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  "id": "pgr-24881",
  "citation": "OJ-047-2025",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Reducción del INVU a competencia recomendatoria y eliminación del visado supralocal en el proyecto de ley 23.829 de reforma a la Ley de Planificación Urbana",
  "title_en": "Reduction of INVU to advisory role and elimination of supralocal visa in bill 23.829 reforming the Urban Planning Law",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite opinión jurídica no vinculante sobre el texto dictaminado del proyecto de ley n.° 23.829, que reforma la Ley de Planificación Urbana. Se concluye que la iniciativa, al igual que su texto base analizado en la opinión PGR-OJ-178-2024, desarticula la coordinación entre los niveles nacional y local de la planificación urbana. Específicamente, transforma la función del INVU sobre los planes reguladores cantonales en una mera recomendación técnica, elimina el visado obligatorio de planos de urbanización y fraccionamiento cuando existe un plan regulador local, y deroga el Transitorio II, eliminando la potestad del INVU de emitir reglamentos de desarrollo urbano supletorios. Además, traslada a las municipalidades la definición unilateral de variables ambientales en el plan regulador, contrariando la competencia de SETENA y la exigencia constitucional de evaluación de impacto ambiental. La Procuraduría advierte que estas medidas crearían un vacío jurídico, debilitarían la protección de intereses supralocales como el ambiente y la salud, y lesionarían el orden constitucional.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office issues a non-binding legal opinion on the bill no. 23.829 as reported, which amends the Urban Planning Law. It concludes that the initiative, similar to the original text analyzed in opinion PGR-OJ-178-2024, dismantles the coordination between national and local urban planning levels. Specifically, it turns INVU's role on cantonal regulatory plans into a non-binding technical recommendation, eliminates the mandatory visa for urbanization and subdivision plans when a local regulatory plan exists, and repeals Transitional Provision II, thereby removing INVU's power to issue subsidiary urban development regulations. Moreover, it transfers to municipalities the unilateral definition of environmental variables in the regulatory plan, contrary to SETENA's authority and the constitutional requirement for environmental impact assessment. The opinion warns that these measures would create a legal vacuum, weaken the protection of supralocal interests such as environment and health, and violate the constitutional order.",
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  "date": "21/03/2025",
  "year": "2025",
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    "subdivision-fraccionamiento",
    "environmental-law-7554"
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    "vacío jurídico"
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  "keywords_es": [
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    "Sala Constitucional",
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  "keywords_en": [
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    "supralocal interest",
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    "advisory role"
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  "excerpt_es": "En caso de aprobarse el proyecto de Ley 23.829, los artículos 10 y 18 de la Ley de Planificación Urbana serían reformados de tal forma que al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo le quedaría únicamente una competencia recomendadora. De acuerdo con la iniciativa de Ley, el Instituto ya no aprobaría los planes reguladores, sino que recomendaría su aprobación o su improbación. Siempre correspondería al Instituto verificar si los planes reguladores se ajustan o no a los grandes lineamientos, normas técnicas y directrices generales establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Sin embargo, el acto administrativo que emita el Instituto determinando la conformidad o no, tendría un mero efecto recomendatorio. (...) La iniciativa desarticularía la coordinación entre los diferentes niveles de la planificación urbana. El resultado de la desarticulación sería otorgar a las municipalidades la posibilidad de aprobar sus planes reguladores sin ninguna consideración de los intereses nacionales, haciendo privar, de forma absoluta y desmedida, el interés local sobre la tutela de los bienes nacionales. (...) El proyecto de Ley 23829 no solamente elimina el control que ejerce actualmente el Estado, a través del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, sobre los planes reguladores locales; deroga también la potestad de visado que dicho ente nacional ejerce sobre los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal.",
  "excerpt_en": "If Bill 23.829 were to be approved, Articles 10 and 18 of the Urban Planning Law would be amended such that the National Housing and Urban Institute would only have an advisory function. Under the bill, the Institute would no longer approve regulatory plans but would merely recommend their approval or rejection. The Institute would always be responsible for verifying whether regulatory plans comply with the broad guidelines, technical standards, and general directives set forth in the National Urban Development Plan. However, the administrative act issued by the Institute determining conformity or not would have a merely advisory effect. (...) The initiative would dismantle the coordination between the different levels of urban planning. The result would be to grant municipalities the possibility of approving their regulatory plans without any consideration of national interests, allowing local interest to absolutely and excessively override the protection of national assets. (...) Bill 23.829 not only eliminates the control currently exercised by the State, through the National Housing and Urban Institute, over local regulatory plans; it also repeals the visa power that said national entity exercises over the plans for urbanization or subdivision projects for urbanization purposes, prior to their municipal approval.",
  "outcome": {
    "label_en": "Non-binding opinion",
    "label_es": "Opinión no vinculante",
    "summary_en": "The PGR reiterates that bill 23.829 reduces INVU to an advisory body, eliminates state visa power and subsidiary regulatory authority, and transfers environmental competencies to municipalities, creating a legal vacuum and violating the Constitution, thus recommending consideration of its observations.",
    "summary_es": "La Procuraduría reitera que el proyecto de ley 23.829 reduce al INVU a un ente recomendador, elimina el visado estatal y la potestad reglamentaria supletoria, y traslada competencias ambientales a las municipalidades, creando un vacío jurídico y vulnerando la Constitución, por lo que recomienda valorar las observaciones."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Opinión jurídica PGR-OJ-047-2025, reiterando criterio de PGR-OJ-178-2023",
      "quote_en": "The initiative would dismantle the coordination between the different levels of urban planning. The result of the dismantling would be to grant municipalities the ability to approve their regulatory plans without any consideration of national interests, allowing local interest to absolutely and excessively override the protection of national assets.",
      "quote_es": "La iniciativa desarticularía la coordinación entre los diferentes niveles de la planificación urbana. El resultado de la desarticulación sería otorgar a las municipalidades la posibilidad de aprobar sus planes reguladores sin ninguna consideración de los intereses nacionales, haciendo privar, de forma absoluta y desmedida, el interés local sobre la tutela de los bienes nacionales."
    },
    {
      "context": "Opinión jurídica PGR-OJ-047-2025, reiterando criterio de PGR-OJ-178-2023",
      "quote_en": "Bill 23829 not only eliminates the control currently exercised by the State, through the National Housing and Urban Institute, over local regulatory plans; it also repeals the visa power that said national entity exercises over the plans for urbanization or subdivision projects for urbanization purposes, prior to their municipal approval.",
      "quote_es": "El proyecto de Ley 23829 no solamente elimina el control que ejerce actualmente el Estado, a través del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, sobre los planes reguladores locales; deroga también la potestad de visado que dicho ente nacional ejerce sobre los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal."
