{ "id": "pgr-25183", "citation": "C-220-2025", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Efectos del visado municipal en la declaratoria de camino público", "title_en": "Effects of the municipal visa on declaring a public road", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si el visado municipal de planos catastrados que señalan un camino como público obliga al municipio a reconocerlo como tal o genera derechos adquiridos para los propietarios colindantes. Concluye que el visado, por sí solo, no constituye una declaratoria de camino público ni impone al municipio la obligación de declararlo si no se cumplen los supuestos legales para su existencia (cesión, expropiación, entrega al uso público, etc.). Sin embargo, reconoce que la emisión de un visado que certifica erróneamente una vía como pública puede causar daños a los administrados y generar responsabilidad administrativa, facultando a los afectados a reclamar por la vía administrativa o judicial, incluyendo la posibilidad de demandar al municipio por los perjuicios sufridos.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether a municipal visa on cadastral plans that show a road as public compels the municipality to recognize it as such or creates vested rights for adjacent landowners. It concludes that the visa alone does not constitute a declaration of public road nor obligates the municipality to declare it if the legal requirements for its existence (cession, expropriation, dedication to public use, etc.) are not met. However, it acknowledges that issuing a visa that erroneously certifies a road as public may cause harm to individuals and trigger administrative liability, allowing affected parties to seek redress through administrative or judicial channels, including the possibility of suing the municipality for damages.", "court_or_agency": "", "date": "03/11/2025", "year": "2025", "topic_ids": [ "subdivision-fraccionamiento" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "visado municipal", "camino público", "declaratoria de camino público", "lesividad", "nulidad absoluta", "Ley General de Caminos Públicos" ], "concept_anchors": [ { "article": "Ley 5060", "law": "Ley General de Caminos Públicos" }, { "article": "Arts. 128, 133, 158, 169, 172-175", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 13 inciso p)", "law": "Código Municipal" }, { "article": "Arts. 9, 11, 34, 41, 45", "law": "Constitución Política" } ], "keywords_es": [ "visado municipal", "camino público", "declaratoria de camino público", "planos catastrados", "responsabilidad administrativa", "municipalidad", "confianza legítima", "actos propios" ], "keywords_en": [ "municipal visa", "public road", "declaration of public road", "cadastral plans", "administrative liability", "municipality", "legitimate expectations", "estoppel" ], "excerpt_es": "“En consonancia con la jurisprudencia administrativa vertida por este órgano asesor, debe indicarse que el visado municipal de un plano no forma parte de las hipótesis legales por las cuales una determinada franja de terreno puede llegar a tenerse como camino público.” (C-026-2016 de 8 de febrero de 2016).\n\n“De ahí que, aunque se consigne la existencia de una calle pública en un plano catastrado, tal inclusión no puede hacerse valer por sobre los requerimientos que la ley fija en cada caso para tenerla por constituida, por lo que, si no se han cumplido éstos, aquella consignación no tiene el efecto de suplirlos y tener por declarado el carácter público del acceso inserto.” (Dictamen no. C-076-2012 de 20 de marzo de 2012).\n\n“En consecuencia, debemos reiterar que el visado municipal en uno o varios planos catastrados en los que conste la existencia de un camino público que no lo es, no constituye una declaratoria de camino público. Ese visado tampoco conlleva la obligación municipal de declarar la existencia del camino público.”", "excerpt_en": "“In accordance with the administrative jurisprudence issued by this advisory body, it must be noted that the municipal visa on a plan is not part of the legal hypotheses through which a specific strip of land may be considered a public road.” (C-026-2016 of February 8, 2016).\n\n“Hence, even if the existence of a public street is recorded on a cadastral plan, such inclusion cannot prevail over the requirements that the law establishes in each case for it to be considered as constituted, so if these have not been fulfilled, that recording has no effect of substituting them and having the public character of the included access declared.” (Opinion No. C-076-2012 of March 20, 2012).\n\n“Consequently, we must reiterate that a municipal visa on one or more cadastral plans that record the existence of a public road that is not such does not constitute a declaration of public road. Nor does that visa entail a municipal obligation to declare the existence of the public road.”", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The municipal visa on cadastral plans does not constitute a declaration of public road nor obligates the municipality to recognize it as such if legal requirements are not met, although its irregular issuance may trigger administrative liability and give rise to claims for damages.", "summary_es": "El visado municipal de planos catastrados no constituye una declaratoria de camino público ni obliga al municipio a reconocerlo como tal si no se cumplen los supuestos legales, aunque su emisión irregular puede generar responsabilidad administrativa y dar lugar a reclamos por daños." