{ "id": "pgr-24961", "citation": "C-081-2025", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Inadmisibilidad de consulta de auditoría interna sobre políticas de manejo hidrogeológico en planes reguladores", "title_en": "Inadmissibility of internal audit consultation on hydrogeological management policies in regulatory plans", "summary_es": "La Procuraduría General de la República declara inadmisible la consulta planteada por la Auditoría Interna de la Municipalidad de Heredia. La consulta buscaba determinar si una municipalidad puede aplicar las Políticas de Manejo de Estudios Hidrogeológicos para los Planes Reguladores antes de que el plan regulador esté finalizado y aprobado por el INVU. La inadmisibilidad se fundamenta en dos razones principales. Primero, la consulta no acredita el necesario ligamen con un tema de fondo previsto en el plan de trabajo anual de la auditoría interna, requisito indispensable para que el órgano asesor emita su criterio. Segundo, y determinante, la consulta somete a revisión un acuerdo concreto ya adoptado por el Concejo Municipal (sesión ordinaria 26-2024 del 12 de agosto de 2024), lo que implicaría que la Procuraduría actuara como contralor de legalidad de una decisión administrativa específica, función que excede su competencia consultiva y está reservada a los tribunales de justicia.", "summary_en": "The Attorney General's Office declares inadmissible the consultation submitted by the Internal Audit Office of the Municipality of Heredia. The consultation sought to determine whether a municipality may apply the Hydrogeological Studies Management Policies for Regulatory Plans before the regulatory plan is finalized and approved by INVU. Inadmissibility is based on two main reasons. First, the consultation fails to demonstrate the necessary link to a substantive matter included in the internal audit's annual work plan, an essential requirement for the advisory body to issue its opinion. Second, and decisive, the consultation submits for review a specific resolution already adopted by the Municipal Council (ordinary session 26-2024 of August 12, 2024), which would require the Attorney General's Office to act as a legality reviewer of a specific administrative decision—a function that exceeds its advisory competence and is reserved for the courts of justice.", "court_or_agency": "", "date": "28/04/2025", "year": "2025", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "plan regulador", "INVU", "auditoría interna", "plan de trabajo", "inadmisibilidad", "control de legalidad", "estudios hidrogeológicos", "Procuraduría General de la República" ], "article_citations": [], "keywords_es": [ "plan regulador", "estudios hidrogeológicos", "políticas de manejo", "INVU", "auditoría interna", "competencia consultiva", "inadmisibilidad", "Procuraduría General de la República", "control de legalidad", "plan de trabajo", "recursos hídricos subterráneos", "Decreto Ejecutivo 42015" ], "keywords_en": [ "regulatory plan", "hydrogeological studies", "management policies", "INVU", "internal audit", "advisory competence", "inadmissibility", "Attorney General's Office", "legality review", "work plan", "groundwater resources", "Executive Decree 42015" ], "excerpt_es": "Aunado a lo anterior, pese a que se realiza un esfuerzo por plantear la consulta de forma genérica, observamos que el tema de fondo obedece un caso concreto, que surge a partir de contrataciones directas que iniciaron en el año 2019, donde finalmente el Concejo Municipal tomó acuerdos en relación con diferentes estudios y políticas obtenidas como resultado de dichas contrataciones. … Aunado a lo anterior, se desprende con claridad que la consulta planteada por la Auditoria supone la revisión de un acuerdo ya adoptado por el Concejo Municipal de la Municipalidad de San Rafael de Heredia; lo cual obviamente escapa de nuestra competencia consultiva, ya que este órgano asesor no puede ni debe emitir pronunciamiento en relación con situaciones jurídico administrativas concretas y específicas, salvo los casos exceptuados por ley de conformidad con los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública.", "excerpt_en": "In addition to the above, despite an effort to frame the consultation generically, we observe that the substantive issue arises from a specific