.N.E. Thus, the exception contained in the Ley de Aguas regarding the non-necessity of obtaining a concession before that entity for the use of water for human consumption continued to govern. This is confirmed by the agreement signed by representatives of SNE and AyA on January 14, 1985, published in La Gaceta No. 60 of March 27, 1985, page 28, and approved by the Boards of Directors of the Institutions, by AyA Agreement No. 83-013, Ordinary Session No. 85-005 of January 15, 1985, and SNE No. VII, Ordinary Session No. 2251 of November 5, 1984, where both institutions admit that, under the laws governing the matter, First: \"AyA holds, in the name of the State, the powers to use, utilize, govern, or monitor all the waters of the country indispensable for the provision of its services, replacing the powers granted to the State or other bodies...\";\n\nSecond: \"It is the responsibility of SNE to exercise in the name of the State all the powers of public domain over the waters, except those cited in the preceding article...\"; Third: \"that in a conflict of competence raised by AyA, by virtue of SNE requiring the Comités Administradores de los Acueductos Rurales to process a concession for water use, SNE expressly recognizes that since said waters are under the domain of AyA, that entity and its organs do not need to process the cited concession\"; Fourth: \"it is necessary to maintain the legal certainty of water use rights, both for the Public Administration and for those in the hands of private parties under concession from SNE. To achieve these principles, as well as a rational and equitable development of the water resource, the parties agree to the following reciprocal obligations:\n\na) Respect the competences conferred on each of them by their respective laws, without transgressing the domain, protection, and development of the water resource.\nb) SNE accepts and commits to not require the water use concession process from AyA, nor from the Comités Administradores de Acueductos Rurales, attached to that entity.\"\n\nNow, if the waters for potable use in rural areas are under the domain and administration of AyA, SNE is inhibited from granting water uses for that purpose to organizations outside the Comité Administrador.\n\nTWELFTH.- Is it legally possible, through the tariffs, to oblige communities to return in the long term the investments made for the aqueduct with funds from Asignaciones Familiares, for the purpose of reinvesting them in other new aqueducts or in improvements to existing ones?\n\nNo. Funds that an entity such as Asignaciones Familiares may grant under a gratuitous title are not recoverable by means of surcharges on user tariffs. The basis rests on the nature of the assistance. Article three of the Ley de Acueductos y Alcantarillados, in its third paragraph, stipulates that:\n\n\"In the case of aqueducts for rural and dispersed populations, built with specific contributions from the State, the Board of Directors of the Institute may establish special tariffs, taking into account the community's contributions for the construction, operation, and maintenance of the work.\"\n\nOn the other hand, article four, second paragraph, states:\n\n\"The State and its social assistance institutions may subsidize, totally or partially, areas or groups of users who, due to their economic conditions, are unable to pay the established tariffs.\"\n\nAs can be observed, the spirit of both norms is to lower (in the specific case, through subsidies) the tariffs of the beneficiaries who present certain characteristics (from rural areas, scarce resources...).\n\nTherefore, it would be improper and contradictory to increase them with the aim of recovering the funds (non-reimbursable), provided to alleviate the cost of the service.\n\nIt should be added that the contributions from Asignaciones Familiares are directed to specific communities, and attempting to recover them to reinvest them in different areas implies an indirect and illegal diversion of the funds, because although the purpose is the same (the construction and maintenance of aqueducts), the recipients change. In this way, those intended to benefit gratuitously from the assistance would be reimbursing it, and even for the benefit of unforeseen subjects.\n\nThe intention to form a revolving fund aimed at benefiting the aqueduct system is sound; however, it is not permissible to create it with tariff subsidies from Asignaciones Familiares.\n\nTHIRTEENTH.- Can the Comités Administradores issue their own operating regulations, provided they abide by the laws pertaining to the matter?\n\nNo. The regulatory power (potestad reglamentaria), sensu stricto, is a regime inherent to the administrative function, which manifests itself in the issuance of rules necessary to order the operation and organization of organs or to structure the provision of a public service. From this perspective, the Comités Administradores de Acueductos lack this power, as they are not part of the Administration. Rather, their operation is imposed upon them by the Executive Branch, through the Reglamento de los Comités Administradores de los Acueductos Rurales, which precisely regulates that aspect (see article 2), their observance being mandatory, along with the other applicable legal or administrative norms (article 17, subsection j). Any amendment is, therefore, the resort of the Executive Branch, must be published in the Diario Oficial, and notified to the Committees (article 28).\n\nConsequently, they cannot issue their own operating regulations, nor reform the existing one.\n\nFOURTEENTH.- Can the members of the Committee set per diems for attending sessions?\n\nArticle nine of the Reglamento de los Comités prescribes that \"The members of the Committee shall hold their positions ad honorem, but the committee, with the authorization of the Institute, may assign them additional remunerated functions.\"\n\nWithin the classifications of public servants, Rafael Bielsa notes:\n\n\"...depending on whether or not they receive salaries or per diems, officials are:\na) honorary, if they perform their functions ad honorem (but they do not lose that character if they receive some compensation remunerandi gratia).