    },
    {
      "context": "Opinión jurídica PGR-OJ-047-2025",
      "quote_en": "Repealing Transitional Provision II of the Urban Planning Law would eliminate the legal basis that allows INVU to issue urban development regulations applicable in the absence of local regulatory plans, with the effect noted by the Constitutional Chamber of creating 'a vacuum in the legal system that causes serious harm to national legal certainty'.",
      "quote_es": "Al derogarse el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, dejaría de existir el fundamento jurídico que permite al INVU dictar los reglamentos de desarrollo urbano que resultan aplicables en ausencia de planes reguladores locales, con el efecto apuntado por la Sala Constitucional en cuanto a que generaría un 'un vacío en el ordenamiento jurídico que provoca un serio perjuicio en la seguridad jurídica nacional'."
    },
    {
      "context": "Cita del Voto 14293-2005 de la Sala Constitucional en la opinión",
      "quote_en": "...the requirement to carry out environmental impact studies for regulatory plans derives directly from Article 50 of the Constitution... these assessments constitute an expression of that constitutional obligation... As such, they limit and condition the Administration's discretion in its actions.",
      "quote_es": "...la exigencia de la realización de los estudios de impacto ambiental respecto de los planes reguladores deriva directamente del artículo 50 constitucional... estas evaluaciones se constituyen en expresión de esa obligación constitucional... En tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de la Administración en su actuación."
    }
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  "cites": [
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      "citation": "Ley 7779",
      "title_en": "Soil Use, Management and Conservation Law",
      "title_es": "Ley de Uso, Manejo y Conservación de Suelos",
      "doc_type": "law",
      "date": "30/04/1998",
      "year": "1998"
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      "id": "norm-35669",
      "citation": "Ley 4240",
      "title_en": "Urban Planning Law",
      "title_es": "Ley de Planificación Urbana",
      "doc_type": "law",
      "date": "15/11/1968",
      "year": "1968"
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        "label": "Sentencia 13227-2024"
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        "label": "Sentencia 14293-2005"
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        "label": "Sentencia 04205-1996"
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 047 - J   del 21/03/2025   \n\n\n\n21 de marzo de 2025\n\n\n\n\nPGR-OJ-047-2025\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nÉricka Ugalde Camacho\n\n\n\n\nJefa de Área\n\n\n\n\nComisiones Legislativas III\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.\nAL-CPEMUN-0655-2024 de 25 de setiembre de 2024, que me fue reasignado el 4 de febrero del año en\ncurso, por medio del cual se nos comunica que la Comisión Permanente Especial de Asuntos\nMunicipales, requirió nuestro criterio sobre el texto dictaminado del proyecto de ley no. 23829,\ndenominado “REFORMA Y ADICIÓN DE VARIOS ARTÍCULOS DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA, LEY Nº 4240 DEL\n15 DE NOVIEMBRE DE 1968 Y SUS REFORMAS.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico\njurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los\ncriterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea\nLegislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el\nejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de\ninterés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n\n            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con\naspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de\naquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,\neste criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo\nen el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO DE LEY.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Procuraduría se pronunció sobre el texto base de este mismo proyecto de ley,\nmediante la opinión jurídica no. PGR-OJ-178-2023 de 16 de diciembre de 2024, indicando que la\niniciativa implicaría una reducción del “instituto jurídico de la planificación urbana a la\ndimensión de lo local, y de otro lado, implicaría una desarticulación de la coordinación\nadministrativa del nivel de lo local y lo nacional con grave lesión del orden constitucional y con\ndesprotección de bienes jurídicos y derechos fundamentales.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En esa opinión jurídica se llegó a esa conclusión, en virtud cuatro razones\nprincipales. En primer lugar, se consideró que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En caso de aprobarse el proyecto de Ley 23.829, los artículos 10 y 18 de la Ley de Planificación\nUrbana serían reformados de tal forma que al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo le quedaría\núnicamente una competencia recomendadora. De acuerdo con la iniciativa de Ley, el Instituto ya no\naprobaría los planes reguladores, sino que recomendaría su aprobación o su improbación. Siempre\ncorrespondería al Instituto verificar si los planes reguladores se ajustan o no a los grandes\nlineamientos, normas técnicas y directrices generales establecidas en el Plan Nacional de Desarrollo\nUrbano.\n\n\n\n Sin embargo, el acto administrativo que emita el Instituto determinando la conformidad o no,\ntendría un mero efecto recomendatorio.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n La iniciativa desarticularía la coordinación entre los diferentes niveles de la planificación\nurbana. El resultado de la desarticulación sería otorgar a las municipalidades la posibilidad de\naprobar sus planes reguladores sin ninguna consideración de los intereses nacionales, haciendo\nprivar, de forma absoluta y\n\n\n\n\ndesmedida, el interés local sobre la tutela de los bienes nacionales.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Además, como segunda razón, se expuso que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “El proyecto de Ley 23829 no solamente elimina el control que ejerce actualmente el Estado, a\ntravés del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, sobre los planes reguladores locales; deroga\ntambién la potestad de visado que dicho ente nacional ejerce sobre los planos correspondientes a\nproyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización, previamente a su\naprobación municipal.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Luego, el control sobre los fraccionamientos y urbanizaciones no puede reducirse a un asunto de\ninterés local. A través del control urbanístico de los fraccionamientos y urbanizaciones se tutelan\nbienes jurídicos e intereses que son de carácter y alcance supralocal. La derogación del inciso 2\ndel artículo 10 de la Ley de Planificación Urbana despoja tanto al Estado como al Instituto Nacional\nde Vivienda y Urbanismo de un instrumento necesario para proteger los bienes e intereses jurídicos\nsupralocales, con seria lesión a los derechos fundamentales de las personas, particularmente los\nderechos relacionados con la protección al medio ambiente y la salud. El proyecto de Ley le quita al\nEstado la potestad de visar los fraccionamientos y urbanizaciones, pero no crea un instrumento que\nigual, de forma equivalente, habilite al Estado a controlar el desarrollo urbano de los\nfraccionamientos.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, la tercera razón comentada tiene que ver con la naturaleza jurídica que se le\notorgaría al Plan Nacional de Desarrollo Urbano:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La iniciativa de Ley N.