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  "id": "pgr-25159",
  "citation": "OJ-167-2025",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Participación ciudadana en planes reguladores: observaciones al proyecto 25029",
  "title_en": "Citizen Participation in Regulatory Plans: Observations on Bill 25029",
  "summary_es": "La PGR emitió una opinión jurídica no vinculante sobre el proyecto de ley no. 25029, que propone reformar el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana (Ley 4240) para fortalecer la participación ciudadana en la elaboración, actualización y modificación de planes reguladores. La PGR formula observaciones técnico-jurídicas en varios frentes: la necesidad de precisar el carácter potestativo —no obligatorio— del organismo especializado de planificación previsto en el artículo 59; la exigencia de que la viabilidad ambiental de SETENA se obtenga antes de convocar a la audiencia pública, conforme con el Voto 7994-2006 de la Sala Constitucional; la obligación de fundamentar en criterios técnicos cualquier reducción de los niveles de protección ambiental, a la luz del principio de no regresión; y la conveniencia de precisar reglas de convocatoria, publicación en el diario oficial y respuesta a observaciones ciudadanas para evitar que la audiencia se convierta en mera formalidad.",
  "summary_en": "The PGR issued a non-binding legal opinion on Bill 25029, which proposes to reform Article 17 of the Urban Planning Law (Law 4240) to strengthen citizen participation in the drafting, updating, and modification of regulatory plans. The PGR raises technical-legal observations on several fronts: the need to clarify the optional—not mandatory—nature of the specialized planning body under Article 59; the requirement that SETENA environmental clearance be obtained before convening the public hearing, pursuant to Constitutional Chamber Ruling 7994-2006; the obligation to ground any reduction of environmental protection levels in technical criteria under the non-regression principle; and the desirability of specifying convocation rules, official-gazette publication requirements, and procedures for responding to public comments so that hearings do not become a mere formality.",
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  "date": "23/10/2025",
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  "excerpt_es": "Antes de que la propuesta sea presentada ante el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, debe contar con la viabilidad ambiental. Es más, tal y como lo ha señalado la Sala Constitucional, ese requisito debe cumplirse antes de convocar a la audiencia pública, pues es necesario que se conozcan las limitaciones y condicionantes que tiene el instrumento de planificación a raíz de la incorporación de la variable ambiental:\n\n\"A criterio de este Tribunal previo a la adopción, aprobación y desarrollo de un plan regulador tanto como de sus modificaciones, es necesario que la Municipalidad cuente con el examen de impacto ambiental y lo ponga en conocimiento de los vecinos de la localidad, en garantía además del principio de participación democrática en el procedimiento de su elaboración, antes de su aprobación. Con dichos estudios se procura proteger el ambiente y ello se debe observar tanto en la elaboración del plan regulador como en sus modificaciones, porque de igual forma eventualmente se le puede afectar. VI.- En conclusión, el acuerdo municipal tomado en la sesión extraordinaria No. 330 celebrada el 7 de abril del 2006, sin contar con el informe ambiental de SETENA sobre la propuesta de las modificaciones del plan regulador de La Unión, lesiona el derecho a un ambiente sano y equilibrado que invoca el accionante; porque debe someterse a audiencia pública el proyecto final con los estudios respectivos, especialmente el de impacto ambiental, que constituye una etapa sustancial para su adopción.\"\n\nPor último, debe analizarse lo indicado en el último párrafo del punto 8, en cuanto a que el procedimiento allí dispuesto también es aplicable en aquellos casos en los que se pretenda reducir los niveles de protección ambiental, pues, conforme con los principios de objetivación de la tutela ambiental, razonabilidad y progresividad y no regresión en materia ambiental, la adopción de una medida que implique la reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que existan criterios técnicos que la respalden o justifiquen.",
  "excerpt_en": "Before the proposal is submitted to the National Housing and Urban Development Institute (INVU), it must have environmental clearance. Moreover, as the Constitutional Chamber has held, this requirement must be fulfilled before convening the public hearing, since it is necessary to know the limitations and conditions of the planning instrument arising from the incorporation of the environmental variable:\n\n\"In this Tribunal's view, prior to the adoption, approval, and development of a regulatory plan and its modifications alike, it is necessary for the Municipality to have the environmental impact assessment and to make it known to local residents, thereby also guaranteeing the principle of democratic participation in the drafting procedure, before approval. These studies seek to protect the environment, and that obligation must be observed both in the elaboration of the regulatory plan and in its modifications, because in the same way the environment may eventually be affected. VI.