case, stemming from direct procurement that began in 2019, where ultimately the Municipal Council adopted agreements regarding various studies and policies obtained as a result of those procurement processes. … Furthermore, it is clear that the consultation submitted by the Audit Office entails the review of an agreement already adopted by the Municipal Council of the Municipality of San Rafael de Heredia; this obviously falls outside our advisory competence, as this advisory body cannot and must not issue an opinion on concrete and specific legal-administrative situations, except in cases exempted by law pursuant to articles 173 and 183 of the General Public Administration Act.", "outcome": { "label_en": "Inadmissible consultation", "label_es": "Consulta inadmisible", "summary_en": "The Attorney General's Office declares the consultation by the Internal Audit inadmissible due to failure to demonstrate a work-plan link and because it seeks review of an already adopted specific municipal agreement.", "summary_es": "La Procuraduría declara inadmisible la consulta de la Auditoría Interna por falta de acreditación del ligamen con el plan de trabajo y por pretender la revisión de un acuerdo municipal concreto ya adoptado." }, "pull_quotes": [ { "context": "II. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA", "quote_en": "There is no doubt that the issue raised is of interest to the audit, but unfortunately, it is not specified or demonstrated that the legal questions raised are related to a substantive matter that was intended to be studied in the work plan.", "quote_es": "No cabe duda, que el tema planteado sea de interés para la auditoria, pero lamentablemente, no se especifica ni acredita que las dudas jurídicas planteadas estén relacionadas con un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el plan de trabajo." }, { "context": "II. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA", "quote_en": "the consultation submitted by the Audit Office entails the review of an agreement already adopted by the Municipal Council of the Municipality of San Rafael de Heredia; this obviously falls outside our advisory competence", "quote_es": "la consulta planteada por la Auditoria supone la revisión de un acuerdo ya adoptado por el Concejo Municipal de la Municipalidad de San Rafael de Heredia; lo cual obviamente escapa de nuestra competencia consultiva" }, { "context": "II. INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA", "quote_en": "Addressing the review of an agreement already adopted by the Municipal Council would entail transferring to the Attorney General's Office the function inherent to the active Administration of making decisions on specific matters, which would mean assuming competences that are not ours.", "quote_es": "Abordar la revisión de un acuerdo ya adoptado por el Concejo Municipal, implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, lo que implicaría asumir competencias que no nos corresponden." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=24961&strTipM=T", "tier": 2, "is_environmental": true, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Texto Dictamen 081\n\n \n\n  Dictamen : 081 del 28/04/2025\n\n28 de abril de 2025\n\nPGR-C-081-2025\n\n \n\nSeñora\n\nAna Cristina Brenes Jaubert\n\nAuditora Interna\n\nMunicipalidad de Heredia\n\n \n\nEstimada señora:\n\n \n\nCon la aprobación y por encargo del Procurador General de la República, se atiende el oficio AI-053-2025 del 05 de marzo de 2025, remitido a nuestras oficinas ese mismo día y mediante el cual se requiere nuestro criterio sobre lo siguiente:\n\n \n\n“La consulta específica es: ¿Puede una Municipalidad aplicar las Políticas de Manejo de Estudios Hidrogeológicos para los Planes Reguladores, en función del Código Municipal, artículo 13, que dice: Son atribuciones del Concejo Municipal: … p) Dictar las medidas de ordenamiento urbano… aun cuando el Plan Regulador no está finalizado y aprobado en el INVU?.\n\n \n\nUna vez analizado el oficio AI-053-2025, se concluye que la consulta resulta inadmisible, por las siguientes razones:\n\n \n\n \n\nI.                   SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS POR LOS AUDITORES INTERNOS:\n\n \n\nNuestra jurisprudencia administrativa ha señalado en múltiples ocasiones que, si bien es cierto el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica, n.