° 23839 retiene el concepto de Plan Nacional de Desarrollo Urbano. El\nartículo 3 todavía establecería la competencia del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo para\naprobar un Plan Nacional de Desarrollo Urbano. Sin embargo, el proyecto de Ley reformaría el\nartículo 18 de la Ley de Planificación Urbana de tal forma que el Instituto solamente podría tener\nuna competencia para recomendar a las municipalidades su implementación dentro de los planes\nlocales. El Plan Nacional de Desarrollo Urbano sería, por consecuencia, un plan sin vinculancia y\npor tanto sin un efecto útil inmediato. De hecho debe notarse que con la reforma planteada al\nartículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, que regula el procedimiento para elaborar y aprobar\nlos planes reguladores municipales, el Plan Nacional de Desarrollo Urbano tendría solamente un\ncarácter recomendatorio, el Instituto no podría emitir un criterio\n\n\n\n\nvinculante en relación con los planes locales.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Y, como última razón, se señala que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe conformidad con un artículo 62 bis que se adicionaría a la Ley de Planificación\n\n\n\n Urbana, la competencia para crear los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial sería\ncompetencia de los Concejos Municipales de las municipalidades contiguas que concurran en el acuerdo\nde aprobar un Plan Regional.\n\n\n\n Indudablemente, las disposiciones recién comentadas tienen el objetivo legítimo de fortalecer el\nnivel regional de la planificación urbana.\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n\nLuego, la planificación urbana regional no es una competencia exclusiva de las\n\n\n\n municipalidades; el Estado tiene un interés y atribuciones en la planificación regional. El\nfortalecimiento de este instrumento regional, debe considerar también la creación de instrumentos\nque permitan articular los intereses nacionales dentro de la planificación urbana regional. El\nproyecto de Ley desconoce la competencia del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo en materia\nde planificación urbana regional, reduciéndolo a una competencia de carácter local. Esto también\ndebilita la coordinación que debe existir entre el nivel local de planificación urbana y el nivel\nnacional.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Dado que el texto dictaminado que ahora se nos consulta, es muy similar al texto base y\nmantiene la misma línea orientadora, esas observaciones se mantienen vigentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto a la aprobación de los planes reguladores, efectivamente, con la modificación\ndel artículo 10, la Dirección de Urbanismo ya no sería competente para revisar y aprobar los planes\nreguladores locales, sino que sería competente para “Revisar y recomendar la aprobación de los\nplanes reguladores y sus reglamentos, antes de su adopción por las municipalidades.” Esa simple\nrecomendación técnica, de la cual se puede separar el Gobierno Local, es coincidente con lo que se\nindica en los artículos 17 y 18 sobre el procedimiento para la elaboración del plan regulador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre ese procedimiento, se llama la atención de que, según lo que se indica en los\nartículos 9 inciso 4), 15 y 16, sería la propia Municipalidad la que defina los términos de\nreferencia y el detalle de todas las variables que serán objeto de estudio. Con esas disposiciones,\nse está desconociendo la competencia de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental y los elementos\ntécnicos que se establecen en el Manual de Instrumentos Técnicos para el Proceso de Evaluación del\nImpacto Ambiental (Manual de EIA)-Parte III (Decreto Ejecutivo no. 32967 de 20 de febrero de 2006)\npara incluir la valoración ambiental en los planes reguladores.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             La Sala Constitucional ha indicado que la inclusión de la variable ambiental es un\nrequisito que condiciona la constitucionalidad de los instrumentos que planifiquen el uso del\nterritorio: \n\n\n\n\n \n\n\n\n “…la exigencia de la realización de los estudios de impacto ambiental respecto de los planes\nreguladores deriva directamente del artículo 50 constitucional, en tanto obliga al Estado –en su\nconjunto– a dar una tutela efectiva del ambiente, con lo cual, estas evaluaciones se constituyen en\nexpresión de esa obligación constitucional, en los términos desarrollados por la jurisprudencia de\nesta Sala –en especial en la sentencia número 2002-01220, de las catorce horas cuarenta y ocho\nminutos del seis de febrero del dos mil dos–, en tanto se trata de un instrumento indispensable para\ndeterminar el impacto que las obras, proyectos y actividades humanas pueden producir sobre los\nelementos que conforman el ambiente y a la salud de las personas, lo que es una manifestación del\nprincipio ambiental \"de la vinculación a la ciencia y a la técnica\" que rige la materia ambiental,\nen tanto las decisiones administrativas que pueden tener incidencia en el ambiente requieren de un\nsustento técnico que las respalde, y en tal condición, limitan y condicionan la discrecionalidad de\nla Administración en su actuación.” (Voto no. 14293-2005 de las 14 horas 52 minutos de 19 de octubre\nde 2005. En igual sentido, véanse los votos nos. 11652-2006, 17388-2007, 11862-2008, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, siendo ésa una competencia derivada del artículo 50 Constitucional, no podría\nser sustituida por la decisión particular de cada Municipalidad, desconociendo los requisitos y\nprocedimientos que se han diseñado al efecto.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y es que, aunque en el artículo 16 inciso j) dispone que el plan regulador debe\ncontener “El estudio y la evaluación de los factores ambientales para determinar el potencial y las\nrestricciones de uso del territorio, incluyendo los estudios para manejo y protección de suelos y\naguas de conformidad con lo establecido por la Ley Nº 7779 y sus reformas, los estudios hidrológicos\ne hidrogeológicos para la gestión integrada del recurso hídrico y los estudios sobre las amenazas y\nriesgos naturales potenciales del área a planificar”, lo cierto es que seguidamente se indica que\nserá la propia la Municipalidad la que defina cómo incorporar esos elementos al plan regulador, pese\na que esas materias involucran competencias de otras instituciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además de la modificación en cuanto a la participación del INVU en la aprobación de los\nplanes reguladores locales, se advierte que las funciones de ese Instituto se están modificando\ndrásticamente, pues, al reformarse el artículo 7° inciso 4), la Dirección de Urbanismo ya no sería\ncompetente para “Ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las normas de interés\nnacional comprendidas en esta ley y en los reglamentos de desarrollo urbano”, sino solamente para\n“Colaborar y auxiliar a las municipalidades en el debido cumplimiento de las normas de interés\nnacional comprendidas en esta ley y en los reglamentos de desarrollo urbano.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al respecto, debe tenerse en cuenta que, con base en las disposiciones de la Ley de\nPlanificación Urbana, la Sala Constitucional ha señalado que el INVU es una “institución rectora de\nla planificación urbana a nivel nacional” (voto no. 3249-2021 de las 9 horas 30 minutos de 17 de\nfebrero de 2021) y, por otra parte, que lo relativo a la actividad urbana, la planificación de las\nciudades y determinación de usos de suelo forma parte del concepto macro de ambiente (votos nos.\n3656-2003 y 17126-2006), por lo cual, existe un evidente interés público en la imposición de\nlimitaciones a la propiedad y en el cumplimiento de las potestades públicas para garantizar el\nderecho a un ambiente urbano sano y equilibrado. Y, por ello, debe valorarse con especial cuidado\ncuál es la razón que justificaría el debilitamiento de las funciones rectoras del INVU y la\neliminación de la competencia para ejercer vigilancia y autoridad para el debido cumplimiento de las\nnormas de interés nacional en materia urbanística.