- In conclusion, the municipal agreement adopted at extraordinary session No. 330 held on April 7, 2006, without SETENA's environmental report on the proposed modifications to the La Unión regulatory plan, infringes the right to a healthy and balanced environment invoked by the petitioner; because the final project must be submitted to a public hearing together with the corresponding studies, especially the environmental impact assessment, which constitutes a substantive stage for its adoption.\"\n\nFinally, what is stated in the last paragraph of point 8 must be analyzed, to the effect that the procedure established there is also applicable in cases where a reduction of current environmental protection levels is intended, since, in accordance with the principles of objectivization of environmental protection, reasonableness, progressivity, and non-regression in environmental matters, the adoption of a measure implying a reduction in the current level of protection depends on the existence of technical criteria to support or justify it.",
  "outcome": {
    "label_en": "Non-binding opinion",
    "label_es": "Opinión no vinculante",
    "summary_en": "The PGR recommends that the Legislative Assembly consider multiple technical-legal observations before passing Bill 25029, emphasizing the requirement of prior SETENA environmental clearance before the public hearing and adherence to the non-regression principle whenever environmental protection levels are reduced.",
    "summary_es": "La PGR recomienda a la Asamblea Legislativa valorar múltiples observaciones técnico-jurídicas antes de aprobar el proyecto 25029, destacando la exigencia de viabilidad ambiental de SETENA previa a la audiencia pública y el respeto al principio de no regresión ambiental ante cualquier reducción de niveles de protección."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Voto no. 7994-2006, Sala Constitucional (citado en sección II)",
      "quote_en": "The public hearing conducted in cases such as this by municipal entities aims to allow the exercise of the community's right to participate in a matter that directly affects it and, consequently, must be held prior to the administrative decision being made, thereby constituting a manifestation of the democratic principle.",
      "quote_es": "La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales, tiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto que le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la decisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático."
    },
    {
      "context": "Voto no. 11900-2007, Sala Constitucional (citado en sección II)",
      "quote_en": "...this Tribunal must address the power of Municipalities to draft and approve the Regulatory Plans for their canton in order to best organize not only resources but also needs and sustainable development. Thus, Article 169 of the Constitution grants Municipalities not only the authority but also the duty to guarantee, defend, and preserve the social order and the right to a healthy and ecologically balanced environment.",
      "quote_es": "...este Tribunal debe referirse a la potestad de las Municipalidades de elaborar y aprobar los Planes Reguladores de su cantón para el mejor ordenamiento no solo de los recursos sino de las necesidades y desarrollo sostenible. Es así como el artículo 169 de la Constitución Política, a las Municipalidades les asiste no sólo la facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el orden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado."
    },
    {
      "context": "Dictamen C-156-2017 de la PGR (citado en sección II)",
      "quote_en": "The Regulatory Plan thus constitutes the most suitable instrument established by the legislature to address all aspects relating to local organization and, therefore, has as its ultimate purpose the rational and orderly development of the canton from an urban planning perspective.",
      "quote_es": "el Plan Regulador constituye entonces el medio idóneo, establecido por el legislador, para instaurar todos los aspectos referentes a la organización local y, por ende, tiene como finalidad última el desarrollo racional y ordenado del cantón desde el punto de vista urbanístico."
    },
    {
      "context": "Sección II, análisis del artículo propuesto",
      "quote_en": "For the hearing provided for in Article 17 of the Urban Planning Law to fulfill the ultimate purpose for which it was designed and to truly be an instrument guaranteeing citizen participation, it must be regulated in a clear and detailed manner, but without establishing requirements that unnecessarily hinder the approval of the planning instrument.",
      "quote_es": "para que la audiencia que dispone el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana cumpla con el fin último para el cual está diseñada y realmente sea un instrumento que garantice la participación ciudadana, es necesario que se regule de manera clara y detallada, pero, eso sí, sin establecer requisitos que obstaculicen, innecesariamente, la aprobación del instrumento de planificación."
