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  "id": "pgr-25174",
  "citation": "OJ-178-2025",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Proyecto de ley marco de cambio climático requiere precisiones institucionales y sancionatorias",
  "title_en": "Climate Change Framework Bill Requires Institutional and Sanctioning Precision",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite una opinión jurídica no vinculante sobre el proyecto de ley No. 24588 'Ley Marco de Cambio Climático'. Si bien reconoce la importancia de contar con un instrumento jurídico climático, identifica múltiples deficiencias técnicas que deben ser subsanadas para garantizar su aplicabilidad. Señala que el objeto de la ley no puede ser 'garantizar un clima estable' sino la adopción de medidas de acción y adaptación. Advierte sobre la necesidad de definir con claridad el ámbito de aplicación subjetivo, diferenciar las funciones de los nuevos órganos creados (Comisión Interministerial, Dirección de Cambio Climático, Comité Técnico, Consejo Científico) y precisar su naturaleza jurídica y estructura administrativa. Cuestiona la viabilidad de otorgar desconcentración máxima a la Dirección de Cambio Climático y la falta de definición de las faltas y sanciones en el régimen sancionatorio propuesto, lo que lo haría inaplicable por violación al principio de legalidad. Recomienda revisar la participación pública, la responsabilidad objetiva de grandes emisores y la incorporación de criterios técnicos de SETENA y la Comisión Nacional de Emergencias.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office issues a non-binding legal opinion on Bill No. 24588 'Climate Change Framework Act'. While acknowledging the importance of a climate legal instrument, it identifies numerous technical deficiencies that must be corrected to ensure applicability. It states that the law's purpose cannot be to 'guarantee a stable climate' but to adopt climate action and adaptation measures. It warns about the need to clearly define the subjective scope of application, differentiate the functions of the newly created bodies (Interministerial Commission, Climate Change Directorate, Technical Committee, Scientific Council), and specify their legal nature and administrative structure. It questions the feasibility of granting maximum deconcentration to the Climate Change Directorate and the lack of definition of offenses and penalties in the proposed sanctioning regime, rendering it inapplicable due to violation of the principle of legality. It recommends reviewing public participation, strict liability of large emitters, and the incorporation of technical criteria from SETENA and the National Emergency Commission.",
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  "date": "03/11/2025",
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    "environmental-law-7554"
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  "es_concept_hints": [
    "Procuraduría General de la República",
    "ley marco de cambio climático",
    "desconcentración máxima",
    "potestad reglamentaria",
    "régimen sancionatorio administrativo",
    "principio de legalidad (art. 39 Constitución Política)",
    "evaluación de impacto ambiental (EIA)",
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    "Acuerdo de Escazú"
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      "article": "Art. 39",
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  "keywords_es": [
    "ley marco de cambio climático",
    "PGR",
    "opinión jurídica",
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    "cambio climático",
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  "keywords_en": [
    "climate change framework law",
    "PGR",
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    "sanctioning regime",
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    "environmental impact assessment",
    "SETENA",
    "National Emergency Commission",
    "Environmental Law",
    "Costa Rica"
  ],
  "excerpt_es": "Lo señalado en el artículo 41 resultaría inaplicable, porque no se especifica cuál sería la conducta que podría sancionarse ni la sanción que podría ser impuesta. En sentido similar, debe revisarse lo dispuesto en el artículo 46, dado que se faculta a la Dirección de Cambio Climático a adoptar medidas de prevención, protección, órdenes, multas y sanciones administrativas previstas en la legislación nacional frente a los comportamientos de personas físicas o jurídicas que contravengan lo dispuesto en esta ley, pero no se define cuáles conductas podrían considerarse como faltas ni cuáles serían las sanciones aplicables.\n\nAl respecto, tómese en cuenta que la Sala Constitucional ha señalado que:\n\n\"…por disposición expresa del artículo 39 de la Constitución Política, la materia sancionatoria está reservada a la ley, independientemente de si su naturaleza es penal o administrativa. Así lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional, nacional y extranjera, en forma reiterada, al aceptar la tesis de que los principios inspiradores del orden penal son aplicables al derecho administrativo sancionador -con ciertos matices- partiendo de la existencia de una afinidad entre el ilícito penal y el ilícito administrativo. En ambas materias, por su naturaleza punitiva, es necesario garantizar la seguridad jurídica, para que tanto el individuo como el Estado, sepan a qué atenerse y cuál es su campo de acción, estableciendo claramente el legislador constituyente que el establecimiento de estas reglas está reservada exclusivamente al legislador, quedando la potestad reglamentaria -como legislación secundaria que es-, habilitada únicamente para su desarrollo e implementación.\" (Voto no. 1034-2006...)\n\nPor esa razón, en el proyecto se deberían especificar cuáles son las faltas o infracciones y las sanciones que podrían imponerse.",
  "excerpt_en": "What is indicated in Article 41 would be inapplicable, because the conduct that could be sanctioned or the sanction that could be imposed is not specified. Similarly, the provisions of Article 46 must be reviewed, given that it empowers the Climate Change Directorate to adopt prevention, protection measures, orders, fines and administrative sanctions provided for in national legislation against the behavior of natural or legal persons that contravene the provisions of this law, but it does not define which conducts could be considered as offenses or what the applicable sanctions would be.\n\nIn this regard, it should be taken into account that the Constitutional Chamber has stated that:\n\n\"...by express provision of Article 39 of the Political Constitution, sanctioning matters are reserved to the law, regardless of whether their nature is criminal or administrative. This has been recognized by constitutional, national and foreign jurisprudence, repeatedly, by accepting the thesis that the inspiring principles of the criminal order are applicable to administrative sanctioning law -with certain nuances- based on the existence of an affinity between the criminal offense and the administrative offense. In both areas, due to their punitive nature, it is necessary to guarantee legal certainty, so that both the individual and the State know what to expect and what their field of action is, clearly establishing the constituent legislator that the establishment of these rules is reserved exclusively to the legislator, leaving the regulatory power -as secondary legislation- enabled only for its development and implementation.\" (Ruling No. 1034-2006...)\n\nFor this reason, the project should specify what the faults or infractions and the sanctions that could be imposed are.",
  "outcome": {
    "label_en": "Non-binding legal opinion",
    "label_es": "Opinión jurídica no vinculante",
    "summary_en": "The PGR recommends that the Legislative Assembly evaluate multiple technical and legal observations on the bill, especially regarding the definition of institutional competencies and the sanctioning regime, before its eventual approval.",
    "summary_es": "La PGR recomienda a la Asamblea Legislativa valorar múltiples observaciones técnicas y jurídicas al proyecto de ley, especialmente en materia de definición de competencias institucionales y régimen sancionatorio, antes de su eventual aprobación."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "IV. Conclusión (consideraciones sobre el régimen sancionatorio)",
      "quote_en": "What is indicated in Article 41 would be inapplicable, because the conduct that could be sanctioned or the sanction that could be imposed is not specified.",
      "quote_es": "Lo señalado en el artículo 41 resultaría inaplicable, porque no se especifica cuál sería la conducta que podría sancionarse ni la sanción que podría ser impuesta."