°6815 del 27 de setiembre de 1982, permite que los auditores internos puedan realizar consultas directamente, esa facultad no puede ser irrestricta.\n\n \n\nEn ese sentido, hemos indicado que las consultas realizadas por parte de los auditores internos debe circunscribirse a aquella materia que de modo directo pertenezca a su competencia funcional, es decir, la facultad de consultar está estrictamente relacionada con la competencia del auditor y al ámbito de competencias del organismo que controla y del cual forma parte, con el fin de que esos órganos de control interno cuenten con la posibilidad de obtener un criterio técnico jurídico autorizado por el Órgano Superior Consultivo de la Administración Pública, con el fin de que ello les permita ejercer de una forma más eficaz sus funciones.\n\n \n\nLo anterior, también quiere decir que los auditores no se encuentran autorizados para consultar sobre materias que no estén contenidas en la esfera de su competencia institucional o dentro de la competencia de los órganos administrativos de los cuales forman parte.\n\n \n\nEn reiterados pronunciamientos hemos señalado que las consultas realizadas por la auditoría interna, deben estar ligadas al contenido del plan de trabajo que se esté aplicando ese año en la respectiva Administración en la cual se desempeña, ya que esto es lo que nos permite determinar los alcances del ámbito de competencias de esa auditoria. De ahí que, resulta estrictamente necesario que se acredite esa relación o ligamen y para ello debe explicarse y demostrarse con claridad al momento de requerir nuestro criterio. (Entre muchos otros pueden verse los Dictámenes: C-133-2019 de 14 de mayo de 2019, C-002-2021 de 6 de enero de 2021, PGR-C-120-2024 de 12 de junio de 2024, PGR-C-040-2025 del 3 de marzo de 2025).\n\n \n\nEn virtud de lo anterior, es claro que para que la consulta sea admisible y podamos entrar a analizar el fondo y brindar nuestro criterio, lo consultado debe estar referido a un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el correspondiente plan de trabajo anual de la auditoria, y que al momento de plantearse se indique claramente, el apartado o sección del plan de trabajo se contempla el estudio y en razón de esa ejecución es que se hace necesario requerir nuestro criterio. (Dictámenes PGR-C-10-2023 de 30 de enero de 2023 y PGR- C-109-2024 de 03 de junio de 2024, PGR-C-120-2024 de 12 de junio de 2024).\n\n \n\nA parte de lo anterior, hemos sido enfáticos al sostener que las consultas que planteen los auditores internos en el ejercicio de sus competencias deben cumplir con los requisitos de admisibilidad que señala nuestra Ley Orgánica, a excepción de, la necesidad de acompañar un criterio legal sobre el tema consultado y que el jerarca de la institución sea el que consulte; resultando incuestionable como requisito obligatorio de admisibilidad que, el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. (Dictámenes C-008-2021 del 14 de enero de 2021, PGR-C-151-2022 de 22 de julio de 2022, PGR-C-287-2022 del 20 de diciembre de 2022).\n\n \n\nII.                INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA:\n\n \n\nEn esta ocasión, la consulta que se nos formula resulta inadmisible porque no se ha logrado acreditar el ligamen de lo consultado con un asunto de la auditoría interna que se encuentre plasmado en el plan de trabajo del año en curso.\n\n \n\nEn el Dictamen PGR-C-293-2021 del 15 de octubre de 2021, señalamos expresamente:\n\n \n\n“…la única forma que tiene la Procuraduría para asegurarse que una consulta está ligada al ejercicio de las competencias de la auditoría interna, es que lo cuestionado esté directamente relacionado con algún estudio o informe de auditoría previsto en el plan de trabajo.\n\nDebe tenerse en cuenta que en el plan de trabajo se definen, previamente, los temas de fondo que serán estudiados por la auditoría interna, por lo que, de requerirse nuestro criterio en relación con esos temas, no existiría ninguna duda de que la consulta se plantea para el estricto cumplimiento de las competencias de la auditoría.”\n\n \n\nNo cabe duda, que el tema planteado sea de interés para la auditoria, pero lamentablemente, no se especifica ni acredita que las dudas jurídicas planteadas estén relacionadas con un tema de fondo que se haya previsto estudiar en el plan de trabajo.