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Nótese que, sobre el artículo 10 inciso 4), hemos señalado que “esa disposición\nestablece una función general a cargo del Departamento de Urbanismo de vigilar el debido\ncumplimiento de las normas de interés nacional comprendidas en la Ley de Planificación Urbana y en\nlos reglamentos de desarrollo urbano. De tal forma, como ya hemos señalado en otras ocasiones (por\nejemplo, véase el dictamen no. C-307-2021 de 8 de noviembre de 2021), el Departamento está facultado\npara ejecutar todas aquellas acciones que permita el ordenamiento jurídico, tendientes a ejercer ese\nmandato general.” Y, que, con base en esa disposición, “puede entenderse que [el INVU] resulta\ncompetente para referirse a certificados de uso de suelo emitidos en contravención de los planes\nregionales o locales vigentes y de los reglamentos de desarrollo urbano de alcance nacional.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En cuanto al visado planos correspondientes a proyectos de urbanización o de\nfraccionamiento para efectos de urbanización, efectivamente, siguiendo la misma línea de\ndebilitamiento de las funciones del INVU, en el proyecto se pretende modificar el artículo 10 inciso\n2), que actualmente dispone que es función de la Dirección de Urbanismo “Examinar y visar, en forma\nineludible, los planos correspondientes a proyectos de urbanización o de fraccionamiento para\nefectos de urbanización, previamente a su aprobación municipal.” En su lugar, se dispondría que esa\nfunción únicamente la ejercería esa Dirección “en ausencia de un Plan Regulador Cantonal vigente.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Pero es que, además de lo ya dicho en la opinión jurídica no. PGR-OJ-178-2024 sobre la\nimportancia e interés público del ejercicio de esa competencia para el control de los procesos de\nurbanización a nivel nacional, debe considerarse que también se estaría debilitando la participación\ndel INVU en la aprobación de los planes reguladores cantonales, por lo cual, el hecho de que exista\nun plan regulador cantonal vigente, no garantizaría que las recomendaciones del INVU al respecto\nestén plasmadas en ese instrumento de planificación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por otra parte, sobre lo ya dicho en la opinión jurídica precedente sobre la naturaleza\njurídica del plan nacional de desarrollo urbano, efectivamente, se le resta supremacía y fuerza\nvinculante, al indicarse en los artículos 3° inciso h) y 62 bis, que el plan nacional de desarrollo\nurbano deberá contener los planes regionales de ordenamiento territorial y los planes\nintercantonales aprobados por los Concejos Municipales. Es decir, los planes regionales e\nintercantonales no deben ajustarse a las disposiciones del plan nacional, sino que, más bien, sería\néste último el que debe ajustarse a esos otros instrumentos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Luego, en cuanto al plan regional de ordenamiento territorial que se definiría en los\nartículos 1° y 2° bis, ciertamente se está variando el régimen de competencias vigente, en el cual,\nel INVU es la institución a cargo de la planificación a nivel regional. Además de que, conforme con\nlo ya expuesto en la opinión jurídica citada debe valorarse el interés público, de carácter\nnacional, que reviste la participación del INVU en la planificación urbana a nivel regional, debe\nseñalarse que, pese a que el proyecto modifica algunas disposiciones en ese sentido, quedaría\nvigente el artículo 2° que establece que “las funciones que requiere la Planificación Urbana,\nnacional o regional, serán cumplidas por la Oficina de Planificación y el Instituto.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, aunado a lo anterior y al análisis expuesto en la opinión jurídica no. PGR-\nOJ-178-2024, es necesario puntualizar en otras observaciones relevantes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, se advierte que con el proyecto de ley se derogaría el transitorio II\nde la Ley de Planificación Urbana y se añadiría el artículo 71 bis, según el cual, para que los\nreglamentos de desarrollo urbano que emite subsidiariamente el INVU sean aplicados por una\nMunicipalidad, se requeriría que se lleve a cabo una audiencia pública y se de un acuerdo formal del\nConcejo Municipal en el que se decida la adopción del reglamento correspondiente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al respecto, es importante tener en cuenta que a la par de la competencia municipal de\nencargarse de la planificación a nivel local, la Sala ha reconocido que el Instituto Nacional de\nVivienda y Urbanismo es una institución encargada de la planificación urbana a nivel nacional. Y,\ncon base en lo dispuesto en el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, ha aceptado que el\nINVU es competente para emitir disposiciones en materia urbanística, de manera supletoria, siempre y\ncuando las Municipalidades no hayan ejercido esa potestad. (Véase el voto no. 4205-1996 de las 14\nhoras 33 minutos de 20 de agosto de 1996. Reiterado en los votos nos. 4857-1996, 4926-2003,\n5018-2004).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            El transitorio II de la Ley de Planificación Urbana señala:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Transitorio II.- El Instituto dictará las normas de desarrollo relativas a las materias a que se\nrefiere el artículo 21 de esta ley.\n\n\n\n Podrá además, confeccionar los planes reguladores y delimitar los distritos urbanos y demás áreas\nsujetas a control urbanístico, en tanto las municipalidades no hubieren promulgado en la respectiva\nmateria, o parte de ella, sus propias disposiciones locales con ajuste a esta ley.\n\n\n\n Los preceptos y reglamentos que dicte el Instituto regirán en los territorios jurisdiccionales o en\nla parte de ello que las normas señalen, a partir de su publicación en el Diario Oficial.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 21 al que se hace referencia, establece que los reglamentos de desarrollo\nurbano –definidos por el artículo 19 como las reglas procesales necesarias para el debido\nacatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de las salud, seguridad,\ncomodidad y bienestar de la comunidad- son el de zonificación, fraccionamiento y urbanización, de\nmapa oficial, renovación urbana, y construcciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es decir, con base en esas normas, el INVU se encuentra facultado para emitir los\nreglamentos de desarrollo urbano, siempre que no hayan sido emitidos los respectivos planes\nreguladores locales. Y, precisamente, ese tipo de reglamentos resultan aplicables en aquellos\ncantones que no cuenten con planificación local.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            La Sala Constitucional ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…queda claro que la competencia del INVU en materia urbanística, en primer término se dirige a la\nelaboración del Plan Nacional de Desarrollo Urbano, instrumento a través del cual, se fijan las\npolíticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas, y que es elaborado por\nla Dirección de Urbanismo y es propuesto por la Junta Directiva del Instituto; y en segundo lugar,\ncomo competencia residual, la facultad de dictar las normas urbanísticas –reglamentos y planes\nreguladores- en ausencia de normas urbanísticas dictadas por las respectivas municipalidades. Lo\nanterior encuentra su fundamento en el hecho de que negarle esta competencia a esta institución\nautónoma, implica crear un vacío en el ordenamiento jurídico que provoca un serio perjuicio en la\nseguridad jurídica nacional.” (Voto no. 4205-1996 de las 14 horas 33 minutos de 20 de agosto de\n1996. Reiterado en los votos nos. 4857-1996, 4926-2003, 5018-2004, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Entonces, ante la ausencia de planes reguladores locales, de no existir normas de\naplicación supletoria en materias como construcciones y fraccionamientos y urbanizaciones en los\ncantones que no poseen regulación local no tendrían más limitaciones que las dispuestas en la Ley de\nPlanificación Urbana, lo cual, como ya lo ha señalado la Sala Constitucional, “implica crear un\nvacío en el ordenamiento jurídico que provoca un serio perjuicio en la seguridad jurídica nacional.”