    },
    {
      "context": "Cita del Voto no. 1034-2006 de la Sala Constitucional",
      "quote_en": "…by express provision of Article 39 of the Political Constitution, sanctioning matters are reserved to the law, regardless of whether their nature is criminal or administrative.",
      "quote_es": "…por disposición expresa del artículo 39 de la Constitución Política, la materia sancionatoria está reservada a la ley, independientemente de si su naturaleza es penal o administrativa."
    },
    {
      "context": "II. Sobre el proyecto de ley (análisis del marco institucional)",
      "quote_en": "If the functions of each body are not specified, it is difficult to understand the scope of action of each one.",
      "quote_es": "Si no se precisan las funciones de cada organismo, es difícil entender el ámbito de acción de cada uno."
    },
    {
      "context": "II. Sobre el proyecto de ley (objeto de la ley)",
      "quote_en": "Article 1 states that the purpose of the law would be to guarantee and protect the right to a stable climate; however, since climate change is a global phenomenon caused by factors external to the national territory, the State cannot guarantee a stable climate.",
      "quote_es": "El artículo 1° dispone que el objeto de la ley sería garantizar y tutelar el derecho a un clima estable, sin embargo, al ser el cambio climático un fenómeno global, causado por factores externos al territorio nacional, el Estado no puede garantizar un clima estable."
    }
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  "cites": [
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      "id": "pgr-22824",
      "citation": "OJ-109-2021",
      "title_en": "Public Participation in GMO Environmental Release Permits",
      "title_es": "Participación ciudadana en permisos de liberación de organismos genéticamente modificados",
      "doc_type": "legal_opinion",
      "date": "01/07/2021",
      "year": "2021"
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  "cited_by": [
    {
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      "citation": "OJ-185-2025",
      "title_en": "Opinion on the Sustainable Construction Bill",
      "title_es": "Opinión sobre el proyecto de ley de construcciones sostenibles",
      "doc_type": "legal_opinion",
      "date": "18/11/2025",
      "year": "2025"
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        "label": "Constitución Política"
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        "label": "Reglamento operativo de la Secretaría de Planificación Sectorial de Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial (SEPLASA)"
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 178 - J   del 03/11/2025   \n\n\n\n03 de noviembre de 2025\n\n\n\n\nPGR-OJ-178-2025\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nCinthya Díaz Briceño\n\n\n\n\nÁrea de Comisiones Legislativas IV\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del Procurador General de la República, me refiero a su oficio no.\nAL-CPEAMB-2380-2025 de 3 de setiembre de 2025, por medio del cual se nos comunica que la Comisión\nPermanente Especial de Ambiente acordó requerir nuestro criterio sobre el proyecto de ley no. 24588,\ndenominado “LEY MARCO DE CAMBIO CLIMÁTICO.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI. CARÁCTER DE ESTE PRONUNCIAMIENTO.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de\nsetiembre de 1982) la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, técnico\njurídico, de la Administración Pública, y, en esa condición, cumple su función rindiendo los\ncriterios legales que le solicite la Administración Pública. Para esos efectos, la Asamblea\nLegislativa podrá ser considerada como Administración Pública cuando nos consulte un tema en el\nejercicio de la función administrativa, no así cuando requiere nuestro criterio sobre algún tema de\ninterés para el ejercicio de la función legislativa.\n\n\n\n\n\n            Pese a lo anterior, y a que no existe previsión legal al efecto, la Procuraduría ha\nacostumbrado atender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus diputados, con el afán\nde colaborar con el ejercicio de las importantes funciones que la Constitución Política les\natribuye. De ahí que se rinden criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de\nley, cuando son consultados por la Comisión Legislativa encargada de tramitarlos, o en relación con\naspectos jurídicos que pueden considerarse cubiertos por la función de control político y que\nrazonablemente puedan estimarse de interés general.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En virtud de ello, los criterios emanados de este órgano asesor en cuanto a los alcances y\ncontenido de un proyecto de ley o de reforma constitucional, no poseen la obligatoriedad propia de\naquellos referidos a asuntos surgidos del ejercicio de la función administrativa y, por esa razón,\neste criterio es vertido por medio de una opinión jurídica no vinculante que pretende ser un insumo\nen el ejercicio de la importante labor de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por otra parte, al no encontrarnos en los supuestos establecidos por el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa, este pronunciamiento no se encuentra sujeto al plazo de ocho días en él\nestablecido.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            II. SOBRE EL PROYECTO DE LEY.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En la exposición de motivos del proyecto se indica que, en nuestro país, el abordaje\ninstitucional de la crisis climática se ha gestionado desde el Poder Ejecutivo a través de la\nemisión de políticas públicas por parte del Ministerio de Ambiente y Energía y la Dirección de\nCambio Climático, sin contar formalmente con un instrumento jurídico climático acorde con los\ncompromisos adquiridos en el marco del Acuerdo de París según las particularidades fácticas a nivel\nnacional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Se dice que, incorporar una Ley Marco de Cambio Climático al ordenamiento jurídico,\npermitirá contar con las herramientas necesarias para que el Estado costarricense tome acciones\nclimáticas efectivas frente a las particularidades sectoriales y territoriales, y logre sumarse a la\nlucha internacional contra los devastadores efectos del cambio climático.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Costa Rica ha aprobado los principales convenios internacionales de acción contra el\ncambio climático. La Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático fue aprobada\nmediante la Ley no. 7414 de 13 de junio de 1994; el Protocolo de Kyoto de la Convención Marco de las\nNaciones Unidas sobre el Cambio Climático, mediante Ley no. 8219 de 8 de marzo de 2002; y el Acuerdo\nde París, por la Ley no. 9405 de 4 de octubre de 2016.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además de lo anterior, el país se unió a los Objetivos de Desarrollo Sostenible\nestablecidos en la Agenda 2030 de las Naciones Unidas, cuyo objetivo trece -Acción por el Clima-\nllama a adoptar medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             A partir de esos compromisos, el Estado ha adoptado una serie de medidas, políticas,\nplanes y estrategias para garantizar el cumplimiento de esos acuerdos internacionales, que se han\nmaterializado a través de acuerdos del Consejo de Gobierno, circulares y decretos ejecutivos, y que\nrequieren la participación de distintos organismos públicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El Observatorio Parlamentario de Cambio Climático y Transición Justa de la Comisión\nEconómica para América Latina y el Caribe, entiende que una ley marco de cambio climático “se\nrefiere a toda ley que tenga como fin constituirse en un determinado Estado como el instrumento\nnormativo por excelencia que defina y contenga el diseño institucional de la gestión nacional de las\nestrategias, políticas, medidas e iniciativas de mitigación y adaptación al cambio climático\nglobal.”