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión 2", "quote_en": "A municipal visa on one or more cadastral plans that record the existence of a public road that is not such does not constitute a declaration of public road.", "quote_es": "El visado municipal en uno o varios planos catastrados en los que conste la existencia de un camino público que no lo es, no constituye una declaratoria de camino público." }, { "context": "Conclusión 3", "quote_en": "Although the municipal visa does not have the power to confer public character on a road that is not public, such an act may cause damages and losses to individuals.", "quote_es": "Si bien el visado municipal no tiene la virtud de conferir carácter público a un camino que no lo es, ese acto puede generar daños y perjuicios a los administrados." }, { "context": "Criterio de fondo", "quote_en": "The mere reference in a visaed cadastral plan to the existence of a public road does not, by itself, make the road have that nature.", "quote_es": "La sola referencia que se haga en un plano catastrado visado a la existencia de un camino público, no hace, por sí misma, que el camino tenga dicha naturaleza." } ], "cites": [ { "id": "norm-13231", "citation": "Ley 6227", "title_en": "General Law of Public Administration", "title_es": "Ley General de la Administración Pública", "doc_type": "law", "date": "02/05/1978", "year": "1978" }, { "id": "pgr-22896", "citation": "C-231-2021", "title_en": "Municipal approval of plans with rights-of-way under 14 m on local roads", "title_es": "Visado municipal de planos con derechos de vía menores a 14 m en caminos vecinales", "doc_type": "dictamen", "date": "12/08/2021", "year": "2021" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-988747", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 14678-2020" }, { "target_id": "pgr-23236", "kind": "related_opinion", "label": "058" }, { "target_id": "pgr-22820", "kind": "related_opinion", "label": "196" }, { "target_id": "norm-40197", "kind": "cited_norm", "label": "Código Municipal" }, { "target_id": "norm-871", "kind": "cited_norm", "label": "Constitución Política" } ], "external": [ { "ref_id": "pgr-23932", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=23932&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "076", "dictamen_id": "23932" }, { "ref_id": "pgr-23453", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=23453&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "136", "dictamen_id": "23453" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=25183&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 220 del 03/11/2025   \n\n\n\n03 de noviembre de 2025\n\n\n\n\nPGR-C-220-2025\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñora\n\n\n\n\nIris Arroyo Herrera\n\n\n\n\nAlcaldesa Municipal           \n\n\n\n\nMunicipalidad de Puriscal\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su\noficio MP-AM-0436-2025 del 21 de julio de 2025 por medio del cual solicita el criterio de la\nProcuraduría General de la República sobre los efectos del visado municipal para la determinación de\nla naturaleza pública de un camino.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n\n\nI. -   ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLas consultas concretas que se nos formulan son las siguientes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “1. ¿Puede la Municipalidad negarse a declarar un camino como público cuando ha visado múltiples\nplanos catastrados que lo indican como tal?\n\n\n\n 2. ¿Adquiere derechos un propietario cuyo plano fue visado por la Municipalidad como frente a calle\npública, en relación con el reconocimiento de ese camino como público?\n\n\n\n 3. ¿Puede un administrado demandar a la Municipalidad si esta visó un plano en donde se certifica\nun camino como público, y posteriormente niega tal condición?”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n A la consulta se adjuntó el criterio del Departamento de Servicios Jurídicos de la Municipalidad de\nPuriscal, emitido mediante el oficio MP-AM-SJ-CRITERIO 2025-008 del 18 de julio de 2025, suscrito\npor la Licda. Roxana Zúñiga Jiménez. Ese estudio parte del reconocimiento de los principios de\nconfianza legítima e intangibilidad de los actos propios, ambos concebidos como límites a la\npotestad discrecional de la Administración. Bajo ese marco, señala que el visado municipal de planos\ncatastrados no constituye un simple trámite, sino un acto administrativo con valor legal,\nindispensable para la inscripción registral de propiedades, autorizaciones de construcción y otros\ntrámites relacionados.