{ "id": "pgr-25206", "citation": "OJ-199-2025", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Transformación del IMAS en el Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social (IDHIS) — Constitucionalidad y observaciones", "title_en": "Transformation of IMAS into the Institute for Human Development and Social Inclusion (IDHIS) — Constitutionality and Observations", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza el proyecto de ley para transformar el IMAS en el IDHIS, el cual busca unificar esfuerzos institucionales y recursos financieros en la lucha contra la pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica. La iniciativa propone integrar al CONAPAM, CONAPDIS y PANACI, trasladar la administración del FODESAF y las utilidades de la JPS, y crear una sociedad anónima para actividades comerciales. La PGR encuentra que, en general, el proyecto no presenta problemas de constitucionalidad, siempre que no se reduzca la cobertura actual de servicios sociales, no se desvíen los recursos afectados y se respete el principio de progresividad. Se advierte la grave omisión de no incluir una reforma a la Ley de JUDESUR por el traslado de utilidades del Depósito Libre de Golfito. Se recomienda atender aspectos de técnica legislativa, coordinar con el Plan Nacional de Desarrollo, incorporar la variable ambiental y tecnológica, y garantizar los derechos laborales de los funcionarios del IMAS.", "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes the bill to transform IMAS into IDHIS, aiming to unify institutional efforts and financial resources in the fight against extreme poverty, poverty and economic vulnerability. The initiative proposes integrating CONAPAM, CONAPDIS and PANACI, transferring the administration of FODESAF and JPS profits, and creating a corporation for commercial activities. The PGR finds that, in general, the bill does not present constitutional issues, provided that the current coverage of social services is not reduced, the affected resources are not diverted, and the principle of progressivity is respected. The serious omission of not including a reform to the JUDESUR Law due to the transfer of profits from the Golfito Free Depot is noted. It recommends addressing legislative technique issues, coordinating with the National Development Plan, incorporating environmental and technological variables, and guaranteeing the labor rights of IMAS employees.", "court_or_agency": "", "date": "24/11/2025", "year": "2025", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "progresividad y no regresión", "FODESAF", "JPS", "rectoría técnica", "audiencia preceptiva", "artículo 190 constitucional", "JUDESUR", "Depósito Libre de Golfito" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 1", "law": "Ley 4760" }, { "article": "Art. 2", "law": "Ley 4760" }, { "article": "Art. 27", "law": "Ley 4760" }, { "article": "Art. 3", "law": "Ley 5662" }, { "article": "Art. 18", "law": "Ley 5662" }, { "article": "Art. 8", "law": "Ley 8718" }, { "article": "Art. 59", "law": "Ley 9356" }, { "article": "Título IV", "law": "Ley 9635" } ], "keywords_es": [ "IMAS", "IDHIS", "FODESAF", "JPS", "pobreza extrema", "progresividad", "no regresión", "principios constitucionales", "rectoría técnica", "transformación institucional", "técnica legislativa", "audiencia preceptiva", "artículo 190 constitucional", "JUDESUR", "Depósito Libre Golfito" ], "keywords_en": [ "IMAS", "IDHIS", "FODESAF", "JPS", "extreme poverty", "progressivity", "non-regression", "constitutional principles", "technical leadership", "institutional transformation", "legislative technique", "mandatory hearing", "Article 190 Constitution", "JUDESUR", "Golfito Free Depot" ], "excerpt_es": "En términos generales, no se considera que el proyecto de ley bajo estudio presente problemas de constitucionalidad, en la medida en que no se observa de su articulado que el paso que se quiere dar del IMAS al IDHIS suponga un retroceso en la atención de las personas y hogares en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica, en detrimento del referido principio de progresividad de los derechos fundamentales, ni que se afectan los recursos actuales destinados a ese fin –en especial, los del FODESAF o derivados de las utilidades de la JPS– desviándolos a objetivos ajenos al financiamiento de esos programas sociales. Máxime, cuando el cambio propuesto busca hacer un uso más eficiente y eficaz de esos fondos públicos sin retroceder en la cobertura de los servicios sociales actuales.\n\nNo obstante, sí debe observarse el trámite del artículo 190 constitucional, confiriendo la audiencia preceptiva al IMAS de esta iniciativa legislativa antes de su eventual aprobación, debido a la indudable incidencia que tiene en dicha institución autónoma: nada más y nada menos que la derogación de su Ley constitutiva por el artículo 90 del proyecto, según se acaba de apuntar.", "excerpt_en": "In general, it is not considered that the bill under study presents constitutional issues, insofar as it is not observed from its articles that the proposed transition from IMAS to IDHIS implies a regression in the care of persons and households in situations of extreme poverty, poverty and economic vulnerability, to the detriment of the referred principle of progressivity of fundamental rights, nor that the current resources destined for that purpose are affected – especially those of FODESAF or derived from the profits of JPS – by diverting them to objectives unrelated to the financing of those social programs. Especially when the proposed change seeks to make more efficient and effective use of those public funds without regressing in the coverage of current social services.\n\nHowever, the procedure of Article 190 of the Constitution must be observed, granting the mandatory hearing to IMAS on this legislative initiative before its eventual approval, due to the undeniable impact it has on this autonomous institution: nothing more and nothing less than the repeal of its Constitutive Law by Article 90 of the bill, as just noted.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The Attorney General's Office considers that the bill does not present constitutional issues in general, provided that the principle of progressivity is respected, resources from FODESAF and JPS are not diverted, and observations on legislative technique and omissions such as the reform to the JUDESUR Law are corrected.", "summary_es": "La Procuraduría considera que el proyecto de ley no presenta problemas de constitucionalidad en general, siempre que se respete el principio de progresividad, no se desvíen los recursos del FODESAF ni de la JPS, y se subsanen observaciones de técnica legislativa y omisiones como la reforma a la Ley de JUDESUR." }, "pull_quotes": [ { "context": "Sección de observaciones puntuales sobre el proyecto de ley", "quote_en": "In general, it is not considered that the bill under study presents constitutional issues, insofar as it is not observed from its articles that the proposed transition from IMAS to IDHIS implies a regression in the care of persons and households in situations of extreme poverty, poverty and economic vulnerability...", "quote_es": "En términos generales, no se considera que el proyecto de ley bajo estudio presente problemas de constitucionalidad, en la medida en que no se observa de su articulado que el paso que se quiere dar del IMAS al IDHIS suponga un retroceso en la atención de las personas y hogares en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica..." }, { "context": "Observaciones sobre el régimen financiero y la omisión de JUDESUR", "quote_en": "The lack of any mention of this latter law in the analyzed bill would cause a serious normative conflict to the detriment of legal certainty, especially due to the distribution provided in Article 59 of Law No. 9356 of the net income related to the operation of the Golfito Free Commercial Depot...", "quote_es": "La nula mención a esta última ley en el proyecto analizado provocaría un serio conflicto normativo en detrimento de la seguridad jurídica, en especial, por la distribución que está prevista en el artículo 59 de la Ley n.°9356 de los ingresos netos relacionados con la operación del Depósito Libre Comercial de Golfito..." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-664898", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 00415-2016" }, { "target_id": "pgr-13050", "kind": "related_opinion", "label": "093" }, { "target_id": "norm-871", "kind": "cited_norm", "label": "Constitución Política" }, { "target_id": "norm-7060", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS)" }, { "target_id": "norm-2687", "kind": "cited_norm", "label": "Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares" }, { "target_id": "norm-13231", "kind": "cited_norm", "label": "Ley General de la Administración Pública" }, { "target_id": "norm-64909", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 8718 Art. 8" }, { "target_id": "norm-87720", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 9635 Título IV" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-21400-2024", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=1242795&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 21400-2024", "resolution_num": "21400", "year": "2024", "expediente": 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Comisiones Legislativas IV\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n Con la aprobación del señor Procurador General de la República, procedo a dar respuesta a los\noficios AL-CE23167-0275-2022 y AL-CE23167-0080-2023, de fechas 20 de diciembre de 2022 y 28 de marzo\nde 2023, respectivamente, en cuya virtud la Comisión Especial de Reforma del Estado de la Asamblea\nLegislativa solicitó primero nuestro criterio sobre el texto base y luego, sobre el texto\nsustitutivo del proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente 23.436, denominado: “LEY\nDE TRANSFORMACIÓN DEL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL EN EL INSTITUTO DE DESARROLLO HUMANO E\nINCLUSIÓN SOCIAL”.\n\n\n\n Naturalmente, nos referiremos a la última versión de la iniciativa legislativa consultada, pues\ncomprendemos que es ese texto el que centra el interés de la comisión dictaminadora, sin perjuicio\nde las referencias que convenga hacer al texto base, en especial, a su exposición de motivos. \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.                    CONSIDERACIONES PREVIAS ACERCA DE LOS ALCANCES DE ESTE PRONUNCIAMIENTO\n\n\n\n Como solemos advertir en estos casos, el criterio que a continuación se expone es una opinión\njurídica de la Procuraduría que, como tal, carece de los efectos vinculantes propios de los\ndictámenes strictu sensu, al no haber sido formulada por la Administración Pública en ejercicio de\nsus competencias en los términos de los artículos 2, 3.b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (n.°6815 del\n27 de setiembre de 1982), pero que se emite movidos por un afán de colaboración con la Asamblea\nLegislativa, en razón de las funciones tan importantes que constitucionalmente desempeña.\n\n\n\n En ese entendido, nos limitaremos a señalar los aspectos más relevantes del proyecto de ley en\ncuestión desde una perspectiva estrictamente jurídica y, principalmente, su conformidad o no con el\nbloque de constitucionalidad. Por ende, no nos referiremos ni a la conveniencia o a la oportunidad\nde su aprobación.\n\n\n\n Finalmente, debemos advertir que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento\nde la Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de ninguna de las\naudiencias preceptivas previstas en la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos\nOJ-053-98 del 18 de junio 1998, la OJ-055-2013 del 9 de setiembre de 2013, la OJ-08-2015 del 3 de\nagosto de 2015, la OJ-164-2019 del 18 de diciembre del 2019, la OJ-108-2020, del 20 de julio de\n2020, la OJ-159-2020 del 16 de octubre del 2020, la OJ-173-2020 del 23 de noviembre del 2020, la\nOJ-007-2021 del 8 de enero del 2021, la OJ-145-2021 del 31 de agosto del 2021, PGR-OJ-096-2025 y\nPGR-OJ-097-2025, ambas del 23 de junio del 2025). De cualquier forma, la presente opinión jurídica\nse emite dentro del menor tiempo que lo permite la atención de nuestras competencias ordinarias\nasignadas legalmente.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\nACERCA DEL PROYECYO DE LEY CONSULTADO: EL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL (IMAS) PASA A SER EL\nINSTITUTO   DE   DESARROLLO HUMANO E INCLUSIÓN   SOCIAL (IDHIS) QUE UNIFICA ORGANISMOS PÚBLICOS Y\nRECURSOS FINANCIEROS EN MATERIA SOCIAL PARA LA ATENCIÓN DE LA POBLACIÓN VULNERABLE Y EN POBREZA\nEXTREMA \n\nDe acuerdo con el nombre de la iniciativa de ley bajo estudio y su artículo 1, con la aprobación de\neste texto se procura la transformación del actual Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), regido\ncomo se sabe por su Ley de Creación (n.°4760 del 4 de mayo de 1971), en el Instituto de Desarrollo\nHumano e Inclusión Social (IDHIS).\n\n\n\n Esta transformación, más que procurar un cambio sustancial en la naturaleza jurídica del aludido\nente para convertirlo en una estructura organizativa distinta, comporta en primer lugar la\nintegración a la nueva institución propuesta –mediante sendas reformas legales que se verán más\nadelante– de distintos órganos administrativos con competencias en la atención social de grupos\npoblacionales en condición de vulnerabilidad, como el Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor\n(CONAPAM), respecto a las personas adultos mayores y el Consejo Nacional de Personas con\nDiscapacidad (CONAPDIS), tratándose de las personas con discapacidad.\n\n\n\n A su vez, este último consejo absorbería al Patronato Nacional de Ciegos (PANACI) conforme al\nartículo 74 del proyecto[1], en concordancia con el artículo 88 –que deroga parcialmente la Ley del\nPatronato Nacional de Ciegos (n.°2171 del 30 de octubre de 1957)– con todos sus activos, pasivos,\nbienes muebles e inmuebles, tangibles e intangibles, junto con su personal –que sería trasladado\nrespetando sus derechos laborales– en una reestructuración nada usual en la que un “ente\ndescentralizado del Estado” (ver nuestro dictamen PGR-C-109-2023, del 22 de mayo) es más bien\nfagocitado por un órgano público.\n\n\n\n Aprovechamos para advertir respecto al mencionado artículo 74 que, en buena técnica legislativa,\ndebería incorporarse como parte de las disposiciones transitorias del proyecto de ley, en\nconsonancia con su carácter temporal, al describir una medida puntual que se agotaría una vez\nmaterializada la absorción del PANACI por el CONAPDIS. Ergo, no constituye una norma de aplicación\npermanente en el tiempo.\n\n\n\n Ahora bien, la transformación institucional se haría sin renunciar al fin esencial del IMAS\ndirigido a “resolver el problema de la pobreza extrema en el país” (artículo 2 Ley n.°4760); para lo\nque mantendría como parte del IDHIS al Sistema Nacional de Información y Registro Único de\nBeneficiarios del Estado (SINIRUBE) –ver el artículo 81 de la iniciativa con su modificación a la\nLey de creación del Sistema (n.°9137 del 30 de abril de 2013)– que como se recordará, está\nconformado por una base de datos “diseñada por el legislador para registrar los servicios, las\nasistencias, los subsidios o los auxilios económicos a cargo del Estado, que sean otorgados a\npersonas en pobreza, pobreza extrema o estados de necesidad, así como para registrar la información\nde los potenciales beneficiarios de esos programas sociales, con la finalidad de planificar y\ndirigir los recursos públicos de una forma eficiente y homogénea” (dictamen PGR-C-178-2024 del 13 de\nagosto).\n\n\n\n En ese sentido y de forma más amplia, el artículo 4 de la iniciativa legislativa establece que la\npoblación objetivo de los programas sociales del IDHIS serán “las personas y los hogares en\nsituación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica”; lo que resulta concordante con el\npárrafo in fine del artículo 2 de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (n.°5662 del\n23 de diciembre de 1974) –según la reciente reforma efectuada por el artículo 1.° de la Ley para la\nDinamización de la atención de la población vulnerable en Costa Rica (n.°10705 del 6 de mayo de\n2025)– que destina los recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF)\núnicamente a la atención progresiva de las personas en pobreza extrema, pobreza básica o\nvulnerabilidad económica, conforme a la determinación que de cada una de esas situaciones se haga a\npartir de los datos estadísticos anuales del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), al\ndefinir la línea anual de pobreza.\n\n\n\n En segundo lugar, el paso propuesto del IMAS al IDHIS implicaría el traslado de distintas fuentes\nde financiamiento destinadas a lo social al presupuesto de la futura institución, de las que cabe\nresaltar especialmente dos: los recursos del FODESAF y las utilidades netas de la Junta de\nProtección Social (JPS) producto de la venta de las loterías nacionales, juegos y otros productos de\nazar (artículo 46, incisos a) y b) del proyecto); respetando, eso sí, la distribución de recursos\nque actualmente prevén los artículos 3 de la citada Ley n.°5662 y 8 de la Ley de Autorización para\nel cambio de nombre de la Junta de Protección Social y establecimiento de la distribución de rentas\nde las loterías nacionales (n.°8718 del 17 de febrero de 2009), para no afectar los programas\nsociales que se financian con estos.\n\n\n\n A la transferencia permanente de las mencionadas rentas –para lo que se contempla la reforma a\nambas leyes en los artículos 76 y 77 de la iniciativa– el texto bajo estudio añade en sus\ndisposiciones transitorias (I, IV y X), el traslado al IDHIS de las unidades e instancias\nadministrativas encargadas de la gestión de esos fondos, caso de la  Dirección General de Desarrollo\nSocial y Asignaciones Familiares (DESAF) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social o del\nDepartamento de Gestión Social y las unidades administrativas de Valoración Técnica, Distribución de\nRecursos y de Fiscalización de Recursos Transferidos de la JPS, junto con los funcionarios y sus\nplazas –respetando los derechos laborales de estos–, los activos y los contratos y convenios en\nvigor. Al igual que la cartera de juicios de la DESAF, del CONAPDIS y del CONAPAM cuya\nrepresentación haya sido encomendada a la Procuraduría General de la República (transitorio XI).\n\n\n\n Se puede apreciar que, con estos cambios, el proyecto de ley pretende evitar la duplicidad de\nfunciones y la dispersión programática ante la existencia de varios organismos con competencias\nsemejantes en el área social, así como un uso más racional y eficiente de los recursos públicos\ndestinados a la atención de la población meta, integrándolos en esta versión remozada del IMAS\ndenominada IDHIS.\n\n\n\n Tal y como lo explica la exposición de motivos del texto base, se busca consolidar los esfuerzos\ndel Estado costarricense en materia de protección y promoción social, con el propósito de mejorar la\neficiencia y efectividad en la lucha contra la pobreza –en particular, de la pobreza extrema–, la\ndesigualdad y la exclusión social:\n\n\n\n “tratándose del sector social existe una falta de articulación de políticas permanentes que tengan\ncomo objetivo la atención de los problemas estructurales de pobreza, la desigualdad y la exclusión\nsocial, que obedece en primera instancia a la falta de creación de una Institución especializada que\ntenga a su cargo la atención de estas situaciones con la adecuada estructura y recursos para hacer\nmás eficiente el sector social, por esto la dispersión de recursos en las diferentes instituciones\nencargadas de ejecutar programas de protección y promoción social sin una intervención fuerte y\ndecidida que oriente el destino de estos recursos para la atención de las necesidades prioritarias\nes contraria a los principios de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de los servicios\npúblicos prestados por éstas para la atención de las necesidades del sector social, de manera que la\ntransformación del IMAS en el Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social, aglutinando una\nserie de órganos e instancias administrativas, así como sus recursos, permitirá cumplir los\nprincipios señalados.