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  "body_es_text": "Texto Opinión Jurídica 167\n\n \n\n  Opinión Jurídica :  167  - J    del 23/10/2025\n\n23 de octubre de 2025\n\nPGR-OJ-167-2025\n\n \n\nSeñora\n\nMariana Zamora Guzmán\n\nÁrea de Comisiones Legislativas VIII\n\nAsamblea Legislativa\n\n \n\nEstimada señora:\n\n \n\n            Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no. AL-\nCPGOB-0384-2025 de 28 de agosto de 2025, por medio del cual se nos comunica que la Comisión\nPermanente Ordinaria de Gobierno y Administración acordó requerir nuestro criterio sobre el proyecto\nde ley no. 25029, denominado “REFORMA AL ARTÍCULO 17 DE LA LEY N° 4240 LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA\nDEL 15 DE NOVIEMBRE DE 1968 Y SUS REFORMAS. LEY PARA GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS\nPLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL.”\n\n \n\nI. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.\n\n \n\nDe conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico\njurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los\ncriterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea\nLegislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el\nejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de\ninterés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con\naspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n \n\nEn virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y contenido\nde un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de aquellos\nreferidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón, este\ncriterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo en el\nejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.\n\n \n\nPor otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n \n\n            II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY.\n\n \n\n            Como se desprende del título del proyecto y de su exposición de motivos, el objetivo de\nla propuesta es modificar el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana con el fin de garantizar\nla participación ciudadana en el procedimiento de elaboración de los planes reguladores.\n\n \n\n            Sobre la participación ciudadana en ese procedimiento, la Sala Constitucional ha\nseñalado que:\n\n \n\n“La audiencia pública que en casos como el presente se realiza por parte de los entes municipales,\ntiene por objeto permitir el ejercicio del derecho a la participación de la comunidad en un asunto\nque le afecta directamente y que, en consecuencia, debe efectuarse con anterioridad a la toma de la\ndecisión administrativa, constituyéndose así en una manifestación del principio democrático. Como\nconsecuencia, este tipo de audiencias no se constituyen simplemente en parte de un procedimiento que\npor formalidad deba programarse, de manera que se pueda fijar de forma que haga nugatorio el\nejercicio del derecho que pretende tutelar, al otorgarse en condiciones que se convierta en una mera\nformalidad, incapaz de alcanzar los objetivos que está llamada a obtener en protección del derecho a\nla información y participación ciudadana, aunque ciertamente tampoco debe llegar a constituirse en\nun obstáculo para que se emita una oportuna resolución de la gestión.” (Voto no. 7994-2006 de las 8\nhoras 57 minutos de 2 de junio de 2006).\n\n \n\n            De tal forma, para que la audiencia que dispone el artículo 17 de la Ley de\nPlanificación Urbana cumpla con el fin último para el cual está diseñada y realmente sea un\ninstrumento que garantice la participación ciudadana, es necesario que se regule de manera clara y\ndetallada, pero, eso sí, sin establecer requisitos que obstaculicen, innecesariamente, la aprobación\ndel instrumento de planificación. Si se precisan con claridad las reglas y condiciones para la\nconvocatoria, funcionamiento y demás aspectos de la audiencia, habrá menos espacio para la\ndiscrecionalidad y, en consecuencia, será más sencillo determinar si se incumple o no el\nprocedimiento fijado.\n\n \n\n            Por ello, y para evitar confusiones, es recomendable revisar el título del proyecto, ya\nque hace mención a planes de ordenamiento territorial, que no es la terminología que utiliza la Ley\nde Planificación Urbana.\n\n \n\n            En el primer párrafo del artículo propuesto, se indica que el Concejo debe acordar la\nejecución del proceso de elaboración, actualización o modificación del plan regulador, y que, en ese\nmismo acto, debe acordar la creación del organismo especializado de planificación que será\nresponsable de la dirección del proceso, en concordancia con lo establecido en los artículos 59 y\n60.\n\n \n\n            Al respecto, debe precisarse si acordar la ejecución del proyecto significa acordar el\ninicio del proceso, pues no queda claro. Y, también, debe compaginarse lo indicado en cuanto al\norganismo especializado que llevará la dirección del proceso, pues, la creación del organismo de\nplanificación que regula el artículo 59 es potestativa, no obligatoria.