\n\n \n\nAunado a lo anterior, pese a que se realiza un esfuerzo por plantear la consulta de forma genérica, observamos que el tema de fondo obedece un caso concreto, que surge a partir de contrataciones directas que iniciaron en el año 2019, donde finalmente el Concejo Municipal tomó acuerdos en relación con diferentes estudios y políticas obtenidas como resultado de dichas contrataciones.\n\n \n\nAunado a lo anterior, se desprende con claridad que la consulta planteada por la Auditoria supone la revisión de un acuerdo ya adoptado por el Concejo Municipal de la Municipalidad de San Rafael de Heredia; lo cual obviamente escapa de nuestra competencia consultiva, ya que este órgano asesor no puede ni debe emitir pronunciamiento en relación con situaciones jurídico administrativas concretas y específicas, salvo los casos exceptuados por ley de conformidad con los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública.\n\n \n\nAbordar la revisión de un acuerdo ya adoptado por el Concejo Municipal, implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones sobre asuntos específicos, lo que implicaría asumir competencias que no nos corresponden. (Entre muchos otros tenemos los criterios C-026-2015 del 17 de febrero de 2015, C-205-2019 del 12 de julio de 2019 y C-137-2021 del 20 de mayo de 2021).\n\n \n\nEs necesario que las auditorías antes de plantear una consulta a la Procuraduría General, revisen nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de formular o no una nueva consulta ante este órgano asesor. (Al respecto pueden consultarse los pronunciamientos C-254-2019 del 4 de setiembre de 2019 y C-287-2019 del 4 de octubre de 2019).\n\n \n\nDicho lo anterior, debemos insistir, tal y como se desprende del articulado de nuestra Ley Orgánica y de la jurisprudencia administrativa que la informa, que este órgano asesor no está facultado para analizar casos concretos en vía consultiva, ni la legalidad de las actuaciones de la Administración. Lo anterior salvo en los casos expresamente previstos en los artículos 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública. (Ver en ese sentido el dictamen PGR-C-054-2023 del 17 de marzo de 2023).\n\n \n\nEn ese mismo sentido, en el dictamen PGR-C-038-2025 del 03 de marzo de 2025, esta Procuraduría señaló expresamente:\n\n \n\n“En asuntos similares, esta Procuraduría General ha señalado, reiteradamente, que salvo los casos excepcionales expresamente previstos en los ordinales 173 y 183 de la Ley General de la Administración Pública, nuestra función consultiva no debe ejercerse con respecto a situaciones jurídico-administrativas concretas y específicas, o sobre conductas singulares, adoptadas o por adoptarse, pues pronunciarse al respecto implicaría sustituir a la administración activa en la toma de decisiones o ejercer una función de control de legalidad que no nos corresponde (dictámenes C-056-2020 del 18 de febrero del 2020, C-102-2021 del 15 de abril del 2021, PGR-C-001-2022 del 05 de enero del 2022 y PGR-C-10-2024 de 30 de enero de 2024, entre otros).\n\n \n\nEn esa línea de pensamiento, hemos indicado que “…no corresponde a la Procuraduría General, como órgano superior consultivo de la Administración Pública, valorar si una determinada decisión administrativa, o incluso la opinión externada por asesorías o dependencias internas, son conformes o no al ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de normas jurídicas e incluso de sus efectos, pero no sobre actuaciones o criterios concretos vertidos por la Administración, sus dependencias o asesorías (Dictámenes C-277-2002 de 16 de octubre de 2002, C-196-2003 de 25 de junio de 2003, C-241-2003 de 8 de agosto de 2003 y C-120-2004 de 20 de abril de 2004, C-315-2005 de 5 de setiembre de 2005, C-328-2005 de 16 de setiembre de 2005, C-418-2005 de 7 de diciembre de 2005 y C-392-2006 de 6 de octubre de 2006, entre otros muchos).”  (Dictamen No. C-172-2016 de 22 de agosto de 2016, reiterado, entre otros, por el C-98-2019 de 4 de abril de 2019 y el PGR-C-115-2023 de 31 de mayo de 2023).