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  "id": "pgr-24950",
  "citation": "OJ-079-2025",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Donación de fincas del INDER y SINAC a cooperativa agrícola",
  "title_en": "Donation of INDER and SINAC properties to agricultural cooperative",
  "summary_es": "La PGR analiza el proyecto de ley N° 24.673 que autoriza al INDER y al SINAC a donar cuatro fincas ubicadas en Osa, Puntarenas, a la Cooperativa Comercializadora Agrícola del Sur (AGRICOOP R.L.). La opinión reafirma que las donaciones de bienes públicos requieren autorización legal previa, en virtud del principio de legalidad, por tratarse de actos prohibidos para la Administración. Se examinan los gravámenes registrales de cada inmueble —servidumbres, reservas de ley y anotaciones de procesos judiciales— y se recomienda que la cooperativa los acepte expresamente. El proyecto establece que las propiedades se destinarán a actividades administrativas de interés comunitario para impulsar la producción agrícola y la seguridad alimentaria, con una cláusula de reversión en caso de incumplimiento. La PGR señala que la redacción del artículo sobre reversión es omisa en cuanto al procedimiento administrativo para revertir la donación, lo cual afecta la seguridad jurídica. También sugiere afinar el artículo quinto para autorizar a la Notaría del Estado a confeccionar la escritura de donación. Concluye que la donación es jurídicamente viable y que su aprobación corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa, formulando las observaciones técnicas expuestas.",
  "summary_en": "The PGR reviews Bill No. 24.673, which authorizes INDER and SINAC to donate four properties in Osa, Puntarenas, to the Cooperativa Comercializadora Agrícola del Sur (AGRICOOP R.L.). The opinion reaffirms that donations of public property require prior legal authorization under the principle of legality, as they are acts forbidden to the Administration. It examines the recorded encumbrances on each property—easements, legal reservations, and notations of judicial proceedings—and recommends that the cooperative expressly accept them. The bill stipulates that the properties shall be used for community-oriented administrative activities to foster agricultural production and food security, with a reversion clause in case of breach. The PGR notes that the reversion clause lacks a clear procedure for the return of the properties, undermining legal certainty, and suggests refining the fifth article to empower the State Notary to draft the donation deed. It concludes that the donation is legally viable and that its approval rests solely with the Legislative Assembly, while providing the technical observations outlined.",
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  "date": "13/05/2025",
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  "excerpt_es": "“Las donaciones es un acto prohibido para la administración salvo que se autorice por una norma jurídica. (ver dictámenes C-052-2011, C-249-2010, C 208-96). Sobre este punto, el dictamen 208-96 del 23 de diciembre del 1996, se pronunció sobre las donaciones de bienes públicos, las cuales solo se pueden autorizar por ley. Sobre el particular resolvió: (…) A-. LA DONACION DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY. (…) De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica. (…) Como corolario de lo anterior, para que el Estado pueda ejercer actos de liberalidad por donación debe cumplir con tres requisitos: 1.- Debe existir una norma dentro del ordenamiento jurídico administrativo que autorice la donación de bienes inmuebles, ya que este es un acto prohibido para la administración. Así mismo, si el bien está vinculado a un fin público y su destino va a cambiar, deberá solicitarse la autorización legislativa previa. 2.- El órgano o la institución respectiva, debe adoptar los actos administrativos autorizando a sus representantes a comparecer en la respectiva escritura de traspaso, de conformidad con el artículo 1408 del Código Civil. Así mismo deberá de cumplirse con los demás requisitos que establezca el ordenamiento jurídico para realizar el contrato. 3.- La donación es un acto jurídico solemne que se constituye en escritura pública (artículo 1397 del Código Civil), requisito sine qua non para su validez y eficacia. Asimismo, es un contrato unilateral e inter vivos en donde el donante de forma gratuita transmite la propiedad de la cosa donada (artículo 1404 del Código Civil). 4.- Para su perfeccionamiento, la donación requiere la aceptación del donatario en la misma escritura de donación o en otra separada, pero debe de realizarse en vida del donador y dentro de año contado desde la fecha de la escritura, la cual debe ser previamente notificada dicha aceptación (artículo 1399 del Código Civil). (…) Como se ha indicado en los dictámenes C-052-2011, C-249-2010, la donación solo puede ser autorizada por ley, por ser un acto prohibido para la administración, tal y como se argumentó en el apartado anterior de esta consulta.”",