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Refiere que, cuando la municipalidad visa un plano en el que un camino se consigna como público,\nestá validando formalmente la condición descrita en el documento. Considera que ello genera, por un\nlado, una presunción administrativa sobre la existencia de la vía y, por otro, una expectativa\nlegítima en los administrados con respecto al acceso a una calle pública. Afirma que esa expectativa\nse traduce en derechos concretos relacionados con la habitabilidad del inmueble, el acceso a\nservicios, el valor del terreno y la posibilidad de edificar.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Sostiene que, ante la existencia de múltiples planos visados en los que un camino aparece como\npúblico, la municipalidad no puede desconocer esa condición de manera arbitraria. Afirma que tal\nactuación contravendría la buena fe y los principios de seguridad jurídica, confianza legítima y\nactos propios. Indica que sólo resultaría procedente la negativa municipal al reconocimiento del\ncamino público si existieran causas objetivas y debidamente fundamentadas para ello, tales como un\nerror técnico en la elaboración del plano, la inexistencia de afectación real al uso público, la\nexistencia de una disputa de propiedad pendiente de resolver o la comprobación de que se trata de\nuna servidumbre privada indebidamente consignada.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Señala que un propietario cuyo plano fue visado con frente a calle pública adquiere derechos\nlegítimos y expectativas protegidas, y la municipalidad no puede desconocer de forma unilateral esa\ncondición sin abrir el procedimiento correspondiente y sin respetar el debido proceso. Sostiene que,\nen caso de que la Administración actúe en forma arbitraria, el administrado tendría derecho a\nreclamar judicialmente, ya sea mediante un proceso contencioso-administrativo o, en situaciones\nexcepcionales, a través del recurso de amparo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- SOBRE LAS CONSULTAS PLANTEADAS\n\n\n\n\n \n\n\n\n Para dar respuesta a la consulta que se nos formula, es importante tener presente lo dispuesto\nsobre el tema en la Ley General de Caminos Públicos (n.° 5060 de 22 de agosto de 1972), la Ley de\nPlanificación Urbana (n.° 4240 de 15 de noviembre de 1968),  la Ley de Construcciones (n.° 833 de 2\nde noviembre de 1949) y la Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y\nExclusiva de la Red Vial Cantonal (n.° 9329 de 15 de octubre de 2015); así como los pronunciamientos\nde esta Procuraduría, entre ellos, el dictamen PGR-C-076-2023 del 19 de febrero de 2023.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Concretamente, debemos indicar que en varias oportunidades hemos afirmado que existen cuatro\nsupuestos en los cuales las municipalidades están habilitadas para declarar la publicidad de una\nvía, a saber: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los requisitos\ncorrespondientes a la mutación demanial; 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al\nservicio público y no sea de dominio particular; 3) cuando el camino sea de dominio privado pero\nexista cesión, compra o expropiación del terreno particular; y 4) cuando se reciban las áreas\npúblicas resultantes de un proceso de urbanización.  Al respecto pueden consultarse los dictámenes\nC-256-2011 de 21 de octubre de 2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-209-2013 del 3 de octubre\nde 2013, C-066-2017 de 4 de abril de 2017, C-291-2020 de 19 de julio de 2020, PGR-C-230-2021 del 10\nde agosto de 2021 y PGR-C-058-2022 del 18 de marzo de 2022.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, hemos sostenido que para declarar un camino como público se requiere la aprobación del\nConcejo Municipal, de conformidad con las competencias que en materia de ordenamiento urbano le\notorga el artículo 13, inciso p), del Código Municipal, n.° 7794 de 30 de abril de 1998. (Dictamen\nC-172-2012 del 6 de julio de 2012).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Es importante señalar que la sola referencia que se haga en un plano catastrado visado a la\nexistencia de un camino público, no hace, por sí misma, que el camino tenga dicha naturaleza.  Sobre\nese punto, en nuestro dictamen C-196-2021 del 2 de julio de 2021, señalamos lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En consonancia con la jurisprudencia administrativa vertida por este órgano asesor, debe indicarse\nque el visado municipal de un plano no forma parte de las hipótesis legales por las cuales una\ndeterminada franja de terreno puede llegar a tenerse como camino público.” (C-026-2016 de 8 de\nfebrero de 2016).\n\n\n\n\n \n\n\n\n                    “Como puede verse, la declaratoria de una calle pública no depende de su\nconsignación en un plano catastrado, sino de que se hayan dado en la especie fáctica en particular\nlos requerimientos que el ordenamiento jurídico fija para el caso específico (llámese proyecto\nurbanístico, terreno demanial entregado por ley o de hecho al uso público, mutación demanial, o\nadquisición del terreno privado para destinarlo a ese uso).\n\n\n\n                    Como se dijo en el dictamen No C-116-94 de 14 de julio de 1994: «los topógrafos\ncarecen de atribuciones para calificar un camino de público o privado. Solo les incumbe dar fe del\nuso público, una vez hecha la declaratoria. Mas, si existiese duda, deberán consultar la\ncalificación al órgano administrativo competente y conviene acreditarla con los documentos que se\nremiten a la Oficina de Catastro para celeridad de los trámites y corroboración de terceros.»