\n\n\n\n Considerando lo anterior, a efecto de evitar duplicidades se hacen necesarias las reformas legales\nque se proponen a continuación, mediante las cuales se logrará una mejor y más eficiente ejecución\nde recursos de inversión social para la superación de la pobreza y la tutela de los derechos y\npromoción de las personas con discapacidad y personas adultas mayores, un correcto y unificado\ncontrol de la asignación de recursos para beneficios sociales, haciendo más eficiente la gestión y\ncumpliendo con las normas internacionales adoptadas y nacionales dispuestas por el Estado\ncostarricense.\n\n\n\n En suma, aspira el Poder Ejecutivo con esta iniciativa consolidar un sistema de protección social\nrobusto que esté al servicio de las personas, que facilite y agilice la ejecución de los programas\nsociales destinados a la promoción, protección y tutela de los derechos de la población más\nvulnerable…\n\n\n\n Se busca a través de la presente norma, diseñar una institucionalidad social con una planificación\nestratégica y de largo plazo, evitando la fragmentación de la política social y uniendo esfuerzos\ninstitucionales dispersos para combatir la pobreza, la desigualdad y la exclusión social, tutelando\nel respeto a los derechos humanos de las personas” (la negrita es añadida).\n\n\n\n En coherencia con lo anterior, el artículo 3 del proyecto de ley dispone que el IDHIS será la\ninstitución del Estado a la que se encomendará el objetivo de “asegurar un impacto eficiente de la\ninversión social del país, regionalizando los servicios sociales, estandarizando la evaluación y\nfiscalización de los recursos y unificando las fuentes presupuestarias del sector para garantizar la\natención eficiente y oportuna de las personas y hogares en situación de pobreza extrema, pobreza y\nvulnerabilidad” (la negrita es añadida). \n\n\n\n No obstante, cabe advertir inmediatamente desde ahora que, de la lectura del resto del articulado\ndel texto legal propuesto, no se desarrolla ese enfoque territorial que se fija como objetivo, a\ntravés, por ejemplo, de oficinas regionales desconcentradas administrativamente que acerquen los\nservicios sociales a las zonas rurales vulnerables.\n\n\n\n Por otra parte, la iniciativa legislativa busca cumplir con otra serie de fines, según se desprende\nde la exposición de motivos y el mismo articulado. En primer lugar, se pretende reducir la\ndispersión de recursos y la fragmentación entre programas sociales que actualmente son gestionados\npor diversas instituciones del sector público; lo que ha generado duplicidad de funciones y\nproblemas de coordinación interinstitucional. Al unificar estas funciones bajo el IDHIS, se espera\nmaximizar el impacto de la inversión social y evitar el colapso de la Administración central,\ncumpliendo así con los principios constitucionales de eficiencia, simplicidad y celeridad, a que\nharemos alusión más adelante.\n\n\n\n En segundo término, el proyecto tiene como propósito fortalecer la resiliencia de las personas y\nhogares en situación de vulnerabilidad, asegurando su acceso a programas de capacitación, inclusión\nfinanciera, promoción de oportunidades de empleo y desarrollo de capacidades. Según se pudo apreciar\ndel preámbulo de la iniciativa recién transcrito, el IDHIS se perfila como una institución con\ncompetencias amplias y multidimensionales, diseñada para articular programas que atiendan a mujeres,\npersonas adultas mayores y personas con discapacidad que enfrentan condiciones de pobreza o\nexclusión social. Además, se trata de garantizar que la inversión pública genere un impacto real y\nverificable en la población beneficiaria.\n\n\n\n Por fin, la propuesta de ley va dirigida a alcanzar una mayor cobertura de los programas sociales y\na simplificar los trámites para que las familias accedan con mayor rapidez a la ayuda, coordinando\nlos esfuerzos en la entrega de beneficios, mediante la creación de un sistema de \"ventanilla única\",\nde conformidad con recomendaciones de organismos internacionales como la Organización para la\nCooperación y el Desarrollo Económico (OCDE). Este enfoque, según la exposición de motivos,\npermitirá canalizar recursos de manera más eficiente, reduciendo la duplicidad y facilitando el\nacceso de los grupos más vulnerables a servicios y transferencias monetarias. El texto sustitutivo\nla llama Ventanilla Única Social y la letra j) de su artículo 6, la define como el “[p]roceso\ninterinstitucional que articula la recepción, tramitación y resolución de solicitudes y referencias\nrelacionadas con el otorgamiento de servicios, transferencias monetarias condicionadas y no\ncondicionadas, mediante la selección de personas y hogares beneficiarios a través del SINIRUBE”.\n\n\n\n No obstante, es relevante destacar que esta última versión del proyecto de ley introduce cambios\nsignificativos respecto al texto base, lo que refleja una evolución en el enfoque de la propuesta\nlegislativa. Así, mientras que el texto original proponía sin más la absorción completa de los\ncitados organismos públicos con competencia en lo social, a saber, del CONAPDIS y CONAPAM, pasando a\nser meras instancias internas del IDHIS (ver los artículos 1 y 3); el texto sustitutivo modula esta\nintegración, al conservar su existencia como órganos desconcentrados de la futura institución –con\npersonalidad jurídica instrumental en el caso del primero–, pero reduciendo su grado de\ndesconcentración a mínima; con lo que opta por la priorización de la rectoría técnica y por la\narticulación de las acciones interinstitucionales, al tiempo que mantiene la autonomía operativa de\nambos organismos en la ejecución de programas sociales específicos.\n\n\n\n Otro aspecto relevante del texto sustitutivo es la incorporación de principios nuevos, como el de\nla Política Social de Precisión y de Territorialidad –que transcribiremos más adelante–, los cuales\nno estaban presentes en el texto base. Estos principios buscan garantizar una distribución más\nequitativa y eficiente de los programas sociales, adaptándose a las necesidades específicas de cada\nregión y priorizando el bienestar de los sectores más desfavorecidos.\n\n\n\n En resumidas cuentas, la denominada transformación del IMAS al IDHIS comporta una reestructuración\ninstitucional dispuesta para alcanzar una mayor eficacia en el combate a la pobreza, mediante la\nunificación de esfuerzos institucionales y de recursos financieros, ante la dispersión actual de\ncompetencias y de recursos que identifica el preámbulo del proyecto entre distintas instituciones,\nlo que genera riesgos de duplicidad de funciones y dificulta el control y la fiscalización efectivas\nen la ejecución de los programas sociales.\n\n\n\n De manera que al consolidar estas acciones bajo el mando del IDHIS, se busca garantizar una\nejecución más eficiente y transparente de los recursos públicos, en cumplimiento de las directrices\nde la Contraloría General de la República y en línea con los Objetivos de Desarrollo Sostenible\n(ODS); pero más relevante aún, se busca consolidar un sistema robusto de protección social, que\npermita al país avanzar en la erradicación de la pobreza y la desigualdad, optimizando los recursos\nexistentes y promoviendo un desarrollo inclusivo y sostenible.\n\n\n\n Asimismo, el texto propuesto tiene como propósito fortalecer la institucionalidad social en Costa\nRica y garantizar un marco jurídico que permita una gestión más integral y efectiva de la política\nsocial y de los recursos asociados a su materialización, para lo que incluso, contaría con\nimportantes fuentes de financiamiento en el ámbito social, como los recursos que integran el FODESAF\ny buena parte de las utilidades netas de la JPS producto de la venta de las loterías nacionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n  III.            CONSIDERACIONES GENERALES QUE SIRVEN PARA CONTEXTUALIZAR EL ANÁLISIS DEL PROYECTO\nDE LEY\n\n\n\n De previo a la emisión de nuestras observaciones específicas sobre la presente iniciativa, resulta\noportuno referirnos a algunos aspectos que consideramos relevantes para contextualizar jurídicamente\nsus alcances en ese tránsito que se quiere hacer del IMAS al IDHIS.\n\n\n\n En primer lugar, se repasará la naturaleza jurídica y el marco normativo que rige al IMAS, a partir\nprincipalmente de su Ley constitutiva n.°4760, a efectos de tener claras las bases normativas que\nsustentan actualmente sus funciones.\n\n\n\n En segundo término, se examinarán los principios reflejados en dicha normativa, los cuales no solo\norientan la misión institucional, sino que también se vinculan estrechamente con derechos y\ngarantías fundamentales reconocidos en el ordenamiento jurídico costarricense.\n\n\n\n Por fin y en estrecha conexión con el punto anterior, se abordarán un par de principios de\nraigambre constitucional que, relacionados con los que recoge expresamente la Ley n.°4760, sirven\ncomo límite y parámetro a la vez del legislador en la reestructuración propuesta, en especial, para \nevaluar cualquier modificación legal que pueda incidir en el acceso o el alcance de los programas\nsociales actuales, garantizando que no se produzcan retrocesos en los niveles de protección logrados\nhasta ahora. Nos referimos a los principios de progresividad y no regresión de los derechos\nfundamentales, así como a los principios de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la\norganización y función administrativas. Veamos.\n\n\n\n\nA.    NATURALEZA JURÍDICA Y MARCO LEGAL DEL IMAS\n\n\n\n De importancia para el análisis del proyecto de ley que se consulta es relevante señalar que,\nconforme a lo dispuesto en la recién citada Ley n.°4760, específicamente en sus artículos 1 y 2, el\nIMAS es un ente público estatal, por ende, dotado de personalidad jurídica propia y autonomía\nadministrativa. Su finalidad principal es resolver el problema de la pobreza extrema en el país. Los\nartículos citados establecen la naturaleza jurídica y propósito fundamental del IMAS en los\nsiguientes términos:\n\n\n\n “ARTÍCULO 1º.- Créase una institución denominada Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), el cual\ntendrá personalidad jurídica propia y se regirá por esta ley y su reglamento”.\n\n\n\n “ARTICULO 2º.- El IMAS tiene como finalidad resolver el problema de la pobreza extrema en el país,\npara lo cual deberá planear, dirigir, ejecutar y controlar un plan nacional destinado a dicho fin.\nPara ese objetivo utilizará todos los recursos humanos y económicos que sean puestos a su servicio\npor los empresarios y trabajadores del país, instituciones del sector público nacionales o\nextranjeras, organizaciones privadas de toda naturaleza, instituciones religiosas y demás grupos\ninteresados en participar en el Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza” (la negrita es añadida).\n\n\n\n En el mismo sentido, el Reglamento Orgánico del IMAS, emitido mediante el Decreto Ejecutivo\nn.°36855- MP-MTSS-MBSF del 4 de julio de 2011, en sus artículos 1 y 2, dispone:\n\n\n\n “Artículo 1°-El Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) es, de conformidad con las disposiciones\nlegales que lo conforman, una Institución regida por derecho público, con personalidad jurídica y\npatrimonio propios y con autonomía administrativa” (la negrita es añadida).\n\n\n\n “Artículo 2°-El IMAS tiene como finalidad resolver el problema de la pobreza y la pobreza extrema\ndel país, para lo cual deberá seguir las directrices dadas por el Poder Ejecutivo, el Plan Nacional\nde Desarrollo y el Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza Extrema” (la negrita es añadida).\n\n\n\n A partir de esa configuración dada por el legislador a la referida entidad, la Procuraduría\ndeterminó en el dictamen C-74-2014, del 6 de marzo, que la Ley n.°4760 creó al IMAS como una\ninstitución autónoma del artículo 188 de la Constitución Política (ver también los pronunciamientos\nC-384-2014, del 12 de noviembre y C-174-2015, del 2 de julio). En dicho dictamen indicamos sobre el\nIMAS lo siguiente:\n\n\n\n “La intención del legislador fue crear una institución dotada de un estatus jurídico especial,\nhaciendo de ella un organismo descentralizado del Estado y con un fin específico por cumplir, en los\ntérminos dispuestos en los artículos 1 y 2 de su Ley constitutiva…\n\n\n\n  Es claro entonces que el fin primordial del IMAS es acabar con la pobreza extrema en el país, para\nlo cual además, se le reconoce una serie de fines específicos dentro de los que se encuentran: a)\nFormular y ejecutar una política nacional de promoción social y humana de los sectores más débiles\nde la sociedad costarricense; b) Atenuar, disminuir o eliminar las causas generadoras de la\nindigencia y sus efectos; c) Hacer de los programas de estímulo social un medio para obtener en el\nmenor plazo posible la incorporación de los grupos humanos marginados de las actividades económicas\ny sociales del país; d) Preparar los sectores indigentes en forma adecuada y rápida para que mejoren\nsus posibilidades de desempeñar trabajo remunerado; e) Atender las necesidades de los grupos\nsociales o de las personas que deban ser provistas de medios de subsistencia cuando carezcan de\nellos; f) Procurar la participación de los sectores privados e instituciones públicas, nacionales y\nextranjeras, especializadas en estas tareas, en la creación y desarrollo de toda clase de sistemas y\nprogramas destinados a mejorar las condiciones culturales, sociales y económicas de los grupos\nafectados por la pobreza con el máximo de participación de los esfuerzos de estos mismos grupos; y\ng) Coordinar los programas nacionales de los sectores públicos y privados cuyos fines sean similares\na los expresados en su ley (artículo 4).\n\n\n\n De lo anterior se desprende que el legislador ha fijado al IMAS fines muy específicos e importantes\nen el combate de la pobreza, para lo cual además limitó el uso de los recursos de la institución al\ncumplimiento de los mismos, estableciendo:\n\n\n\n “ARTICULO 27.- El IMAS no podrá hacer uso o disponer de sus recursos, para fines distintos a los\nque le son asignados por la presente ley” (la negrita es añadida).\n\n\n\n En virtud del papel tan relevante del IMAS en el combate de la pobreza, la citada Ley de Desarrollo\nSocial y Asignaciones Familiares le otorga recursos del FODESAF para el cumplimiento de sus\nobjetivos de acuerdo con el artículo 3, inciso b):\n\n\n\n “Artículo 3- Con recursos del Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares (Fodesaf) se pagarán,\nde la siguiente manera, programas y servicios a las instituciones del Estado y a otras expresamente\nautorizadas en esta ley, que tienen a su cargo aportes complementarios al ingreso de las familias y\nla ejecución de programas de desarrollo social.\n\n\n\n (Así reformado el párrafo anterior por el artículo único de la Ley Hijos e hijas de la Patria, N°\n10403 del 14 de mayo del 2024)\n\n\n\n\nPara ello, se procederá de la siguiente manera:\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n b) Al Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) se destinará, como mínimo, un cuatro por ciento (4%).\nAdicionalmente, se destinará no menos del ocho por ciento (8%) para el Programa de Transferencias\nMonetarias Condicionadas Avancemos.\n\n\n\n (Así reformado el inciso anterior por el artículo 2° de la ley N° 9903 del 22 de setiembre del\n2020)” (la negrita es añadida).\n\n\n\n A este respecto, no debe olvidarse la especial naturaleza de los recursos que integran al FODESAF\nfruto de su componente estrictamente social, pues como ha sido analizado por la jurisprudencia\nadministrativa de este órgano superior consultivo, la intención legislativa con la creación del\naludido Fondo siempre fue mejorar las condiciones económicas de las familias de pocos recursos:\n\n\n\n “Los fondos de FODESAF tienen un destino específico. Estos fondos son la contribución que el Estado\ny la sociedad destinan para satisfacer las necesidades de las personas más necesitadas desde el\npunto de vista económico y social, de manera que a través de los programas que se financian se\ncontribuya a sacarlos de una situación de pobreza, en particular de pobreza extrema” (OJ-244-2003\ndel 21 de noviembre, la negrita es añadida).\n\n\n\n “A todo lo largo de la discusión legislativa se evidencia la clara intención de garantizar que con\nlos recursos del Fondo se financiarían los programas de las instituciones estatales, de conformidad\ncon las materias de su competencia, destinados a los beneficiarios de la ley.  Se trataba, entonces,\nde un Fondo orientado a fortalecer el modelo de Estado Social de Derecho consagrado por el\nConstituyente, a través de la inyección de recursos financieros a aquellos servicios y programas\nestatales que, considerados como ayuda social complementaria del ingreso a las familias de pocos\nrecursos, permitieran una más eficiente lucha contra la pobreza” (dictamen C-093-2005 del 3 de\nmarzo, la negrita es añadida).\n\n\n\n Las consideraciones anteriores ponen de manifiesto el especial cuidado que se debe tener cuando se\npretende regular sobre estos fondos, como con este proyecto de ley, en que se pretende su traslado\nal nuevo IDHIS para que asuma la competencia que en este momento ostenta la DESAF, de forma que no\nse afecten los fines sociales a los cuales van dirigidos.\n\n\n\n Según se adelantó líneas atrás, vemos que la iniciativa no pretende variar ni los programas\nespecíficos, ni la distribución de los recursos que integran el FODESAF, salvaguardando de esa forma\nlos derechos de los beneficiarios asociados al Estado social de Derecho, en lo que constituye un\nlímite infranqueable para el legislador. Recordemos que se tratan de fondos atados conforme a la\njurisprudencia de la Sala Constitucional, debido a que financian programas sociales (ver las\nresoluciones números 15968-2011 de las 15:30 horas del 23 de noviembre de 2011 y 2018-19511 de las\n21:45 del 23 de noviembre de 2018).  \n\n\n\n Adicionalmente a estos ingresos provenientes del FODESAF, la Ley constitutiva del IMAS le asigna a\ndicha institución distintas fuentes de financiamiento para el cumplimiento de los fines sociales que\ntiene encomendados, correspondientes al aporte de los patronos de la empresa privada y de las\ninstituciones autónomas; las partidas que para este fin sean incluidas en el presupuesto general\nordinario o en los presupuestos extraordinarios de la República; las donaciones provenientes de\npersonas físicas o jurídicas o de las instituciones públicas; los legados, herencias o subvenciones\nque le sean asignados; las ayudas económicas, o de cualquier otra naturaleza facilitadas por\nentidades y gobiernos extranjeros, así como por organismos internacionales; los fondos provenientes\nde crédito y prestamos; los que sean establecidos a su favor por las leyes respectivas y la\ntotalidad de los recursos provenientes de las utilidades obtenidas por el IMAS con motivo de la\nexplotación exclusiva de los puestos libres de derechos en puertos, fronteras y aeropuertos\ninternacionales (artículo 14 de su Ley de Creación; ver también, nuestro dictamen PGR-C-081-2022 del\n20 de abril).