  "excerpt_en": "“Donations are an act forbidden to the administration unless authorized by a legal rule. (see opinions C-052-2011, C-249-2010, C 208-96). On this point, opinion 208-96 of December 23, 1996, addressed the donation of public property, which may only be authorized by law. It resolved as follows: (…) A. THE DONATION OF PROPERTY MUST BE AUTHORIZED BY LAW. (…) Thus, a donation, if appropriate, must be authorized by a specific legal norm. (…) As a corollary, for the State to exercise acts of liberality through donation, it must meet three requirements: 1. There must be a norm within the administrative legal system that authorizes the donation of real property, as this is an act forbidden to the administration. Likewise, if the property is tied to a public purpose and its use is to change, prior legislative authorization must be sought. 2. The respective body or institution must adopt administrative acts authorizing its representatives to appear in the respective transfer deed, in accordance with Article 1408 of the Civil Code. It must also comply with all other requirements established by the legal system for executing the contract. 3. Donation is a solemn legal act that must be executed in a public deed (Article 1397 of the Civil Code), a sine qua non requirement for its validity and effectiveness. It is also a unilateral inter vivos contract in which the donor gratuitously transfers ownership of the donated thing (Article 1404 of the Civil Code). 4. For its perfection, the donation requires acceptance by the donee in the same donation deed or in a separate one, but it must occur during the donor’s lifetime and within one year from the date of the deed, with prior notification of said acceptance (Article 1399 of the Civil Code). (…) As stated in opinions C-052-2011 and C-249-2010, donation may only be authorized by law, as it is an act forbidden to the administration, as argued in the preceding section of this inquiry.”",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The PGR concludes that the donation of the properties is legally viable if the observations on the reversion procedure and notarial authorization are addressed, and that the Legislative Assembly has the sole authority to approve or reject it.",
    "summary_es": "La PGR concluye que la donación de las fincas es jurídicamente viable si se ajusta a las observaciones sobre el procedimiento de reversión y la autorización notarial, y corresponde a la Asamblea Legislativa decidir su aprobación."
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  "pull_quotes": [
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      "quote_en": "Thus, a donation, if appropriate, must be authorized by a specific legal norm.",
      "quote_es": "De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica."
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      "context": "Considerando II, opinión OJ-038-2016",
      "quote_en": "Donations are an act forbidden to the administration unless authorized by a legal norm.",
      "quote_es": "Las donaciones es un acto prohibido para la administración salvo que se autorice por una norma jurídica."
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    {
      "context": "Considerando II, citando dictámenes C-052-2011 y C-249-2010",
      "quote_en": "Donation may only be authorized by law, as it is an act forbidden to the administration.",
      "quote_es": "La donación solo puede ser autorizada por ley, por ser un acto prohibido para la administración."
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    {
      "context": "Considerando III, artículo cuarto",
      "quote_en": "The wording of this article is silent as to the procedure that the state institutions—INDER and SINAC—should follow to determine noncompliance with the purpose or use of the properties and revoke the donation.",
      "quote_es": "La redacción de este artículo es omisa, en cuanto al procedimiento que deberían realizar las instituciones estatales -INDER Y SINAC-, para determinar el incumplimiento del fin o uso de los inmuebles y revocar la donación."
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      "citation": "Ley 4179",
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      "title_es": "Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República",
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      "date": "27/09/1982",
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      "citation": "Constitución Política 0 (Asamblea Nacional Constituyente, 07/11/1949)",
      "title_en": "Right to a Healthy and Ecologically Balanced Environment — Article 50 of the Political Constitution",
      "title_es": "Derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado — Artículo 50 de la Constitución Política",
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      "date": "07/11/1949",