\n\n\n\n                    De ahí que, aunque se consigne la existencia de una calle pública en un plano\ncatastrado, tal inclusión no puede hacerse valer por sobre los requerimientos que la ley fija en\ncada caso para tenerla por constituida, por lo que, si no se han cumplido éstos, aquella\nconsignación no tiene el efecto de suplirlos y tener por declarado el carácter público del acceso\ninserto.” (Dictamen no. C-076-2012 de 20 de marzo de 2012).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n             En consecuencia, debemos reiterar que el visado municipal en uno o varios planos\ncatastrados en los que conste la existencia de un camino público que no lo es, no constituye una\ndeclaratoria de camino público. Ese visado tampoco conlleva la obligación municipal de declarar la\nexistencia del camino público. (Dictamen C-196-2021 del 2 de julio de 2021 y Dictamen PGR-C-058-2022\ndel 18 de marzo de 2022).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por ello, si se está en presencia de uno o varios visados municipales que hacen constar la\nnaturaleza pública de un camino que no lo es, lo procedente es realizar el trámite respectivo para\ncorregir dicha irregularidad. En ese sentido, en el dictamen PGR-C-058-2022 del 18 de marzo de 2022\nexplicamos lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n   “Si una Municipalidad emite un acto administrativo, por ejemplo, un visado de un plano, con el\ncual hace constar la naturaleza pública de un camino, cuando realmente éste no goza de tal\ncondición, estaríamos frente a un acto administrativo irregular. Y así lo hemos considerado en otras\noportunidades al indicar que el visado en un plano catastrado u otro acto municipal que haga constar\nla existencia de un camino público que no posee tal condición, son actos dictados de manera\nilegítima. (Dictamen no. C-196-2021 de 2 de julio de 2021).\n\n\n\n Al respecto, tómese en cuenta que la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de\nmayo de 1977) establece que será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con\nel ordenamiento jurídico (artículo 128), que la falta o defecto de algún requisito del acto\nadministrativo, expresa o implícitamente exigido por el ordenamiento jurídico constituirá un vicio\nde éste y que será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico\n(artículo 158).\n\n\n\n Uno de los elementos sustanciales del acto administrativo es el motivo (artículo 133), es decir,\nlos antecedentes de hecho y de derecho que permiten a la administración el dictado del acto. Ello\nquiere decir que la ausencia de ese elemento conlleva la imposibilidad de ejercer la competencia en\nel caso particular, es decir, la imposibilidad de dictar el acto correspondiente.\n\n\n\n De tal forma, el dictado de un acto administrativo que implique el reconocimiento de una vía\npública que no tiene esa condición, podría carecer de motivo, y, en consecuencia, el acto podría\ntener un vicio de nulidad absoluta, dependiendo del caso concreto. Por ende, conforme con la Ley\nGeneral de la Administración Pública, no puede presumirse legítimo (artículo 169); no puede\narreglarse a derecho ni por saneamiento ni por convalidación (artículo 172); y la administración\nestá obligada a anularlo de manera oficiosa (artículo 174.1), mediante el proceso de lesividad,\ncuando sea un acto declaratorio de derechos, o, mediante el procedimiento dispuesto en el artículo\n173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando, además de ser un acto declaratorio de\nderechos, la nulidad sea absoluta, evidente y manifiesta. (Véanse nuestros dictámenes nos.\nC-146-2020 de 21 de abril de 2020, C-196-2021 de 2 de julio de 2021 y PGR-C-231-2021 de 13 de agosto\nde 2021).\n\n\n\n También, el acto administrativo podría ser impugnado por el administrado, en la vía administrativa\no la judicial, conforme con lo dispuesto en el artículo 175 de la Ley General de la Administración\nPública.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n En relación con la segunda y la tercera pregunta que se nos formula, debemos indicar que ante una\nconsulta similar (relacionada con las consecuencias de no reconocer como pública una calle que fue\nconsignada así en un visado, debido a que no era calle pública sino servidumbre) ésta Procuraduría\nen el dictamen PGR-C-058-2022 del 18 de marzo de 2022 señaló lo siguiente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “La emisión de un visado que contemple como calle pública un camino que realmente es una\nservidumbre, puede generar afectaciones, pues podría significar una violación al derecho de\npropiedad privada, al considerarse como pública una vía de naturaleza privada, que no ha sido\nexpropiada o adquirida legalmente por la administración.\n\n\n\n Pero, por otro lado, un visado otorgado en esos términos, podría reconocerle derechos o situaciones\nfavorables a los particulares. Por ejemplo, puede habilitar la inscripción de un plano en el\nCatastro Nacional, y, esto, a su vez, puede habilitar el surgimiento de efectos legales y\nmovimientos registrales de determinados inmuebles. Además, puede generar el surgimiento de\nsituaciones favorables al administrado que deben ser analizadas en el caso concreto.