\n\n \n\n            Además, sobre ese organismo, debe tenerse en cuenta que ya hemos señalado que, conforme\ncon el artículo 34 inciso g) y 49 del Código Municipal, corresponde al presidente del Concejo\n“nombrar a los miembros de las comisiones ordinarias y especiales, procurando que participen en\nellas las fracciones políticas representadas en la corporación, y señalarles el plazo para rendir\nsus dictámenes” y “respetando el principio constitucional de paridad de género en su conformación.”\n(Dictamen no. PGR-C-249-2024 de 28 de octubre de 2024).\n\n \n\n            Con base en esa disposición, también le corresponde al presidente del Concejo el\nnombramiento de los vecinos que integrarán la comisión, para lo cual, como indicamos en el dictamen\nPGR-C-250-2023, es indispensable “la emisión de una reglamentación que materialice y garantice\nel principio democrático de participación y el principio de publicidad, ambos principios de\nraigambre constitucional, a fin de que las  personas  o  colectividades  puedan\nintervenir  en  la  toma  de  decisiones públicas y al mismo tiempo ejerzan una forma de control\nsocial de los administrados sobre la administración.” Lo anterior, en virtud de que el propio\nartículo 59 de la Ley de Planificación Urbana establece que la Corporación debe señalar la\norganización y cometido del nuevo órgano, lo cual es acorde con lo dispuesto en el artículo 50 del\nCódigo Municipal.\n\n \n\n            Por otra parte, en cuanto al párrafo 3, es necesario determinar de qué modo se debe\nllevar a cabo la comunicación que debe efectuar la administración municipal sobre el inicio del\nproceso de elaboración de la propuesta, pues se trata de una disposición abierta. Tampoco queda a\nclaro a qué se refiere el proceso de convocatoria informativa en el cantón que se menciona al final.\n\n            Lo mismo debe decirse en cuanto al párrafo 4, pues la forma de llevar a cabo las\nconvocatorias es abierta e imprecisa, y, nótese que, actualmente, el artículo 17 dispone que la\nconvocatoria debe publicarse en el diario oficial. También, debe valorarse la necesidad de que en\ntodos los casos se lleve a cabo una audiencia en cada distrito, pues puede suceder que lo que se\nesté planteando sea un plan de alcance parcial y no de todo el cantón, y, además, dependiendo de la\ncantidad de población de cada distrito y de su cercanía, realizar una audiencia en cada uno pueda\nimplicar un obstáculo innecesario para el avance del proceso.\n\n \n\n            Siempre en cuanto al párrafo 4, se recomienda detallar cómo se responderán las\ninquietudes y observaciones que se planteen en la audiencia, pues no queda claro si se reciben y\nresuelven de manera verbal o escrita y si se atienden en la misma audiencia, o de manera posterior.\nY, si es así, no se establece un plazo en el que deban atenderse.\n\n \n\n            Luego, en el párrafo 5 también debe concretarse qué se entiende por medios físicos y\ndigitales que aseguren una difusión adecuada en cada comunidad.\n\n \n\n            Antes de que la propuesta sea presentada ante el Instituto Nacional de Vivienda y\nUrbanismo, debe contar con la viabilidad ambiental. Es más, tal y como lo ha señalado la Sala\nConstitucional, ese requisito debe cumplirse antes de convocar a la audiencia pública, pues es\nnecesario que se conozcan las limitaciones y condicionantes que tiene el instrumento de\nplanificación a raíz de la incorporación de la variable ambiental:\n\n \n\n“A criterio de este Tribunal previo a la adopción, aprobación y desarrollo de un plan regulador\ntanto como de sus modificaciones, es necesario que la Municipalidad cuente con el examen de impacto\nambiental y lo ponga en conocimiento de los vecinos de la localidad, en garantía además del\nprincipio de participación democrática en el procedimiento de su elaboración, antes de su\naprobación. Con dichos estudios se procura proteger el ambiente y ello se debe observar tanto en la\nelaboración del plan regulador como en sus modificaciones, porque de igual forma eventualmente se le\npuede afectar.\n\nVI.- En conclusión, el acuerdo municipal tomado en la sesión extraordinaria No. 330 celebrada el 7\nde abril del 2006, sin contar con el informe ambiental de SETENA sobre la propuesta de las\nmodificaciones del plan regulador de La Unión, lesiona el derecho a un ambiente sano y equilibrado\nque invoca el accionante; porque debe someterse a audiencia pública el proyecto final con los\nestudios respectivos, especialmente el de impacto ambiental, que constituye una etapa sustancial\npara su adopción.” (Voto no. 7994-2006 de las 8 horas 57 minutos de 2 de junio de 2006).