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  "body_es_text": "Texto Opinión Jurídica 079\n\n \n\n  Opinión Jurídica :  079  - J    del 13/05/2025\n\n13 de mayo de 2025\n\nPGR-OJ-079-2025\n\n \n\nLicenciada\n\nNancy Patricia Vílchez Obando\n\nJefa de Área\n\nComisiones Legislativas V\n\nAsamblea Legislativa\n\n \n\nEstimada señora:\n\n \n\nCon la aprobación del señor Procurador General de la República, nos referimos a su oficio N° AL-CE23120-0363-2025 del 06 de marzo del 2025, recibido el mismo día por correo electrónico en esta Procuraduría, mediante el cual se solicita nuestro criterio sobre el proyecto de Ley denominado: “AUTORIZACIÓN AL INSTITUTO DE DESARROLLO RURAL (INDER) Y AL SISTEMA NACIONAL DE ÁREAS CONSERVACIÓN (SINAC) PARA QUE DONEN CUATRO FINCAS DE SU PROPIEDAD EN FAVOR DE LA COOPERATIVA COMERCIALIZADORA AGRÍCOLA DEL SUR (AGRICOOP R.L)”, el cual se tramita bajo el expediente legislativo N° 24.673.\n\n \n\nI.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR.\n\n \n\nDe previo a dar respuesta al criterio solicitado, se estima conveniente recordar que de conformidad, con el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, sólo “Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría…”, siendo claro que la Asamblea Legislativa no ostenta propiamente esa condición de Administración Pública (sólo excepcionalmente realiza función administrativa).\n\n \n\nPor lo anterior, procedemos a evacuar la consulta formulada mediante la emisión de una opinión jurídica no vinculante, con el afán de colaborar con la importante labor que desarrolla ese Parlamento.\n\n \n\nDe otro lado, conviene aclarar que en este caso no nos encontramos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, por lo que este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días establecido en dicho numeral.\n\n \n\nEn todo caso, estamos atendiendo con gusto su solicitud, dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias nos lo permiten.\n\n \n\n           \n\nII.- SOBRE LAS DONACIONES DE INMUEBLES DE ÓRGANOS O ENTES DEL ESTADO. \n\n \n\nLa consulta legislativa que se analiza, pretende autorizar al Instituto de Desarrollo Rural (INDER) y al Sistema Nacional de Áreas Conservación (SINAC), a donar a la Cooperativa Comercializadora Agrícola del Sur (AGRICOOP R.L), cuatro fincas -tres que son propiedad del INDER y una registrada a nombre del SINAC-, todas ubicadas en el distrito N° 5 Piedras Blancas del cantón N° 5 Osa, de la Provincia de Puntarenas.\n\n \n\nEn ese sentido, para que la Administración pueda realizar actos de disposición de bienes, requiere de una norma jurídica previa que la autorice, en atención del principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política y en el numeral 11 de la Ley General de la Administración Pública.\n\n \n\nA la luz de lo expuesto, esta Procuraduría en reiteradas oportunidades ha manifestado, que la donación de bienes es un acto que requiere de una autorización legal previa. Así, en la opinión jurídica N° OJ-038-2016 del 5 de abril del 2016, se externó: \n\n“Las donaciones es un acto prohibido para la administración salvo que se autorice por una norma jurídica. (ver dictámenes C-052-2011, C-249-2010, C 208-96). Sobre este punto, el dictamen 208-96 del 23 de diciembre del 1996, se pronunció sobre las donaciones de bienes públicos, las cuales solo se pueden autorizar por ley. Sobre el particular resolvió:\n\n“(…) A-. LA DONACION DE BIENES DEBE SER AUTORIZADA POR LEY.\n\nAhora bien, al INCOFER, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedada, en principio, la posibilidad de donar sus bienes. De conformidad con el principio de legalidad, que informa toda la actuación administrativa, la donación de los bienes de las entidades públicas deben ser autorizada por la ley. Y es que no puede olvidarse que se está en presencia de bienes públicos, cuya salida del patrimonio público es excepcional, particularmente si son bienes de \"dominio público\". Revisada la Ley Orgánica del INCOFER no se encuentra norma alguna que le permita donar los bienes que integran su patrimonio, sean éstos demaniales o patrimoniales. De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica. (…)\n\nComo corolario de lo anterior, para que el Estado pueda ejercer actos de liberalidad por donación debe cumplir con tres requisitos:\n\n1.- Debe existir una norma dentro del ordenamiento jurídico administrativo que autorice la donación de bienes inmuebles, ya que este es un acto prohibido para la administración. Así mismo, si el bien está vinculado a un fin público y su destino va a cambiar, deberá solicitarse la autorización legislativa previa.\n\n2.- El órgano o la institución respectiva, debe adoptar los actos administrativos autorizando a sus representantes a comparecer en la respectiva escritura de traspaso, de conformidad con el artículo 1408 del Código Civil. Así mismo deberá de cumplirse con los demás requisitos que establezca el ordenamiento jurídico para realizar el contrato.\n\n3.