\n\n \n\nCon respecto a ese tema, en nuestro dictamen C-107-2011 del 18 de mayo de 2011, reiterado en el C-172-2013 del 28 de agosto del 2013, en el C-377-2014 del 4 de noviembre de 2014 y en el C-264-2017 del 14 de noviembre de 2017, indicamos lo siguiente:\n\n \n\n“… este Órgano Asesor no está facultado para revisar en la vía consultiva la legalidad de las actuaciones de la Administración, tal y como se desprende del articulado de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, razón por la cual en estos supuestos nos vemos obligados a declinar nuestra competencia consultiva (ver, entre otros, nuestros dictámenes números C-119-2008 del 16 de abril del 2008, C-450-2008 del 18 de diciembre del 2008 y C-084-2010 del 26 de abril del 2010).\n\n \n\nEn efecto, la solicitud de revisión de un acto administrativo ya emitido nos convertiría, por esa vía, en un juzgador de la legalidad de la actuación administrativa, lo cual resulta ajeno a la función consultiva y además implicaría invadir una competencia que está reservada exclusivamente a los Tribunales de Justicia, pues es la jurisdicción contenciosa administrativa –o bien la agraria o laboral, según sea el caso− la llamada a hacer tal juzgamiento y determinar −mediante sentencia− la validez o invalidez de un determinado acto administrativo (…).” \n\n \n\nReiteramos entonces que, a través del ejercicio de nuestra función consultiva, no podemos ejercer una función de contralor de legalidad u oportunidad de conductas administrativas ya adoptadas, cuya validez, de algún modo, se pida sea examinada; lo cual no nos compete (En ese sentido, véanse nuestros dictámenes y pronunciamientos Nos. C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-005-1998 de 27 de enero de 1998, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-085-2016 de 25 de abril de 2016, C-038-2018 de 23 de febrero de 2018, PGR-C-072-2023 de 14 de abril de 2023, PGR-C-115-2023, op. cit., PGR-C-015-2024 de 7 de febrero de 2024 y PGR-C-081-2024 de 30 de abril de 2024, entre muchos otros)”. El resaltado no corresponde al original.\n\n \n\n  En el caso que nos ocupa, en el desarrollo de la consulta se somete a nuestro conocimiento el acuerdo tomado por el Concejo Municipal en Sesión Ordinaria n.°26-2024 del 12 de agosto de 2024, que indica textualmente:\n\n \n\n“PRIMERO: Aprobar las Políticas de Manejo (Fase 3) del Proyecto Estudios Hidrogeológicos para los Planes Reguladores, para el cantón de San Rafael.\n\nSEGUNDO: Instruir a la administración municipal para que de manera inmediata aplique las Políticas de Manejo (Fase 3) del Proyecto Estudios Hidrogeológicos para los Planes Reguladores, para el cantón de San Rafael; sustituyendo de esta forma lo dispuesto por la Matriz de criterios de uso del suelo según la vulnerabilidad a la contaminación de acuíferos para la protección del recurso hídrico para el cantón de Poás, según lo señalado por el Decreto Ejecutivo N°42015-MAG-MINAE-S-MIVAH Reglamento de coordinación interinstitucional para la protección de los recursos hídricos subterráneos.\n\nTERCERO: Instruir a la administración municipal para que comunique al SENARA dichas políticas con el fin de que sea de su conocimiento.\n\n \n\n Seguidamente se nos consulta si la Municipalidad puede o no aplicar las Políticas de Manejo de Estudios Hidrogeológicos para los Planes Reguladores, aun cuando el Plan Regulador no está finalizado y aprobado por el INVU; con tal planteamiento no cabe duda que se pretende por medio de un dictamen vinculante emitido por este órgano superior consultivo, que entremos a enjuiciar y analizar la legalidad o no con el ordenamiento jurídico, de la decisión ya adoptada por la autoridad municipal; gestión que en esos términos, sumados a los otros aspectos de inadmisibilidad desarrollados, resulta improcedente.\n\n \n\nPor las razones indicadas, la consulta que se nos plantea no cumple los requisitos de admisibilidad exigidos por nuestra Ley Orgánica por lo que se declara inadmisible.\n\n \n\n        \n\n                                                   Cordialmente,\n\n \n\n \n\n \n\n \n\n                  María Fernanda Barquero Moya\n\n                              Abogada. Despacho Procurador General.", "body_en_text": "Opinion 081\n\nOpinion: 081 of 04/28/2025\n\nApril 28, 2025\n\nPGR-C-081-2025\n\nMs.