\n\n \n\n            Sobre la redacción del párrafo 7, tomando en cuenta la cantidad de cantones que no\ncuentan con plan regulador y la importancia de esos instrumentos de planificación, es recomendable\nque, si se cumplen todos los requisitos técnicos y legales, el Concejo deba acordar su adopción\nformal.\n\n \n\n            La Procuraduría ha reconocido que “el Plan Regulador constituye entonces el medio\nidóneo, establecido por el legislador, para instaurar todos los aspectos referentes a la\norganización local y, por ende, tiene como finalidad última el desarrollo racional y ordenado del\ncantón desde el punto de vista urbanístico.” Y que “le corresponde a las municipalidades la\ntitularidad primaria en materia de planificación urbana en el ámbito local.” (Dictamen no.\nC-156-2017 de 3 de julio de 2017).\n\n \n\n            Sobre la importancia de implementar esos instrumentos de planificación, la Sala\nConstitucional ha indicado que:\n\n \n\n“...este Tribunal debe referirse a la potestad de las Municipalidades de elaborar y aprobar los\nPlanes Reguladores de su cantón para el mejor ordenamiento no solo de los recursos sino de las\nnecesidades y desarrollo sostenible. Es así como el artículo 169 de la Constitución Política, a las\nMunicipalidades les asiste no sólo la facultad sino el deber de garantizar, defender y preservar el\norden social y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. En ese sentido, el\ncometido constitucional encomendado a los gobiernos locales, en lo que respecta la administración de\nlos intereses y servicios locales, nace la obligación de velar por un orden social y urbanístico de\nsu jurisdicción territorial. En virtud de esa competencia genérica, a los gobiernos locales les\ncorresponde disponer lo necesario para que el disfrute de los recursos públicos –como calles,\nparques etc.- se hagan de manera ordenada, manteniendo siempre una relación armónica. De lo dicho,\nqueda claro que a las municipalidades les corresponde ejercer las funciones no sólo de vigilancia,\nsino también de creadora de planes con los cuales establezca de manera concreta las normas que deben\nrespetarse en su determinada circunscripción territorial, por ello es necesario la formación de los\nllamados planes reguladores, que desarrollan lo relacionado con el uso de suelo por actividades\nconcretas –residencia, comercial, industrial, protección, etc.- y, el entorno urbanístico –condición\nde las edificaciones, en síntesis todo aquello tutelado por el numeral 50 constitucional.” (Voto no.\n11900-2007 de 21 de agosto de 2007).\n\n \n\n            Entonces, si bien es cierto, puede entenderse que de lo dispuesto en el artículo 169\nConstitucional y 15 de la Ley de Planificación Urbana se deriva un deber de los Gobiernos Locales de\ndisponer lo que proceda para implantar un plan regulador y los reglamentos de desarrollo urbano\nconexos, no está de más que se produzcan reformas legales tendientes a garantizar el cumplimiento de\nesa obligación. (PGR-OJ-049-2024 de 22 de abril de 2024).\n\n            En el párrafo 8 se sugiere indicar que se debe publicar en el diario oficial el aviso de\nla adopción acordada y el texto íntegro del plan regulador, mapas, anexos y reglamentos de\ndesarrollo urbano a los que refiere el artículo 19 de la misma ley.\n\n \n\n            Por último, debe analizarse lo indicado en el último párrafo del punto 8, en cuanto a\nque el procedimiento allí dispuesto también es aplicable en aquellos casos en los que se pretenda\nreducir los niveles de protección ambiental, pues, conforme con los principios de objetivación de la\ntutela ambiental, razonabilidad y progresividad y no regresión en materia ambiental, la adopción de\nuna medida que implique la reducción del nivel de protección que actualmente posee, depende de que\nexistan criterios técnicos que la respalden o justifiquen. (Véase, por ejemplo, el voto de la Sala\nConstitucional no. 17397-2019 de las 12 horas 54 minutos de 11 de setiembre de 2019, reiterado en el\n24147-2021 de las 9 horas quince minutos de 27 de octubre de 2021).\n\n \n\n            IV. CONCLUSIÓN.\n\n \n\n            Si bien es cierto, la aprobación del proyecto de ley no. 25029, denominado “REFORMA AL\nARTÍCULO 17 DE LA LEY N° 4240 LEY DE PLANIFICACIÓN URBANA DEL 15 DE NOVIEMBRE DE 1968 Y SUS\nREFORMAS. LEY PARA GARANTIZAR LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL”,\nes una decisión legislativa, se recomienda valorar las observaciones expuestas.\n\n \n\nDe usted, atentamente,\n\n \n\n \n\n \n\n                                                                  Elizabeth León Rodríguez\n\n                                                                  Procuradora\n\n \n\nELR/ysb\n\nCód. 12024-2025",