[1]\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y, según el Banco Mundial, “la legislación marco sobre el cambio climático es un\ninstrumento regulatorio multisectorial integral que establece principios generales y define el marco\ninstitucional para las políticas de cambio climático y su implementación. En ella normalmente se\nfijan objetivos nacionales de descarbonización y adaptación a largo plazo y se establecen las\ninstituciones y procesos necesarios para alcanzar estos objetivos.”[2]\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, el planteamiento de una ley marco de acción contra el cambio climático,\nademás de establecer los principios generales en la materia, puede coadyuvar a estructurar y\narticular el accionar del Estado en el cumplimiento de las obligaciones internacionales adquiridas y\nen la adopción de las medidas de adaptación necesarias para atender y contrarrestar los efectos del\ncambio climático en el territorio nacional. Es decir, una ley marco puede definir la estructura\nadministrativa encargada de atender y coordinar todo lo relativo al cambio climático y establecer\nobligaciones claras y específicas para los organismos estatales involucrados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En consecuencia, para conseguir ese objetivo y obtener una ley que sea la base\norientadora del accionar del Estado contra el cambio climático, se requieren disposiciones claras,\nprecisas y articuladas. Y, con base en ello, se emiten las siguientes recomendaciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En primer lugar, se sugiere revisar la estructura y división de la ley propuesta en\nTítulos y Párrafos, pues, usualmente se utilizan los términos de títulos, capítulos y secciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 1° dispone que el objeto de la ley sería garantizar y tutelar el derecho a\nun clima estable, sin embargo, al ser el cambio climático un fenómeno global, causado por factores\nexternos al territorio nacional, el Estado no puede garantizar un clima estable. Lo que sí podría\ngarantizar el Estado es la adopción de medidas de acción y adaptación contra el cambio climático.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el artículo 2° no queda claro qué se entiende por “principio de Estado”. En varias\ndisposiciones se señala que los órganos de la Administración del Estado deberán considerar la\nvariable de cambio climático en la elaboración y evaluación de sus políticas, planes, programas,\ninstrumentos de planificación y normas, por lo cual, debe definirse a cuáles instituciones del\nsector público costarricense le resultaría aplicable esa obligación, o cualquier otra que se prevea\nen el texto, para definir con claridad el ámbito subjetivo de aplicación de la ley. También debe\nanalizarse si la propuesta incluye obligaciones para sujetos particulares y, con ello, determinar si\ndeben estar incluidos en ese ámbito de aplicación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Los principios de no regresión y de progresividad que se citan en el artículo 3°\npodrían fusionarse en uno solo. Además, debe revisarse que todos los principios allí enlistados\ntengan utilidad para la aplicación del resto de disposiciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En sentido similar, es necesario revisar que los conceptos que se desarrollan en el\nartículo 4° realmente sean utilizados en el resto de la norma propuesta, pues, justamente, el\nobjetivo de incluir un listado de definiciones es precisar cómo se deben entender determinados\nconceptos al momento de aplicar la ley, y, por ello, carece de sentido definir conceptos que no son\nutilizados en el texto propuesto.\n\n\n\n\n           \n\n\n\n             Se recomienda revisar de manera minuciosa lo relativo al marco institucional, pues se\nplantea crear algunos organismos, pero no queda clara su naturaleza jurídica ni la estructura\nadministrativa a la que pertenecerían y se establecen funciones que no están claramente\ndiferenciadas con las que ya tienen otros órganos existentes. El adecuado funcionamiento del aparato\ninstitucional en la atención del cambio climático, depende de la claridad y precisión con la que se\nregule su estructura y funcionamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese sentido, deben revisarse las funciones de la Comisión Interministerial para el\nCambio Climático que se crea en el artículo 5° de cara a las tareas que se le asignan a la Dirección\nde Cambio Climático en el artículo 8°.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por ejemplo, nótese que en el artículo 5° se señala que a la Comisión le corresponde\nimplementar lo establecido por la normativa y política climática del país, cumpliendo con las\nobligaciones acordadas en los tratados internacionales climáticos, y, además, las funciones de\nseguimiento y la generación de propuestas que sirvan de base a la toma de decisiones relacionadas\ncon las políticas de cambio climático, impulsar y coordinar las actuaciones de los órganos\nconcernidos de la Administración General del Estado en materia de cambio climático, coordinar las\npropuestas y posiciones de Costa Rica en el marco de la Convención, así como en los instrumentos,\nprotocolos y acuerdos que se adopten para su cumplimiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Y, en el artículo 8° se dispone que la Dirección tendrá como propósito fundamental el\nestablecimiento de medidas y políticas en la gestión, gerenciamiento y monitoreo de los Instrumentos\nde Gestión del Cambio Climático, y se establece que le corresponde coordinar, gestionar, formular y\nobservar la efectiva implementación de la política pública de cambio climático, promoviendo la\nintegración y coordinación de una agenda interministerial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si no se precisan las funciones de cada organismo, es difícil entender el ámbito de\nacción de cada uno. Y, en ese mismo sentido, debe revisarse si la Secretaría Técnica del Consejo\nInterministerial de Cambio Climático, que según el inciso d) del artículo 8° le corresponde\ncoordinar y presidir a la Dirección de Cambio Climático, es la secretaría de la Comisión\nInterministerial que se crea en el artículo 5°, pues se les asignan nombres distintos y en ninguna\notra disposición se hace referencia a esa Secretaría.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             También, en el artículo 8° inciso t), se establece como función de la Dirección de\nCambio Climático, administrar el Sistema Nacional de Inventarios de Gases de Efecto Invernadero,\npero, en ninguna otra disposición se define qué es ese sistema.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por otra parte, deben revisarse las funciones que se le encomiendan a la Secretaría de\nPlanificación Sectorial de Ambiente, Energía, Mares y Ordenamiento Territorial en el artículo 6°,\npues se señala que le corresponde la coordinación interinstitucional y multisectorial de cambio\nclimático, lo cual puede confundirse con las funciones de la Dirección de Cambio Climático. Las\nfunciones, funcionamiento y conformación de esa Secretaría están reguladas en el Decreto Ejecutivo\nno. 40710 de 4 de agosto de 2017, por lo cual, carece de sentido que se indique que “mediante\nreglamento de SEPLASA se regulará la conformación y funcionamiento de la Secretaría.” Además, debe\ntenerse en cuenta que la potestad reglamentaria en este caso, la ostenta el Poder Ejecutivo. (En ese\nsentido, véanse nuestros pronunciamientos nos. C-120-2012 de 17 de mayo de 2012, OJ-012-2016 de 23\nde febrero de 2016, C-071-2016 de 12 de abril de 2016, PGR-C-134-2024 de 24 de junio de 2024,\nPGR-C-057-2025 de 20 de marzo de 2025, entre otros).