\nThe concept of an ad honorem official refers to the unremunerated official, but who provides services\" (Principio de Derecho Administrativo. Third edition, pp. 476 and 479).\n\nThe foregoing means that the members of the Committee cannot receive a stipend or per diems for attending sessions. It is pertinent to assign them additional remunerated functions, with authorization from AyA, as long as they are not regarding participation in sessions, since in the opposite hypothesis, the aforementioned article would be infringed.\n\nFIFTEENTH.- Is it imperative that all members of the Committee know how to read and write, or can some be designated who do not meet this requirement?\n\nOne of the requirements indicated by article six, subsection c) of the above-cited Reglamento to be eligible as a member of the Committee is \"to know how to read and write.\"\n\nThe Committee consists of five members: four elected by majority vote in the Asamblea General de vecinos, and the other member is one of the members of the Board of Directors of the Association, who serves as Fiscal (article 4).\n\nAn examination of the powers entrusted to each one reveals the importance of the required requirement for their full exercise: The President presides over the sessions, signs jointly with the Treasurer against the Committee's funds, and ensures compliance with the Committee's plans and programs (article 20). The Secretary must draft the minutes of the sessions, sign them once approved, together with the President, read them aloud, and answer correspondence (article 21).\n\nThe Treasurer must deposit the collected monies daily in the Bank and provide a copy of the documentation to AyA's audit department, sign checks together with the President, keep the Accounting books, and render a report to the Committee and the Institute on the financial movement (article 22). The Vocal substitutes for any of the absent members in their positions (article 23).\n\nNot knowing how to read or write constitutes a limitation that prevents expressing one's thoughts and will in writing when necessary, and knowing that of others expressed in that manner, which hinders the proper performance of the position. And delegating the graphic representation or the reading of individual acts to trusted third parties would cause uncertainty.\n\nIn short, it is essential that all members of the Committee know how to read and write. None can be designated without meeting that requirement. The non-application of the aforementioned article six in cases of lack of eligible persons requires express regulatory permission.\n\nSIXTEENTH.- Can a Bank of the Sistema Bancario Nacional refuse to open an account in the name of the Committee, if the latter presents with its application a certification from AyA demonstrating its creation and the formation of its Board of Directors?\n\nIf the Comités Administradores are devoid of full legal personality and constitute organs dependent on the Asociación de Desarrollo Comunal (see response to the eighth question), they lack generic capacity to contract in their own name and to impute to themselves the effects of their actions. That AyA issues a certification on the composition of the Board does not accredit any representative power (general or generalisimo?, with or without limit of sum?, separate or joint action?).\n\nFurthermore, according to Article 613 of the Código de Comercio:\n\n\"The opening of a current account is optional for the Banks, for which they may establish the conditions they deem necessary.\"\n\nIt should be remembered that the state Banks are institutions with administrative and functional autonomy (Article 2 of the Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional).\n\nTherefore, it is ambiguous that the Reglamento de los Comités indicates that if the community's contributions are in cash, the Committee \"must deposit them in its bank account at the nearest bank branch\" (Article 18). That for the financial administration of the aqueduct, it must \"Collect the monies coming from contributions and from the collection of tariffs per family and deposit them in its name at the nearest bank branch\" (Article 19, subsection c). Finally, among the functions of the President and Treasurer, it speaks of signing \"against the Committee's funds\" and \"Depositing daily in a bank branch the collected monies\" (Article 20, subsection c), and 22, subsections b) and c).\n\n\"The monies that each Municipality receives for pipeline services must be used exclusively for the operation and maintenance of the drinking water supply system. Municipalities are obliged to keep a separate account of these funds, which in no case shall be used for a different purpose\" (Article 10). The principle remains in force.\n\nBut it would not be admissible to claim that the Reglamento de los Comités repeals the voluntary statue of Common Law regarding the current account contract and imposes on the Banks the obligation to enter into the contract directly with the Committee. They may well refuse to authorize the account under those circumstances.\n\nReconciling the cited commercial and regulatory precepts, perhaps it is advisable for the Asociación de Desarrollo to open a separate account, in its name, for the Committee's funds, stating this on checkbooks, receipts, and accounting statements, and authorizing its disposition jointly to the President and Treasurer of the latter.\n\nSEVENTEENTH.- Must the Comités de Acueductos Rurales comply or not with the regulations of the Ley de Administración Financiera de la República to acquire goods or services? Must their budgets be approved by the Contraloría General de la República or not?\n\nOne might think that since the Committees are organs attached to the Asociaciones de Desarrollo, the mechanism for acquiring goods and services intended for the operation and maintenance of the Aqueduct (Article 17, subsections b) and c) of the Reglamento) is that which governs the latter.