  "body_en_text": "Legal Opinion Text 167\n\nLegal Opinion: 167 - J of 23/10/2025\n\nOctober 23, 2025\n\nPGR-OJ-167-2025\n\nMs. Mariana Zamora Guzmán\nLegislative Committees Area VIII\nAsamblea Legislativa\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Procurador General de la República, I respond to your official letter no. AL-CPGOB-0384-2025 of August 28, 2025, through which we are informed that the Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración agreed to request our opinion on bill no. 25029, entitled \"AMENDMENT TO ARTICLE 17 OF LAW N° 4240, Ley de Planificación Urbana, OF NOVEMBER 15, 1968 AND ITS AMENDMENTS. LAW TO GUARANTEE CITIZEN PARTICIPATION IN TERRITORIAL PLANNING PLANS.\"\n\nI. CHARACTER OF THIS PRONOUNCEMENT.\n\nIn accordance with Articles 1°, 2°, and 3°, paragraph b) of our Ley Orgánica (no. 6815 of September 27, 1982), the Procuraduría General de la República is the highest technical-legal advisory body of the Public Administration, and, in that capacity, it fulfills its function by issuing the legal opinions requested by the Public Administration. For those purposes, the Asamblea Legislativa may be regarded as the Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest to the exercise of the legislative function.\n\nNotwithstanding the foregoing, and even though there is no statutory provision to that effect, the Procuraduría has customarily attended to consultations submitted by the Asamblea Legislativa and its deputies, in an effort to collaborate with the exercise of the important functions that the Constitución Política assigns to them. Accordingly, non-binding legal opinions are issued on specific bills when consulted by the Legislative Committee responsible for processing them, or regarding legal aspects that may be considered to fall within the scope of political oversight and that may reasonably be deemed to be of general interest.\n\nBy virtue of the foregoing, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or a constitutional amendment proposal do not carry the binding force that characterizes opinions concerning matters arising from the exercise of the administrative function. For that reason, this opinion is rendered as a non-binding legal opinion intended to serve as an input in the exercise of the important work of the Asamblea Legislativa.\n\nFurthermore, since we are not in the circumstances established by Article 157 of the Reglamento de la Asamblea Legislativa, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline provided therein.\n\nII. ON THE BILL.\n\nAs can be gathered from the title of the bill and its statement of motives (exposición de motivos), the objective of the proposal is to amend Article 17 of the Ley de Planificación Urbana in order to guarantee citizen participation (participación ciudadana) in the procedure for drafting regulatory plans (planes reguladores).\n\nRegarding citizen participation in that procedure, the Sala Constitucional has stated that:\n\n\"The public hearing (audiencia pública) held by municipal entities in cases such as this one is intended to allow the exercise of the right of the community to participate in a matter that directly affects it and which, consequently, must take place prior to the adoption of the administrative decision, thereby constituting an expression of the democratic principle. As a result, this type of hearing does not simply constitute part of a procedure that must be formally scheduled — such that it could be set under conditions that render nugatory the exercise of the right it seeks to protect, by being granted under circumstances that reduce it to a mere formality incapable of achieving the objectives it is called upon to attain in protecting the right to information and citizen participation — although it certainly must not go so far as to become an obstacle to the timely resolution of the proceeding.\" (Voto no. 7994-2006 of 8 hours 57 minutes of June 2, 2006).\n\nIn this way, for the hearing provided for in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana to fulfill the ultimate purpose for which it is designed and to truly serve as an instrument guaranteeing citizen participation, it must be regulated in a clear and detailed manner, but without establishing requirements that unnecessarily obstruct the approval of the planning instrument (instrumento de planificación). If the rules and conditions for convocation, operation, and other aspects of the hearing are clearly specified, there will be less room for discretion and, consequently, it will be easier to determine whether the established procedure has been complied with or not.\n\nFor this reason, and to avoid confusion, it is advisable to review the title of the bill, as it refers to territorial planning plans (planes de ordenamiento territorial), which is not the terminology used by the Ley de Planificación Urbana.\n\nIn the first paragraph of the proposed article, it is stated that the Municipal Council (Concejo) must resolve to carry out the process of drafting, updating, or amending the regulatory plan (plan regulador), and that, in that same act, it must resolve to create the specialized planning body (organismo especializado de planificación) that will be responsible for leading the process, in accordance with the provisions of Articles 59 and 60.