- La donación es un acto jurídico solemne que se constituye en escritura pública (artículo 1397 del Código Civil), requisito sine qua non para su validez y eficacia. Asimismo, es un contrato unilateral e inter vivos en donde el donante de forma gratuita transmite la propiedad de la cosa donada (artículo 1404 del Código Civil).\n\n4.- Para su perfeccionamiento, la donación requiere la aceptación del donatario en la misma escritura de donación o en otra separada, pero debe de realizarse en vida del donador y dentro de año contado desde la fecha de la escritura, la cual debe ser previamente notificada dicha aceptación (artículo 1399 del Código Civil). (…)\nComo se ha indicado en los dictámenes C-052-2011, C-249-2010, la donación solo puede ser autorizada por ley, por ser un acto prohibido para la administración, tal y como se argumentó en el apartado anterior de esta consulta.”\n\n \n\nAcorde con lo anterior, para que el SINAC y el INDER puedan donar las fincas objeto del proyecto a la Cooperativa AGRICOOP R.L., previo deberá existir una norma legal que autorice a estas Administraciones a disponer de los inmuebles; que en el caso concreto es el proyecto de ley en consulta.\n\n \n\nAhora bien, es preciso indicar que el carácter de la norma que se analiza es de naturaleza habilitante, y por ende carece de efectividad por sí misma, siendo facultativa y no imperativa para el propietario del bien, pues su finalidad es habilitar la donación de la propiedad, por lo que, la Administración deberá acoger los actos administrativos que considere pertinentes para la formalización de la donación, legalmente autorizada. En este orden de ideas, sobre este tipo de leyes autorizantes, esta Procuraduría en la Opinión Jurídica número PGR-OJ-127-2022 del 29 de setiembre del 2022, apuntó:\n\n \n\n“En segundo lugar, como aquella autorización legalmente impartida es de innegable carácter “facultativo” y no imperativo (Entre otras muchas, la OJ-46-2017 de 17 de abril de 2017), y carece de efectividad por sí misma; es decir, no es autoaplicativa, sino heteroaplicativa y de efectos mediatos, requerirá de algún acto intermedio de ejecución posterior a la vigencia de la norma para poder ser efectiva; es decir, este tipo de normas tienen su eficacia condicionada a la realización de actos optativos o discrecionales posteriores de aplicación para hacerse efectivas (Dictamen C-2018-2020, de 10 de junio de 2020). Lo anterior, para el presente caso implicaría, por un lado, tomar la decisión discrecional de donar el bien inmueble legalmente autorizado –lo cual le corresponde a la entidad pública legalmente autorizada (Véanse, entre otros, el dictamen C-208-96 del 23 de diciembre del 1996 y el pronunciamiento OJ-004-2015 de 02 de febrero de 2015)-  y previo a donarlo, analizar y determinar casuísticamente el mecanismo jurídico por aplicar, que en este caso sería la donación como contrato traslativo de dominio, de carácter gratuito, mediante el cual se cumpliría la finalidad de traspasar el inmueble en cuestión –arts. 1404 y 1393 del Código Civil-, que deberá otorgarse por escritura pública ante la Notaría del Estado, como lo establece el ordinal 3 de la citada Ley No. 9052. Y para lo cual se requerirá la conformación de expediente administrativo, entre otras cosas, con las autorizaciones de los representantes de las entidades públicas involucradas en el negocio para suscribir la escritura, así como el traspaso efectivo del bien, en los términos autorizados, todo en aras de cumplir con el principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Ley General de Administración Pública y 11 de la Constitución Política. Y por último, su posterior inscripción en el Registro Público, a fin de que surta efectos ante terceros.”\n\n \n\nIII.- ANÁLISIS DEL PROYECTO CONSULTADO.\n\n \n\nPrevio a referirnos a los artículos que componen el proyecto de Ley, es importante indicar que según la exposición de motivos y la naturaleza que publicita, en cada uno de los inmuebles el Registro Nacional, se trata de bienes de naturaleza patrimonial de la administración -INDER Y SINAC-; por lo que, para su enajenación, no se requiere desafectación legal previa.\n\n \n\nEl proyecto de ley que se analiza, está compuesto por cinco artículos; los cuales han sido analizados en su totalidad; refiriéndonos puntualmente a cada uno de ellos.\n\n \n\nEl artículo primero, autoriza al INDER, para que done a la Cooperativa Comercializadora Agrícola del Sur, AGRICOOP R.L., los inmuebles Matrícula N° 6-108591-000, Matrícula N° 6-108428-000, y Matrícula N° 6-108430-000. Registralmente, los bienes soportan los siguientes gravámenes:\n\n \n\n_ La finca Matrícula 6-108591-000, tiene anotados los gravámenes de: Uso Servid Ref:2139 394 00500019588 000, citas: 376-17135-01-0801-001 y Reservas de Ley de Aguas y Ley de Caminos Públicos, citas: 457-03909-01-0007-001.\n\n \n\n_ El inmueble Matrícula N° 6-108428-000, registra las siguientes anotaciones:\n\n \n\n·         Uso Servid Ref:2139 394 00500019588 000, citas: 376-17135-01-0801-001.