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el artículo 7° se crea el Comité Técnico Interministerial de Cambio Climático, pero\nno se define cuál es su naturaleza jurídica ni se especifica dentro de cuál estructura\nadministrativa se ubicaría. Además, se dispone que mediante reglamento de la Dirección de Cambio\nClimático se regulará la conformación y funcionamiento del Comité y del Equipo Técnico\nInterministerial para el Cambio Climático que ahí se señala.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En relación con lo anterior, en el artículo 8° se le otorgaría a la Dirección de Cambio\nClimático la condición de órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Ambiente y Energía.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En el caso de los Ministerios, conforme con lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978), el ministro es el órgano\njerárquico superior. El artículo 103 de esa misma Ley señala que el superior jerárquico tiene la\nrepresentación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizarla\nmediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos. Y, además,\nfaculta al jerarca para realizar todos los actos y contratos necesarios para el eficiente despacho\nde los asuntos de su ramo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El artículo 83 dispone que todo órgano distinto del jerarca está plenamente subordinado\na éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.\nEs decir, la relación existente entre el jerarca y los órganos inferiores implica, en principio, el\nsometimiento del inferior al ejercicio de todas las potestades del jerarca, salvo que se haya\ndispuesto desconcentrar o excluir en alguna medida de esa relación jerárquica a determinado órgano\npara el ejercicio de ciertas funciones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Sobre la desconcentración, el artículo 83 dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n“Artículo 83.-\n\n\n\n 1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico\ninmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.\n\n\n\n\n2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:\n\n\n\n\na) Avocar competencia del inferior; y\n\n\n\n\nb) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.\n\n\n\n 3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes,\ninstrucciones o circulares del superior.\n\n\n\n 4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de\navocar la misma y a la inversa.\n\n\n\n 5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la\ncompetencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación\nextendida en su favor.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con base en ese artículo, en nuestra jurisprudencia administrativa (ver, por ejemplo,\nlos dictámenes nos. C-186-95 de 28 de agosto de 1995, C-150-1997 de 11 de agosto de 1997, C-010-1999\nde 12 de enero de 1999, C-042-2001 de 20 de febrero de 2001, C-049-2006 de 14 de febrero de 2006,\nC-279-2011 de 10 de noviembre de 2011, C-016-2015 de 5 de febrero de 2015, C-019-2018 de 29 de enero\nde 2018, entre muchos otros), nos hemos referido a la figura de la desconcentración, señalando que\nse trata de “una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona\njurídica, mediante la cual se traslada una competencia en forma exclusiva para que la ejerza como\npropia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad” y que, esa distribución “generalmente, se\nbasa en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se\nsatisfagan de mejor forma los cometidos públicos.” (Opinión jurídica no. OJ-121-2020 de 10 de agosto\nde 2020).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             De tal forma, la desconcentración no implica la creación de una persona jurídica\naparte, como sucede con la descentralización. Al contrario, la desconcentración opera a favor de\nórganos dentro de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, “al cual se le atribuye una\ncompetencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia\nresponsabilidad, con lo cual se rompe un principio fundamental en materia de organización: el\nprincipio de jerarquía.” (Dictamen no. C-299-2018 de 28 de noviembre de 2018).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Tanto en la desconcentración mínima como en la máxima, es a través de la norma jurídica\nque crea la desconcentración que se delimita la materia desconcentrada, así como los poderes\nconferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, el órgano desconcentrado\npermanece sometido a la relación de jerarquía. En consecuencia, el jerarca ejerce sus poderes\nnormales con respecto a los ámbitos y funciones que no fueron desconcentrados. De tal forma, la\nnorma que desconcentra debe establecer hasta dónde llega la desconcentración y qué poderes conserva\nel jerarca con respecto a la materia y funciones desconcentradas. (Dictamen no. C-299-2018 de 28 de\nnoviembre de 2018. En similar sentido, véanse los dictámenes nos. C-141-2018 de 18 de junio de 2018\ny C-395-2020 de 19 de octubre de 2020).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por esa razón, es que debe regularse con claridad cuáles son las funciones que se\npretenden desconcentrar a favor de la Dirección de Cambio Climático y si la adopción de esa medida\nes pertinente, teniendo en cuanta que algunas de las funciones son compartidas con la Comisión\nInterministerial de Cambio Climático.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             También, es necesario considerar que, en principio, los órganos desconcentrados no\nestán facultados para emitir reglamentos autónomos (dictamen no. PGR-C-134-2024 de 24 de junio de\n2024. En igual sentido véase el dictamen no. C-120-2012 de 17 de mayo de 2012). Y también que para\nque la potestad reglamentaria y el poder de organización interna dispuestos en el artículo 103 de la\nLey General de la Administración puedan ser transferidas a un órgano diferente del jerarca superior\nsupremo, debe existir una norma de rango legal que así lo autorice, pues, de lo contrario, esas\nfacultades las mantiene el superior jerárquico. (OJ-012-2016 de 23 de febrero de 2016, C-071-2016 de\n12 de abril de 2016).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Ahora bien, pese a ello, debe quedar claro que la competencia de reglamentar las leyes,\ndispuesta en el artículo 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política es exclusiva del Poder\nEjecutivo, es decir, la emisión de los reglamentos ejecutivos es una tarea conjunta del Presidente y\ndel respectivo Ministro de Gobierno. (Véanse los dictámenes nos. C-274-2012 de 22 de noviembre de\n2012, C-175-2016 de 24 de agosto de 2016 y PGR-C-057-2025 de 20 de marzo de 2025).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por lo anterior, debe analizarse y precisarse si se pretende desconcentrar la potestad\nreglamentaria y el poder de organización interna a favor de la Dirección de Cambio Climático. Pero,\nen todo caso, no podría incluir la potestad de reglamentar las leyes ni la posibilidad de dictar\ndisposiciones sobre la organización de órganos que no están incluidos dentro de su estructura\ninterna.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             No queda claro si el Comité Técnico Consultivo al que se refiere el artículo 9°, es lo\nmismo que el Consejo Científico de Cambio Climático que se regula en el artículo 10, ni a qué\nestructura administrativa pertenecería, pues, en el artículo 10 se dice que ese Consejo actúa como\nun comité técnico consultivo de la Dirección de Cambio Climático, en el artículo 11 se dispone que\nla Dirección regulará su funcionamiento con la suscripción del Ministerio de Ciencia, Tecnología y\nTelecomunicaciones (MICITT) y las universidades públicas y, además, que el MICITT ejercerá la\nSecretaría Técnica de ese Consejo.\n\n\n\n             Debe analizarse cuáles son las funciones de ese Consejo, para determinar con precisión\na qué estructura administrativa debe pertenecer, y, por tanto, cuál es el órgano competente para\nreglamentar su funcionamiento y operación, pues ésa no puede ser una tarea compartida entre las\nuniversidades públicas, el MICITT y eventualmente, la Dirección de Cambio Climático.