\n\nIn this regard, it must be specified whether resolving to carry out the project means resolving to commence the process, as this is not clear. It must also be clarified how what is stated regarding the specialized body that will lead the process is to be reconciled with existing law, since the creation of the planning body regulated by Article 59 is permissive, not mandatory.\n\nFurthermore, with respect to that body, it must be borne in mind that we have already noted that, pursuant to Articles 34, paragraph g), and 49 of the Código Municipal, it falls to the president of the Municipal Council to \"appoint the members of the standing and special committees, endeavoring to ensure that the political groups represented in the corporation participate in them, and to set the deadline for rendering their opinions\" and \"respecting the constitutional principle of gender parity (paridad de género) in their composition.\" (Dictamen no. PGR-C-249-2024 of October 28, 2024).\n\nBased on that provision, it also falls to the president of the Municipal Council to appoint the residents who will serve on the committee, for which purpose, as we noted in Dictamen PGR-C-250-2023, it is essential to have \"the issuance of regulations that give effect to and guarantee the democratic principle of participation and the principle of transparency (principio de publicidad), both principles of constitutional standing, so that individuals or groups may take part in public decision-making and at the same time exercise a form of social oversight by those administered over the administration.\" This is by virtue of the fact that Article 59 of the Ley de Planificación Urbana itself establishes that the Municipal Corporation (Corporación) must specify the organization and mandate of the new body, which is consistent with the provisions of Article 50 of the Código Municipal.\n\nOn the other hand, regarding paragraph 3, it is necessary to determine in what manner the municipal administration must carry out the communication regarding the commencement of the process of drafting the proposal, as this is an open-ended provision. It is also unclear what is meant by the informational outreach process (proceso de convocatoria informativa) in the canton (cantón) mentioned at the end.\n\nThe same must be said with respect to paragraph 4, as the manner of carrying out the public notices is open-ended and imprecise. It is worth noting that, at present, Article 17 requires that the notice be published in the official gazette (diario oficial). It should also be assessed whether it is in all cases necessary to hold a hearing in each district (distrito), since the plan being proposed may be of partial scope rather than covering the entire canton, and, depending on the population of each district and their proximity to one another, holding a hearing in each one may constitute an unnecessary obstacle to the advancement of the process.\n\nStill with respect to paragraph 4, it is recommended that the manner in which the concerns and observations raised at the hearing will be addressed be specified, as it is unclear whether they are received and resolved verbally or in writing and whether they are addressed at the same hearing or at a later stage. If the latter, no deadline is established within which they must be addressed.\n\nSubsequently, in paragraph 5, it is also necessary to specify what is meant by physical and digital means that ensure adequate dissemination in each community.\n\nBefore the proposal is submitted to INVU, it must have obtained environmental viability (viabilidad ambiental). Moreover, as the Sala Constitucional has stated, this requirement must be met before convening the public hearing, since it is necessary to be aware of the limitations and conditions affecting the planning instrument as a result of the incorporation of the environmental variable (variable ambiental):\n\n\"In the view of this Tribunal, prior to the adoption, approval, and implementation of a regulatory plan, as well as its amendments, it is necessary for the Municipality to have conducted the environmental impact assessment (examen de impacto ambiental) and to have made it known to local residents, thereby guaranteeing, moreover, the principle of democratic participation in the procedure for its drafting, before approval is granted. Said studies seek to protect the environment, and this obligation must be observed both in the drafting of the regulatory plan and in its amendments, since the environment may equally be affected in either case.\n\nVI.- In conclusion, the municipal agreement adopted at extraordinary session No. 330 held on April 7, 2006, without having obtained the SETENA environmental report on the proposed amendments to the La Unión regulatory plan, infringes upon the right to a healthy and ecologically balanced environment invoked by the petitioner; because the final proposal, together with the relevant studies, especially the environmental impact assessment, which constitutes a substantive stage for its adoption, must be submitted to a public hearing.