\n\n·         Reservas de Ley de Aguas y Ley de Caminos Públicos, citas: 456-17611-01-0007-001.\n\n·         Practicado, citas: 468-19731-01-0001-001; inicia el: 24 de agosto de 1999, finaliza el: 24 de agosto de 2009.\n\n·         Practicado, citas: 517-03184-01-0001-001; inicia el: 24 de marzo de 2003, finaliza el: 24 de marzo de 2013.\n\n·         Practicado, citas: 577-99435-01-0001-001; inicia el: 19 de noviembre de 2008, finaliza el: 19 de noviembre de 2018.\n\n \n\n_ Sobre la propiedad Matrícula N° 6-108430-000, recaen los gravámenes de: Uso Servid Ref:2139 394 00500019588 000, citas: 376-17135-01-0801-001 y Reservas de Ley de Aguas y Ley de Caminos Públicos, citas: 456-17611-01-0011-001.\n\n \n\nEn torno a las anotaciones que poseen los inmuebles propiedad del INDER, la Cooperativa Comercializadora Agrícola del Sur, AGRICOOP R.L., deberá mediante Asamblea de Asociados, tomar un acuerdo en el que se indique que aceptan los bienes con los referidos gravámenes. Respecto a los practicados registrados en la propiedad Matrícula N° 6-108428-000, se recomienda que se realicen las gestiones correspondientes, ante los Juzgados donde se tramitan cada uno de los procesos judiciales, para determinar el estado en que se encuentra y el posible levantamiento de las anotaciones.\n\n \n\nDel mismo modo, el artículo segundo, autoriza al Sistema Nacional de Áreas de Conservación, a donar a la Cooperativa Comercializadora Agrícola del Sur, AGRICOOP R.L., el bien Matrícula N° 6-108590-000. Sobre esta finca recaen los siguientes gravámenes: Uso Servid Ref:2139 394 00500019588 000, citas: 376-17135-01-0801-001 y Reservas de Ley de Aguas y Ley de Caminos Públicos, citas: 457-03909-01-0006-001. Igualmente, los asociados mediante Acuerdo de Asamblea deberán manifestar su anuencia, para aceptar el inmueble con los referidos gravámenes.\n\n \n\n            En consecuencia, las donaciones que se pretenden materializar con el proyecto de ley resultan jurídicamente viables, siendo su aprobación o no una potestad de esa Asamblea Legislativa.\n\nEl artículo tercero, establece que los inmuebles objeto de donación se deberán destinar “al desarrollo de actividades administrativas necesarias para realizar las actividades de interés comunitario, con el objetivo de fortalecer las capacidades y habilidades locales para impulsar la economía regional mediante la producción agrícola.  Estas actividades se centrarán en promover la seguridad alimentaria y ofrecer servicios esenciales y de comercialización, beneficiando tanto a la base asociativa como a la comunidad en general.”\n\n \n\nDe esta manera, se establece el uso o destino de cada una de las propiedades, siendo congruente con los fines de las cooperativas -Ley N°4179-; en orden a satisfacer las necesidades de los habitantes del país, promover el mejoramiento económico, social, cultural y democrático como un medio de superar su condición humana y su formación individual, y en las cuales el motivo del trabajo y de la producción, de la distribución y del consumo, es el servicio y no el lucro.\n\n \n\nPor su parte, el artículo cuarto, señala: “En caso de que la Cooperativa Comercializadora Agrícola del Sur no dedique los inmuebles donados mediante la presente ley para los usos descritos en el artículo 3, el terreno volverá de pleno derecho a ser propiedad de las instituciones donantes Instituto de Desarrollo Rural y del Sistema Nacional de Áreas de Conservación, respectivamente.”\n\n \n\nEn varias oportunidades, este órgano técnico jurídico, ha manifestado su criterio respecto a la procedencia de cláusulas de reversión, en donaciones de este tipo. En este sentido, la redacción de este artículo es omisa, en cuanto al procedimiento que deberían realizar las instituciones estatales -INDER Y SINAC-, para determinar el incumplimiento del fin o uso de los inmuebles y revocar la donación. Establecer la forma y el procedimiento que se deberá realizar para que los inmuebles regresen nuevamente al INDER y al SINAC, brinda seguridad jurídica a la transacción inmobiliaria de reversar la donación, pues registralmente no existe la figura de reversión automática a favor de la Administración. \n\n \n\nFinalmente, el artículo cinco, dice: “Se autoriza a la Notaría del Estado para que enmiende los errores o defectos que eventualmente pueda señalar el Registro Nacional.” Es pertinente señalar que la redacción de este artículo se debería afinar incluyendo la autorización para que la Notaría del Estado, confeccione la escritura pública de donación.\n\n \n\nIV.- CONCLUSIÓN.\n\n \n\nCon base en lo expuesto, queda evacuada la consulta del proyecto de Ley N° 24673. Su aprobación o no es un asunto de política legislativa que le compete en forma exclusiva a ese Poder de la República; sin embargo, se recomienda, respetuosamente, a las señoras y señores diputados tomar en consideración las observaciones hechas en este pronunciamiento.\n\nAtentamente,\n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nAlejandro Arce Oses                                        Angélica María Losada Ramírez\n\nProcurador Notaría del Estado                      Abogada de Procuraduría\n\n \n\n \n\n \n\n \n\nCódigo 2580-2025",