\n(Voto no. 4205-1996), y en el proceso de generar un desarrollo urbano ordenado, que propicie un\nambiente urbano sano. (Sobre la protección del ambiente urbano, véanse los votos de esa Sala nos.\n3656-2003, 2864-2003, 3684-2009, 186-2019, 13327-2024).\n\n\n\n             De tal forma, al derogarse el transitorio II de la Ley de Planificación Urbana, dejaría\nde existir el fundamento jurídico que permite al INVU dictar los reglamentos de desarrollo urbano\nque resultan aplicables en ausencia de planes reguladores locales, con el efecto apuntado por la\nSala Constitucional en cuanto a que generaría un “un vacío en el ordenamiento jurídico que provoca\nun serio perjuicio en la seguridad jurídica nacional.” Y, además, en caso de existir ese tipo de\nreglamentos, según el artículo 71 bis propuesto, esas reglamentaciones solo resultarían aplicables\nsi así lo decide la Municipalidad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es decir, la aplicación supletoria de esa normativa técnica, dependería de la decisión\nde la Municipalidad. Y, en caso de que la decisión sea no adoptar ese tipo de reglamentos, materias\ncomo las construcciones y fraccionamientos y urbanizaciones no tendría más limitaciones que las\ndispuestas en la Ley de Planificación Urbana. Entonces, por ejemplo, no existirían normas mínimas en\ncuanto a coberturas, tipos de construcciones, medidas de lotes resultantes, accesos a la vía pública\ny otro tipo de elementos tendientes a garantizar un desarrollo urbano ordenado. Y, en esos casos, la\ndeterminación de esos aspectos dependería del criterio del Gobierno Local.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tómese en cuenta que, sobre la innecesaria “aprobación” de los Reglamentos del INVU por\nparte de las Municipalidades, la Sala ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Lo dicho supra se aclara con mayor precisión en la anterior cita jurisprudencial pues obsérvese\nque esta Sala reconoce al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo una competencia residual que\nconsiste en la facultad de dictar las normas urbanísticas -reglamentos y planes reguladores- en\nausencia de las propias dictadas por las respectivas municipalidades y con la finalidad de evitar un\nvacío en el ordenamiento jurídico que provocaría un serio perjuicio en la seguridad jurídica\nnacional. En consecuencia, no es que la municipalidad que carece de plan regulador deba aprobar el\nReglamento de Fraccionamiento y Urbanizaciones con todo el formalismo que implica incorporarlo a su\nordenamiento local, sino que, más bien, lo que le corresponde a esa corporación municipal es aplicar\ndirectamente tal normativa a su actuación en tales materias conforme proceda, pues recuérdese que se\ntrata de una normativa emitida para todo el país y no para Estados o municipios independientes, los\ncuales deben someterse a esa legislación, que no es un plan regulador, como un conjunto de normas de\nalcance general y de carácter nacional.” (Voto no. 13227-2024 de las 13 horas 10 minutos de 15 de\nmayo de 2024).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Otro aspecto del proyecto que llama la atención es que en los artículos 3° inciso f),\n7° inciso 5) y 21 inciso c), se hace referencia a asuntos que son competencia del Sistema Nacional\nde Áreas de Conservación y del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Si bien, lo\ncorrespondiente a las actividades y usos que se pueden autorizar en las áreas silvestres protegidas\ny lo relativo al trasporte público son aspectos que pueden considerarse en los planes reguladores,\nlo cierto es que no es competencia de los Gobiernos Locales definir esos aspectos unilateralmente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Al artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana se le agrega un párrafo que indica que\n“las municipalidades tendrán la obligación ineludible de examinar y visar los planos\ncorrespondientes a proyectos de urbanización y a fraccionamiento con fines urbanísticos, previamente\na su aprobación final.” Con ello, puede interpretarse que ese visado solo es requerido para\nproyectos de urbanización y de fraccionamiento con fines urbanísticos, cuando, realmente ese visado\nes requerido para cualquier tipo de fraccionamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Sobre ese visado hemos señalado que se trata de “un acto reglado, tipo específico de\nautorización por medio de la cual se comprueba que el fraccionamiento cumple con la normativa\nurbanística.” (Dictamen no. C-206-2017 de 12 de setiembre 2017). Por tanto, no exigir ese visado en\ntodos los casos, puede implicar que se permita la segregación de inmuebles con medidas menores a las\npermitidas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por último, en el artículo 59 se pretende definir cómo estaría compuesta la Comisión o\nJunta para la elaboración del plan regulador, lo cual no es coincidente con lo que dispone el\nartículo 60 que no se estaría reformando. Y, además de eso, el texto del artículo no es claro en\ncuanto a si le corresponde al Concejo o a la Alcaldía definir el nombramiento, funcionamiento y\nfines de esa oficina, comisión o junta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            III. CONCLUSIÓN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si bien es cierto la aprobación del proyecto de ley no. 23829, denominado “REFORMA Y\nADICIÓN DE VARIOS ARTÍCULOS DE LA LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA, LEY Nº 4240 DEL 15 DE NOVIEMBRE DE\n1968 Y SUS REFORMAS”, es una decisión estrictamente legislativa, se recomienda valorar todas las\nobservaciones expuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                  Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                  Procuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nELR/ysb\n\n\n\n\nCód. 9741-2024",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 047-J of 03/21/2025\n\nMarch 21, 2025\n\nPGR-OJ-047-2025\n\nMrs.\n\nÉricka Ugalde Camacho\n\nHead of Area\n\nLegislative Commissions III\n\nLegislative Assembly\n\nDear Mrs. Ugalde:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. AL-CPEMUN-0655-2024 of September 25, 2024, which was reassigned to me on February 4 of this year, through which we are informed that the Special Permanent Commission on Municipal Affairs requested our opinion on the approved text of bill no. 23829, entitled \"REFORM AND ADDITION OF VARIOUS ARTICLES OF THE URBAN PLANNING LAW, LAW NO. 4240 OF NOVEMBER 15, 1968 AND ITS AMENDMENTS.\"\n\nI. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.\n\nIn accordance with Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requires our opinion on a topic of interest for the exercise of its legislative function.\n\nDespite the foregoing, and even though there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has customarily attended to the consultations made by the Legislative Assembly and its deputies, with the aim of collaborating in the exercise of the important functions that the Political Constitution attributes to them. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when consulted by the Legislative Commission in charge of processing them, or in relation to legal aspects that can be considered covered by the political control function and that can reasonably be deemed of general interest.