\n\nAna Cristina Brenes Jaubert\n\nInternal Auditor\n\nMunicipalidad de Heredia\n\nDear Madam:\n\nWith the approval and on behalf of the Procurador General de la República, we respond to official communication AI-053-2025 of March 5, 2025, submitted to our offices that same day, by which our opinion is requested on the following:\n\n\"The specific query is: Can a Municipality apply the Management Policies for Hydrogeological Studies for Regulatory Plans, pursuant to the Municipal Code, Article 13, which states: The powers of the Municipal Council are: … p) Issue urban planning measures… even when the Regulatory Plan has not been finalized and approved by INVU?\"\n\nAfter analyzing official communication AI-053-2025, it is concluded that the query is inadmissible for the following reasons:\n\nI. ON QUERIES POSED BY INTERNAL AUDITORS:\n\nOur administrative jurisprudence has pointed out on multiple occasions that, although it is true that Article 4 of our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982, allows internal auditors to pose queries directly, that power cannot be unrestricted.\n\nIn that regard, we have indicated that queries made by internal auditors must be limited to matters directly within their functional competence; that is, the power to consult is strictly related to the auditor's competence and the sphere of competence of the body they control and of which they form part, so that those internal control bodies have the possibility to obtain an authoritative technical-legal opinion from the Superior Consultative Body of the Public Administration, enabling them to exercise their functions more effectively.\n\nThe foregoing also means that auditors are not authorized to consult on matters that are not contained within the sphere of their institutional competence or within the competence of the administrative bodies of which they form part.\n\nIn repeated pronouncements, we have noted that queries posed by the internal audit office must be linked to the content of the work plan being implemented that year in the respective Administration in which it operates, as this is what allows us to determine the scope of that audit office's competencies. Hence, it is strictly necessary to establish that relationship or link, and to do so, it must be clearly explained and demonstrated when requesting our opinion. (Among many others, see Opinions: C-133-2019 of May 14, 2019, C-002-2021 of January 6, 2021, PGR-C-120-2024 of June 12, 2024, PGR-C-040-2025 of March 3, 2025).\n\nBy virtue of the foregoing, it is clear that for a query to be admissible and for us to be able to analyze its merits and provide our opinion, the matter consulted must relate to a substantive topic that was planned for study in the corresponding annual work plan of the audit office, and at the time of filing, the specific section or segment of the work plan that contemplates the study must be clearly indicated, and it must be evident that, due to the execution of that plan, it is necessary to request our opinion. (Opinions PGR-C-10-2023 of January 30, 2023, and PGR-C-109-2024 of June 3, 2024, PGR-C-120-2024 of June 12, 2024).\n\nApart from the foregoing, we have been emphatic in stating that queries posed by internal auditors in the exercise of their powers must meet the admissibility requirements set forth in our Organic Law, with the exception of the need to attach a legal opinion on the topic consulted and the requirement that the head of the institution be the one consulting; it is unquestionable as a mandatory admissibility requirement that the subject of the query be posed clearly and precisely and that it concern generic legal issues. Within that subject, it is not possible to include questions on specific cases, pending matters that must be resolved by the Administration, the review of administrative acts or concrete decisions already adopted, the review of legal reports or opinions, ongoing judicial matters, questions on matters whose knowledge falls within the competence of another body, nor matters of personal or private interest to the official posing the query. (Opinions C-008-2021 of January 14, 2021, PGR-C-151-2022 of July 22, 2022, PGR-C-287-2022 of December 20, 2022).\n\nII. INADMISSIBILITY OF THE QUERY:\n\nOn this occasion, the query submitted to us is inadmissible because the link between the matter consulted and an internal audit matter set forth in the current year's work plan has not been established.