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, en lo que concierne a la posibilidad de demandar a una Municipalidad por visar un plano en\ndonde se certifica un camino como público y posteriormente niega tal condición, debemos indicar \n(tal y como lo hemos hecho en otras ocasiones, por ejemplo, en el dictamen C-457-2020 del 18 de\nnoviembre del 2020 y en el PGR-C-136-2022 del 24 de junio de 2022) que de la relación de varias\nnormas constitucionales es posible afirmar la existencia de un principio que permea todo el\nordenamiento jurídico, como lo es, el principio de responsabilidad administrativa, el cual debe ser\nobservado por todos los órganos y entes que componen el sector público, incluidas las\nmunicipalidades.\n\n\n\n Ese principio de responsabilidad administrativa se deriva de lo dispuesto en el artículo 9, párrafo\nprimero, de la Constitución Política, en tanto establece que el Gobierno de la República es\n“responsable”; del artículo 11, el cual regula la responsabilidad personal de los funcionarios en el\nejercicio de sus deberes; del artículo 34, que protege los derechos patrimoniales adquiridos y las\nsituaciones jurídicas consolidadas; del artículo 41, que regula el derecho a encontrar reparación\npara los daños recibidos por cualquier individuo, sea que esos daños se hayan producido en su\npersona, su propiedad o sus intereses morales, lo que implica el deber de reparar todas las lesiones\nantijurídicas que el administrado no tenga el deber de soportar; del artículo 45, que estatuye el\nderecho a la propiedad privada y a obtener reparación por cualquier sacrificio especial que la\nafecte, aunque ese sacrificio se origine en una actividad lícita del Estado. \n\n\n\n\n \n\n\n\n La Sala Constitucional ha reconocido la existencia del principio de responsabilidad del Estado, que\nes aplicable genéricamente al accionar de todo el sector público.  Al respecto pueden consultarse,\nentre otras, las sentencias 187-96 de las 16:36 horas del 10 de enero de 1996, 8548-2002 de las\n15:20 horas del 3 de setiembre de 2002, 427-2016 de las 9:30 horas de 15 de enero de 2016 y\n14678-2020 de las 9:15 horas del 7 de agosto del 2020.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Partiendo de lo anterior, es posible afirmar que, si bien el visado municipal no tiene la virtud de\nconferir carácter público a un camino que no lo es, ese acto puede generar daños y perjuicios a los\nadministrados. Por lo tanto, si una persona se considera afectada con esa situación, puede iniciar\nlas acciones administrativas o judiciales respectivas para hacer valer sus derechos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- CONCLUSIÓN\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCon fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n 1.- Existen cuatro supuestos en los cuales las municipalidades están habilitadas para declarar la\npublicidad de una vía, a saber: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los\nrequisitos correspondientes a la mutación demanial; 2) cuando la vía esté entregada por ley o de\nhecho al servicio público y no sea de dominio particular; 3) cuando el camino sea de dominio privado\npero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular; y 4) cuando se reciban las áreas\npúblicas resultantes de un proceso de urbanización.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 2.- El visado municipal en uno o varios planos catastrados en los que conste la existencia de un\ncamino público que no lo es, no constituye una declaratoria de camino público. Ese visado tampoco\nconlleva la obligación municipal de declarar la existencia del camino público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.- Si bien el visado municipal no tiene la virtud de conferir carácter público a un camino que no\nlo es, ese acto puede generar daños y perjuicios a los administrados. Por lo tanto, si una persona\nse considera afectada con esa situación, puede iniciar las acciones administrativas o judiciales\nrespectivas para hacer valer sus derechos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCordialmente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n    Julio César Mesén Montoya                                     Francinie Cubero de la Vega       \n\n\n\n     Procurador                                                                         Abogada\nAsistente\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJCMM/FCV/hsc", "body_en_text": "Opinion: 220 of 11/03/2025\n\n\n\nNovember 3, 2025\n\nPGR-C-220-2025\n\n\n\nMrs.\n\nIris Arroyo Herrera\n\nMunicipal Mayor\n\nMunicipalidad de Puriscal\n\n\n\nDear Madam:\n\n\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we reply to your\nofficial communication MP-AM-0436-2025 of July 21, 2025, through which you request the opinion of the\nProcuraduría General de la República on the effects of the municipal approval (visado municipal) for determining the\npublic nature of a road.