\n\n\n\n    Luego, el artículo 7 de la Ley n.°4760 clasifica la actividad entera del IMAS en: a) programa de\nestímulos, b) plan de ayuda y c) adjudicación de viviendas, lo que abarca la construcción de\nviviendas por dicho ente que luego las traspasa a los beneficiarios de sus programas (ver el\ndictamen C-195-94 del 16 de diciembre de 1994).\n\n\n\n En lo que respecta a los órganos de gobierno del IMAS, la dirección está a cargo de un Consejo\nDirectivo presidido por un presidente ejecutivo, quien es designado por el Consejo de Gobierno, al\nigual que los seis miembros restantes. El Consejo Directivo es el responsable de plantear la\npolítica general del instituto y de aprobar el mencionado Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza\nExtrema, cuya formulación le corresponde al director ejecutivo del ente (artículos 18, 21.a) y 23.a)\nLey n.°4760).\n\n\n\n Así las cosas, conforme a su ley constitutiva, el IMAS se configura como una institución clave\ndentro de la estructura del Estado costarricense con el objetivo fundamental de combatir la pobreza\nextrema y la exclusión social mediante programas y políticas integrales. Su autonomía\nadministrativa, capacidad jurídica y patrimonio propio –con recursos que además provienen del\nFODESAF– buscan una mayor efectividad en la ejecución de sus programas de asistencia social y un\nalto impacto en la población beneficiaria al tratar de sacarla de esa condición de extrema necesidad\ny vulnerabilidad económica.\n\n\n\n\nB.       PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES REFLEJADOS EN LA LEY DE CREACIÓN DEL IMAS\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley n.°4760 consagra principios fundamentales que orientan las actividades y programas del IMAS,\ncon el propósito de garantizar la protección de valores esenciales del ordenamiento constitucional\ncostarricense. Estos principios refuerzan derechos humanos, sociales y económicos reconocidos en la\nConstitución Política e instrumentos internacionales. A continuación, se desarrollan los principales\nprincipios consagrados en el artículo 6 de la ley, analizando su relación con el marco\nconstitucional:\n\n\n\nPromoción y rehabilitación social\n\nLa Ley establece que el IMAS debe \"promover, elaborar y ejecutar programas dirigidos a obtener la\nhabilitación o rehabilitación de grupos humanos marginados del desarrollo y bienestar de la\nsociedad\" (inciso a). Este principio está directamente relacionado con el derecho a la igualdad y a\nla no discriminación, consagrado en el artículo 33 de la Constitución Política, ya que busca la\nintegración de los sectores excluidos y marginados.\n\n\n\n Según nuestra jurisprudencia constitucional, la igualdad no implica un trato idéntico, sino una\nobligación de evitar discriminaciones injustificadas. Así las cosas, la Sala Constitucional ha\nseñalado que el principio de igualdad es, al mismo tiempo, un derecho fundamental y una obligación\nconstitucional, exigiendo un trato equitativo a quienes se encuentren en condiciones similares. En\neste sentido la Sala ha dispuesto:\n\n\n\n “II.- SOBRE EL PRINCIPIO DE IGUALDAD Y NO DISCRIMINACIÓN. El artículo 33, de la Constitución\nPolítica, así como el artículo 24, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconocen el\nderecho de igualdad y la prohibición de cualquier discriminación que atente contra la dignidad\nhumana. Asimismo, se ha definido que la igualdad es, al mismo tiempo, una obligación constitucional\nque consiste en tratar de igual forma a los que se encuentren en iguales condiciones de hecho,\nerigiéndose como tal en un límite a la actuación del poder público. Sin embargo, también se ha\nestablecido que el principio de igualdad no tiene un carácter absoluto, pues no concede,\npropiamente, un derecho a ser equiparado a cualquier individuo sin distinción de circunstancias,\nsino, más bien, a exigir que la ley no haga diferencias entre dos o más personas que se encuentran\nen una misma situación jurídica o en condiciones idénticas” (ver la sentencia n.°2023- 08977 de las\n09:20 horas del 21 de abril de 2023).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\nCapacitación y esfuerzo propio\n\nEl inciso b) del referido artículo 6 de la Ley n.°4760 establece la obligación del IMAS de \"[e]xigir\nen todos sus programas la capacitación y educación de las personas, el esfuerzo propio y el trabajo\nde los mismos sectores beneficiados\". Este principio evita que la atención se centre en el\nasistencialismo sin promover la autonomía de las personas, apostando por un enfoque hacia el\ndesarrollo integral y la sostenibilidad. Además, busca superar los modelos centrados únicamente en\ntransferencias económicas, para incorporar la educación, la vivienda y el empleo como ejes de\nintervención. Así, se promueve el acceso al aprendizaje como herramienta fundamental para superar la\npobreza y generar oportunidades de desarrollo. De ahí que este principio refleja el derecho a la\neducación y la formación profesional, reconocidos en los artículos 77 y 78 de la Constitución\nPolítica.\n\n\n\n La Sala Constitucional ha reiterado que la educación es un derecho fundamental que el Estado debe\ngarantizar a todos los ciudadanos en condiciones de igualdad y sin discriminación. En la sentencia\nn.°2001-04339 de las 10:26 horas del 24 de mayo de 2001, afirmó:\n\n\n\n “El derecho a la educación es un derecho fundamental reconocido en los artículos 77 y 78 de la\nConstitución Política, y es a partir de dichas disposiciones constitucionales, que el Estado tiene\nel deber de reconocerlo como tal a favor del administrado, en igualdad de condiciones y fuera de\ntodo tipo de discriminación. En su jurisprudencia, esta Sala se ha ocupado de indicar\nlas disposiciones de Derecho Internacional y del Ordenamiento interno, que reconocen a la educación\ncomo un derecho fundamental, y en lo conducente se ha dispuesto:\n\n\n\n “El derecho a la educación, por su importancia y por lo que representa, es un derecho de\nnaturaleza fundamental (artículo 26 de la Declaración Universal de Derechos Humanos,\n13 del Protocolo de San Salvador en relación con el 19 de la Convención Americana de Derechos\nHumanos, 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño) constitucional (artículos 77 y 78\nConstitución Política) y legal (artículos 56 y 59 del Código de la Niñez y la Adolescencia).\nConsiste en aquella prerrogativa que tiene el ser humano, por su condición de tal, de poder\ndesarrollarse a nivel intelectual, cultural y espiritual por medio de la adquisición de\nconocimientos, y el correlativo deber del Estado de brindarle toda la ayuda necesaria para alcanzar\nesos fines…” (la negrita es añadida, ver en el mismo sentido, la sentencia constitucional\nn.°2023-8977 de las 09:20 horas del 21 de abril de 2023).\n\n\n\n Además, en la resolución n.°270-2008 de las 15:00 horas del 11 de enero de 2008, la Sala destacó la\nimportancia de la educación como herramienta clave para la formación integral de las personas,\nhabilitándolas para una participación efectiva en la sociedad y en el mercado laboral: \"Lo anterior\nreconoce el derecho a la educación de todos los niños en igualdad progresiva de oportunidades, a una\nformación que capacite su desarrollo personal, social, laboral o profesional y en definitiva, el\nderecho a una correcta integración social\".\n\n\n\nDesarrollo individual y nacional\n\nEl inciso c) del aludido artículo 6 anima a que los programas del IMAS se ejecuten en beneficio del\n\"desarrollo del individuo y del país y la dignidad del trabajo y la persona\". Este principio\nrefuerza el derecho al trabajo digno y al desarrollo personal, establecido en el artículo 56 de la\nConstitución.\n\n\n\n La jurisprudencia constitucional ha destacado que el derecho al trabajo incluye la obligación del\nEstado de garantizar condiciones laborales dignas que promuevan la estabilidad y la dignidad de los\ntrabajadores:\n\n\n\n \"II.- SOBRE LA PROTECCIÓN DE LA SALUD DE LOS TRABAJADORES. -  El artículo 56 de la Constitución\nPolítica garantiza a todos los habitantes de la república el derecho al trabajo, y establece la\nobligación del Estado de procurar a sus ciudadanos una ocupación debidamente remunerada, e impedir\nque por causa de ella se establezcan condiciones que menoscaben la libertad o dignidad del\nindividuo. El contenido del derecho al trabajo es amplio, pero implica la posibilidad de que todos\nlos trabajadores dispongan de un mínimo de derechos y garantías que tiendan a darle estabilidad y\nadecuada remuneración a su actividad, digna y libremente escogida. En virtud del carácter\nprogramático de la norma constitucional citada, es necesario desarrollar su contenido\njurisprudencialmente, a través del análisis casuístico, a fin de establecer qué acciones u omisiones\natentan contra la libertad, dignidad, estabilidad y adecuada remuneración que se definen como\nelementos constitutivos del derecho al trabajo. En atención al objeto de este amparo, procede\nindicar que, evidentemente, la protección de la salud de los trabajadores es indispensable para\ngarantizar el respeto a su dignidad. De una interpretación armónica de los artículos 21 y 56 de la\nConstitución Política, 1, 11 y 14 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,\n4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 10 del Protocolo Adicional a la Convención\nAmericana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos, se concluye que el trabajador tiene derecho\na ejecutar las funciones que le competen en un ambiente apropiado, cuyas condiciones garanticen la\nprotección de su derecho a la salud” (sentencia n.°2007-16997 del 21 de noviembre de 2007, el\nsubrayado es añadido).\n\n\n\nProtección de la Niñez, Juventud y Personas Adultas Mayores\n\nEl inciso d) del mismo numeral bajo estudio, establece, por su parte, que el IMAS debe \"[p]romover\nla capacitación de los jóvenes y la protección del niño y del anciano\". Este principio se vincula\ncon el artículo 51 de la Constitución, que reconoce el derecho de las familias, los niños y las\npersonas adultas mayores a recibir protección especial del Estado.\n\n\n\n La Sala Constitucional subrayó que la atención a estos grupos vulnerables constituye un derecho\nfundamental, lo cual implica que el Estado debe tomar acciones positivas para garantizar su\nbienestar. Al respecto, ese alto Tribunal manifestó:\n\n\n\n \"IV.- Sobre la especial protección a las personas adultas mayores. La jurisprudencia constitucional\nse ha pronunciado acerca de la especial tutela que merecen las personas adultas mayores, máxime\ncuando otros elementos agravan su condición de vulnerabilidad. Así, en Sentencia n.°2006-02268 de\nlas 08:59 horas del 24 de febrero de 2006, esta Sala se pronunció sobre la protección constitucional\na las personas adultas mayores, en los siguientes términos: “(…) queda claro que la protección\nespecial por parte del Estado para esos grupos de personas se constituye en un verdadero derecho\nfundamental, exigible en las correspondientes dependencias administrativas y tribunales de justicia.\nEs así, como a partir del concepto del Estado social de Derecho, es posible derivar obligaciones\npara las autoridades públicas, precisamente en aras a la búsqueda del mayor bienestar de \"todos los\nhabitantes del país\", dentro de los cuales, el Derecho de la Constitución señala de manera especial\na los niños, a las madres, al anciano y personas desvalidas. Es a partir del establecimiento de un\nEstado Social, derivable de las disposiciones contenidas en los artículos 50 y siguientes de la\nCarta Fundamental, que de manera inmediata se genera la obligada intervención estatal en materia\nsocial, en la que ha de obrar en determinado sentido y orientación: a favor de aquellos sectores\nespeciales de la población que, por su condición, así lo requieren; y tal es el caso -sin duda\nalguna- de los ancianos, denominados como personas de la tercera edad, o personas adultas mayores\n(…)”. Asimismo, en Sentencia N° 2007-013584 de las 15:15 horas del 19 de septiembre de 2007, se\nexternó: “(…) este Tribunal considera conveniente reiterar la importancia de la tutela de este\nsector de la población según lo dispone el párrafo final del artículo 51 de la Constitución Política\ncuando establece: \"Igualmente tendrán derecho a esa protección la madre, el niño, el anciano y el\nenfermo desvalido\". Es evidente de acuerdo a la norma transcrita, el deber dual que tiene el Estado\ncostarricense a) Por un lado debe producir un marco normativo adecuado con el fin de brindar una\nprotección especial para esos grupos de personas, lo cual constituye un verdadero derecho\nfundamental y b) Respetar y hacer respetar a través de las correspondientes dependencias\nadministrativas y tribunales de justicia tales derechos. A partir del concepto del Estado Social de\nDerecho, es posible derivar obligaciones para las autoridades públicas, precisamente en aras de la\nbúsqueda del mayor bienestar de \"todos los habitantes del país\", dentro de los cuales, el Derecho de\nla Constitución señala de manera especial a los niños, a las madres, al anciano y personas\ndesvalidas. El Estado Social consagrado en nuestra Constitución Política, desarrolla en su contenido\nnormativo una relevante y obligada intervención estatal en materia social a favor de aquellos\nsectores especiales de la población que, por su condición, así lo requieran; tal es el caso – sin\nduda alguna- de los ancianos, o personas de la tercera edad, o personas adultas mayores” (sentencia\nn.°2020-003548 de 21 de febrero de 2020, el subrayado es añadido).\n\n\n\nParticipación social y cooperación\n\nEl inciso e) siguiente del mismo artículo 6 insta al IMAS a \"[p]romover la participación en la lucha\ncontra la pobreza de los sectores públicos y privados en sus diversas manifestaciones, de las\ninstituciones públicas, de las organizaciones populares y de otras organizaciones tales como\ncooperativas, asociaciones de desarrollo comunal u otras de naturaleza similar. Este principio\nresponde a las exigencias ciudadanas de propiciar mayores espacios de participación de la sociedad\nen la lucha contra la pobreza, incorporando a comunidades, organizaciones sociales y a los propios\nbeneficiarios en el diseño y el seguimiento de los cambios, y de esa forma dar legitimidad al\nproceso.\n\n\n\n Desde esa perspectiva, el principio estudiado constituye un reflejo del derecho a la participación\nciudadana y el principio de solidaridad social, establecidos en el artículo 50 de la Constitución.\n\n\n\n Al respecto, la doctrina jurisprudencial de nuestro Tribunal Constitucional indicó que el Estado\ndebe fomentar la colaboración entre los diferentes sectores sociales para garantizar el bienestar\ncolectivo; para muestra, la resolución n.°2024-21400 de las 14:00 horas del 30 de julio de 2024, que\nsubraya el principio de solidaridad social como uno de los fundamentos del Estado Social de Derecho:\n\n\n\n \"V.- El Estado Social de Derecho como marco constitucional de actuación pública. La Constitución\nPolítica, leída en forma conjunta y sistemática, determina la vigencia de un Estado Social de\nDerecho. Lo anterior implica que todas las actuaciones públicas, además de ser necesariamente\nconformes con el ordenamiento vigente, deben estar dirigidas de manera eficiente y justa a\nsatisfacer las necesidades de los habitantes de la República, mediante una adecuada distribución de\nla riqueza y un equitativo acceso al bienestar generado por el desarrollo económico y técnico.\nImpone asimismo que en el seno de la sociedad, las cargas sean distribuidas entre los individuos de\nacuerdo con las capacidades de cada uno. El sistema económico diseñado por el constituyente de mil\nnovecientos cuarenta y nueve tiene como meta no solamente el crecimiento de la producción y el\nempleo. En el marco de la Constitución Política, la economía tiene que ser un factor decisivo para\nel logro de los objetivos del Estado Social de Derecho. Es claro, por ende, que la Carta vigente no\nes apenas un estatuto político, sino que también es uno económico y uno social. Así, se desprende\ntambién que el sistema de derechos fundamentales establecido constitucionalmente no se encuentra\nbasado en el individualismo utilitarista, sino más bien en una concepción del hombre en el marco de\nla sociedad en la que se desenvuelve. La Constitución Política parte de la noción de que el ser\nhumano no puede desarrollarse integralmente por sí solo, sino que para ello requiere de la\nparticipación de todos los otros miembros de la sociedad. De hecho, para lograr una más homogénea\nestratificación social, los individuos deben contribuir de acuerdo con sus posibilidades, en\nbeneficio de quienes menos poseen. Lo anterior es un derecho fundamental de las personas que ocupan\nlos estratos inferiores, y un deber de todos, principalmente los más beneficiados por el sistema\neconómico. La riqueza en una sociedad no es producida apenas por quienes poseen los medios de\nproducción, sino también por quienes contribuyen a ella con su mano de obra, con su trabajo. En\nconsecuencia, los beneficios producidos por el mercado deben ser redireccionados a fin de que no\nreditúen únicamente en favor de ciertos sectores sociales. Relacionado este principio con el de\njusticia social, positivizado en el ordinal 74 de la Constitución, según el cual las personas deben\ncolaborar recíprocamente en aras de preservar la dignidad humana de todos los miembros de la\ncomunidad, tenemos que el constituyente buscó fomentar una sociedad donde la solidaridad fuera la\nregla general de convivencia; donde la realización de pequeños sacrificios en favor de grandes metas\nsociales estuviera por encima de los intereses individuales; es lo que normalmente se conoce como\nEstado Social de Derecho. Podría así afirmarse que la solidaridad entre los miembros de la\ncolectividad es un principio de rango constitucional, que obliga al Estado a exigir más a quienes\nposean mayores capacidades, de modo que por medio de la prestación de servicios sociales de\neducación, salud, acceso a la vivienda, etc., propicie el crecimiento personal y social y evite la\nexistencia de ciudadanos de primera categoría y de otros de segunda o tercera categoría. Finalmente,\nse puede decir que la Constitución Política reconoce a favor de los individuos y grupos sociales una\ngama extensa y muy variada de derechos, algunos de forma expresa, otros colegibles a partir de la\ncomprensión del sistema que forman sus normas y principios. Algunas de estas prerrogativas (sin\nimportar si son individuales o colectivas) tienen un carácter eminentemente social, al constituir\nderechos a la recepción de determinadas prestaciones por parte del Estado. Puede tratarse de bienes\no de servicios, pero que en todo caso debe la Administración brindar debido al mandato (específico o\ngenérico) contenido en la Ley Fundamental. Si se trata de una referencia general (vgr. protección a\nla madre y a los menores, cfr. artículo 51 constitucional), son los representantes de la soberanía\npopular, quienes a través de la Ley formal, desarrollarán estos preceptos imponiendo las formas en\nque la Administración deberá actuar con la finalidad de hacerlos valer efectivamente, así como\ndisponiendo de los recursos públicos necesarios para ello. El hecho de que requieran de actuaciones\nde otros agentes para poder ser efectivamente realizados en nada les resta normatividad, pero sí\nhace más compleja (en comparación con las libertades públicas, por ejemplo) su puesta en operación,\ny más exhaustiva la labor del contralor de constitucionalidad, al cual le cabrá discurrir respecto\ndel grado de compromiso mostrado por el Estado al hacer valer las normas que reconozcan derechos\nsociales. Si el legislador no instituye los mecanismos -jurídicos y financieros- idóneos para\nrealizarlas, su omisión podría significar una violación a la Constitución Política. Si emite las\nnormas legales y provee los recursos necesarios para hacer efectivo ese derecho y es la\nAdministración la que evade su acatamiento, entonces esta última actuación estaría lesionando en\nforma refleja el derecho fundamental, mediante el incumplimiento de un deber legal” (Ver en este\nmismo sentido las sentencias de esta Sala números 01441-92, 05125-93, 03338-99, 2001-03825, entre\notras)” (el subrayado no es del original).