\" (Voto no. 7994-2006 of 8 hours 57 minutes of June 2, 2006).\n\nRegarding the drafting of paragraph 7, taking into account the number of cantons that do not have a regulatory plan and the importance of these planning instruments, it is advisable that, provided all technical and legal requirements are met, the Municipal Council be required to formally adopt the plan.\n\nThe Procuraduría has recognized that \"the regulatory plan (Plan Regulador) therefore constitutes the most appropriate means established by the legislature to institute all aspects relating to local organization, and consequently, its ultimate purpose is the rational and orderly development of the canton from an urban-planning standpoint.\" And that \"it is the municipalities that hold primary authority in the area of urban planning at the local level.\" (Dictamen no. C-156-2017 of July 3, 2017).\n\nRegarding the importance of implementing these planning instruments, the Sala Constitucional has stated that:\n\n\"...this Tribunal must address the power of Municipalities to draft and approve the regulatory plans for their canton for the better organization not only of resources but also of needs and sustainable development. It is thus that Article 169 of the Constitución Política vests Municipalities not only with the authority but with the duty to guarantee, defend, and preserve social order and the right to a healthy and ecologically balanced environment. In that regard, from the constitutional mandate entrusted to local governments (gobiernos locales) concerning the administration of local interests and services arises the obligation to oversee the social and urban-planning order within their territorial jurisdiction. By virtue of that general competence, local governments are responsible for arranging what is necessary so that the enjoyment of public resources — such as streets, parks, etc. — is undertaken in an orderly manner, always maintaining a harmonious relationship. From the foregoing, it is clear that municipalities are responsible for exercising not only oversight functions, but also that of creating plans through which they concretely establish the standards to be observed within their specific territorial jurisdiction; for this reason, the formation of what are known as regulatory plans, which govern matters related to land use (uso de suelo) for specific activities — residential, commercial, industrial, conservation, etc. — and the urban environment — building conditions, in short, everything protected under constitutional Article 50 — is necessary.\" (Voto no. 11900-2007 of August 21, 2007).\n\nTherefore, while it is true that the duty of Local Governments to take the necessary steps to implement a regulatory plan and the related urban development regulations (reglamentos de desarrollo urbano) may be understood to derive from Article 169 of the Constitución Política and Article 15 of the Ley de Planificación Urbana, legislative reforms aimed at ensuring compliance with that obligation are nonetheless welcome. (PGR-OJ-049-2024 of April 22, 2024).\n\nIn paragraph 8, it is suggested that a requirement be included to publish in the official gazette the notice of the agreed adoption and the full text of the regulatory plan, maps, annexes, and urban development regulations referred to in Art. 19 of the same law.\n\nFinally, what is stated in the last paragraph of item 8 must be analyzed — specifically, that the procedure set forth therein also applies in cases where a reduction in levels of environmental protection is sought; for, in accordance with the principles of objectification of environmental protection (objetivación de la tutela ambiental), reasonableness, and progressivity and non-regression in environmental matters (progresividad y no regresión en materia ambiental), the adoption of a measure that implies a reduction in the current level of protection depends on the existence of technical criteria that support or justify it. (See, for example, the ruling of the Sala Constitucional no. 17397-2019 of 12 hours 54 minutes of September 11, 2019, reaffirmed in no. 24147-2021 of 9 hours fifteen minutes of October 27, 2021).\n\nIV. CONCLUSION.\n\nWhile the approval of bill no. 25029, entitled \"AMENDMENT TO ARTICLE 17 OF LAW N° 4240, Ley de Planificación Urbana, OF NOVEMBER 15, 1968 AND ITS AMENDMENTS. LAW TO GUARANTEE CITIZEN PARTICIPATION IN TERRITORIAL PLANNING PLANS\", is a legislative decision, it is recommended that the observations set forth herein be taken into consideration.\n\nYours faithfully,\n\nElizabeth León Rodríguez\nProcuradora\n\nELR/ysb\nCód. 12024-2025"
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