  "body_en_text": "Legal Opinion 079\n\nLegal Opinion: 079 - J of 05/13/2025\n\nMay 13, 2025\n\nPGR-OJ-079-2025\n\nLicenciada\nNancy Patricia Vílchez Obando\nArea Head\nLegislative Commissions V\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we refer to your official communication No. AL-CE23120-0363-2025 of March 6, 2025, received on the same day by email in this Attorney General's Office, by which you request our opinion on the draft Law entitled: \"AUTHORIZATION TO THE INSTITUTE OF RURAL DEVELOPMENT (INDER) AND THE NATIONAL SYSTEM OF CONSERVATION AREAS (SINAC) TO DONATE FOUR FARMS OF THEIR PROPERTY IN FAVOR OF THE SOUTHERN AGRICULTURAL MARKETING COOPERATIVE (AGRICOOP R.L)\", which is being processed under legislative file No. 24.673.\n\nI.- PRELIMINARY CONSIDERATION.\n\nPrior to responding to the requested opinion, it is considered advisable to recall that, in accordance with Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic, only \"The organs of the Public Administration, through the heads of the different administrative levels, may consult the technical-legal opinion of the Attorney General's Office…\", it being clear that the Legislative Assembly does not properly hold that condition of Public Administration (only exceptionally does it perform administrative functions).\n\nTherefore, we proceed to address the consultation made by issuing a non-binding legal opinion, in the interest of collaborating with the important work carried out by that Parliament.\n\nOn the other hand, it is appropriate to clarify that in this case we are not in the situations established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, so this pronouncement is not subject to the eight-day period established in said numeral.\n\nIn any case, we are gladly attending to your request, with the greatest brevity that our ordinary duties allow.\n\nII.- ON DONATIONS OF REAL ESTATE BY STATE ORGANS OR ENTITIES.\n\nThe legislative consultation being analyzed intends to authorize the Institute of Rural Development (INDER) and the National System of Conservation Areas (SINAC) to donate to the Southern Agricultural Marketing Cooperative (AGRICOOP R.L) four farms—three that are the property of INDER and one registered in the name of SINAC—all located in district No. 5 Piedras Blancas of canton No. 5 Osa, in the Province of Puntarenas.\n\nIn that sense, for the Administration to be able to perform acts of disposition of assets, it requires a prior legal rule that authorizes it, in accordance with the principle of legality enshrined in Article 11 of the Political Constitution and in numeral 11 of the General Law of Public Administration.\n\nIn light of the foregoing, this Attorney General's Office has repeatedly stated that the donation of assets is an act that requires prior legal authorization. Thus, in legal opinion No. OJ-038-2016 of April 5, 2016, the following was stated:\n\n\"Donations are a prohibited act for the administration unless authorized by a legal rule. (see opinions C-052-2011, C-249-2010, C 208-96). On this point, opinion 208-96 of December 23, 1996, pronounced on donations of public assets, which can only be authorized by law. Regarding the matter, it resolved:\n\n\"(…) A-. THE DONATION OF ASSETS MUST BE AUTHORIZED BY LAW.\n\nNow, INCOFER, like other public institutions, is prohibited, in principle, from the possibility of donating its assets. In accordance with the principle of legality, which informs all administrative action, the donation of assets of public entities must be authorized by law. And it cannot be forgotten that one is in the presence of public assets, whose exit from public patrimony is exceptional, particularly if they are assets of the \"public domain\" (dominio público). Having reviewed the Organic Law of INCOFER, no rule is found that allows it to donate the assets that make up its patrimony, whether they are in the public domain (demaniales) or private domain (patrimoniales). So, a donation, if appropriate, should be authorized by a specific legal norm. (…)\n\nAs a corollary of the foregoing, for the State to exercise acts of liberality by donation, it must fulfill three requirements:\n\n1.- There must be a norm within the administrative legal system that authorizes the donation of real estate, since this is a prohibited act for the administration. Likewise, if the asset is linked to a public purpose and its destination is going to change, prior legislative authorization must be requested.\n\n2.- The respective organ or institution must adopt the administrative acts authorizing its representatives to appear in the respective transfer deed, in accordance with Article 1408 of the Civil Code. Likewise, the other requirements established by the legal system for conducting the contract must be fulfilled.\n\n3.