\n\n\n\nSostenibilidad financiera y aporte social\n\nFinalmente, el inciso f) del precepto legal de comentario establece que los programas del IMAS deben\nser sufragados mediante \"aportes y contribuciones de bienes y servicios de los diferentes grupos\nsociales\". Este principio promueve la corresponsabilidad económica y el principio de solidaridad,\nelementos esenciales en el Estado Social de Derecho reconocido en el artículo 50 de la Constitución\nPolítica, según lo acabamos de ver en la jurisprudencia constitucional recién citada.\n\n\n\n Todos estos principios reflejan el compromiso original del IMAS en torno a la promoción del\ndesarrollo humano integral, la erradicación de la pobreza y la consolidación de un Estado social\ninclusivo y solidario, en armonía con el marco constitucional costarricense. Razón por la cual,\nconstituyen un piso que no puede desconocer el legislador en la medida que implicaría un retroceso\nen la atención de los derechos sociales de las personas beneficiarias.\n\n\n\n De tal suerte, que el texto sustitutivo bajo estudio los retoma en su artículo 7 y podría decirse\nque los refuerza, al explicitar el reconocimiento a la dignidad de las personas, junto con la\nprotección y tutela de los derechos humanos, ampliando su enfoque, con los principios de\nTerritorialidad, antes citado, y Progresividad de la universalización de los programas sociales.\nDice así el precepto propuesto:\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 7- Principios rectores\n\n\n\n Las estrategias y la actividad formal y material del Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión\nSocial se verán vinculadas obligatoriamente a estos principios rectores:\n\n\n\n a) Alianzas con el sector privado:  El IDHIS promoverá la articulación de esfuerzos con el sector\nprivado en la lucha contra la pobreza;\n\n\n\n b) Articulación interinstitucional:  El IDHIS articulará la participación de las instituciones y\nórganos de la Administración Pública, gobiernos locales, organizaciones no gubernamentales, y de\notras organizaciones privadas sin fines de lucro, o con intereses sociales, tales como cooperativas,\nasociaciones de desarrollo comunal u otras de naturaleza similar, para que contribuyan\neficientemente en mejorar las condiciones de vida de la población objetivo;\n\n\n\n c) Desarrollo de competencias para la movilidad social: El IDHIS deberá incorporar el desarrollo de\ncompetencias y habilidades para promover la movilidad social de la población objetivo en el Modelo\nde Intervención y la oferta programática institucional;\n\n\n\n d) Dignidad de las personas:  Ejecutar los programas a nombre del desarrollo del individuo y del\npaís y la dignidad del trabajo y la persona;\n\n\n\n e) Focalización de la oferta programática: La oferta programática del IDHIS deberá ser focalizada,\npriorizando la asignación de transferencias monetarias condicionadas o no condicionadas u otros\nsubsidios económicos o en especie, a las personas y los hogares de menores ingresos de acuerdo con\nla calificación del SINIRUBE. \n\n\n\n f) Justicia Social: Principio general que informa el ordenamiento jurídico, de acuerdo con la\nConstitución Política, que orienta la acción de las instituciones hacia la búsqueda del mayor\nbienestar social, procurando que los beneficios del desarrollo alcancen a toda la sociedad con la\nmayor equidad.\n\n\n\n g) Protección y tutela de los Derechos Humanos: El IDHIS desplegará sus funciones respetando y\npromoviendo el marco internacional de los Derechos Humanos en el ejercicio de sus competencias;\n\n\n\n h) Política Social de Precisión: Conjunto de directrices, orientaciones, criterios y lineamientos\nconducentes a la preservación y elevación del bienestar social formulados con base en la evidencia y\nla ciencia de datos, con la participación del SINIRUBE.\n\n\n\n i) Territorialidad: El IDHIS deberá organizar sus servicios y formular su oferta programática,\nconsiderando un enfoque territorial de acceso a los servicios sociales que preste.\n\n\n\n j) Progresividad de la universalización de los programas sociales: La oferta de servicios sociales\ntenderá a la universalización a través de la focalización de los programas sociales selectivos”.\n\n\n\nPRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE ACTÚAN COMO PARÁMETROS DE CONSTITUCIONALIDAD DEL PROYECTO DE LEY \n\nSegún se indicó antes, son dos los principios constitucionales que, de momento, resultan pertinentes\ncomo parámetros de constitucionalidad para el estudio de la transformación propuesta del IMAS al\nIDHIS con la presente iniciativa de ley. El primero es el principio constitucional de progresividad\ny no regresión de los derechos fundamentales, el cual establece que una vez reconocido un derecho no\ndebe retrocederse en su disfrute, ni en las condiciones para su ejercicio. Este canon obliga a\ngarantizar la ampliación o al menos, el mantenimiento de las garantías existentes, evitando\nretrocesos que puedan perjudicar a las poblaciones beneficiarias. En última instancia, será\ncompetencia de la Sala Constitucional valorar la conformidad de las disposiciones del proyecto bajo\nestudio con el Derecho de la Constitución y a los tribunales ordinarios la forma en que son\naplicadas. Al respecto, ese alto Tribunal ha manifestado:\n\n\n\n “El principio de progresividad de los derechos humanos ha sido reconocido por el Derecho\nInternacional de los Derechos Humanos; entre otros instrumentos internacionales, se encuentra\nrecogido en los artículos 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y\nCulturales, artículo 1 y 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y artículo 1 del\nProtocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos\nEconómicos, Sociales y Culturales. Al amparo de estas normas, el Estado asume la obligación de ir\naumentando, en la medida de sus posibilidades y desarrollo, los niveles de protección de los\nderechos humanos, de especial consideración aquellos, que como el derecho al ambiente (art. 11 del\nProtocolo), requieren de múltiples acciones positivas del Estado para su protección y pleno goce por\ntodos sus titulares” (resolución n.°2016-415 de las 11:50 horas del 13 de enero del 2016; la negrita\nes añadida).\n\n\n\n\nEn el mismo sentido, la doctrina constitucional señaló:\n\n\n\n “El principio de progresividad exige que a medida que mejora el nivel de desarrollo de un Estado,\nmejore el nivel de compromiso de garantizar los derechos. En teoría, la idea es que, entre más\nrecursos tenga un Estado, mayor será su capacidad para brindar servicios que garanticen los\nderechos. La obligación de implementación progresiva contiene la prohibición de no regresividad que\npuede ser sometida a control judicial en caso de incumplimiento. Cuando un Estado reconoce, respeta\ny satisface algún derecho fundamental, tiene prohibido reducir los niveles de protección de los\nderechos vigentes o suprimir los ya existentes. Una decisión o política pública puede considerarse\nregresiva cuando sus resultados desmejoran, en comparación con los resultados de un punto de partida\nanterior que ha sido escogido como parámetro y en el campo de las normas jurídicas, si al comparar\nuna nueva norma, se suprimen, limitan o restringen derechos anteriormente existentes. En ese\nsentido, la doctrina ha establecido que una vez que un determinado derecho ha sido formalmente\nreconocido como inherente a la persona humana, queda integrado en forma definitiva e irrevocable a\nla categoría de los derechos humanos cuya tutela resulta obligatoria. Ahora bien, para que pueda\nseñalarse que existe una lesión al principio de progresividad y no regresividad, se requiere que\nexista un derecho fundamental que se hubiera reconocido y que el mismo sea limitado o restringido\nsin justificación razonable alguna” (resolución n.°2013-11088 de las 15:30 horas del 21 de agosto de\n2013, la negrita es añadida).\n\n\n\n El segundo orden de principios del que interesa señalar sus alcances a la luz de la jurisprudencia\nconstitucional, son los de eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad de la organización y\nfunción administrativas. Sobre ellos, la Sala Constitucional hizo las siguientes observaciones en la\nresolución n.°6221-2011 de las 10:53 horas del 13 de mayo del 2011:\n\n\n\n “III.- PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE EFICACIA, EFICIENCIA, SIMPLICIDAD Y CELERIDAD DE LA\nORGANIZACIÓN Y FUNCIÓN ADMINISTRATIVAS. La Constitución Política, en su parte orgánica, recoge o\nenuncia algunos principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales\ndeben orientar, dirigir y condicionar a todas las administraciones públicas en su cotidiano\nquehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad\n(artículos –todos de la Constitución Política- 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo\nel deber de “Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas”, el\n139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de “buena marcha del Gobierno” y el 191 al\nrecoger el principio de “eficiencia de la administración”). Estos principios de orden\nconstitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de\nla Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y\nmanda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como\nprincipio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas\npara garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio\nordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición\nde cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener\nlos mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos,\nmateriales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y\nsus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que\nretarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a\nlas administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses\npúblicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible\npara evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades\ny deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o\nsingular”.\n\n\n\n Las consideraciones anteriores de la Sala Constitucional permiten establecer que un proyecto de ley\nque busca la reestructuración de una institución autónoma cuyo fin último es el combate de la\npobreza (ver nuestro dictamen C-229-2011, del 13 setiembre), con el propósito de que por medio de\nesa reestructuración pueda alcanzar ese fin de una manera más efectiva, haciendo un uso más\neficiente de los recursos públicos reservados a ese cometido, no solo resulta compatible con el\norden constitucional, sino que, además, constituye una verdadera garantía para el pleno goce de los\nderechos fundamentales por aquellos sectores de la población más desfavorecidos y vulnerables\nsocioeconómicamente.\n\n\n\n Naturalmente, el nuevo modelo organizacional debe fortalecer la coordinación interinstitucional\n–eliminando la fragmentación de competencias que limitan la efectividad del accionar público– y\ntener un enfoque integral, multidimensional y orientado a resultados, con indicadores objetivos y\nmetas medibles del impacto social: cuántas familias salen efectivamente de la pobreza. Además, se\ndeberían poder diseñar mecanismos de control y de auditoría para demostrar los resultados obtenidos\na tono con el principio de rendición de cuentas (artículo 11 constitucional).\n\n\n\n En ese sentido, toda posible transformación institucional debería estar precedida de los\nrespectivos estudios técnicos en los que se hayan evaluado el impacto histórico de la entidad que es\nobjeto de dicho proceso respecto a sus logros, limitaciones y brechas.\n\n\n\n Finalmente, un proyecto de ley en esta temática debe ser expresión de la obligación del Estado de\ngarantizar el derecho a la protección social y a una vida digna. En coherencia con este mandato\nconstitucional, los cambios normativos que introduzca la normativa no deben generar vacíos de\ncompetencia en la labor social, ni debilitar los programas sociales en curso. De forma que ningún\nbeneficiario actual vea disminuido su acceso a derechos sociales básicos como consecuencia de la\ntransformación.\n\n\n\n Bajo ese entendido, pasamos de seguido a revisar los artículos del texto sustitutivo del proyecto\nde ley –según lo advertimos al inicio, por ser la versión en discusión en la corriente legislativa–\nque merezcan alguna observación jurídica o de técnica legislativa; reiterando que este criterio no\naborda aspectos de oportunidad o conveniencia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\nOBSERVACIONES PUNTUALES SOBRE EL PROYECTO DE LEY          \n\nLa iniciativa legislativa bajo estudio, cuyo texto data del 23 de marzo de 2023, se compone de 93\nartículos y 12 disposiciones transitorias que se agrupan en diez capítulos: el primero, abarca la\nNaturaleza Jurídica, Principios y Atribuciones del nuevo IDHIS; el segundo, su Funcionamiento, con\nsendas Secciones relativas a la Protección Social, Promoción Social y al Desarrollo de Proyectos de\nTitulación de terrenos impulsados por el nuevo ente; el tercero, a los órganos de Dirección (Junta\nDirectiva, Presidencia Ejecutiva y Gerencia General); el cuarto, a los Recursos Económicos del IDHIS\ny fuentes de financiamiento para su operación; el quinto al Proceso Presupuestario, el sexto a la\nActividad Comercial del ente, en particular, la explotación exclusiva de los puestos libres de\nderechos en los puertos y aeropuertos nacionales e internacionales; el sétimo, a la condición de\nAdministración Tributaria del IDHIS; el octavo a las donaciones por empresas en zonas francas y\nempresas turísticas; el noveno a las incompatibilidades de ciertos altos cargos de la futura\ninstitución y el décimo a las Disposiciones Finales, apartado que incluye las modificaciones a\nvarias normas legales (artículos 76 a 87) –entre estas, las ya mencionadas que se pretenden llevar a\ncabo a las leyes números 5662, 8718, 9137 y otras de calado, como a la Ley Integral para la Persona\nAdulta Mayor (n.°7935 del 25 de octubre de 1999) y a la Ley de Creación del Consejo Nacional de\nPersonas con Discapacidad (n.°9303 del 26 de mayo de 2015)– y las derogaciones parciales –como la ya\ncitada a la Ley del Patronato Nacional de Ciegos– o completas, siendo la más significativa la\nabrogación de la propia Ley de Creación del IMAS (n.°4760). También abarca los transitorios.\n\n\n\n En términos generales, no se considera que el proyecto de ley bajo estudio presente problemas de\nconstitucionalidad, en la medida en que no se observa de su articulado que el paso que se quiere dar\ndel IMAS al IDHIS suponga un retroceso en la atención de las personas y hogares en situación de\npobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica, en detrimento del referido principio de\nprogresividad de los derechos fundamentales, ni que se afectan los recursos actuales destinados a\nese fin –en especial, los del FODESAF o derivados de las utilidades de la JPS– desviándolos a\nobjetivos ajenos al financiamiento de esos programas sociales.  Máxime, cuando el cambio propuesto\nbusca hacer un uso más eficiente y eficaz de esos fondos públicos sin retroceder en la cobertura de\nlos servicios sociales actuales.\n\n\n\n No obstante, sí debe observarse el trámite del artículo 190 constitucional, confiriendo la\naudiencia preceptiva al IMAS de esta iniciativa legislativa antes de su eventual aprobación, debido\na la indudable incidencia que tiene en dicha institución autónoma: nada más y nada menos que la\nderogación de su Ley constitutiva por el artículo 90 del proyecto, según se acaba de apuntar.\nAsimismo, es recomendable que el texto sea consultado previamente tanto a la JPS –en razón del\ntraslado que se hace de las utilidades de las loterías nacionales – como al PANACI, que según se\nindicó también, sería absorbido por el CONAPDIS.\n\n\n\n A continuación, se hacen las siguientes observaciones puntuales a algunos de los preceptos del\nproyecto de ley:\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 1-         Transformación\n\n\n\n Transfórmese el Instituto Mixto de Ayuda Social en el Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión\nSocial (IDHIS), el cual será un ente autónomo, con personalidad jurídica propia” (el subrayado es\nañadido).\n\n\n\n En buena técnica legislativa, el texto debería precisar la naturaleza jurídica del IDHIS como una\ninstitución autónoma, a efectos de guardar la coherencia conceptual con la Constitución Política\n(Título XIV). Empero, ello supone por así exigirlo el inciso 3) del artículo 189 constitucional que\nel proyecto deba ser aprobado por mayoría calificada de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 2- Competencia\n\n\n\n El Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social, es el ente descentralizado que tiene como\ncompetencia la ejecución de los programas sociales selectivos para el combate de la pobreza y el\nejercicio de la rectoría técnica en esta materia” (el subrayado es añadido). \n\n\n\n De acuerdo con el precepto anterior, el IDHIS ejercería la rectoría técnica en el combate de la\npobreza, además de corresponderle la ejecución de los “programas sociales selectivos”, que el mismo\nproyecto define en el artículo 6, inciso e), como “los aprobados por el Consejo Directivo del IDHIS,\ndirigidos a la población en pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad, que focalizan la inversión\nsocial priorizando la asignación de transferencias monetarias condicionadas o no condicionadas u\notros subsidios económicos o en especie hacia las poblaciones de menores ingresos”.\n\n\n\n La definición de la competencia del ente propuesto debería guardar coherencia con el resto del\narticulado, precisando que su accionar no se limita a la pobreza, sino que se extiende a la pobreza\nextrema, pobreza básica o vulnerabilidad económica a tono con la redacción vigente del citado\nartículo 2, párrafo in fine, de la Ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares.\n\n\n\n Luego, al tratarse de un organismo descentralizado al que se le otorga la rectoría en una materia\ntan relevante para el desarrollo socioeconómico del país, con autonomía administrativa incluso\nfrente al Poder Ejecutivo, debería reforzarse la coordinación interinstitucional con el Gobierno\ncentral, de forma que se pueda garantizar que el funcionamiento del IDHIS estará alineado con la\npolítica social nacional, en particular, con el Plan Nacional de Desarrollo (PND), tomando en cuenta\nque ningún miembro de la Junta Directiva de la nueva entidad sería un ministro o su representante,\nmás allá, de que las personas que la lleguen a integrar sean designadas por el Consejo de Gobierno,\nincluido el Presidente Ejecutivo (artículos 34, 35 y 40). A quien, por cierto, el artículo 41, en su\ninciso c), le encomienda: “[e]stablecer la adecuada coordinación entre el Poder Ejecutivo y los\ndemás poderes de la República con el IDHIS”.