\n\n\n\n\n\nI. — SCOPE OF THE CONSULTATION AND LEGAL OPINION\n\n\n\nThe specific questions posed to us are the following:\n\n\n\n\"1. May the Municipality refuse to declare a road as public when it has approved (visado) multiple\ncadastral maps that indicate it as such?\n\n2. Does an owner whose map was approved (visado) by the Municipality as fronting a public street (calle pública) acquire rights in relation to the recognition of that road as public?\n\n3. May a citizen sue the Municipality if it approved (visó) a map in which a\nroad is certified as public, and subsequently denies such condition?\"\n\n\n\nThe opinion of the Department of Legal Services of the Municipalidad de Puriscal,\nissued through official communication MP-AM-SJ-CRITERIO 2025-008 of July 18, 2025, and signed\nby Licda. Roxana Zúñiga Jiménez, was attached to the consultation. That study starts from the recognition of the principles of\nlegitimate expectations (confianza legítima) and the irrevocability of one's own acts (intangibilidad de los actos propios), both conceived as limits to the\ndiscretionary power of the Administration. Under that framework, it points out that the municipal approval of cadastral maps (visado municipal de planos catastrados) does not constitute a simple formality, but rather an administrative act with legal value,\nessential for the registry inscription of properties, construction permits, and other\nrelated procedures.\n\n\n\nIt states that when the municipality approves a map in which a road is recorded as public,\nit is formally validating the condition described in the document. It considers that this generates, on one\nhand, an administrative presumption regarding the existence of the road and, on the other, a legitimate\nexpectation (expectativa legítima) in the citizens with respect to access to a public street. It affirms that this expectation\ntranslates into concrete rights related to the habitability of the property, access to\nservices, the value of the land, and the possibility of building.\n\n\n\nIt maintains that, given the existence of multiple approved maps in which a road appears as\npublic, the municipality cannot disregard that condition arbitrarily. It affirms that such\naction would contravene good faith and the principles of legal certainty, legitimate expectations (confianza legítima), and\none's own acts (actos propios). It indicates that the municipal refusal to recognize the\npublic road would only be proper if objective and duly substantiated causes existed for it, such as a\ntechnical error in the preparation of the map, the non-existence of an actual allocation for public use (afectación real al uso público),\nthe existence of a pending property dispute, or the verification that it is a\nprivate easement (servidumbre privada) improperly recorded.\n\n\n\nIt points out that an owner whose map was approved as fronting a public street acquires legitimate\nrights and protected expectations, and the municipality cannot unilaterally disregard that\ncondition without opening the corresponding procedure and respecting due process. It maintains that,\nshould the Administration act arbitrarily, the citizen would have the right to\nclaim judicially, either through an administrative litigation proceeding (proceso contencioso-administrativo) or, in exceptional\nsituations, through the recurso de amparo.\n\n\n\n\n\nII.— ON THE QUESTIONS POSED\n\n\n\nTo answer the questions posed to us, it is important to bear in mind the provisions\non the matter in the Ley General de Caminos Públicos (No. 5060 of August 22, 1972), the Ley de\nPlanificación Urbana (No. 4240 of November 15, 1968), the Ley de Construcciones (No. 833 of November\n2, 1949), and the Ley Especial para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y\nExclusiva de la Red Vial Cantonal (No. 9329 of October 15, 2015); as well as the pronouncements\nof this Procuraduría, among them, opinion PGR-C-076-2023 of February 19, 2023.\n\n\n\nSpecifically, we must indicate that we have stated on several occasions that there are four\nscenarios in which municipalities are empowered to declare the public nature of a\nroad, namely: 1) when the land is in the public domain (dominio público) and the requirements\ncorresponding to the change of public domain purpose (mutación demanial) are met; 2) when the road is dedicated by law or in fact to\npublic service and is not under private ownership; 3) when the road is under private ownership but\nthere is a transfer, purchase, or expropriation of the private land; and 4) when the public\nareas resulting from a development process are received. In this regard, opinions\nC-256-2011 of October 21, 2011, C-172-2012 of July 6, 2012, C-209-2013 of October 3,\n2013, C-066-2017 of April 4, 2017, C-291-2020 of July 19, 2020, PGR-C-230-2021 of August\n10, 2021, and PGR-C-058-2022 of March 18, 2022, may be consulted.\n\n\n\nFurthermore, we have held that to declare a road as public, the approval of the\nMunicipal Council (Concejo Municipal) is required, in accordance with the powers regarding urban planning that\nArticle 13, subsection p), of the Código Municipal, No. 7794 of April 30, 1998, grants it. (Opinion\nC-172-2012 of July 6, 2012).