- Donation is a solemn legal act constituted in a public deed (Article 1397 of the Civil Code), a sine qua non requirement for its validity and effectiveness. Likewise, it is a unilateral and inter vivos contract in which the donor gratuitously transfers ownership of the donated thing (Article 1404 of the Civil Code).\n\n4.- For its perfection, the donation requires the acceptance of the donee in the same donation deed or in a separate one, but it must be carried out during the donor's lifetime and within one year counted from the date of the deed, which acceptance must be previously notified (Article 1399 of the Civil Code). (…)\n\nAs indicated in opinions C-052-2011 and C-249-2010, donation can only be authorized by law, as it is a prohibited act for the administration, as argued in the preceding section of this consultation.\"\n\nIn accordance with the foregoing, for SINAC and INDER to be able to donate the farms subject to the project to the Cooperative AGRICOOP R.L., there must first be a legal norm that authorizes these Administrations to dispose of the real estate; which, in the specific case, is the draft law under consultation.\n\nNow, it is necessary to indicate that the character of the norm being analyzed is of an enabling nature, and therefore lacks effectiveness by itself, being optional and not mandatory for the owner of the asset, as its purpose is to enable the donation of the property, so that the Administration must adopt the administrative acts it considers pertinent for the formalization of the legally authorized donation. In this order of ideas, regarding this type of authorizing laws, this Attorney General's Office, in Legal Opinion number PGR-OJ-127-2022 of September 29, 2022, noted:\n\n\"In the second place, as that legally granted authorization is of undeniable 'optional' (facultativo) and not mandatory character (Among many others, OJ-46-2017 of April 17, 2017), and lacks effectiveness by itself; that is, it is not self-applicable, but rather hetero-applicable and of mediate effects, it will require some intermediate act of execution after the norm's entry into force to be effective; that is, this type of norms have their effectiveness conditioned on the performance of subsequent optional or discretionary acts of application to become effective (Opinion C-2018-2020, of June 10, 2020). The foregoing, for the present case, would imply, on the one hand, making the discretionary decision to donate the legally authorized real estate—which corresponds to the legally authorized public entity (See, among others, opinion C-208-96 of December 23, 1996, and pronouncement OJ-004-2015 of February 2, 2015)—and, prior to donating it, analyzing and determining casuistically the legal mechanism to apply, which in this case would be donation as a contract transferring title of ownership (traslativo de dominio), of a gratuitous nature, through which the purpose of transferring the real estate in question would be fulfilled—arts. 1404 and 1393 of the Civil Code—, which must be granted by public deed before the State Notary's Office (Notaría del Estado), as established by ordinal 3 of the cited Law No. 9052. And for which the creation of an administrative file will be required, among other things, with the authorizations of the representatives of the public entities involved in the transaction to sign the deed, as well as the effective transfer of the asset, under the authorized terms, all in order to comply with the principle of legality enshrined in Article 11 of the General Law of Public Administration and 11 of the Political Constitution. And finally, its subsequent registration in the Public Registry, so that it is effective against third parties.\"\n\nIII.- ANALYSIS OF THE CONSULTED PROJECT.\n\nBefore referring to the articles that make up the draft Law, it is important to indicate that according to the statement of motives and the nature publicized in the National Registry for each of the real properties, these are assets of a private domain nature (bienes de naturaleza patrimonial) of the administration—INDER and SINAC—; therefore, for their transfer, no prior legal declassification (desafectación) is required.\n\nThe draft law being analyzed is composed of five articles; which have been analyzed in their entirety; we refer specifically to each one of them.\n\nArticle one authorizes INDER to donate to the Southern Agricultural Marketing Cooperative, AGRICOOP R.L., the real properties Registration No. 6-108591-000, Registration No. 6-108428-000, and Registration No. 6-108430-000. Regarding registration, the properties bear the following encumbrances:\n\n_ Farm Registration 6-108591-000 has the following encumbrances recorded: Uso Servid Ref:2139 394 00500019588 000, citations: 376-17135-01-0801-001 and Reservas de Ley de Aguas y Ley de Caminos Públicos, citations: 457-03909-01-0007-001.\n\n_ Real property Registration No. 6-108428-000 records the following annotations:\n\n· Uso Servid Ref:2139 394 00500019588 000, citations: 376-17135-01-0801-001.