\n\nBy virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional reform do not possess the binding nature characteristic of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion that intends to be an input for the exercise of the important work of the Legislative Assembly.\n\nMoreover, as we are not within the scenarios established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day period established therein.\n\nII. CONSIDERATIONS ON THE BILL.\n\nThe Office of the Attorney General pronounced on the base text of this same bill through legal opinion no. PGR-OJ-178-2023 of December 16, 2024, indicating that the initiative would imply a reduction of the \"legal institute of urban planning to the local dimension, and on the other hand, would imply a disarticulation of administrative coordination between the local and national levels with serious injury to the constitutional order and with lack of protection of legal assets and fundamental rights.\"\n\nThat legal opinion reached that conclusion by virtue of four main reasons. First, it was considered that:\n\n\"Should Bill 23.829 be approved, Articles 10 and 18 of the Urban Planning Law would be reformed in such a way that the National Institute of Housing and Urbanism (Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, INVU) would be left solely with a recommending competence. According to the Bill, the Institute would no longer approve the regulatory plans, but would recommend their approval or rejection. It would still be the Institute's responsibility to verify whether the regulatory plans conform to the broad guidelines, technical standards, and general directives established in the National Urban Development Plan. However, the administrative act issued by the Institute determining conformity or non-conformity would have a merely recommendatory effect.\n\n(...)\n\nThe initiative would disarticulate the coordination between the different levels of urban planning. The result of the disarticulation would be to grant municipalities the possibility of approving their regulatory plans without any consideration of national interests, making the local interest prevail, in an absolute and disproportionate manner, over the protection of national assets.\"\n\nAdditionally, as a second reason, it was stated that:\n\n\"Bill 23829 not only eliminates the control currently exercised by the State, through the National Institute of Housing and Urbanism (INVU), over local regulatory plans; it also repeals the power of approval (potestad de visado) that said national entity exercises over the plans corresponding to urbanization projects or subdivision (fraccionamiento) projects for urbanization purposes, prior to their municipal approval.\n\n(...)\n\nSubsequently, control over subdivisions (fraccionamientos) and urbanizations cannot be reduced to a matter of local interest. Through urban planning control of subdivisions (fraccionamientos) and urbanizations, legal assets and interests of a supra-local nature and scope are protected. The repeal of subsection 2 of Article 10 of the Urban Planning Law deprives both the State and the National Institute of Housing and Urbanism of a necessary instrument to protect supra-local assets and legal interests, with serious injury to the fundamental rights of individuals, particularly the rights related to environmental protection and health. The Bill takes away the State's power to approve (visar) subdivisions (fraccionamientos) and urbanizations, but does not create an instrument that equally, in an equivalent manner, enables the State to control the urban development of subdivisions (fraccionamientos).\"\n\nLater, the third reason discussed relates to the legal nature that would be granted to the National Urban Development Plan:\n\n\"Bill N.° 23839 retains the concept of the National Urban Development Plan. Article 3 would still establish the competence of the National Institute of Housing and Urbanism to approve a National Urban Development Plan. However, the Bill would reform Article 18 of the Urban Planning Law in such a way that the Institute could only have the competence to recommend to the municipalities its implementation within local plans. The National Urban Development Plan would, consequently, be a non-binding plan and therefore without an immediate useful effect. In fact, it should be noted that with the proposed reform to Article 17 of the Urban Planning Law, which regulates the procedure for preparing and approving municipal regulatory plans, the National Urban Development Plan would have only a recommendatory nature; the Institute could not issue a binding opinion in relation to local plans.\"\n\nAnd, as a final reason, it is noted that:\n\nAccording to an Article 62 bis that would be added to the Urban Planning Law, the competence to create Regional Territorial Planning Plans would be the competence of the Municipal Councils of the contiguous municipalities that concur in the agreement to approve a Regional Plan.\n\nUndoubtedly, the recently discussed provisions have the legitimate objective of strengthening the regional level of urban planning.\n\n(...)\n\nSubsequently, regional urban planning is not an exclusive competence of the municipalities; the State has an interest and attributions in regional planning. The strengthening of this regional instrument must also consider the creation of instruments that allow national interests to be articulated within regional urban planning. The Bill ignores the competence of the National Institute of Housing and Urbanism in matters of regional urban planning, reducing it to a local competence. This also weakens the coordination that must exist between the local level of urban planning and the national level.\"\n\nGiven that the approved text now consulted is very similar to the base text and maintains the same guiding line, those observations remain valid.\n\nRegarding the approval of regulatory plans, effectively, with the modification of Article 10, the Directorate of Urbanism would no longer be competent to review and approve local regulatory plans, but would be competent to \"Review and recommend the approval of regulatory plans and their regulations, before their adoption by the municipalities.\" That simple technical recommendation, from which the Local Government can depart, is coincident with what is indicated in Articles 17 and 18 regarding the procedure for preparing the regulatory plan.\n\nRegarding that procedure, attention is drawn to the fact that, according to what is indicated in Articles 9 subsection 4), 15, and 16, it would be the Municipality itself that defines the terms of reference and the detail of all the variables that will be the object of study. With these provisions, the competence of the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental, SETENA) is being ignored, as are the technical elements established in the Manual of Technical Instruments for the Environmental Impact Assessment Process (Manual de EIA)-Part III (Executive Decree no. 32967 of February 20, 2006) for including environmental assessment in regulatory plans.\n\nThe Constitutional Chamber has indicated that the inclusion of the environmental variable is a requirement that conditions the constitutionality of instruments that plan land use:\n\n\"...the requirement to carry out environmental impact studies regarding regulatory plans derives directly from Article 50 of the Constitution, as it obligates the State –as a whole– to provide effective protection of the environment, whereby these assessments constitute an expression of that constitutional obligation, in the terms developed by the jurisprudence of this Chamber –especially in judgment number 2002-01220, of fourteen hours forty-eight minutes of February sixth, two thousand two–, as it is an indispensable instrument for determining the impact that works, projects, and human activities can produce on the elements that make up the environment and on people's health, which is a manifestation of the environmental principle 'of linkage to science and technique' that governs environmental matters, as administrative decisions that may have an impact on the environment require technical support to back them, and in such condition, they limit and condition the discretion of the Administration in its action.