\n\n\n\n Nótese, que con arreglo al artículo 16 del proyecto de ley[2], esta coordinación interinstitucional\nse haría depender de convenios potestativos entre el IDHIS y otros ministerios –además de\ninstituciones autónomas, municipalidades, universidades públicas, organismos no gubernamentales,\nasociaciones, fundaciones, organizaciones nacionales o extranjeras, y demás sujetos de derecho\npúblico y privado– para el cumplimiento de sus competencias y fines, así como para la ejecución de\nlos programas en atención de las necesidades de la población meta, lo que podría debilitar el\nabordaje integral que se quiere hacer con la institución propuesta y dificultar la implementación de\nla política pública que desde la Presidencia de la República se formule para la lucha contra la\npobreza.\n\n\n\n Cabe observar que no se precisa respecto de los cuatro miembros restantes de la Junta Directiva ni\nel mecanismo de remoción, ni el plazo por el que ocuparían sus cargos. Para la Presidencia Ejecutiva\nse repite la fórmula del artículo 18.a).3) de la Ley de Creación del IMAS respecto a que será un\npuesto de libre remoción del cargo por el Consejo de Gobierno, pero omite la parte de que “tendrá\nderecho a la indemnización laboral que le corresponda por el tiempo servido en el cargo”, lo que\ndebería aclararse.\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 4- Población Objetivo\n\n\n\n La población objetivo de los programas del IDHIS serán las personas y los hogares en situación de\npobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica, que accederán a una oferta programática de\nservicios sociales focalizada y que considerará un enfoque integral y multicausal”.\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 5- Priorización para la atención de mujeres en condiciones de pobreza extrema y pobreza\n\n\n\n El IDHIS incorporará programas específicos para la atención de necesidades de las mujeres en\ncondiciones de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica o social, para lo cual deberá\nconsiderar sus necesidades y afectaciones sociales y económicas. El IDHIS promoverá la inclusión\nfinanciera de las mujeres por medio del fomento de la empresariedad femenina, a través de avales,\ngarantías u otros vehículos financieros que la oferta programática considere oportunos.”\n\n\n\n Según se apuntó líneas atrás, el artículo 4 de la iniciativa define como población objetivo de los\nprogramas sociales del IDHIS a las personas y hogares en situación de pobreza extrema, pobreza y\nvulnerabilidad económica, entendido este último concepto, como la “condición socioeconómica de las\npersonas y los hogares, que se encuentran hasta 1.4 veces por encima de la línea de la pobreza\ndefinida por el INEC” (artículo 6.h). La idea es que ellos tengan acceso a la oferta programática de\nservicios sociales focalizada preparada por el IDHIS a partir de un enfoque integral y multicausal.\nCada uno de esos elementos son definidos por el recién citado artículo 6 así:\n\n\n\n “a) Enfoque integral y multicausal: Abordaje integral de las personas y los hogares que busca\nreconocer las desigualdades y vulnerabilidades que interaccionan en su situación particular”. \n\n\n\n “b) Focalización: Priorización en la asignación de las transferencias monetarias condicionadas o no\ncondicionadas u otros subsidios económicos o en especie, que integran la oferta programática a las\npersonas o los hogares de menores ingresos de acuerdo a la calificación del SINIRUBE”.\n\n\n\n “d) Oferta de programática:  Conjunto de programas que regula esta ley, tendientes a contribuir con\nla mejora de las condiciones de vida de la población objetivo y se contextualizan en el marco de\nacciones de protección y promoción social”.\n\n\n\n Ahora bien, como parte de esa población objetivo ocupa un lugar prioritario la atención de las\nmujeres en condiciones de pobreza extrema y pobreza conforme al artículo 5 del proyecto. Con esto se\nreconocen las competencias que la Ley de Atención a las Mujeres en Condiciones de Pobreza (n.°7769\ndel 24 de abril de 1998) le atribuye al IMAS a través de la Comisión nacional interinstitucional\npara atender a las mujeres en condiciones de pobreza, como órgano adscrito suyo de desconcentración\nmáxima y con personalidad jurídica instrumental (artículos 1 y 5).\n\n\n\n Llama la atención que como parte del grupo de reformas legales que generaría la comentada\niniciativa, no se incluya a esta ley, salvo la derogatoria propuesta en el artículo 89 de los\nartículos 9 y 9 bis, relativos al fideicomiso de apoyo a las mujeres (FIDEIMAS) y su Unidad\nEjecutoria, la que permanecería igual con sus muchas referencias al IMAS; en lugar de incluir, al\nmenos, una disposición general que haga la salvedad de que en las partes del articulado donde se\nmencione a dicho ente, debe entenderse el IDHIS. Importa añadir a este respecto, que el transitorio\nV dispone que dicho fideicomiso “deberá ser liquidado de acuerdo con las directrices que al respecto\nemita el Consejo Directivo del IDHIS; y sus activos y recursos, trasladados al Instituto de\nDesarrollo Humano e Inclusión Social”.\n\n\n\n En buena técnica legislativa, en esta sección se debió incluir también en un precepto separado o en\nel mismo artículo 4 del proyecto a las personas con discapacidad y adultas mayores en las\ncondiciones socioeconómicas mencionadas de pobreza extrema, pobreza básica o vulnerabilidad\neconómica (y abandono en el caso de los adultos mayores) como parte de esa población meta a fin\ndarle más coherencia al texto y no dejarlo como referencias normativas desperdigas. Máxime, cuando\nel CONAPDIS y el CONAPAM pasarían a formar parte del IDHIS, según ya se advirtió.\n\n\n\n Sin perjuicio del desarrollo reglamentario que se vaya a hacer de la iniciativa legislativa, según\nlo manda el transitorio VII, lo cierto es que salvo la definición que contiene la letra j) del\ncitado artículo 6, sobre la Ventanilla Única Social, entendida como el “Proceso interinstitucional\nque articula la recepción, tramitación y resolución de solicitudes y referencias relacionadas con el\notorgamiento de servicios, transferencias monetarias condicionadas y no condicionadas, mediante la\nselección de personas y hogares beneficiarios a través del SINIRUBE”, no se vuelve a hacer mención\nen el resto del articulado de dicho instrumento, pese a que la exposición de motivos resalta sus\nbondades en la atención más eficaz de los beneficiarios. De hecho, carece de sentido que se incluya\ndentro del catálogo de definiciones de la futura ley si no se vuelve a mencionar en el texto, ni en\nlas modificaciones legales propuestas. Y si está previsto que este proceso se regule por el\nreglamento a la ley, entonces, debería ser en la propia norma reglamentaria donde se defina.\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 8-         Atribuciones\n\n\n\n\nEl Instituto de Desarrollo e Inclusión Social tendrá las siguientes atribuciones:\n\n\n\n\na) Formular y conducir la ejecución del Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza.\n\n\n\n b) Otorgar el estatus de bienestar social a las organizaciones que cumplan con los parámetros que\nesta ley establece.\n\n\n\n c) Coordinar y ejecutar la oferta de programática dirigida al combate de la pobreza, mediante los\nprogramas que defina el Consejo Directivo del IDHIS para la protección y promoción social,\nfocalizando las transferencias monetarias condicionadas o no condicionadas u otros subsidios\neconómicos o en especie y haciendo énfasis en la construcción de capacidades para el empleo y la\nsatisfacción de las necesidades básicas de la población objetivo.\n\n\n\n d) Consultar a las organizaciones sociales, instancias académicas, grupos de la sociedad civil,\npersonas expertas, entre otros, las políticas, programas y estrategias que despliegue el IDHIS para\nel cumplimiento de sus fines.\n\n\n\n e) Apoyar financieramente a organizaciones jurídicamente constituidas, de acuerdo con el criterio\ntécnico que así lo recomiende y la aprobación de la Junta Directiva.\n\n\n\n f) Administrar el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, asignando sus recursos de\nacuerdo con los destinos establecidos por ley y las recomendaciones técnicas de las instancias\ninternas del IDHIS.\n\n\n\n g) Evaluar y fiscalizar, de acuerdo con la normativa técnica que se emita al respecto, la inversión\nsocial realizada con los recursos del FODESAF y las utilidades netas de la Junta de Protección\nSocial. \n\n\n\n h) Elaborar el reglamento técnico necesario para la asignación de los recursos de las leyes No 8718\ny 5662, respetando los destinos que se consignan en ellas, que deberá ser aprobado por la Junta\nDirectiva. \n\n\n\n i) Coordinar y articular la provisión de recursos y ejecutar las transferencias monetarias\ncondicionadas o no condicionadas u otros subsidios económicos o en especie y otros programas\nsociales selectivos dirigidos a personas con discapacidad en condiciones de pobreza extrema, pobreza\no vulnerabilidad económica.\n\n\n\n j) Subsidiar la atención de las personas adultas mayores en pobreza extrema, pobreza o abandono,\nque sean ingresadas en establecimientos públicos o privados, diurnos y permanentes, así como\npromover la creación de establecimientos para atender a las personas adultas mayores agredidas y la\nubicación o reubicación de las que se encuentren en riesgo social.\n\n\n\n k) La atención de las personas adultas mayores en pobreza extrema, pobreza o abandono, en su\ndomicilio o comunidad mediante programas de atención y cuido integral de personas adultas mayores en\nCosta Rica.\n\n\n\n l) El financiamiento de programas para viviendas comunitarias en modalidad de albergue para\npersonas adultas mayores solas o en pareja, en situación de pobreza extrema, pobreza vulnerabilidad\neconómica o abandono.\n\n\n\n m) Fiscalizar que las instituciones y unidades ejecutoras del Fondo de Desarrollo Social y\nAsignaciones Familiares aseguren el acceso en igualdad de condiciones a las personas con\ndiscapacidad, a los servicios brindados con los recursos establecidos en esta Ley” (la negrita es\nañadida). \n\n\n\n A diferencia de la Ley constitutiva del IMAS, la iniciativa bajo estudio explicita en el artículo\nrecién transcrito las competencias del IDHIS, de las que destacan la formulación y la conducción en\nla ejecución del mencionado Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza (inciso a). De nuevo, se echa\nen falta la necesaria vinculación de dicho plan con el PND, sobre todo si se toma en cuenta que\nparte de los recursos para financiar los programas sociales e incluso, que nutren al FODESAF,\nvendrían de transferencias del presupuesto nacional (artículo 46, inciso b).\n\n\n\n También la iniciativa es omisa respecto a los órganos responsables en formular el indicado Plan\nNacional de Lucha contra la Pobreza y de aprobarlo, a diferencia de la vigente Ley del IMAS que,\ncomo lo apuntamos antes, precisa que le corresponde su preparación al director ejecutivo y su\naprobación al Consejo Directivo del ente autónomo (artículos 21.a) y 23.a). Tan solo el artículo 37,\ninciso b), del proyecto señala de forma ambigua, como atribución de la Junta Directiva del IDHIS, la\naprobación de las políticas públicas del instituto para la protección y promoción social dirigidas a\nla población objetivo, lo que debería aclararse. \n\n\n\n Como segunda atribución de relevancia, la letra b) del numeral bajo estudio, encomienda al IDHIS el\notorgamiento del “estatus de bienestar social” a las organizaciones que se ajusten a lo dispuesto\npor el artículo 18 de la misma iniciativa y a la normativa reglamentaria que se llegue a emitir; en\nparticular, que no tengan fines de lucro –con lo que quedan descartadas las sociedades anónimas y\ndemás organizaciones conformadas a la luz del Derecho Comercial– estén debidamente constituidas y\nregistradas legalmente, dedicadas a ejecutar programas y proyectos destinados al cuidado, protección\ny rehabilitación social, de personas menores de edad, adolescentes, personas adultas mayores,\npersonas con discapacidad, personas en situación de calle, personas consumidoras de sustancias\npsicoactivas y otras patologías psicosociales, tales como asociaciones o fundaciones, y así lo\nsoliciten a la nueva entidad. Tal estatus les permitiría recibir financiamiento público para su\nactividad social (inciso e), quedando sujetas a la supervisión, asesoría y fiscalización del IDHIS.\nTratándose de las asociaciones de desarrollo creadas al amparo del Capítulo III de la Ley sobre el\nDesarrollo de la Comunidad (n.°3859 del 7 de abril de 1967), tal estatus le viene dado por virtud de\nsu sola constitución legal, sin necesidad de cumplir ningún trámite adicional.\n\n\n\n La letra c) del mismo artículo 8 se refiere a la función sustantiva encargada al IDHIS y que se\nregula, según se indicó ya, en el capítulo II del proyecto. Pues tiene que ver con la coordinación y\nejecución de la llamada “oferta de programática” –queda la duda de si el concepto está correctamente\nescrito a lo largo del texto, al no calzar la preposición “de” en el medio y si no se trata de\n“oferta de programas” como lo recoge el artículo 10– enfocada en el combate de la pobreza. Estos\nprogramas los definiría la Junta Directiva –aquí también se recomienda revisar la redacción, al\nindicar Consejo Directivo, cuando el nombre usado en la sección dedicada a ese órgano de dirección\nes el primero– para la protección social[3] y la promoción social[4].\n\n\n\n Estos programas pueden abarcar transferencias monetarias no condicionadas, entendidas como las\ntransferencias a personas provenientes de hogares en situación de pobreza extrema, pobreza y\nvulnerabilidad, que proporciona un ingreso adicional que busca contribuir a satisfacer sus\nnecesidades básicas (artículo 6.f) o condicionadas, definidas por la misma iniciativa como las\ntransferencias monetarias o en especie, cuya materialización y continuidad se condiciona al\ncumplimiento de determinadas actividades según corresponda a la naturaleza del programa (artículo\n6.g). Igualmente, pueden consistir en otros subsidios económicos o en especie que buscan construir\ncapacidades para el empleo y satisfacer las necesidades básicas de la población objetivo.\n\n\n\n A través de esta oferta programática –en los artículos 6, letra c), y 9 sí se usa sin la\npreposición “de”, lo que denota el error gramatical o inconsistencia señalada antes– aprobada por la\nJunta Directiva (artículo 37.c), se materializaría el modelo de intervención que llevaría a cabo el\nIDHIS en la población objetivo en el marco de la Política Social de Precisión formulada, en la que\nse describe la estrategia de abordaje de aquella, que deberá considerar la realidad económica y\nsocial, un enfoque integral y multicausal, territorial y definir perfiles de entrada y salida de esa\npoblación meta. En relación con esta oferta de programas que brindaría el IDHIS, cabe transcribir el\nprecepto siguiente:\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 10- Oferta de Programas\n\n\n\n El IDHIS diseñará una oferta de programas, para que la población objetivo pueda acceder a\ndiferentes formas de apoyo que les permitan satisfacer sus necesidades básicas, con un enfoque de\nDerechos Humanos, focalizando los recursos destinados a la inversión social y promoviendo la\nmovilidad social.\n\n\n\n Esta oferta se ajustará a las necesidades que estas personas experimenten, según la realidad social\ndel país, considerando los recursos disponibles y tomará en consideración un enfoque integral y\nmulticausal” (el subrayado es añadido).\n\n\n\n Se desprende de los artículos 11[5], 12[6], 15[7], 20[8], 25[9] y 29[10] del proyecto de ley\nanalizado que esta oferta de programas –en otras partes del texto se habla de oferta programática\ninstitucional, poniendo nuevamente de manifiesto la falta de uniformidad en los conceptos empleados–\nse ejecuta a través de típicos actos administrativos, incluidos los proyectos de titulación.\n\n\n\n De manera que estos actos quedarían sujetos a la regulación general del Título VI del Libro I de la\nLey General de la Administración Pública (n.°6227 del 2 de mayo de 1978) –en adelante, LGAP– en lo\nconcerniente a sus elementos constitutivos, régimen de nulidades e incluso de impugnación. Por ello,\nes recomendable que los preceptos citados se adecúen a la terminología empleada en dicha normativa,\nya que constantemente aluden a la “justificación” en alusión al fundamento del acto en lugar de\nhacer referencia a su “motivo” o “motivación” que sería lo correcto, tal y como así lo contempla la\nLGAP en sus artículos 133 y 136, respectivamente.\n\n\n\n Justo a propósito de este punto, el artículo 11 de la iniciativa establece que la información\ncontenida en el SINIRUBE servirá como “insumo indispensable” para la justificación de los actos de\notorgamiento de los servicios sociales que conforman la oferta programática a cargo del IDHIS. En\nconcordancia con esta disposición, los artículos 13[11] y 14 del mismo proyecto recuerdan el deber\nde actualizar permanentemente la información registrada en este sistema –inclusive por las mismas\npersonas beneficiarias– de manera que se garantice la confiabilidad y eficacia de esta herramienta\npara la toma de decisiones. Cabe hacer una acotación adicional del citado artículo 14 que dice:\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 14-       Autogestión de la información de las personas beneficiarias\n\n\n\n Todas las personas usuarias de los servicios sociales del IDHIS, podrán completar y actualizar el\ninstrumento de registro de información que estará en la plataforma digital que disponga el IDHIS, el\ncual contendrá variables del instrumento que aplicarán las personas funcionarias del IDHIS” (el\nsubrayado es añadido).\n\n\n\n Acerca de esta posibilidad que se le confiere a las personas beneficiarias de ser ellas mismas\nquienes completen y actualicen el registro de información de la plataforma digital que manejará el\nIDHIS, hay que tener la cautela de que ellas comprendan de manera transparente qué información se\nsolicita y para qué fines será utilizada. Este enfoque no solo promueve la confianza en el sistema,\nsino que también fortalece la legitimidad de los procesos de recolección y actualización de datos.\n\n\n\n Asimismo, es fundamental que el sistema requiera el consentimiento informado de las personas\nusuarias antes de registrar cualquier información, asegurando que estas comprendan plenamente los\ntérminos de uso, a tono con las disposiciones de la Ley de la Protección de la persona frente al\ntratamiento de sus datos personales (n.°8968 del 7 de julio del 2011) y los principios de\nconfidencialidad, integridad y seguridad.\n\n\n\n Por fin, el precepto de comentario debería prever medidas para garantizar que la plataforma sea\naccesible a todas las personas usuarias, incluidas aquellas con discapacidades o limitaciones\ntecnológicas. Esto implica el desarrollo de interfaces accesibles, herramientas de asistencia y\nopciones para facilitar su uso, en concordancia con el principio de igualdad y no discriminación.\n\n\n\n Con todo, se echa de menos una referencia similar a la que viene en el párrafo in fine del artículo\n12, acerca de tomar los recaudos necesarios a fin de tutelar los datos sensibles de las personas\nbeneficiarias conforme a la citada Ley de la Protección de la persona frente al tratamiento de sus\ndatos personales en la gestión que se haga del SINIRUBE; pero, sobre todo, la incorporación del\nelemento tecnológico y la ingeniería de datos dada la importancia que esta plataforma tendría en la\nfunción sustantiva del futuro IDHIS.