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Además, es necesario diferenciar el Consejo Científico de Cambio Climático de los\nórganos que se señalan en el artículo 7°.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En otro orden de ideas, debe valorarse si las Municipalidades tienen la capacidad\ntécnica suficiente para elaborar el inventario de emisiones y remociones de gases de efecto\ninvernadero que se establecen en el artículo 14 inciso a). También debe valorarse cómo se pueden\nllevar a cabo iniciativas climáticas diferenciadas para grupos minoritarios, como se señala en el\nartículo 16, o si las estrategias de cambio climático deben dirigirse, prioritariamente, a las\npoblaciones más vulnerables a los efectos de ese fenómeno.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             El Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el\nAcceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe no ha sido aprobado\nlegislativamente, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 7° y 121 inciso 4) de\nla Constitución Política, no puede entenderse incorporado a nuestro ordenamiento jurídico (véase los\nvotos de la Sala Constitucional nos. voto n.° 557-1991 de las 14 horas 12 minutos de 20 de marzo de\n1991 y la 8893-2000 de las 19 horas 2 minutos de 11 de 2000; y el dictamen de la Procuraduría no.\nC-245-2001 de 13 de setiembre de 2001).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por esa razón, en el artículo 20, debería disponerse el modo de llevar a cabo la etapa\nde participación pública prevista, porque, incluso, lo que ese Acuerdo señala en su artículo 7 es\nque “cada Parte deberá asegurar el derecho de participación del público y, para ello, se compromete\na implementar una participación abierta e inclusiva en los procesos de toma de decisiones\nambientales, sobre la base de los marcos normativos interno e internacional, sin establecer\nespecíficamente a través de cuál mecanismo debe garantizarse esa participación.” (OJ-109-2021 de 1°\nde julio de 2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En ese mismo artículo, debe concretarse cuáles son los Ministerios que quedarían\nobligados a elaborar Planes Sectoriales de Mitigación, Adaptación y Daños y Pérdidas o cuáles son\nlos parámetros para determinarlos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por otra parte, es necesario que se determine a qué organismo le corresponde elaborar\nel Ciclo Nacional de Ambición que se establece en el artículo 23.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Es recomendable que se regule con mayor precisión y detalle lo concerniente a la\nresponsabilidad objetiva de los grandes emisores de gases de efecto invernadero que se establece en\nel artículo 40, la forma en la que se determinará esa categoría y el organismo encargado para ello.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Lo señalado en el artículo 41 resultaría inaplicable, porque no se especifica cuál\nsería la conducta que podría sancionarse ni la sanción que podría ser impuesta. En sentido similar,\ndebe revisarse lo dispuesto en el artículo 46, dado que se faculta a la Dirección de Cambio\nClimático a adoptar medidas de prevención, protección, órdenes, multas y sanciones administrativas\nprevistas en la legislación nacional frente a los comportamientos de personas físicas o jurídicas\nque contravengan lo dispuesto en esta ley, pero no se define cuáles conductas podrían considerarse\ncomo faltas ni cuáles serían las sanciones aplicables.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            Al respecto, tómese en cuenta que la Sala Constitucional ha señalado que:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “…por disposición expresa del artículo 39 de la Constitución Política, la materia sancionatoria\nestá reservada a la ley, independientemente de si su naturaleza es penal o administrativa. Así lo ha\nreconocido la jurisprudencia constitucional, nacional y extranjera, en forma reiterada, al aceptar\nla tesis de que los principios inspiradores del orden penal son aplicables al derecho administrativo\nsancionador -con ciertos matices- partiendo de la existencia de una afinidad entre el ilícito penal\ny el ilícito administrativo. En ambas materias, por su naturaleza punitiva, es necesario garantizar\nla seguridad jurídica, para que tanto el individuo como el Estado, sepan a qué atenerse y cuál es su\ncampo de acción, estableciendo claramente el legislador constituyente que el establecimiento de\nestas reglas está reservada exclusivamente al legislador, quedando la potestad reglamentaria -como\nlegislación secundaria que es-, habilitada únicamente para su desarrollo e implementación.” (Voto\nno. 1034-2006 de las 14 horas 39 minutos de 1° febrero de 2006. En similar sentido, véanse los votos\nnos. 9738-2004 de las 14 horas 30 minutos de 1° de setiembre de 2004 y 11416 de las 14 horas 47\nminutos de 22 de julio de 2009).\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por esa razón, en el proyecto se deberían especificar cuáles son las faltas o\ninfracciones y las sanciones que podrían imponerse.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Por último, se sugiere que el proyecto tome en cuenta la participación de la Comisión\nNacional de Emergencias y que se requiera el criterio técnico de las instituciones competentes en\nmateria de cambio climático, así como el criterio de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental en\ncuanto a la incorporación de la variable climática en la evaluación de impacto ambiental y en la\nevaluación ambiental estratégica que se mencionan en los artículos 43 y 45.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n            IV. CONCLUSIÓN.\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Si bien es cierto, la aprobación del proyecto de ley no. 24588, denominado “LEY MARCO\nDE CAMBIO CLIMÁTICO”, es una decisión legislativa, se recomienda valorar las observaciones\nexpuestas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                                                  Elizabeth León Rodríguez\n\n\n\n\n                                                                  Procuradora\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nELR/lcm\n\n\n\n\nCód. 12309-2025\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n [1] https://opcc.cepal.org/es/monitor/marco-cambio-climatico. Véase: V. González y G. Poncini\n(coords.), “Legislación marco de cambio climático en América Latina y el Caribe. Boletín\nlegislativo”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2023/196), Santiago, Comisión Económica para América\nLatina y el Caribe (CEPAL), 2024.\n\n\n\n [2] 2020, Guía de consulta sobre la legislación marco relativa al cambio climático, Perspectivas\nsobre Crecimiento Equitativo, Finanzas e Instituciones, Gobernanza, Washington, DC: Banco Mundial.",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 178 - J of 11/03/2025\n\nNovember 3, 2025\n\nPGR-OJ-178-2025\n\nMs.\nCinthya Díaz Briceño\nArea of Legislative Commissions IV\nLegislative Assembly\n\nDear Ms. Díaz Briceño:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official communication no. AL-CPEAMB-2380-2025 of September 3, 2025, by means of which we are informed that the Special Permanent Commission on the Environment agreed to request our opinion on bill no. 24588, entitled \"FRAMEWORK LAW ON CLIMATE CHANGE.\"\n\nI. NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT.\n\nPursuant to Articles 1, 2, and 3, subsection b) of our Organic Law (no. 6815 of September 27, 1982), the Office of the Attorney General of the Republic is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and, in that capacity, it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration. For these purposes, the Legislative Assembly may be considered as Public Administration when it consults us on a matter in the exercise of its administrative function, but not when it requests our opinion on a matter of interest for the exercise of its legislative function.