\n\n\n\nIt is important to note that the mere reference made in an approved cadastral map (plano catastrado visado) to\nthe existence of a public road does not, in and of itself, make the road have that nature. On\nthat point, in our opinion C-196-2021 of July 2, 2021, we stated the following:\n\n\n\n\"In accordance with the administrative case law rendered by this advisory body, it must be indicated\nthat the municipal approval (visado municipal) of a map is not part of the legal hypotheses by which a\ncertain strip of land can come to be considered a public road.\" (C-026-2016 of February\n8, 2016).\n\n\n\n\"As can be seen, the declaration of a public street does not depend on its\nrecording in a cadastral map, but rather on whether, in the specific factual circumstances of the case,\nthe requirements that the legal system establishes for the specific case have been met (whether it be a development\nproject, land in the public domain (terreno demanial) dedicated by law or in fact to public use, change of public domain purpose (mutación demanial), or\nacquisition of private land to be allocated for that use).\n\nAs stated in opinion No. C-116-94 of July 14, 1994: 'surveyors\nlack the authority to classify a road as public or private. Their only duty is to attest to\npublic use, once the declaration has been made. But, should doubt exist, they must consult the\nclassification with the competent administrative body, and it is advisable to accredit it with the documents that are\nsent to the Oficina de Catastro for the expeditious handling of procedures and corroboration by third parties.'\n\nHence, even if the existence of a public street is recorded in a cadastral map,\nsuch inclusion cannot prevail over the requirements that the law establishes in each case to consider it\nconstituted, and, therefore, if those requirements have not been met, that\nrecording does not have the effect of replacing them and deeming the public nature of the inserted access\ndeclared.\" (Opinion No. C-076-2012 of March 20, 2012).\"\n\n\n\nConsequently, we must reiterate that the municipal approval (visado municipal) on one or more cadastral\nmaps stating the existence of a public road that is not one does not constitute a\ndeclaration of a public road. That approval also does not entail the municipal obligation to declare the\nexistence of the public road. (Opinion C-196-2021 of July 2, 2021 and Opinion PGR-C-058-2022\nof March 18, 2022).\n\n\n\nTherefore, if one is in the presence of one or more municipal approvals that record the\npublic nature of a road that is not one, the appropriate course is to carry out the respective procedure to\ncorrect said irregularity. In that sense, in opinion PGR-C-058-2022 of March 18, 2022,\nwe explained the following:\n\n\n\n\"If a Municipality issues an administrative act, for example, an approval of a map (visado de un plano), by which\nit records the public nature of a road, when in reality it does not enjoy such\ncondition, we would be facing an irregular administrative act. And we have considered it so on other\noccasions when indicating that the approval on a cadastral map or another municipal act that records\nthe existence of a public road that does not possess such condition are acts issued in an\nillegitimate manner. (Opinion No. C-196-2021 of July 2, 2021).\n\nIn this regard, it should be noted that the Ley General de la Administración Pública (No. 6227 of May\n2, 1977) establishes that the administrative act that substantially conforms to\nthe legal system shall be valid (Article 128), that the lack or defect of any requirement of the administrative\nact, expressly or implicitly demanded by the legal system, shall constitute a defect\nthereof, and that an act substantially non-compliant with the legal system shall be invalid\n(Article 158).\n\nOne of the substantial elements of the administrative act is the grounds (motivo) (Article 133), that is,\nthe factual and legal background that allow the administration to issue the act. This\nmeans that the absence of that element entails the impossibility of exercising the competence in\nthe specific case, that is, the impossibility of issuing the corresponding act.\n\nThus, the issuance of an administrative act that implies the recognition of a public\nroad that does not have that condition could lack grounds (motivo), and, consequently, the act could\nhave a defect of absolute nullity, depending on the specific case. Therefore, in accordance with the Ley\nGeneral de la Administración Pública, it cannot be presumed legitimate (Article 169); it cannot\nbe brought into conformity with the law either by rectification (saneamiento) or by validation (convalidación) (Article 172); and the administration\nis obliged to annul it ex officio (Article 174.1), through the lesividad process,\nwhen it is an act declaratory of rights, or, through the procedure set forth in Article\n173 of the Ley General de la Administración Pública, when, in addition to being an act declaratory of\nrights, the nullity is absolute, evident, and manifest. (See our opinions Nos.\nC-146-2020 of April 21, 2020, C-196-2021 of July 2, 2021, and PGR-C-231-2021 of August 13,\n2021).