\n\n\n\n En ese sentido, el texto sustitutivo se limita a exigirle a la institución propuesta que homologue\nsus sistemas para la utilización de la información del SINIRUBE (artículo 12, párrafo in fine);\ncuando debería aprovecharse la nueva ley para plasmar los avances tecnológicos que permiten usar el\nbig data, la inteligencia artificial o la interoperabilidad de sistemas con otras instituciones de\nbienestar social para identificar y atender con mayor precisión a la población meta, como forma de\nadaptarse mejor a los cambios que presenta la realidad actual por medio de una institución\ntecnológicamente moderna y un sistema de información integrado. Además, la innovación tecnológica\npermitiría simplificar la acción del IDHIS con la digitalización de los trámites en beneficio de la\npersona usuaria.\n\n\n\n Por otra parte, la iniciativa no prevé los recursos administrativos que cabrían contra estos actos\nadministrativos que adopte el IDHIS. Sin perjuicio de la aplicación supletoria de la LGAP, sí es\nrecomendable que al menos se precisen los órganos que tendrían la competencia para resolverlos en\ncada supuesto. Esto es, las impugnaciones que conocería la Junta Directiva o la Gerencia General. De\neste último cargo, la propuesta tan solo indica que le corresponderá: “Resolver de forma definitiva\nlos procedimientos administrativos que se realicen con apego a la Ley General de la Administración\nPública” (artículo 44, letra f).     \n\n\n\n Lo que sí precisa el proyecto de ley es que estos actos con los que se materializaría o ejecutaría\nla oferta programática institucional, pueden ser individuales (para una persona u hogar determinado\na la que se le concede el beneficio) o masivos “donde la justificación que motive la ejecución se\nemitirá una vez y el acto contendrá la adecuada descripción de las personas a beneficiar, así como\nlas circunstancias que individualicen cada uno de los actos, tales como agravantes, situaciones\nsociales imperantes en la economía, intereses superiores, derechos humanos o subjetivos, desempleo,\ndiscapacidad, jefatura femenina, hacinamiento, falta de vivienda digna, baja escolaridad,\nenfermedad, niñez y adolescencia, adultos mayores, personas en condición de calle, abandono,\nmigración, entre otras, las cuales comparten las personas beneficiarias; para estos efectos, basta\nla firma de la persona que ocupe la posición que contiene la competencia de las personas\nprofesionales sociales del IDHIS y se computarán como actos separados para cada persona u hogar\nbeneficiario” (artículo 12, negrita añadida).\n\n\n\n Es recomendable que se tome en cuenta el problema que se puede dar con este tipo de resoluciones\nmasivas, si algún interesado la impugna y logra su suspensión cautelar en la vía contencioso-\nadministrativa y civil de hacienda, pues ello podría ocasionar la paralización de los programas\nsociales para todos los beneficiarios que son destinatarios de dicho acto.\n\n\n\n Retomando las atribuciones del IDHIS enlistadas en el artículo 8, el inciso f) le encomienda la\nadministración del FODESAF, en una de las modificaciones legales de más calado que contiene el\nproyecto, según indicamos antes, precisando que la asignación de estos recursos debe hacerse “de\nacuerdo con los destinos establecidos por ley y las recomendaciones técnicas de las instancias\ninternas del IDHIS”.  Esta indicación es de suma importancia, pues garantiza que no haya un\nretroceso en la atención de los derechos sociales, ni se debiliten los programas sociales en curso o\nbien, que se excluya injustificadamente a sectores vulnerables en detrimento de los principios de\nequidad y progresividad.\n\n\n\n Empero, debería incluirse también en este precepto la administración de las utilidades netas de la\nJPS en coherencia con esa otra reforma relevante que llevaría a cabo el proyecto de ley al\ntrasladarle al IDHIS esos fondos y con lo dispuesto en el inciso d) del artículo 46 del mismo texto,\nsalvo en la parte que se dejaría la Junta (de un 13% a un 14%) para financiar sus gastos de capital\ny de desarrollo institucional, así como los gastos que no tengan relación directa con la venta y\noperación de las loterías, los juegos y otros productos de azar (según la reforma propuesta al\nartículo 8 de la Ley n.°8718 por el artículo 77 de la iniciativa legal).\n\n\n\n En conexión con la potestad anterior, el inciso siguiente (letra g) le encarga la evaluación y\nfiscalización, de acuerdo con la normativa técnica que se emita al respecto, de la inversión social\nrealizada con los recursos indicados. Esta atribución conecta con lo dispuesto en el artículo 19 del\nproyecto bajo estudio que señala:\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 19 - Evaluaciones\n\n\n\n El Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social deberá contar con un proceso especializado de\nevaluación de sus programas sociales y de aquellos que se ejecutan por otras instituciones u\norganizaciones que se financian con recursos del FODESAF o de las utilidades netas de la Junta de\nProtección Social, con el propósito adoptar medidas correctivas, a fin de determinar que estos sean\neficientes de conformidad con las regulaciones de la presente ley. Para ello deberá observar los\nlineamientos que al respecto dicte el MIDEPLAN”.\n\n\n\n De esta forma, el proyecto de ley retoma la competencia que el actual artículo 13 bis de la Ley\nn.°4760 le confiere al IMAS sobre realizar evaluaciones anuales de sus programas sociales, lo que\nresulta primordial para evaluar el impacto efectivo que están teniendo en el combate de la pobreza y\nen el correcto uso que se está haciendo de esos recursos específicos, si bien, debería añadirse como\nhace el precepto vigente, lo relativo a la periodicidad de estas evaluaciones, en cuanto ordena “que\nen el primer semestre evalúe al menos el cincuenta por ciento (50%) de ellos y, al finalizar el\nperíodo anual, la totalidad de dichos programas, con el objeto de adoptar medidas correctivas, a fin\nde garantizar que estos sean eficaces y eficientes, de conformidad con los objetivos establecidos en\nla presente Ley”.\n\n\n\n Al indicar asimismo el texto propuesto que el IDHIS evaluará y fiscalizará la inversión social que\nse haga por otras instituciones u organizaciones que reciban recursos del FODESAF y de las\nutilidades netas de la JPS, se complementa la regulación de la Ley n.°5662 en la materia, en\nparticular, su artículo 18.\n\n\n\n Sin embargo, consideramos que la reforma que el artículo 76 del proyecto de ley haría a ese\nprecepto debilitaría su contenido con la supresión de sus dos últimos párrafos, según se puede\napreciar del cuadro siguiente (la negrita evidencia las diferencias entre ambos textos):\n\n\n\n\nTexto vigente (artículo 18 Ley 5662)\n\n\n\t\n\nTexto propuesto\n\n\n\n\n\nArtículo 18.-\n\n\n\n El Fondo establecido por esta Ley es patrimonio de todos los beneficiarios y en ningún caso ni para\nningún efecto podrá ser destinado a otras finalidades que no sean las señaladas por esta Ley.\n\n\n\n En consecuencia, los fondos que reciban las instituciones encargadas de programas y servicios, por\nley o convenio, no podrán ser utilizados en gastos administrativos sino, exclusivamente, en el pago\nde esos programas y servicios, con las excepciones indicadas en esta Ley.\n\n\n\n Las instituciones ejecutoras deberán presentar informes de ejecución presupuestaria, cumplimiento\nde metas y rendición de cuentas, ante la Dirección General, y con la periodicidad que se establecerá\nen los convenios interinstitucionales.\n\n\n\n Cuando se compruebe que una institución ha destinado recursos provenientes del Fondo a financiar\ngastos administrativos u otros objetivos no autorizados por esta Ley o sus leyes constitutivas, la\nDesaf comunicará por escrito a dicho ente que el financiamiento cesará hasta que los rubros\nadministrativos en referencia sean incluidos en el presupuesto ordinario de la institución y\ncubiertos por fuentes de ingreso distintos de los del Fodesaf.\n\n\n\n El empleo de fondos públicos, dispuesto con finalidades distintas de las establecidas por ley, es\nun hecho generador de responsabilidad administrativa civil y penal.\n\n\n\n Los funcionarios públicos que malversen, distraigan o desvíen los recursos de este Fondo, para\nproselitismo político, incurrirán en los hechos tipificados en los artículos 354 y 356 del Código\nPenal y serán sancionados con pena de inhabilitación para el ejercicio de cargos públicos de dos a\ncuatro años, sin perjuicio de que se configure un delito de mayor gravedad.\n\n\n\t\n\nArtículo 18.-\n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Las instituciones ejecutoras deberán presentar informes de ejecución presupuestaria, cumplimiento\nde metas y rendición de cuentas, ante el Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social, y con la\nperiodicidad que se establecerá en los convenios interinstitucionales.\n\n\n\n Cuando se compruebe que una institución ha destinado recursos provenientes del Fondo a financiar\ngastos administrativos u otros objetivos no autorizados por esta Ley o sus leyes constitutivas, el\nInstituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social comunicará por escrito a dicho ente que el\nfinanciamiento cesará hasta que los rubros administrativos en referencia sean incluidos en el\npresupuesto ordinario de la institución y cubiertos por fuentes de ingreso distintos de los del\nFodesaf, y realizará las denuncias respectivas ante las instancias judiciales o administrativas\ncompetentes.\n\n\n\n             La parte final del aludido artículo 19 añade que en este proceso especializado de\nevaluación de los programas sociales se deberá observar los lineamientos que sobre el particular\nemita el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica (MIDEPLAN), en la única\nreferencia que se hace a esta cartera en el proyecto de ley. Queda la duda de cómo se debería\narticular la sujeción por el IDHIS a estos lineamientos, pues como ya se ha advertido, la\nvinculación de la futura institución al PND no está claramente establecida en el texto sometido a\nnuestra consideración.\n\n\n\n             A este respecto, el artículo 73 de la propuesta legislativa señala que el “Poder\nEjecutivo determinará, por medio de decreto, los términos y condiciones en que los Ministerios, de\nacuerdo con su naturaleza, deberán participar en la lucha contra la pobreza, a través del IDHIS” (el\nsubrayado es añadido); con lo cual, parece dar a entender que las autoridades de Gobierno quedarían,\npor el contrario, condicionadas por las indicaciones que provengan de la nueva institución en\nconcordancia con el papel de rectoría técnica en el combate de la pobreza que le reconoce el citado\nartículo 2 del mismo proyecto.\n\n\n\n             En definitiva, se recomienda aclarar en las disposiciones mencionadas el modelo de\narticulación institucional que se llevaría a cabo entre el Poder Ejecutivo y el IDHIS, de forma que\nse puedan abordar de manera efectiva las múltiples dimensiones de la pobreza, sin descuidar que la\nlabor del futuro ente público quede alineada al PND y a los objetivos del Gobierno en la materia,\npara evitar duplicidades o incluso acciones contradictorias en perjuicio de un manejo eficiente de\nlos recursos públicos y de los derechos de la población meta.\n\n\n\n Para finalizar con este recuento de las facultades del IDHIS, el inciso h) del artículo 8 le\nencarga la elaboración del reglamento técnico para la asignación de los recursos indicados\nprovenientes de las utilidades netas de la JPS y del FODESAF, que deberá ajustarse a los destinos\nespecíficos fijados en las leyes 8718 y 5662, cuya aprobación compete a la Junta Directiva. Este\nórgano, entonces, se arrogaría la competencia que hasta ahora mantiene la JPS en la elaboración del\nManual de criterios para la distribución de recursos de la Junta de Protección Social y de ahí que\nel transitorio VI del proyecto, prevea que mientras se emite la nueva reglamentación técnica, el\nreferido manual se mantenga vigente.\n\n\n\n Las competencias restantes de los incisos i) a m) se refieren a la atención de las personas con\ndiscapacidad en condiciones de pobreza extrema, pobreza o vulnerabilidad económica y a los adultos\nmayores en pobreza extrema, pobreza o abandono.\n\n\n\n Siguiendo con el recorrido de las normas que integran el proyecto de ley bajo análisis, en el\nartículo 32 que, con buen tino, acota que únicamente se titulará un lote por hogar y el mismo hogar\nno podrá recibir más titulaciones de terrenos del IDHIS a futuro; debería, aun así añadir, que\ntampoco se podrá recibir titulaciones de otras entidades públicas con competencias en vivienda.\n\n\n\n Como cuestión de técnica legislativa, los artículos 34[12] y 35[13] –relativos al órgano de\ndirección del IDHIS– deberían refundirse en uno solo para mayor claridad del texto y si el artículo\n36[14] hace referencia a los requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta Directiva,\ncarece de sentido que uno de esos requisitos (contar con el grado de Licenciatura universitaria o\nsuperior) se cuele en el inciso b) del artículo 34 citado.\n\n\n\n Por lo demás, no se entiende la razón para que el aludido artículo 36 excepcione al titular de la\nPresidencia Ejecutiva de la futura institución de los requisitos que deben satisfacer el resto de\nintegrantes de la Junta Directiva, cuando en la sección dedicada a ese cargo no se le exige ninguno,\nlo que se recomienda revisar; pues sí preocupa que, por ejemplo, no tenga que presentar su hoja de\ndelincuencia libre de sentencias condenatorias firmes, ni la constancia de no haber recibido\nsanciones administrativas firmes en el último lustro.\n\n\n\n Entre las atribuciones de la Junta Directiva, está la de conocer y aprobar el respectivo\npresupuesto institucional (artículo 37.d), sin que el proyecto especifique el órgano inferior al que\nle correspondería su formulación o preparación. El artículo 45, en la letra a), tan solo establece a\neste respecto como una obligación de la Gerencia General, el rendir a la Junta Directiva un informe\nde ejecución presupuestaria. Ergo, se sugiere aclarar este otro punto también.\n\n\n\n Los artículos 38 y 39 del proyecto de ley regulan el funcionamiento de la Junta Directiva del IDHIS\nen estos términos: \n\n\n\n\n“ARTÍCULO 38-       Aprobación de acuerdos\n\n\n\n La Junta Directiva se pronunciará por medio de acuerdos los cuales se tomarán por votación de\nmayoría simple. Quien ocupe la titularidad de la Presidencia Ejecutiva, presidirá la Junta Directiva\ny será la persona que emita el voto de calidad en casos de empate”.\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 39-       Modalidades para sesionar\n\n\n\n Esta Junta Directiva podrá sesionar presencialmente y de forma virtual por parte de todos sus\nintegrantes o parte de ellos, si así lo disponen por acuerdo firme, para lo cual deberán garantizar\nque sus disertaciones y decisiones queden debidamente registradas de forma literal en audio y video\ny se cumpla con los principios de simultaneidad, colegialidad, deliberación y votación”.\n\n\n\n Se recomienda que en alguna de las dos disposiciones transcritas –preferiblemente en el artículo\n38– se haga la indicación del número de miembros que debe hallarse presente al comienzo de cada\nsesión para que el órgano colegiado pueda válidamente sesionar (el llamado cuórum estructural). La\nregla tradicional de cuórum consiste en la mayoría absoluta, tal y como lo establece el artículo\n53.1 de la LGAP.\n\n\n\n En cualquier caso, se podría añadir que en todo lo no previsto se aplicarán las disposiciones del\ncapítulo III del título II del libro I de la LGAP, en particular, cuando las sesiones de la Junta\nDirectiva se lleguen a celebrar de manera virtual.\n\n\n\n Por otra parte, en lo concerniente al régimen financiero del IDHIS, notamos una grave omisión del\ntexto legislativo examinado. Aparte de las distintas fuentes de recursos económicos ya comentadas\nque se le trasladarían a la futura entidad –verbigracia, FODESAF y las utilidades netas de la JPS–,\nnotamos que el inciso e) del artículo 46 también incluiría –entre otras– las utilidades netas\nprovenientes de las actividades comerciales que explote el Depósito Libre Comercial de Golfito (y\ncualquier otro depósito libre que se establezca a futuro).\n\n\n\n No obstante, el proyecto de ley, en la sección dedicada a las modificaciones a otras normas legales\nconexas, no contiene ninguna reforma, ni referencia alguna, a la Ley Orgánica de la Junta de\nDesarrollo Regional de la Zona Sur de la provincia de Puntarenas (JUDESUR), n.°9356 del 24 de mayo\ndel 2016; norma que precisamente le encarga a dicha institución semiautónoma la gestión del giro\ncomercial del Depósito Libre Comercial de Golfito y que dedica todo su capítulo III a la regulación\nde ese depósito libre.\n\n\n\n La nula mención a esta última ley en el proyecto analizado provocaría un serio conflicto normativo\nen detrimento de la seguridad jurídica, en especial, por la distribución que está prevista en el\nartículo 59 de la Ley n.°9356 de los ingresos netos relacionados con la operación del Depósito Libre\nComercial de Golfito, que podría afectar no solo el financiamiento de JUDESUR, sino también de los\nproyectos de interés social y desarrollo económico de los cantones de Buenos Aires, Golfito, Osa,\nCorredores, Coto Brus y Puerto Jiménez, ante la duda de si esos destinos específicos se mantendrían\nvigentes.\n\n\n\n Con todo, el artículo 49 del proyecto de ley retoma la acertada restricción prevista en los\nartículos 18[15] de la Ley n.°5662 y 27[16] de la Ley n.°4760, respecto a que:“[q]ueda absolutamente\nprohibido al Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social, utilizar los recursos económicos,\nmateriales, jurídicos, o de cualquier clase que tiene a su disposición, para fines distintos a los\nque le establece esta ley”.\n\n\n\n\nSiempre en el tema presupuestario, el artículo 50 de la iniciativa de ley indica:\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 50- Presupuesto\n\n\n\n El IDHIS deberá someter su presupuesto a la Contraloría General de la República, a más tardar el\ntreinta de septiembre de cada año, la cual podrá aprobarlo o improbarlo cuando no se ajuste a los\npreceptos legales vigentes o no guarde relación con las posibilidades económicas y financieras del\nInstituto. La Contraloría General de la República será en todo caso la encargada de la fiscalización\ny liquidación de los presupuestos del Instituto, los cuales estarán en un todo sujetos a la Ley de\nAdministración Financiera de la República.\n\n\n\n Todos los ingresos del IDHIS serán depositados en los Bancos del Sistema Bancario Nacional que\ndesigne el Instituto” (el subrayado es añadido).\n\n\n\n Del texto transcrito importa hacer la observación que, aun cuando precisa que el proceso\npresupuestario del IDHIS deberá ajustarse a la Ley de la Administración Financiera de la República y\nPresupuestos Públicos (n.°8131 del 18 de setiembre de 2001), no aclara si igualmente el nuevo ente\nquedaría cubierto por el Título IV de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas (n.°9635\ndel 3 de diciembre del 2018), cuya regulación desarrolla la aplicación de la regla fiscal a los\norganismos que conforman el Sector Público no Financiero.\n\n\n\n Este punto debería detallarse en el proyecto analizado en lo que ha sido un foco frecuente de\nfricción al tener que ajustar sus presupuestos las instituciones públicas a los rigores de la regla\nfiscal, provocando en muchos casos que se acuda a reformas puntuales al artículo 6 de la Ley n.°9635\npara que se incluyan en su listado, cada vez más abultado, de excepciones.  \n\n\n\n Asimismo, es recomendable a la luz de lo que dispone el párrafo in fine del artículo 50 recién\ntranscrito, que se tomen en consideración las disposiciones de la Ley del Manejo eficiente de la\nliquidez del sector público (n.°10495 del 17 de junio del 2024). Ello es oportuno también por lo que\nestablece el primer párrafo del artículo 63[17] del proyecto de ley.\n\n\n\n En otro orden de consideraciones, el capítulo VI de la iniciativa analizada, intitulado como\n“ACTIVIDAD COMERCIAL”, viene a desarrollar un aspecto sustantivo encomendado al IMAS que en su Ley\nconstitutiva sin lugar a dudas se halla muy escuetamente regulado, relativo a la “explotación\nexclusiva de puestos libres de derechos en los puertos, las fronteras y los aeropuertos\ninternacionales” (artículo 14 bis) a través de las conocidas “tiendas libres de impuestos”.\n\n\n\n La insuficiencia de la legislación vigente ha propiciado que los vacíos existentes se hayan buscado\nsolventar a través de la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República en\nrelación con la naturaleza y régimen jurídicos de estos llamados órganos-empresa del IMAS. Así, en\nel dictamen C-055-2008, del 22 de febrero, señalamos sobre este giro comercial del aludido\ninstituto:\n\n\n\n\n“I. SOBRE LA RELACIÓN DE EMPLEO EN LAS TIENDAS LIBRES DEL INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL\n\n\n\n El artículo 14 bis de la Ley de Creación del Instituto Mixto de Ayuda Social, Ley 4760, otorga al\nIMAS la explotación exclusiva de las tiendas libres de impuestos.  Dispone dicho artículo:\n\n\n\n Artículo 14 bis.—Otórgase al IMAS la explotación exclusiva de puestos libres de derechos en los\npuertos, las fronteras y los aeropuertos internacionales.\n\n\n\n\n(Así adicionado por el artículo 1 inciso c) de la Ley N° 8563 del 30 de enero de 2007)\n\n\n\n             La disposición anterior se complementa con los artículos 134 y 135 de la Ley General de\nAduanas, que establecen un régimen especial para su actividad.  Disponen las normas en comentario,\nlo siguiente:\n\n\n\n\nARTÍCULO 134.- Tiendas libres\n\n\n\n Las mercancías importadas al amparo de esta modalidad no causarán el pago de tributos, en los\ntérminos y para los fines que fije la legislación especial. Las mercancías estarán en bodegas y\nlocales habilitados por la autoridad aduanera competente, adecuados para la seguridad fiscal, con\nlos requisitos exigidos conforme al reglamento.\n\n\n\n\nARTÍCULO 135.- Requisitos y obligaciones\n\n\n\n Las empresas deben operar bajo sistemas informáticos y programas que determine la Dirección General\nde Aduanas. Necesariamente, deben llevar registros permanentes de sus existencias, del historial de\nventas y de otras operaciones sin perjuicio de los requisitos y las obligaciones que les\ncorrespondan como auxiliares de la función pública aduanera. Estas empresas podrán actuar en el\ndespacho de sus mercancías sin intervención de agente aduanero.\n\n\n\n Como se desprende de los artículos anteriores, la actividad principal de las tiendas libres de\nimpuestos cuya explotación ha sido encargada al Instituto Mixto de Ayuda Social, es de naturaleza\ncomercial, tal y como lo ha reconocido la Contraloría General de la República, al indicar:\n\n\n\n “Los puestos libres de derechos o tiendas libres constituyen un servicio conexo o complementario a\nlos servicios públicos que se brindan en el aeropuerto internacional.  Ese servicio es de naturaleza\ncomercial y de carácter no esencial, amparado a un régimen aduanero específico. La venta de\nartículos en esas tiendas es un servicio que normalmente se presta a quienes ingresan o salen del\nterritorio nacional y que, por ende, deben pasar por la aduana correspondiente. Al igual que los\notros servicios conexos, se integran en la calidad global que se brindan a los usuarios en la\nterminal aeroportuaria.”  (Contraloría General de la República, Informe No. DFOE-SO-36-2004 de la\nDivisión de Fiscalización Operativa y Evaluativa, Área de Servicios Sociales, Informe sobre el\nResultado del Estudio al Programa de Empresas Comerciales del Instituto Mixto de Ayuda Social IMAS,\n10 de diciembre del 2004.  En sentido similar, es posible ver el dictamen C-089-2004 del 15 de marzo\ndel 2004)\n\n\n\n A partir de la actividad desarrollada por las tiendas libres, éstas han sido definidas por la\njurisprudencia de este Órgano Asesor como órganos empresa del Instituto Mixto de Ayuda Social.  Al\nrespecto, hemos indicado:\n\n\n\n \"Dentro de la gama de entes públicos no estatales mediante los cuales la administración pública\ninterviene en el campo económico, reviste importancia para nuestro estudio, referirse a los llamados\nórganos empresas. Se trata de aquellos órganos mediante los cuales un ente público estatal,\nindividualiza la prestación de un servicio o el ejercicio de una actividad económica. Se\ncaracterizan por tener una estructura muy sui-generis que permiten al ente realizar una actividad\nempresarial que no está dentro de sus fines primordiales; de modo tal que dentro de la actividad\ntotal de éste, la actividad del órgano-empresa es accesoria o secundaria, pero relativamente\nindependiente, con competencia exclusiva e independiente desde el punto de vista financiero. Este\ntipo de órganos-empresas dentro de un ente estatal, no cumplen funciones esenciales del Estado pero\nsí fines de interés general; los empleados que prestan servicios en ellas, no son funcionarios\npúblicos, por lo que deben regirse por el derecho común. Los actos emitidos por dichos órganos no\nconstituyen actos administrativos y el patrimonio de la entidad puede ser total o parcialmente del\nente principal. Partiendo de la anterior conceptualización y teniendo en cuenta la actividad de las\ntiendas libres, se puede afirmar que, desde el punto de vista forma, las tiendas libres cuya\nexplotación competen -por disposición del artículo 9 de la Ley Nº 6256- al Instituto Mixto de Ayuda\nSocial, encajan dentro del concepto esbozado; veamos: El artículo 9 de la Ley 6256, dispone en lo\nque interesa: (...) Conforme con el artículo transcrito, se tiene, que si bien la actividad\ncomercial no figura dentro de los fines primordiales que le impone el artículo 4º de la Ley 4760 al\nInstituto Mixto de Ayuda Social, la explotación de las tiendas libres, constituye para el IMAS un\ninstrumento mediante el cual puede ejercer una actividad comercial que le permite obtener otros\ningresos para el cumplimiento de los fines generales asignados. Es decir, que la actividad comercial\nrealizada a través de los puestos libres, es una actividad secundaria o accesoria para la\ninstitución. Por otra parte, el artículo 65 del Reglamento a la Ley del IMAS, dispone: (...) La\ndisposición reglamentaria transcrita, reafirma el criterio de que las tiendas libres se pueden\nconceptuar formalmente como órganos-empresas, al sujetar expresamente la regulación de dichos\npuestos al ámbito del derecho privado; ello con la intención de hacer más expedito su\nfuncionamiento, por el dinamismo que éstos requieren por la actividad comercial que\ndespliegan. “(Pronunciamiento C-246-1998 del 18 de noviembre de  1998, lo resaltado no es del\noriginal. En el mismo sentido, es posible ver los dictámenes C-190-94 del 9 de diciembre de 1994,\ny  C-200-94 del 22 de diciembre de 1994)\n\n\n\n Partiendo de la naturaleza de la actividad desarrollada por las tiendas del Instituto Mixto de\nAyuda Social, debemos concluir que el régimen de empleo de los trabajadores que realicen la\nactividad comercial, es un régimen de empleo mixto…\n\n\n\n\nCon base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:\n\n\n\n 1. Las tiendas libres de impuestos administradas por el Instituto Mixto de Ayuda Social, son\nórganos empresa que desarrollan un servicio que es de naturaleza comercial y de carácter no\nesencial, amparado a un régimen aduanero específico.\n\n\n\n 2. En atención al carácter de la actividad desarrollada, los trabajadores de las tiendas libres de\nimpuestos que desarrollen actividad comercial, se encuentran amparados a un régimen mixto, con la\naplicación del derecho privado de forma predominante, y de manera excepcional, la aplicación del\nDerecho Público para mantener la “moralidad y legalidad administrativa”, es decir, en materias\nrelacionadas con el control y fiscalización de la actividad desarrollada” (el subrayado grueso es\nañadido).\n\n\n\n Ya con el proyecto de ley se autoriza al IDHIS a constituir propiamente una sociedad anónima, que\ncomo tal, contaría con personalidad jurídica y patrimonios propios, y por tanto, sería un centro de\nimputación de derechos y obligaciones diferenciado del futuro ente, para que lleve a cabo las\nsiguientes actividades comerciales conforme al artículo 54 del mismo texto estudiado: a) la\nexplotación exclusiva de puestos libres de derechos en puertos, aeropuertos nacionales e\ninternacionales, así como en fronteras internacionales; y b) la explotación de actividad comercial\nen los depósitos libres de impuestos existentes y futuros. Sobre esta última operación se debe\nrecordar lo que se dijo de la Ley de JUDESUR.\n\n\n\n Lo referente a la explotación exclusiva de puestos libres de derechos se regula en los artículos 59\na 61 del proyecto de ley. En ese sentido, el artículo 59 le otorga al IDHIS la explotación exclusiva\nde estos puntos a través de su sociedad anónima en los puertos y aeropuertos nacionales e\ninternacionales existentes y futuros, así como en los puestos de las fronteras internacionales del\npaís; además, se le conferiría la titularidad de los derechos, prerrogativas y obligaciones que al\nrespecto ostente el IMAS.\n\n\n\n Mientras que el artículo 60 establece las condiciones preferenciales de que gozarían esos puestos\nlibres en los espacios comerciales que se le reserven al IDHIS en esos centros neurálgicos del\ntráfico aéreo, marítimo y terrestre, de la siguiente forma:\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 60- Condiciones para los espacios comerciales asignados al IDHIS.\n\n\n\n El encargado de la administración de puertos, aeropuertos nacionales e internacionales y de puestos\nde fronteras, deberá garantizar el espacio y la ubicación, de forma preferente y prioritaria\nrespecto a otros establecimientos comerciales, para las instalaciones de las tiendas libres de\nderechos de la sociedad anónima del IDHIS. Asignando al menos el 25% del área total destinada a\nactividades comerciales y de alimentación en dichas instalaciones, estos espacios bajo ninguna\ncircunstancia serán inferiores a los asignados al principal competidor. Estas condiciones se deberán\nobservar, también, cuando haya ampliaciones a la infraestructura.\n\n\n\n Dicho espacio deberá ubicarse en zonas que tengan el mayor tráfico de pasajeros por donde deba\ntransitar la mayoría de las personas usuarias, en primera línea de contacto con relación al ingreso\ny flujo de personas, inmediatamente después donde se completan las gestiones o trámites migratorios\nen la terminal. Deben ser espacios con condiciones de accesibilidad y visibilidad óptimas, libre de\nbarreras físicas que obstaculicen o limiten el ingreso a las tiendas o su visualización por parte de\nlos pasajeros. La forma, tamaño y dimensiones de estos espacios, será tal, que permita el máximo\naprovechamiento y óptima distribución interna para exhibición de las mercancías.\n\n\n\n Estas disposiciones se aplicarán, también, en todos los contratos que suscriba el Estado con\nadministradores, gestores interesados, concesionarios, o bajo cualquier otra figura que se emplee\npara administrar puertos, aeropuertos nacionales e internacionales y puestos en fronteras\ninternacionales, independientemente del modelo empleado para financiar la infraestructura” (el\nsubrayado es añadido).\n\n\n\n Acerca de esta disposición, surge la interrogante de por qué se alude a un “principal competidor”\nde las tiendas libres del IDHIS, si en principio, a su sociedad anónima se le está otorgando el\nmonopolio en la explotación de esa forma de negocio. Y si lo que se pretende es que haya competencia\nen este nicho de mercado, pues las condiciones preferenciales con la que se estaría favoreciendo a\ndicha empresa podrían considerarse contrarias al Derecho de la competencia por no garantizar un\ntrato igualitario para todos los comerciantes que operan en esos lugares de tráfico aéreo, marítimo\ny terrestre.\n\n\n\n Adicionalmente, el proyecto de ley no contempla ninguna disposición que ampare la situación actual\nde los gestores o administradores de puertos y aeropuertos, en el evento de que su operación no\ncumpla con las condiciones anteriores o bien, que el precio pactado por el uso y explotación de esos\nespacios comerciales por el IMAS sea superior al tope fijado en el artículo 61 que dice:\n\n\n\n\n “ARTÍCULO 61- Pago por el uso de los espacios comerciales asignados al IDHIS\n\n\n\n La sociedad anónima del IDHIS, una vez realizada la correspondiente declaratoria anual de\nutilidades, reconocerá al encargado de la administración de puertos, de aeropuertos nacionales e\ninternacionales o de puestos de fronteras, donde instale puntos de ventas específicos, hasta un\nveinte por ciento (20%) de las utilidades anuales obtenidas con la operación de dichos puntos de\nventa específicos, conforme cada caso, como pago por el uso de las áreas asignadas para sus tiendas”\n(el subrayado es añadido).\n\n\n\n Cabe destacar también el artículo 53 de la iniciativa que se refiere al régimen jurídico aplicable\na esta sociedad anónima, precisando que su giro estará completamente vinculado al Derecho Comercial\ny en cuanto a sus trabajadores al Derecho Laboral Privado.\n\n\n\n Asimismo, se debe hacer mención a una inquietud que se genera de la lectura de los artículos 51 y\n52, al disponer:\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 51- Empresas comerciales\n\n\n\n El IDHIS contará con una sociedad anónima dedicada a la explotación de actividades comerciales, con\nla finalidad de generar recursos propios, para el cumplimiento de la competencia, fines, principios\ny atribuciones que esta ley le establece.\n\n\n\n Las utilidades netas que se generen a partir de esta actividad comercial se utilizarán en la\natención de las necesidades de la población objetivo” (el subrayado es añadido).\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 52- Forma de constitución\n\n\n\n Se autoriza al IDHIS a constituir una sociedad anónima, de empresas comerciales, cuyo capital\naccionario, en su totalidad, pertenezca al IDHIS, y bajo esta forma de organización ejercerá el\ncomercio en los términos que esta ley permite.\n\n\n\n La Gerencia General presentará a la Junta Directiva del IDHIS una propuesta de constitución de la\nsociedad anónima, ajustada a la normativa comercial vigente y será esta Junta quien tomará la\ndecisión sobre las particularidades que deban estimarse, dentro de las cuales se incluye, entre\notras, la razón social, el monto del capital, así como la forma y plazo en que se paga y su plazo de\nvigencia es permanente.\n\n\n\n Se autoriza al IDHIS a realizar un aporte inicial de diez millones de colones (10.000.000,°°) como\ncapital social” (el subrayado es añadido).\n\n\n\n             Nótese que el encabezado del artículo 51 habla de “Empresas comerciales”, cuando el\ntexto indica que el IDHIS contará con una sociedad anónima. Lo mismo sucede con el precepto\nsiguiente, cuya redacción no está clara, al decir que se autoriza al IDHIS a constituir una sociedad\nanónima, de empresas comerciales. En otras palabras, queda la duda de si la entidad pública\nproyectada quedaría autorizada para constituir una única sociedad anónima o varias para sus\nactividades comerciales, lo que se sugiere aclarar.\n\n\n\n             Finalmente, el proyecto de ley analizado aborda, principalmente en sus transitorios I a\nIII[18], la delicada situación de los funcionarios de los distintos organismos públicos que se\nverían afectados por este proceso de transformación institucional del IDHIS al IMAS. Empero, si bien\nlos transitorios I y II buscan resguardar los derechos laborales de los servidores de los distintos\nórganos públicos que pasarían a formar parte del nuevo IDHIS, caso de la DESAF y de las unidades\nadministrativas de Valoración Técnica, Distribución de Recursos y de Fiscalización de Recursos de la\nJPS, nada se dice, expresamente, de los trabajadores actuales del IMÁS –incluidos los de las tiendas\nlibres de impuestos– lo que debería corregirse, garantizando, además, la continuidad en la\nprestación de los servicios que brinda actualmente la institución durante este proceso de\ntransición.\n\n\n\n En esta misma temática, debería aclararse lo del pago de la prohibición, pues a como lo da a\nentender el artículo 66 de la iniciativa comentada, pareciera que únicamente sería aplicable para\naquellos funcionarios del IDHIS que participan de su gestión como Administración Tributaria (así\nreconocida por el artículo 62 del mismo texto); precisamente, porque no se indica nada de cómo\nquedaría la situación jurídica del personal del IMAS. El numeral indicado señala:\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 66-       Prohibición\n\n\n\n Las personas funcionarias de la Administración Tributaria, entendiéndose como aquellas personas\nfuncionarias que realicen gestión pública y que se indican en los artículos 683 y 689 del Código de\nTrabajo, y de la Asesoría Jurídica del IDHIS que gestionen las cuentas por cobrar, las gestiones\ncobratorias en sede administrativa y judicial, así como la persecución de los intereses del\nInstituto en estrados judiciales con fundamento en relaciones tributarias percibirán el pago de\nprohibición” (el subrayado es añadido).\n\n\n\n Resta apuntar, que los transitorios IX y XII confieren plazos que van entre los tres y seis meses,\nrespectivamente, para emprender los procesos de reorganización del propio IDHIS, así como del\nCONAPDIS y del CONAPAM. No se señala nada de la restructuración que debería llevar a cabo el propio\nIMAS. Para la Procuraduría, deberían establecerse algunas pautas generales de cómo llevar a cabo\nesas operaciones tan complejas; por ejemplo, definir hasta cuándo las autoridades de los organismos\npúblicos concernidos podrían ejercer sus cargos y la representación institucional de estos, de forma\nque la labor sustantiva de cada una de esas instituciones no se vea afectada durante el tiempo que\ndure este proceso de transformación.   \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\nCONCLUSIÓN \n\nDe conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el texto\nsustitutivo del proyecto de ley para transformar el IMAS en el IDHIS, presenta las siguientes\nconsideraciones:\n\n\n\n 1.      La transformación institucional propuesta que busca unificar esfuerzos competenciales y\nrecursos financieros para garantizar una atención más eficiente, eficaz e integral de las personas y\nhogares en situación de pobreza extrema, pobreza y vulnerabilidad económica o abandono (mujeres\njefas de hogar, personas discapacitadas y adultos mayores), resulta congruente con el Derecho de la\nConstitución, en la medida que no se reduzca la cobertura actual de los servicios sociales, ni se\ndebiliten los programas estatales en curso, como tampoco se desvíen a otros fines los destinos\nespecíficos que los financian, especialmente, los recursos del FODESAF, en detrimento del principio\nde progresividad y no regresión de los derechos fundamentales.\n\n\n\n 2.      De hecho, resulta acorde con los principios constitucionales de eficacia, eficiencia,\nsimplicidad y celeridad de la organización y función administrativas si el cambio proyectado procura\nevitar la duplicidad de funciones –previniendo que varias instituciones ejecuten programas similares\ny se generen gastos administrativos excesivos y poca coordinación– y un uso ineficiente de los\nrecursos públicos, con altos costos operativos frente a un bajo impacto en la población objetivo.