\n\nAnd, in that regard, to state that if the provisions of the Financial Administration Law apply to the Public Administration (centralized and decentralized), Community Development Associations, not forming part thereof, even when they carry out purposes of social interest, escape such regulations and the oversight of the Comptroller General’s Office, and may make their purchases or contract freely, in accordance with their own legislation, unless the transaction is made with state funds or subsidies, the investment of which must be inspected.\n\nHowever, the situation in principle differs in the purchase of goods to be used in a public aqueduct, given their ownership and nature. The Constitutive Law of A y A declares in Article 18 that:\n\n\"All properties and installations of State bodies for the catchment, treatment, and distribution of potable waters... are national patrimony.\"\n\n\"For legal, administrative, financial, and tariff purposes they shall be considered part of the capital of the entity under whose administration they are found.\"\n\n\"Article 24.- The Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers shall be under the oversight of the Comptroller General of the Republic in the economic-financial aspect.\"\n\nConsequently, since the administration of Rural Aqueducts corresponds to A y A, which delegates it to the Development Associations, by means of the Committee, with powers to resume the provision of the service at the moment it is justified, because they are public goods that will enter its (A y A's) patrimony, the contracts by which they are obtained would be subject to the Financial Administration Law and public oversight. Article 12 of the Organic Regulation of the Comptroller General’s Office:\n\n\"The Audit Department (of that Office) shall exercise external control over any entity... or company that administers public resources or goods.\"\n\nThe second question must be answered in light of the doctrine contained in Article 34 of the \"DINADECO Law\", number 3859:\n\n\"Whenever the budgets of the Associations include funds from subsidies, donations, or contributions of any kind from the State, autonomous institutions, or municipalities, they shall also require the approval of the Comptroller General of the Republic.\"\n\nIn this particular, the Committees must follow the fate of the Development Association.-\n\nNotwithstanding, since the general question revolves around a specific, legal-accounting matter, within the competence of the Comptroller General of the Republic, it is the latter that is called upon to definitively determine the matters that fall within its cognizance.\n\nEIGHTEENTH.- Which of the audits is responsible for rendering reports on the activities of the Administrative Committee: that of A y A or that of DINADECO?\n\nWithout prejudice to the reservation made in the preceding point, we believe that, due to the nature and specificity of the competence, it falls to the Audit Department of A y A to render the reports on the activities of the Administrative Committee, since the Regulation governing its operation (Article 2) subjects the administration and operation of the aqueduct to the exclusive financial control of A y A, in Articles 3, subsection a) 17, subsection a) in relation to 19 a), b), 22 c, and 24 b) and d). It is worth underlining numerals 3a and 17a, regarding the obligation to carry out its purposes in accordance with the norms and procedures dictated or put into practice by A y A; 24 b), which constrains the Treasurer to send a copy of the daily deposits solely to the Audit Department of A y A, and 24 d), which lists as a duty to A y A: \"To perform audits of the accounting and operations of the Committees.\"\n\nNINETEENTH.- Are all pipes, tanks, and aqueduct systems national patrimony, outside the commerce of men? For administrative and tariff purposes are they recorded in the books of the entity under whose administration they are found? To whom do the pipes and goods that A y A delivers to said Committees belong?\n\nBy virtue of Article 18 of Law 2726, transcribed in response to the seventeenth question, and being effectively destined for a public service, the pipes, tanks, and systems of rural aqueducts constitute goods of the national patrimony, inalienable, and for administrative and tariff purposes they are recorded in the books of A y A, the titular entity that directs and governs in the name of the State that which relates to the supply of potable water. Powers that it does not lose when it delegates the administration to the Committees.-\n\nIn accordance with the Civil Code, public things are those that are permanently destined for a service of general utility, and are outside the commerce of men (Articles 261 and 262).-\n\nLikewise, the pipes or goods that A y A delivers to the Committees are considered part of the capital of A y A, for they are so to provide or administer the service and do not entail transfer or release from public domain.-\n\nTWENTIETH.- The lands and easements (servidumbres) necessary for the aqueduct, in whose favor are they registered: A y A, the Committee, or the Development Association?\n\nLaw number 6622 of August 19, 1981, in Article 4, authorized the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers to apply, in the acquisition of lands and forced imposition of easements (servidumbres) required for the fulfillment of its objectives, the Law of Expropriations and Constitution of Easements of the ICE, number 6313 of January 4, 1969 (as well as its procedures), declares of public utility and susceptible to expropriation, under the procedures set forth therein, entire properties, portions, legitimate patrimonial rights, and interests indispensable by their location, in the judgment of ICE.-\n\nConsequently, based on that regulation, Article 18 of Law 2726, and the answer to the preceding question, the lands and easements (servidumbres) necessary to operate the rural aqueduct under the care of the Administrative Committee are affected to that service, and, once acquired or legally imposed, are registered in the name of the Costa Rican Institute of Aqueducts and Sewers.-\n\nWe thus leave your consultation answered and we sign, very respectfully,\n\nLic. José Joaquín Barahona Vargas Lic. Victor Bulgarelli C.\n\nAGRARIAN AND ENVIRONMENTAL PROCURATOR PROCURATOR'S OFFICE ASSISTANT\n\nAGRARIAN AND ENVIRONMENTAL\n\nJJBV/VBC/xcv\n\npcm" }