\n\nNotwithstanding the foregoing, and although there is no legal provision to that effect, the Office of the Attorney General has customarily addressed the inquiries made by the Legislative Assembly and its deputies, in an effort to collaborate with the exercise of the important functions attributed to them by the Political Constitution. Hence, non-binding legal opinions are rendered on certain bills, when they are requested by the Legislative Commission responsible for processing them, or in relation to legal aspects that may be considered covered by the political control function and that may reasonably be deemed to be of general interest.\n\nBy virtue of this, the opinions issued by this advisory body regarding the scope and content of a bill or constitutional amendment do not possess the binding nature of those referring to matters arising from the exercise of the administrative function, and, for that reason, this opinion is rendered through a non-binding legal opinion intended to serve as input for the exercise of the important work of the Legislative Assembly.\n\nMoreover, as we do not find ourselves in the circumstances established by Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly, this pronouncement is not subject to the eight-day deadline established therein.\n\nII. REGARDING THE BILL.\n\nThe bill's statement of purpose indicates that, in our country, the institutional approach to the climate crisis has been managed by the Executive Branch through the issuance of public policies by the Ministry of Environment and Energy and the Climate Change Directorate, without formally having a climate legal instrument in accordance with the commitments undertaken within the framework of the Paris Agreement, according to the factual particularities at the national level.\n\nIt is stated that incorporating a Framework Law on Climate Change into the legal system will provide the necessary tools for the Costa Rican State to take effective climate action in light of sectoral and territorial particularities, and to join the international fight against the devastating effects of climate change.\n\nCosta Rica has approved the main international conventions on climate action. The United Nations Framework Convention on Climate Change was approved by Law no. 7414 of June 13, 1994; the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change, by Law no. 8219 of March 8, 2002; and the Paris Agreement, by Law no. 9405 of October 4, 2016.\n\nIn addition to the foregoing, the country joined the Sustainable Development Goals established in the United Nations 2030 Agenda, whose Goal 13 -Climate Action- calls for taking urgent measures to combat climate change and its effects.\n\nBased on these commitments, the State has adopted a series of measures, policies, plans, and strategies to guarantee compliance with these international agreements, which have been materialized through agreements of the Government Council, circulars, and executive decrees, and which require the participation of various public agencies.\n\nThe Parliamentary Observatory on Climate Change and Just Transition of the Economic Commission for Latin America and the Caribbean understands that a framework law on climate change \"refers to any law whose purpose is to become, in a given State, the normative instrument par excellence that defines and contains the institutional design of the national management of strategies, policies, measures, and initiatives for global climate change mitigation and adaptation.\" [1]\n\nAnd, according to the World Bank, \"framework legislation on climate change is a comprehensive, multi-sectoral regulatory instrument that establishes general principles and defines the institutional framework for climate change policies and their implementation. It normally sets long-term national decarbonization and adaptation goals and establishes the institutions and processes necessary to achieve these goals.\" [2]\n\nThus, the proposal of a framework law for climate change action, in addition to establishing the general principles on the matter, can help structure and articulate the State's actions in fulfilling the international obligations undertaken and in adopting the adaptation measures necessary to address and counteract the effects of climate change within the national territory. In other words, a framework law can define the administrative structure responsible for addressing and coordinating everything related to climate change and establish clear and specific obligations for the state agencies involved.\n\nConsequently, to achieve that objective and obtain a law that serves as the guiding basis for the State's action against climate change, clear, precise, and articulated provisions are required. And, based on that, the following recommendations are issued.\n\nIn the first place, it is suggested to review the structure and division of the proposed law into Titles and Paragraphs, since the terms titles, chapters, and sections are usually used.\n\nArticle 1 provides that the purpose of the law would be to guarantee and protect the right to a stable climate; however, since climate change is a global phenomenon, caused by factors external to the national territory, the State cannot guarantee a stable climate. What the State could guarantee is the adoption of mitigation and adaptation measures against climate change.\n\nIn Article 2, it is not clear what is meant by \"principle of State.\" Several provisions indicate that the bodies of the State Administration must consider the climate change variable in the preparation and evaluation of their policies, plans, programs, planning instruments, and regulations; therefore, it must be defined which institutions of the Costa Rican public sector this obligation, or any other foreseen in the text, would apply to, in order to clearly define the subjective scope of application of the law. It must also be analyzed whether the proposal includes obligations for private subjects and, with that, determine if they should be included in that scope of application.\n\nThe principles of non-regression and progressivity cited in Article 3 could be merged into one. Furthermore, it should be reviewed whether all the principles listed therein are useful for the application of the remaining provisions.\n\nIn a similar vein, it is necessary to review whether the concepts developed in Article 4 are actually used in the rest of the proposed regulation, since the objective of including a list of definitions is precisely to clarify how certain concepts should be understood when applying the law, and, therefore, it makes no sense to define concepts that are not used in the proposed text.\n\nIt is recommended to meticulously review the institutional framework, since the creation of some bodies is proposed, but their legal nature and the administrative structure to which they would belong are not clear, and functions are established that are not clearly differentiated from those already held by other existing bodies. The adequate functioning of the institutional apparatus in addressing climate change depends on the clarity and precision with which its structure and operation are regulated.\n\nIn that sense, the functions of the Interministerial Commission for Climate Change created in Article 5 must be reviewed in light of the tasks assigned to the Climate Change Directorate in Article 8.\n\nFor example, note that Article 5 indicates that the Commission is responsible for implementing the provisions of the country's climate regulations and policy, complying with the obligations agreed upon in international climate treaties, and, in addition, the functions of monitoring and generating proposals that serve as a basis for decision-making related to climate change policies, promoting and coordinating the actions of the concerned bodies of the General State Administration on climate change matters, and coordinating Costa Rica's proposals and positions within the framework of the Convention, as well as the instruments, protocols, and agreements adopted for its compliance.