\n\nAlso, the administrative act could be challenged by the citizen, through administrative channels\nor judicial channels, in accordance with the provisions of Article 175 of the Ley General de la Administración\nPública.\"\n\n\n\nIn relation to the second and third questions posed to us, we must indicate that before a\nsimilar consultation (related to the consequences of not recognizing as public a street that was\nrecorded as such in an approval, because it was not a public street but an easement (servidumbre)) this Procuraduría,\nin opinion PGR-C-058-2022 of March 18, 2022, stated the following:\n\n\n\n\"The issuance of an approval that describes as a public street a road that is really an\neasement can generate impacts, as it could signify a violation of the right to\nprivate property, by considering as public a road of a private nature, which has not been\nexpropriated or legally acquired by the administration.\n\nBut, on the other hand, an approval granted in those terms could recognize rights or\nfavorable situations for private parties. For example, it can enable the inscription of a map in the\nCatastro Nacional, and, this, in turn, can enable the emergence of legal effects and\nregistral movements of certain properties. Furthermore, it can generate the emergence of\nfavorable situations for the citizen that must be analyzed in the specific case.\"\n\n\n\nThen, regarding the possibility of suing a Municipality for approving a map in\nwhich a road is certified as public and subsequently denying such condition, we must indicate\n(as we have done on other occasions, for example, in opinion C-457-2020 of November\n18, 2020, and in PGR-C-136-2022 of June 24, 2022) that from the relationship of several\nconstitutional norms, it is possible to affirm the existence of a principle that permeates the entire\nlegal system, namely, the principle of administrative liability (responsabilidad administrativa), which must be\nobserved by all the organs and entities that make up the public sector, including\nmunicipalities.\n\nThis principle of administrative liability derives from the provisions of Article 9, first\nparagraph, of the Constitución Política, as it establishes that the Government of the Republic is\n\"responsible\"; from Article 11, which regulates the personal liability of public officials in the\nexercise of their duties; from Article 34, which protects acquired property rights and\nconsolidated legal situations; from Article 41, which regulates the right to find reparation\nfor the damages suffered by any individual, whether those damages have occurred to their\nperson, their property, or their moral interests, which implies the duty to repair all unlawful\ninjuries that the citizen does not have the duty to bear; from Article 45, which establishes the\nright to private property and to obtain reparation for any special sacrifice that\naffects it, even if that sacrifice originates from a lawful activity of the State.\n\n\n\nThe Sala Constitucional has recognized the existence of the principle of State liability, which\nis generically applicable to the actions of the entire public sector. In this regard, one may consult,\namong others, rulings 187-96 of 4:36 p.m. on January 10, 1996, 8548-2002 of 3:20\np.m. on September 3, 2002, 427-2016 of 9:30 a.m. on January 15, 2016, and\n14678-2020 of 9:15 a.m. on August 7, 2020.\n\n\n\nBased on the foregoing, it is possible to affirm that, although the municipal approval (visado municipal) does not have the power to\nconfer public character on a road that is not one, that act can cause harm and damages to\ncitizens. Therefore, if a person considers themselves affected by that situation, they may initiate\nthe respective administrative or judicial actions to assert their rights.\n\n\n\n\n\nIII.— CONCLUSION\n\n\n\nBased on the foregoing, this Procuraduría arrives at the following conclusions:\n\n\n\n1.— There are four scenarios in which municipalities are empowered to declare the\npublic nature of a road, namely: 1) when the land is in the public domain (dominio público) and the requirements\ncorresponding to the change of public domain purpose (mutación demanial) are met; 2) when the road is dedicated by law or in\nfact to public service and is not under private ownership; 3) when the road is under private ownership\nbut there is a transfer, purchase, or expropriation of the private land; and 4) when the public\nareas resulting from a development process are received.\n\n\n\n2.— The municipal approval on one or more cadastral maps stating the existence of a\npublic road that is not one does not constitute a declaration of a public road. That approval\nalso does not entail the municipal obligation to declare the existence of the public road.\n\n\n\n3.— Although the municipal approval does not have the power to confer public character on a road that\nis not one, that act can cause harm and damages to citizens. Therefore, if a person\nconsiders themselves affected by that situation, they may initiate the respective administrative or judicial\nactions to assert their rights.\n\n\n\nCordially,\n\n\n\nJulio César Mesén Montoya Francinie Cubero de la Vega\nProcurador Assistant Legal Counsel\n\nJCMM/FCV/hsc" }