\" (Vote no. 14293-2005 of 14 hours 52 minutes of October 19, 2005. In the same sense, see votes nos. 11652-2006, 17388-2007, 11862-2008, among others).\n\nTherefore, this being a competence derived from Article 50 of the Constitution, it could not be substituted by the particular decision of each Municipality, ignoring the requirements and procedures that have been designed for this purpose.\n\nAnd it is that, although Article 16 subsection j) provides that the regulatory plan must contain \"The study and evaluation of environmental factors to determine the potential and restrictions of land use, including studies for the management and protection of soil and water in accordance with the provisions of Law No. 7779 and its amendments, hydrological and hydrogeological studies for the integrated management of water resources, and studies on the potential natural hazards and risks of the area to be planned,\" the truth is that it is subsequently indicated that it will be the Municipality itself that defines how to incorporate these elements into the regulatory plan, despite the fact that these matters involve competences of other institutions.\n\nIn addition to the modification regarding the participation of the INVU in the approval of local regulatory plans, it is noted that the functions of that Institute are being drastically modified, as, with the reform of Article 7 subsection 4), the Directorate of Urbanism would no longer be competent to \"Exercise oversight and authority for the due compliance with the norms of national interest contained in this law and in the urban development regulations,\" but only to \"Collaborate with and assist the municipalities in the due compliance with the norms of national interest contained in this law and in the urban development regulations.\"\n\nIn this regard, it must be considered that, based on the provisions of the Urban Planning Law, the Constitutional Chamber has indicated that the INVU is a \"governing institution of urban planning at the national level\" (vote no. 3249-2021 of 9 hours 30 minutes of February 17, 2021) and, on the other hand, that matters relating to urban activity, city planning, and determination of land use form part of the macro concept of environment (votes nos. 3656-2003 and 17126-2006), whereby there is an evident public interest in imposing limitations on property and in the fulfillment of public powers to guarantee the right to a healthy and balanced urban environment. And, therefore, the reason that would justify the weakening of the governing functions of the INVU and the elimination of the competence to exercise oversight and authority for the due compliance with norms of national interest in urban planning matters must be assessed with special care.\n\nNote that, regarding Article 10 subsection 4), we have indicated that \"that provision establishes a general function on the part of the Department of Urbanism to oversee the due compliance with the norms of national interest contained in the Urban Planning Law and in the urban development regulations. Thus, as we have already indicated on other occasions (for example, see opinion no. C-307-2021 of November 8, 2021), the Department is empowered to execute all those actions that the legal system permits, aimed at exercising that general mandate.\" And that, based on that provision, \"it can be understood that [the INVU] is competent to refer to land-use certificates issued in contravention of the regional or local plans in force and the urban development regulations of national scope.\"\n\nRegarding the approval (visado) of plans corresponding to urbanization projects or subdivision (fraccionamiento) for urbanization purposes, effectively, following the same line of weakening the functions of the INVU, the project seeks to modify Article 10 subsection 2), which currently provides that it is the function of the Directorate of Urbanism to \"Examine and approve (visar), inescapably, the plans corresponding to urbanization projects or subdivision (fraccionamiento) projects for urbanization purposes, prior to their municipal approval.\" Instead, it would be provided that this function would only be exercised by that Directorate \"in the absence of a current Cantonal Regulatory Plan.\"\n\nBut it is that, in addition to what was already stated in legal opinion no. PGR-OJ-178-2024 about the importance and public interest of exercising that competence for controlling urbanization processes at the national level, it must be considered that the participation of the INVU in the approval of cantonal regulatory plans would also be weakened; therefore, the fact that a current cantonal regulatory plan exists would not guarantee that the INVU's recommendations in this regard are embodied in that planning instrument.\n\nOn the other hand, regarding what was already stated in the preceding legal opinion about the legal nature of the National Urban Development Plan, effectively, its supremacy and binding force are diminished, as it is indicated in Articles 3 subsection h) and 62 bis that the National Urban Development Plan must contain the regional territorial planning plans and the inter-cantonal plans approved by the Municipal Councils. That is, the regional and inter-cantonal plans do not have to conform to the provisions of the national plan, but rather, it is the latter that must conform to those other instruments.\n\nSubsequently, regarding the regional territorial planning plan that would be defined in Articles 1 and 2 bis, the current competence regime is certainly being varied, in which the INVU is the institution in charge of planning at the regional level. In addition to the fact that, in accordance with what was already stated in the cited legal opinion, the public interest, of a national nature, that the participation of the INVU in urban planning at the regional level entails must be assessed, it should be noted that, despite the fact that the project modifies some provisions in that sense, Article 2 would remain in force, which establishes that \"the functions required by Urban Planning, national or regional, shall be fulfilled by the Planning Office and the Institute.\"\n\nNow, added to the foregoing and to the analysis set forth in legal opinion no. PGR-OJ-178-2024, it is necessary to specify other relevant observations.\n\nIn that sense, it is noted that the bill would repeal Transitional Provision II of the Urban Planning Law and would add Article 71 bis, according to which, for the urban development regulations subsidiarily issued by the INVU to be applied by a Municipality, it would be required that a public hearing be held and a formal agreement be made by the Municipal Council in which the adoption of the corresponding regulation is decided.\n\nIn this regard, it is important to consider that alongside the municipal competence of handling planning at the local level, the Chamber has recognized that the National Institute of Housing and Urbanism is an institution in charge of urban planning at the national level. And, based on the provisions of Transitional Provision II of the Urban Planning Law, it has accepted that the INVU is competent to issue provisions on urban planning matters, in a supplementary manner, provided that the Municipalities have not exercised that power. (See vote no. 4205-1996 of 14 hours 33 minutes of August 20, 1996. Reiterated in votes nos. 4857-1996, 4926-2003, 5018-2004).\n\nTransitional Provision II of the Urban Planning Law states:\n\n\"Transitorio II.