\n· Reservas de Ley de Aguas y Ley de Caminos Públicos, citations: 456-17611-01-0007-001.\n· Practicado, citations: 468-19731-01-0001-001; begins: August 24, 1999, ends: August 24, 2009.\n· Practicado, citations: 517-03184-01-0001-001; begins: March 24, 2003, ends: March 24, 2013.\n· Practicado, citations: 577-99435-01-0001-001; begins: November 19, 2008, ends: November 19, 2018.\n\n_ On the property Registration No. 6-108430-000, the following encumbrances fall: Uso Servid Ref:2139 394 00500019588 000, citations: 376-17135-01-0801-001 and Reservas de Ley de Aguas y Ley de Caminos Públicos, citations: 456-17611-01-0011-001.\n\nRegarding the annotations that the real properties of INDER possess, the Southern Agricultural Marketing Cooperative, AGRICOOP R.L., must, through an Assembly of Associates, adopt an agreement stating that they accept the assets with the aforementioned encumbrances. With respect to the practicados (judicial notations) registered on property Registration No. 6-108428-000, it is recommended that the corresponding procedures be carried out before the Courts where each of the judicial processes are handled, to determine the status and the possible lifting of the annotations.\n\nSimilarly, article two authorizes the National System of Conservation Areas to donate to the Southern Agricultural Marketing Cooperative, AGRICOOP R.L., the asset Registration No. 6-108590-000. The following encumbrances fall on this farm: Uso Servid Ref:2139 394 00500019588 000, citations: 376-17135-01-0801-001 and Reservas de Ley de Aguas y Ley de Caminos Públicos, citations: 457-03909-01-0006-001. Likewise, the associates, through an Assembly Agreement, must state their consent to accept the real property with the aforementioned encumbrances.\n\nConsequently, the donations that are intended to be materialized with the draft law are legally viable, its approval or not being a power of that Legislative Assembly.\n\nArticle three establishes that the real properties subject to donation must be destined \"to the development of administrative activities necessary to carry out community interest activities, with the objective of strengthening local capacities and skills to boost the regional economy through agricultural production. These activities will focus on promoting food security and offering essential and marketing services, benefiting both the associative base and the community in general.\"\n\nIn this manner, the use or destination of each of the properties is established, being consistent with the purposes of cooperatives—Law No. 4179—; in order to satisfy the needs of the inhabitants of the country, to promote economic, social, cultural, and democratic improvement as a means of overcoming their human condition and their individual development, and in which the motive for work and production, distribution, and consumption is service and not profit.\n\nFor its part, article four states: \"In the event that the Southern Agricultural Marketing Cooperative does not dedicate the real properties donated by this law for the uses described in Article 3, the land shall automatically revert (volverá de pleno derecho) to being the property of the donor institutions, the Institute of Rural Development and the National System of Conservation Areas, respectively.\"\n\nOn several occasions, this technical legal body has expressed its opinion regarding the appropriateness of reversion clauses in donations of this type. In this sense, the wording of this article is silent regarding the procedure that the state institutions—INDER and SINAC—should carry out to determine the non-fulfillment of the purpose or use of the real properties and to revoke the donation. Establishing the form and procedure that must be carried out for the real properties to return again to INDER and SINAC provides legal certainty to the real estate transaction of reversing the donation, since, regarding registration, the figure of automatic reversion in favor of the Administration does not exist.\n\nFinally, article five says: \"The State Notary's Office is authorized to correct any errors or defects that the National Registry may eventually indicate.\" It is pertinent to note that the wording of this article should be refined to include the authorization for the State Notary's Office to prepare the public donation deed.\n\nIV.- CONCLUSION.\n\nBased on the foregoing, the consultation on draft Law No. 24673 is hereby addressed. Its approval or rejection is a matter of legislative policy that falls exclusively within the competence of that Branch of the Republic; however, we respectfully recommend that the honorable deputies take into consideration the observations made in this pronouncement.\n\nSincerely,\n\nAlejandro Arce Oses                                Angélica María Losada Ramírez\nAttorney, State Notary's Office                  Attorney, Attorney General's Office\n\nCode 2580-2025"
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