\n\nIn Opinion PGR-C-293-2021 of October 15, 2021, we expressly stated:\n\n\"…the only way the Procuraduría has to ensure that a query is linked to the exercise of the internal audit office's competencies is for the matter in question to be directly related to some audit study or report provided for in the work plan.\n\nIt must be borne in mind that the work plan defines, in advance, the substantive topics that will be studied by the internal audit office; therefore, if our opinion is required in relation to those topics, there would be no doubt that the query is posed for the strict fulfillment of the audit office's competencies.\"\n\nThere is no doubt that the topic raised is of interest to the audit office, but unfortunately, it is not specified or demonstrated that the legal questions posed are related to a substantive topic planned for study in the work plan.\n\nIn addition to the foregoing, even though an effort is made to pose the query generically, we observe that the underlying topic concerns a specific case, arising from direct contracts that began in 2019, where the Municipal Council ultimately adopted agreements regarding various studies and policies obtained as a result of those contracts.\n\nFurthermore, it is clearly evident that the query posed by the Audit Office entails the review of an agreement already adopted by the Municipal Council of the Municipalidad de San Rafael de Heredia; this obviously falls outside our consultative competence, as this advisory body cannot and must not issue a pronouncement regarding concrete and specific legal-administrative situations, except in cases exempted by law in accordance with Articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration.\n\nAddressing the review of an agreement already adopted by the Municipal Council would involve transferring to the Procuraduría the active Administration's own function of making decisions on specific matters, which would mean assuming competencies that do not belong to us. (Among many others, we have Opinions C-026-2015 of February 17, 2015, C-205-2019 of July 12, 2019, and C-137-2021 of May 20, 2021).\n\nIt is necessary that audit offices, before posing a query to the Procuraduría General, review our precedents and/or administrative jurisprudence to determine the pertinence and significance of formulating or not formulating a new query before this advisory body. (In this regard, see pronouncements C-254-2019 of September 4, 2019, and C-287-2019 of October 4, 2019).\n\nHaving said the above, we must insist, as is clear from the articles of our Organic Law and the administrative jurisprudence that informs it, that this advisory body is not empowered to analyze specific cases on an advisory path, nor the legality of the Administration's actions. The foregoing is excepted in the cases expressly provided for in Articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration. (See, in that regard, Opinion PGR-C-054-2023 of March 17, 2023).\n\nIn that same vein, in Opinion PGR-C-038-2025 of March 3, 2025, this Procuraduría expressly stated:\n\n\"In similar matters, this Procuraduría General has repeatedly stated that, except for the exceptional cases expressly provided for in Articles 173 and 183 of the General Law of Public Administration, our advisory function must not be exercised with respect to concrete and specific legal-administrative situations, or singular conduct already adopted or to be adopted, as pronouncing on them would imply substituting for the active Administration in decision-making or exercising a legality control function that is not ours (Opinions C-056-2020 of February 18, 2020, C-102-2021 of April 15, 2021, PGR-C-001-2022 of January 5, 2022, and PGR-C-10-2024 of January 30, 2024, among others).\n\nAlong this line of thought, we have indicated that '…it is not the responsibility of the Procuraduría General, as the superior consultative body of the Public Administration, to assess whether a given administrative decision, or even the opinion expressed by advisory or internal departments, conforms to the legal system. The advisory function must be exercised regarding the competencies or organization of the consulting Administration, the interpretation of legal norms, and even their effects, but not regarding specific actions or opinions issued by the Administration, its departments, or advisory units (Opinions C-277-2002 of October 16, 2002, C-196-2003 of June 25, 2003, C-241-2003 of August 8, 2003, and C-120-2004 of April 20, 2004, C-315-2005 of September 5, 2005, C-328-2005 of September 16, 2005, C-418-2005 of December 7, 2005, and C-392-2006 of October 6, 2006, among many others).' (Opinion No. C-172-2016 of August 22, 2016, reiterated, among others, by C-98-2019 of April 4, 2019, and PGR-C-115-2023 of May 31, 2023).