- The Institute shall issue the development norms relating to the matters referred to in Article 21 of this law. It may also, prepare the regulatory plans and delimit the urban districts and other areas subject to urban planning control, as long as the municipalities have not promulgated, on the respective matter or part thereof, their own local provisions in accordance with this law. The precepts and regulations issued by the Institute shall govern in the jurisdictional territories or the part thereof indicated by the norms, as of their publication in the Official Gazette.\"\n\nArticle 21 to which reference is made establishes that the urban development regulations –defined by Article 19 as the procedural rules necessary for the due observance of the regulatory plan and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and welfare of the community– are those for zoning, subdivision (fraccionamiento) and urbanization, official map, urban renewal, and constructions.\n\nThat is, based on these norms, the INVU is empowered to issue urban development regulations, as long as the respective local regulatory plans have not been issued. And, precisely, this type of regulations are applicable in those cantons that do not have local planning.\n\nThe Constitutional Chamber has indicated that:\n\n\"...it is clear that the competence of the INVU in urban planning matters, in the first instance, is directed at the preparation of the National Urban Development Plan, an instrument through which the general policies on the growth and development of urban areas are set, and which is prepared by the Directorate of Urbanism and proposed by the Institute's Board of Directors; and in the second place, as a residual competence, the power to issue urban planning norms –regulations and regulatory plans– in the absence of urban planning norms issued by the respective municipalities. The foregoing is based on the fact that denying this competence to this autonomous institution implies creating a gap in the legal system that causes serious harm to national legal certainty.\" (Vote no. 4205-1996 of 14 hours 33 minutes of August 20, 1996. Reiterated in votes nos. 4857-1996, 4926-2003, 5018-2004, among others).\n\nTherefore, in the absence of local regulatory plans, if there were no supplementary application norms in matters such as constructions and subdivisions (fraccionamientos) and urbanizations in the cantons that do not have local regulation, there would be no more limitations than those provided in the Urban Planning Law, which, as the Constitutional Chamber has already indicated, \"implies creating a gap in the legal system that causes serious harm to national legal certainty.\" (Vote no. 4205-1996), and in the process of generating orderly urban development that fosters a healthy urban environment. (Regarding the protection of the urban environment, see votes of that Chamber nos. 3656-2003, 2864-2003, 3684-2009, 186-2019, 13327-2024).\n\nThus, by repealing Transitional Provision II of the Urban Planning Law, the legal basis that allows the INVU to issue urban development regulations that are applicable in the absence of local regulatory plans would cease to exist, with the effect pointed out by the Constitutional Chamber in that it would generate a \"gap in the legal system that causes serious harm to national legal certainty.\" And, furthermore, if such regulations exist, according to the proposed Article 71 bis, those regulations would only be applicable if the Municipality so decides.\n\nThat is, the supplementary application of that technical regulation would depend on the decision of the Municipality. And, if the decision is not to adopt such regulations, matters such as constructions and subdivisions (fraccionamientos) and urbanizations would have no more limitations than those provided in the Urban Planning Law. Then, for example, there would be no minimum standards regarding building coverage, types of constructions, measurements of resulting lots, access to public roads, and other types of elements aimed at guaranteeing orderly urban development. And, in those cases, the determination of those aspects would depend on the judgment of the Local Government.\n\nTake into account that, regarding the unnecessary \"approval\" of the INVU's Regulations by the Municipalities, the Chamber has indicated that:\n\n\"The aforementioned is clarified with greater precision in the previous jurisprudential citation, for it is observed that this Chamber recognizes that the National Institute of Housing and Urbanism possesses a residual competence consisting of the power to issue urban planning norms –regulations and regulatory plans– in the absence of those issued by the respective municipalities and with the aim of avoiding a gap in the legal system that would cause serious harm to national legal certainty. Consequently, it is not that the municipality lacking a regulatory plan must approve the Subdivision and Urbanization Regulation with all the formalism that incorporating it into its local system implies, but rather, what corresponds to that municipal corporation is to directly apply such regulations to its action in such matters as appropriate, for it is remembered that this is a regulation issued for the entire country and not for independent States or municipalities, which must submit to that legislation, which is not a regulatory plan, but a set of norms of general scope and national character.\" (Vote no. 13227-2024 of 13 hours 10 minutes of May 15, 2024).\n\nAnother aspect of the project that draws attention is that in Articles 3 subsection f), 7 subsection 5), and 21 subsection c), reference is made to matters that are the competence of the National System of Conservation Areas (Sistema Nacional de Áreas de Conservación, SINAC) and the Ministry of Public Works and Transport (MOPT). Although matters corresponding to the activities and uses that can be authorized in protected wilderness areas and matters relating to public transportation are aspects that can be considered in regulatory plans, the truth is that it is not within the competence of the Local Governments to define these aspects unilaterally.\n\nA paragraph is added to Article 33 of the Urban Planning Law indicating that \"the municipalities shall have the inescapable obligation to examine and approve (visar) the plans corresponding to urbanization projects and subdivision (fraccionamiento) for urbanistic purposes, prior to their final approval.\" With this, it can be interpreted that this approval (visado) is only required for urbanization and subdivision (fraccionamiento) projects with urbanistic purposes, when, actually, that approval (visado) is required for any type of subdivision (fraccionamiento).\n\nRegarding that approval (visado), we have indicated that it is \"a regulated act, a specific type of authorization through which it is verified that the subdivision (fraccionamiento) complies with urban planning regulations.\" (Opinion no. C-206-2017 of September 12, 2017). Therefore, not requiring that approval (visado) in all cases may imply that the segregation of properties with measurements smaller than those permitted is allowed.\n\nFinally, Article 59 intends to define how the Commission or Board for the preparation of the regulatory plan would be composed, which is not coincident with what is provided in Article 60, which would not be reformed. And, in addition to that, the text of the article is not clear as to whether it is up to the Council or the Mayor's Office to define the appointment, operation, and purposes of that office, commission, or board.\n\nIII. CONCLUSION.\n\nWhile it is true that the approval of bill no. 23829, entitled \"REFORM AND ADDITION OF VARIOUS ARTICLES OF THE URBAN PLANNING LAW, LAW NO. 4240 OF NOVEMBER 15, 1968 AND ITS AMENDMENTS,\" is a strictly legislative decision, it is recommended that all the observations presented be assessed.\n\nYours sincerely,\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney\n\nELR/ysb\nCode. 9741-2024"
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