\n\nAnd Article 8 provides that the Directorate shall have as its fundamental purpose the establishment of measures and policies for the management, administration, and monitoring of Climate Change Management Instruments, and establishes that it is responsible for coordinating, managing, formulating, and overseeing the effective implementation of public climate change policy, promoting the integration and coordination of an interministerial agenda.\n\nIf the functions of each body are not specified, it is difficult to understand the scope of action of each one. And, in that same sense, it must be reviewed whether the Technical Secretariat of the Interministerial Council on Climate Change, which according to subsection d) of Article 8 is to be coordinated and chaired by the Climate Change Directorate, is the secretariat of the Interministerial Commission created in Article 5, since different names are assigned to them and no other provision refers to that Secretariat.\n\nAlso, in Article 8, subsection t), it is established as a function of the Climate Change Directorate to administer the National Greenhouse Gas Inventory System, but no other provision defines what that system is.\n\nFurthermore, the functions entrusted to the Secretariat of Sectoral Planning for Environment, Energy, Seas, and Spatial Planning in Article 6 must be reviewed, as it is indicated that it is responsible for inter-institutional and multi-sectoral climate change coordination, which could be confused with the functions of the Climate Change Directorate. The functions, operation, and composition of that Secretariat are regulated in Executive Decree no. 40710 of August 4, 2017; therefore, it makes no sense to indicate that \"the composition and operation of the Secretariat shall be regulated through the SEPLASA regulation.\" Additionally, it must be kept in mind that the regulatory power in this case lies with the Executive Branch. (In that regard, see our pronouncements nos. C-120-2012 of May 17, 2012, OJ-012-2016 of February 23, 2016, C-071-2016 of April 12, 2016, PGR-C-134-2024 of June 24, 2024, PGR-C-057-2025 of March 20, 2025, among others).\n\nIn Article 7, the Interministerial Technical Committee on Climate Change is created, but its legal nature is not defined, nor is it specified within which administrative structure it would be located. Furthermore, it provides that the composition and operation of the Committee and of the Interministerial Technical Team for Climate Change mentioned therein shall be regulated through a regulation of the Climate Change Directorate.\n\nIn relation to the above, in Article 8, the Climate Change Directorate would be granted the status of a body of maximum deconcentration (órgano de desconcentración máxima) of the Ministry of Environment and Energy.\n\nIn the case of Ministries, in accordance with the provisions of Article 28 of the General Law of Public Administration (no. 6227 of May 2, 1978), the Minister is the highest hierarchical body. Article 103 of that same Law states that the hierarchical superior has the extrajudicial representation of the Public Administration in his/her branch and the power to organize it through autonomous regulations of organization and service, internal or external. And, furthermore, it empowers the head of the entity to perform all acts and contracts necessary for the efficient dispatch of his/her branch's affairs.\n\nArticle 83 provides that every body other than the head of the entity is fully subordinated to the latter and to the immediate hierarchical superior, except for deconcentration carried out by law or by regulation. That is to say, the relationship existing between the head of the entity and lower bodies implies, in principle, the submission of the lower body to the exercise of all the powers of the head of the entity, unless it has been established to deconcentrate or exclude to some extent that body from this hierarchical relationship for the exercise of certain functions.\n\nRegarding deconcentration, Article 83 provides:\n\n\"Article 83.-\n\n1. Every body other than the head of the entity shall be fully subordinated to the latter and to the immediate hierarchical superior, except for deconcentration carried out by law or by regulation.\n\n2. Minimum deconcentration shall occur when the superior cannot:\n\na) Avoke competence from the lower body; and\n\nb) Review or substitute the conduct of the lower body, ex officio or at the request of a party.\n\n3. Maximum deconcentration shall occur when the lower body is also removed from orders, instructions, or circulars of the superior.\n\n4. The impossibility of reviewing or substituting the conduct of the lower body shall presume the power to avoke it and vice versa.\n\n5. The rules creating minimum deconcentration shall be restrictively applied against the competence of the deconcentrated body, and those creating maximum deconcentration shall be extensively applied in its favor.\"\n\nBased on that article, in our administrative jurisprudence (see, for example, opinions nos. C-186-95 of August 28, 1995, C-150-1997 of August 11, 1997, C-010-1999 of January 12, 1999, C-042-2001 of February 20, 2001, C-049-2006 of February 14, 2006, C-279-2011 of November 10, 2011, C-016-2015 of February 5, 2015, C-019-2018 of January 29, 2018, among many others), we have referred to the concept of deconcentration, noting that it is \"a technique for distributing competencies in favor of bodies of the same legal entity, whereby a competency is transferred exclusively so that it is exercised as its own, in its own name, and under its own responsibility,\" and that this distribution \"is generally based on the need to specialize certain bodies in specific matters, so as to better satisfy public purposes.\" (Legal opinion no. OJ-121-2020 of August 10, 2020).\n\nThus, deconcentration does not imply the creation of a separate legal entity, as occurs with decentralization. On the contrary, deconcentration operates in favor of bodies within the same legal entity or the same body, \"to which a competency is attributed exclusively, so that it is exercised as its own, in its own name, and under its own responsibility, thereby breaking a fundamental principle in organizational matters: the principle of hierarchy.\" (Opinion no. C-299-2018 of November 28, 2018).\n\nBoth in minimum and maximum deconcentration, it is through the legal norm creating the deconcentration that the deconcentrated matter is delimited, as well as the powers conferred on the lower body. But in the other aspects of its activity, the deconcentrated body remains subject to the hierarchical relationship. Consequently, the head of the entity exercises his/her normal powers with respect to the areas and functions that were not deconcentrated. Thus, the deconcentrating norm must establish the extent of the deconcentration and what powers the head of the entity retains with respect to the deconcentrated matter and functions. (Opinion no. C-299-2018 of November 28, 2018. In a similar sense, see opinions nos. C-141-2018 of June 18, 2018, and C-395-2020 of October 19, 2020).\n\nFor this reason, it is necessary to clearly regulate which functions are intended to be deconcentrated in favor of the Climate Change Directorate and whether the adoption of that measure is pertinent, taking into account that some of the functions are shared with the Interministerial Commission on Climate Change.