\n\nRegarding this issue, in our Opinion C-107-2011 of May 18, 2011, reiterated in C-172-2013 of August 28, 2013, in C-377-2014 of November 4, 2014, and in C-264-2017 of November 14, 2017, we indicated the following:\n\n'… this Advisory Body is not empowered to review the legality of the Administration's actions on an advisory path, as is clear from the articles of the Organic Law of the Procuraduría General de la República; consequently, in these cases we are compelled to decline our advisory competence (see, among others, our Opinions Nos. C-119-2008 of April 16, 2008, C-450-2008 of December 18, 2008, and C-084-2010 of April 26, 2010).\n\nIndeed, a request to review an administrative act that has already been issued would convert us, by that route, into a judge of the legality of the administrative action, which is foreign to the advisory function and would also entail invading a competence reserved exclusively for the Courts of Justice, as it is the contentious-administrative jurisdiction—or the agrarian or labor jurisdiction, as the case may be—that is called upon to make such a judgment and determine—through a ruling—the validity or invalidity of a specific administrative act (…).'\n\nWe reiterate, then, that through the exercise of our advisory function, we cannot exercise a function of legal or appropriateness oversight over administrative conduct already adopted, the validity of which is, in some way, requested to be examined; this is not our competence. (In that regard, see our Opinions and Pronouncements Nos. C-194-1994 of December 15, 1994, OJ-005-1998 of January 27, 1998, OJ-017-2002 of March 1, 2002, C-021-2006 of January 20, 2006, C-026-2015 of February 17, 2015, C-042-2016 of February 25, 2016, C-085-2016 of April 25, 2016, C-038-2018 of February 23, 2018, PGR-C-072-2023 of April 14, 2023, PGR-C-115-2023, op. cit., PGR-C-015-2024 of February 7, 2024, and PGR-C-081-2024 of April 30, 2024, among many others).\" The highlighting is not from the original.\n\nIn the case at hand, the development of the query submits for our knowledge the agreement adopted by the Municipal Council in Ordinary Session No. 26-2024 of August 12, 2024, which states verbatim:\n\n\"FIRST: Approve the Management Policies (Phase 3) of the Hydrogeological Studies for Regulatory Plans Project for the canton of San Rafael.\n\nSECOND: Instruct the municipal administration to immediately apply the Management Policies (Phase 3) of the Hydrogeological Studies for Regulatory Plans Project for the canton of San Rafael; thereby replacing the provisions of the Land-Use Criteria Matrix according to Aquifer Contamination Vulnerability for the Protection of Water Resources for the canton of Poás, as indicated by Executive Decree No. 42015-MAG-MINAE-S-MIVAH, Interinstitutional Coordination Regulation for the Protection of Underground Water Resources.\n\nTHIRD: Instruct the municipal administration to notify SENARA of said policies so that it is made aware.\"\n\nWe are then asked whether the Municipality may or may not apply the Management Policies for Hydrogeological Studies for Regulatory Plans, even when the Regulatory Plan has not been finalized and approved by INVU; with such a formulation, there is no doubt that the intention is, by means of a binding opinion issued by this superior consultative body, for us to judge and analyze the legality or lack thereof, under the legal system, of the decision already adopted by the municipal authority; a step which, in those terms, along with the other aspects of inadmissibility developed, is improper.\n\nFor the reasons stated, the query posed to us does not meet the admissibility requirements demanded by our Organic Law, and it is therefore declared inadmissible.\n\nCordially,\n\nMaría Fernanda Barquero Moya\nAttorney. Office of the Procurador General." }