\n\nIt is also necessary to consider that, in principle, deconcentrated bodies are not empowered to issue autonomous regulations (opinion no. PGR-C-134-2024 of June 24, 2024. In the same sense, see opinion no. C-120-2012 of May 17, 2012). And also that, for the regulatory power and the power of internal organization provided for in Article 103 of the General Law of Public Administration to be transferred to a body other than the supreme head of the entity, there must be a legal norm that so authorizes it, since, otherwise, these powers are retained by the hierarchical superior. (OJ-012-2016 of February 23, 2016, C-071-2016 of April 12, 2016).\n\nNow then, despite this, it must be clear that the competence to issue regulations for laws, provided for in Article 140, subsections 3) and 18) of the Political Constitution, is exclusive to the Executive Branch, that is, the issuance of executive regulations is a joint task of the President and the respective Government Minister. (See opinions nos. C-274-2012 of November 22, 2012, C-175-2016 of August 24, 2016, and PGR-C-057-2025 of March 20, 2025).\n\nFor the foregoing reasons, it must be analyzed and specified whether it is intended to deconcentrate the regulatory power and the power of internal organization in favor of the Climate Change Directorate. But, in any case, it could not include the power to issue regulations for laws or the possibility of dictating provisions on the organization of bodies that are not included within its internal structure.\n\nIt is not clear if the Consultative Technical Committee referred to in Article 9 is the same as the Scientific Council on Climate Change regulated in Article 10, nor to what administrative structure it would belong, since Article 10 says that this Council acts as a consultative technical committee of the Climate Change Directorate; Article 11 provides that the Directorate shall regulate its operation with the endorsement of the Ministry of Science, Technology, and Telecommunications (MICITT) and the public universities; and, furthermore, that the MICITT shall exercise the Technical Secretariat of that Council.\n\nThe functions of that Council must be analyzed to determine with precision to which administrative structure it must belong, and, therefore, which body is competent to regulate its operation and functioning, as this cannot be a shared task among the public universities, the MICITT, and eventually, the Climate Change Directorate.\n\nFurthermore, it is necessary to differentiate the Scientific Council on Climate Change from the bodies mentioned in Article 7.\n\nIn another order of ideas, it must be assessed whether the Municipalities have sufficient technical capacity to prepare the greenhouse gas emissions and removals inventory established in Article 14, subsection a). It must also be assessed how differentiated climate initiatives for minority groups can be carried out, as indicated in Article 16, or whether climate change strategies should be directed, primarily, at the populations most vulnerable to the effects of this phenomenon.\n\nThe Regional Agreement on Access to Information, Public Participation and Justice in Environmental Matters in Latin America and the Caribbean has not been legislatively approved; therefore, in accordance with the provisions of Articles 7 and 121, subsection 4) of the Political Constitution, it cannot be understood as incorporated into our legal system (see the rulings of the Constitutional Chamber nos. 557-1991 of 14 hours, 12 minutes of March 20, 1991, and 8893-2000 of 19 hours, 2 minutes of [sic] 2000; and the opinion of the Attorney General's Office no. C-245-2001 of September 13, 2001).\n\nFor this reason, in Article 20, the method for carrying out the planned public participation stage should be established, because, even what that Agreement states in its Article 7 is that \"each Party shall ensure the public's right to participation and, to that end, undertakes to implement open and inclusive participation in environmental decision-making processes, based on domestic and international regulatory frameworks,\" without specifically establishing through which mechanism that participation must be guaranteed. (OJ-109-2021 of July 1, 2021).\n\nIn that same article, it must be specified which Ministries would be obligated to prepare Sectoral Mitigation, Adaptation, and Loss and Damage Plans, or what the parameters for determining them are.\n\nFurthermore, it is necessary to determine which body is responsible for preparing the National Ambition Cycle established in Article 23.\n\nIt is advisable to regulate with greater precision and detail the issue of the strict liability (responsabilidad objetiva) of large emitters of greenhouse gases established in Article 40, the manner in which that category will be determined, and the body responsible for this.\n\nThe provisions of Article 41 would be inapplicable because it does not specify what conduct could be sanctioned or the sanction that could be imposed. In a similar sense, the provisions of Article 46 must be reviewed, given that the Climate Change Directorate is empowered to adopt prevention, protection measures, orders, fines, and administrative sanctions provided for in national legislation against the behaviors of individuals or legal entities that contravene the provisions of this law, but it does not define which conducts could be considered as offenses or what the applicable sanctions would be.\n\nIn this regard, take into account that the Constitutional Chamber has indicated that:\n\n\"...by express provision of Article 39 of the Political Constitution, sanctioning matters are reserved to the law, regardless of whether their nature is criminal or administrative. This has been recognized by constitutional jurisprudence, national and foreign, repeatedly, by accepting the thesis that the guiding principles of the criminal order are applicable to administrative sanctioning law -with certain nuances- based on the existence of an affinity between the criminal illicit act and the administrative illicit act. In both matters, due to their punitive nature, it is necessary to guarantee legal certainty, so that both the individual and the State know what to expect and what their field of action is, with the constitutional legislator clearly establishing that the establishment of these rules is reserved exclusively to the legislator, leaving the regulatory power -as secondary legislation that it is- enabled only for their development and implementation.\" (Ruling no. 1034-2006 of 14 hours, 39 minutes of February 1, 2006. In a similar sense, see rulings nos. 9738-2004 of 14 hours, 30 minutes of September 1, 2004, and 11416 of 14 hours, 47 minutes of July 22, 2009).\n\nFor this reason, the bill should specify what the offenses or infractions are and the sanctions that could be imposed.\n\nLastly, it is suggested that the bill take into account the participation of the National Emergency Commission (Comisión Nacional de Emergencias) and that the technical opinion of the competent institutions on climate change matters be requested, as well as the opinion of the National Environmental Technical Secretariat (Secretaría Técnica Nacional Ambiental) regarding the incorporation of the climate variable in the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) and in the strategic environmental assessment (evaluación ambiental estratégica) mentioned in Articles 43 and 45.\n\nIV. CONCLUSION.\n\nWhile it is true that the approval of bill no. 24588, entitled \"FRAMEWORK LAW ON CLIMATE CHANGE,\" is a legislative decision, it is recommended that the observations presented be assessed.\n\nSincerely yours,\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney General\n\nELR/lcm\nCód. 12309-2025\n\n[1] https://opcc.cepal.org/es/monitor/marco-cambio-climatico. See: V. González and G. Poncini (coords.), \"Ley Marco de Cambio Climático en América Latina y el Caribe. Boletín legislativo\", Project Documents (LC/TS.2023/196), Santiago, Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), 2024.\n[2] 2020, Reference Guide on Framework Legislation Related to Climate Change, Perspectives on Equitable Growth, Finance and Institutions, Governance, Washington, DC: World Bank."
}