\n\n\n\n 3.      Razón por la cual, la iniciativa legislativa debería estar precedida de un análisis técnico\nque tenga como centro el derecho de toda persona a una vida digna, en el que se evalúe el impacto\nhistórico del IMAS, principalmente, los logros en la reducción de la pobreza extrema, junto con los\nfactores y causas que pudieran haber impedido alcanzar las metas fijadas o que la ayuda social no\nllegara a los beneficiarios, a efectos de determinar la razonabilidad del nuevo modelo institucional\nque se busca implementar con este proyecto de ley (al respecto, pueden consultarse los\npronunciamientos PGR-OJ-024-2023, del 3 de marzo, y PGR-OJ-112-2024 y PGR-OJ-113-2024, ambas del 30\nde septiembre).\n\n\n\n 4.      En términos generales, no se observan problemas de constitucionalidad, salvo la grave\nomisión de no incluir en el apartado de reformas legales, a la Ley Orgánica de JUDESUR (n.°9356),\npese a que las utilidades netas de las actividades comerciales que explota el Depósito Libre\nComercial de Golfito se trasladarían al IDHIS como una de sus fuentes de recursos financieros; lo\nque derivaría en un serio problema de seguridad jurídica.\n\n\n\n 5.      Adicionalmente, se echa de menos en el texto estudiado la incorporación de la variable\nambiental, del componente tecnológico –particularmente, en el análisis de los datos del SINIRUBE y\nsu política social de precisión, así como en la simplificación y digitalización de trámites para la\nconcesión de las ayudas– la estrategia de regionalización en el combate de la pobreza, la situación\njurídica de los funcionarios del IMAS (incluidos los trabajadores de las tiendas libres), al igual\nque el fortalecimiento de la coordinación interinstitucional, mediante la vinculación con el PND.\n\n\n\n 6.      También se detectaron cuestiones de técnica legislativa que se recomiendan valorar antes de\nproceder a su aprobación; lo que, en todo caso, constituye una potestad que forma parte del ámbito\nde discrecionalidad propio de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtentamente,             \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDr. Alonso Arnesto Moya\n\n\n\n\nProcurador\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAAM/ACS/hsc\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nC:             Yorleny León Marchena, Presidenta Ejecutiva, Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\n [1] “ARTÍCULO 74-  Traslado del personal y activos del Patronato Nacional de Ciegos y adscripción\ndel Consejo Nacional de las Personas con Discapacidad\n\n\n\n Todos los activos, pasivos, bienes muebles e inmuebles, tangibles e intangibles, del Patronato\nNacional de Ciegos, así como su personal, será traslado al Consejo Nacional de las Personas con\nDiscapacidad. El CONAPDIS organizará el personal trasladado de forma que se respeten sus derechos\nlaborales y mejor se cumpla el fin público al que obedece su quehacer institucional”.\n\n\n\n\n[2] “ARTÍCULO 16-  Coordinación Interinstitucional por medio de convenios\n\n\n\n El Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social podrá suscribir convenios, cartas de\nentendimiento, e instrumentos de naturaleza contractual con otros ministerios, instituciones\npúblicas autónomas y semi autónomas, municipalidades, universidades públicas, organismos no\ngubernamentales, asociaciones, fundaciones, organizaciones nacionales o extranjeras, sujetos de\nderecho público y privado, para el cumplimiento de su competencia y fines, así como para la\nejecución de programas en atención de las necesidades de la población objetivo”.\n\n\n\n\n[3] La sección de Protección Social se compone de un único artículo que dice:\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 21-Enfoque institucional de protección social\n\n\n\n El IDHIS impulsará las acciones necesarias para que la población objetivo cuente razonablemente,\ncon una protección del Estado con enfoque de derechos, de dignidad humana, de satisfacción de sus\nnecesidades básicas y de solidaridad.\n\n\n\n Las estrategias que, para estos efectos diseñe e implemente, contarán con el apoyo de las\ndiferentes instituciones del Estado, las cuales actuarán de conformidad con sus competencias”.\n\n\n\n [4] La sección respectiva de la iniciativa dedicada a este eje de acción, también consta de un\núnico precepto, que dispone:\n\n\n\n\n“ARTÍCULO 22-    Enfoque institucional de promoción social\n\n\n\n El IDHIS impulsará las acciones necesarias para que la población objetivo, a través de su oferta\nprogramática, encuentren apoyo estatal, para el desarrollo de competencias, habilidades y\noportunidades, que les permitan acceder a mejores condiciones de vida.\n\n\n\n Las estrategias que, para estos efectos, diseñe e implemente, contarán con el apoyo de las\ndiferentes instituciones del Estado, las cuales actuarán de conformidad con sus competencias, así\ncomo del sector privado de acuerdo con el marco de cooperación previsto en esta ley”.\n\n\n\n\n[5] “ARTÍCULO 11-  Insumo para la justificación de actos de ejecución de la oferta programática\n\n\n\n Las personas profesionales competentes, tomarán como insumo indispensable para la justificación de\nlos actos de otorgamiento de la oferta programática, la información del Sistema Nacional de\nInformación y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE)” (el subrayado es añadido).\n\n\n\n\n[6] “ARTÍCULO 12- Justificación para la asignación de la oferta programática\n\n\n\n Los actos de ejecución de la oferta programática pueden emitirse una vez, para personas y hogares\nde forma individual, según sea el abordaje de la necesidad y la aplicación del modelo de\nintervención, quedando también habilitada la modalidad de ejecución de transferencias monetarias\ncondicionadas o no condicionadas u otros subsidios económicos o en especie, de forma masiva por un\nsolo acto, donde la justificación que motive la ejecución se emitirá una vez y el acto contendrá la\nadecuada descripción de las personas a beneficiar, así como las circunstancias que individualicen\ncada uno de los actos, tales como agravantes, situaciones sociales imperantes en la economía,\nintereses superiores, derechos humanos o subjetivos, desempleo, discapacidad, jefatura femenina,\nhacinamiento, falta de vivienda digna, baja escolaridad, enfermedad, niñez y adolescencia, adultos\nmayores, personas en condición de calle, abandono, migración, entre otras, las cuales comparten las\npersonas beneficiarias; para estos efectos, basta la firma de la persona que ocupe la posición que\ncontiene la competencia de las personas profesionales sociales del IDHIS y se computarán como actos\nseparados para cada persona u hogar beneficiario.\n\n\n\n Para estos efectos, deberán tomarse los recaudos necesarios a fin de tutelar los datos sensibles de\nlas personas beneficiarias respetando lo dispuesto en la Ley de Protección de la Persona frente al\ntratamiento de sus datos personales No. 8968 y el marco de legalidad vigente” (el subrayado es\nañadido).\n\n\n\n\n[7] “ARTÍCULO 15-  Temporalidad de la asignación de la oferta programática\n\n\n\n Tanto las transferencias monetarias condicionadas o no condicionadas u otros subsidios económicos o\nen especie que hagan parte de la oferta programática, podrán otorgarse por varios meses, o por todos\nlos meses del año, con fundamento en un solo acto que debe emitirse dentro del mismo periodo\npresupuestario; para estos efectos, la justificación del acto debe indicar expresamente los meses\nque se cubren y esto puede aplicar tanto para aquellos que se otorgan a una persona de forma\nindividual, así como en un solo acto que otorga transferencias monetarias condicionadas o no\ncondicionadas u otros subsidios económicos o en especie múltiples a diferentes personas u hogares\npor varios meses.\n\n\n\n En casos debidamente justificados, el IDHIS podrá otorgar programas de su oferta, más de una vez\ndentro de un mismo mes a las mismas personas u hogares que integran su población objetivo” (el\nsubrayado es añadido).\n\n\n\n\n[8] “ARTÍCULO 20-  Profesionales sociales para la ejecución de la oferta programática\n\n\n\n El IDHIS contará con los profesionales de las ciencias sociales que reúnan la idoneidad necesaria,\npara la adopción de los actos administrativos que ejecuten la oferta programática institucional, a\ntravés de los programas que se diseñen e implementen con la finalidad de utilizar adecuadamente los\nrecursos de inversión social y el cumplimiento de las competencias y fines que establece esta ley”\n(el subrayado es añadido).\n\n\n\n\n[9] “ARTÍCULO 25-  Formas de titulación a personas beneficiarias\n\n\n\n En atención a la conformación del hogar, así como a sus necesidades, el IDHIS podrá traspasar la\ntotalidad del derecho de propiedad sobre el lote, traspasar en derechos, traspasar la nuda propiedad\na hijos, hijas nietos, nietas, sobrinos o sobrinas, juntamente con el otorgamiento del usufructo,\nuso y habitación de por vida a las personas que ocuparon inicialmente el lote, así como constituir\nel derecho de patrimonio familiar; todo de [sic] bajo la justificación del acto administrativo\nsuficiente” (el subrayado es añadido).\n\n\n\n\n[10] “ARTÍCULO 29- Documentación del traspaso\n\n\n\n El IDHIS procesará en expedientes administrativos los requisitos de interés, de los cuales se\ngenerará un acto administrativo debidamente justificado, que debe ser conocido, valorado y aprobado\npor la Junta Directiva y una vez que este acto esté firme, la persona que ejerza la Gerencia General\nprocederá a firmar la escritura de traspaso bajo la modalidad que corresponda y se procederá por\nparte del notario público o notaria pública con la presentación ante el Registro Nacional en el\nmenor tiempo posible” (el subrayado es añadido).\n\n\n\n\n[11] “ARTÍCULO 13- Aplicación de instrumento de registro de información del SINIRUBE\n\n\n\n Las personas profesionales y técnicas sociales del IDHIS que apliquen los instrumentos de registro\nde información realizarán permanentemente en el campo, la actualización de estos instrumentos de\nregistro. Las instituciones que integran el SINIRUBE, serán también responsables de la actualización\nde la información de sus personas usuarias.\n\n\n\n El IDHIS ajustará su normativa interna y homologará sus sistemas para la utilización de la\ninformación del SINIRUBE” (el subrayado es añadido).\n\n\n\n\n[12] “ARTÍCULO 34- Conformación\n\n\n\n El IDHIS tendrá una junta directiva, que se constituirá en el jerarca máximo del Instituto, la cual\nse compondrá de cinco integrantes a saber:\n\n\n\n\na) La persona que ocupe la titularidad de la Presidencia Ejecutiva;\n\n\n\n b) Cuatro personas que tengan el grado de Licenciatura universitaria o superior” (el subrayado es\nañadido).\n\n\n\n\n[13] “ARTÍCULO 35- Designación\n\n\n\n Las personas integrantes de la Junta Directiva del IDHIS, serán designadas por el Consejo de\nGobierno”.\n\n\n\n\n[14] “ARTÍCULO 36- Requisitos para ser integrante de la Junta Directiva\n\n\n\n Las personas que ocupen cargos en la Junta Directiva del IDHIS, a excepción de la persona que\nejerza como Presidenta Ejecutiva, deberán cumplir con los siguientes requisitos:\n\n\n\n\na) Cinco años en el ejercicio de la profesión, sea en el ejercicio privado o en la función pública.\n\n\n\n\nb) Hoja de delincuencia que demuestre estar libre de sentencias condenatorias firmes.\n\n\n\n\nc) No haber recibido sanciones administrativas firmes de sus empleadores en los últimos cinco años.\n\n\n\n\nd) Presentar declaración jurada de bienes ante la Contraloría General de la República.\n\n\n\n\ne) Juramentación ante la persona Presidenta de la República” (el subrayado es añadido).\n\n\n\n\n[15] “Artículo 18.-\n\n\n\n El Fondo establecido por esta Ley es patrimonio de todos los beneficiarios y en ningún caso ni para\nningún efecto podrá ser destinado a otras finalidades que no sean las señaladas por esta Ley (...)”.\n\n\n\n [16] “ARTICULO 27.- El IMAS no podrá hacer uso o disponer de sus recursos, para fines distintos a\nlos que le son asignados por la presente ley”.\n\n\n\n\n[17] “ARTÍCULO 63- Recaudación\n\n\n\n La contribución establecida en el artículo 15 inciso b) de la Ley No. 5662 es permanente, y\nmediante convenio con el Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social, la Caja Costarricense de\nSeguro Social podrá encargarse, de la recaudación de dicho aporte de los empresarios e instituciones\npúblicas que cotizan para ella y lo girará directamente a este Instituto...” (el subrayado es\nañadido).\n\n\n\n [18] “TRANSITORIO I - Trasládense al Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social las personas\nfuncionarias y sus plazas, de la Dirección General del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones\nFamiliares, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; así como también del Departamento de\nGestión Social y las unidades administrativas de Valoración Técnica, Distribución de Recursos y de\nFiscalización de Recursos Transferidos de la Junta de Protección Social y la Dirección Nacional de\nBienestar Social quienes prestarán sus servicios a nombre y por cuenta del Instituto de Desarrollo\nHumano e Inclusión Social bajo una relación de empleo público y se destacarán en la forma en que se\ndetermine por medio de su reglamentación interna, previa reorganización aprobada por su Junta\nDirectiva, respetando sus derechos laborales y, en los casos que se determine técnicamente,\nautorizándose su indemnización.\n\n\n\n TRANSITORIO II- Se autoriza el traslado horizontal hacia cualquier institución del Estado de las\npersonas funcionarias y sus plazas, de la Dirección General del Fondo de Desarrollo Social y\nAsignaciones Familiares, del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; así como también del\nDepartamento de Gestión Social y las unidades administrativas de Valoración Técnica, Distribución de\nRecursos y de Fiscalización de Recursos Transferidos de la Junta de Protección Social y de la\nDirección Nacional de Bienestar Social de acuerdo con el proceso de reorganización.\n\n\n\n También se autoriza el traslado de las personas funcionarias del CONAPDIS y del CONAPAM que sean\nnecesarias de acuerdo con el estudio de reorganización para la ejecución de los programas sociales\nselectivos dirigidos a las personas con discapacidad en situación de pobreza extrema, pobreza,\nvulnerabilidad o abandono que anteriormente ejecutaba el CONAPDIS y el CONAPAM.\n\n\n\n TRANSITORIO III- A las personas funcionarias que en virtud de lo establecido en la presente ley\ndeban ser trasladadas se les respetarán sus derechos laborales de acuerdo con la legislación\nvigente”.", "body_en_text": "Legal Opinion: 199 - J of 11/24/2025\n\nNovember 24, 2025\n\nPGR-OJ-199-2025\n\nMadam\nCinthya Díaz Briceño\nArea Head, Legislative Commissions IV\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I proceed to respond to official letters AL-CE23167-0275-2022 and AL-CE23167-0080-2023, dated December 20, 2022, and March 28, 2023, respectively, by virtue of which the Special Commission for State Reform of the Legislative Assembly first requested our opinion on the base text and then, on the substitute text of the bill being processed under file number 23.436, titled: “LAW FOR THE TRANSFORMATION OF THE INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL INTO THE INSTITUTO DE DESARROLLO HUMANO E INCLUSIÓN SOCIAL”.\n\nNaturally, we will refer to the latest version of the consulted legislative initiative, as we understand that this text is the focus of the reporting commission's interest, without prejudice to any references that may be appropriate to make to the base text, especially to its statement of purposes.\n\nI. PRELIMINARY CONSIDERATIONS REGARDING THE SCOPE OF THIS PRONOUNCEMENT\n\nAs we usually warn in these cases, the opinion set forth below is a legal opinion of the Office of the Attorney General which, as such, lacks the binding effects characteristic of opinions rendered *stricto sensu*, since it has not been issued by the Public Administration in the exercise of its powers under the terms of articles 2, 3.b) and 4 of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), but is issued moved by a desire for collaboration with the Legislative Assembly, due to the very important functions it constitutionally performs.\n\nWith that understanding, we will limit ourselves to pointing out the most relevant aspects of the bill in question from a strictly legal perspective and, mainly, its conformity or lack thereof with the constitutional framework. Therefore, we will not refer to either the advisability or the timeliness of its approval.\n\nFinally, we must warn that the eight-day period provided for in article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly is not applicable to this type of matter, as it does not involve any of the mandatory hearings provided for in the Political Constitution (see, among others, pronouncements OJ-053-98 of June 18, 1998, OJ-055-2013 of September 9, 2013, OJ-08-2015 of August 3, 2015, OJ-164-2019 of December 18, 2019, OJ-108-2020, of July 20, 2020, OJ-159-2020 of October 16, 2020, OJ-173-2020 of November 23, 2020, OJ-007-2021 of January 8, 2021, OJ-145-2021 of August 31, 2021, PGR-OJ-096-2025 and PGR-OJ-097-2025, both of June 23, 2025). In any case, this legal opinion is issued within the shortest time permitted by the handling of our legally assigned ordinary duties.\n\nREGARDING THE CONSULTED BILL: THE INSTITUTO MIXTO DE AYUDA SOCIAL (IMAS) BECOMES THE INSTITUTO DE DESARROLLO HUMANO E INCLUSIÓN SOCIAL (IDHIS) WHICH UNIFIES PUBLIC AGENCIES AND FINANCIAL RESOURCES IN SOCIAL MATTERS FOR THE CARE OF THE VULNERABLE POPULATION AND THOSE IN EXTREME POVERTY\n\nAccording to the name of the legislative initiative under study and its article 1, the approval of this text seeks the transformation of the current Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), governed, as is known, by its Creation Law (No. 4760 of May 4, 1971), into the Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social (IDHIS).\n\nThis transformation, more than seeking a substantial change in the legal nature of the aforementioned entity to convert it into a distinct organizational structure, entails, in the first place, the integration into the proposed new institution – through respective legal reforms that will be seen later – of different administrative bodies with powers in the social care of population groups in a condition of vulnerability, such as the Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor (CONAPAM), regarding older adults, and the Consejo Nacional de Personas con Discapacidad (CONAPDIS), in the case of persons with disabilities.\n\nIn turn, this latter council would absorb the Patronato Nacional de Ciegos (PANACI) pursuant to article 74 of the project[1], in accordance with article 88 – which partially repeals the Law of the Patronato Nacional de Ciegos (No. 2171 of October 30, 1957) – with all its assets, liabilities, movable and immovable property, tangible and intangible, together with its personnel – which would be transferred respecting their labor rights – in a rather unusual restructuring in which a \"decentralized entity of the State\" (see our opinion PGR-C-109-2023, of May 22) is instead absorbed by a public body.\n\nWe take this opportunity to warn regarding the aforementioned article 74 that, in good legislative technique, it should be incorporated as part of the transitional provisions of the bill, in consonance with its temporary nature, as it describes a specific measure that would be exhausted once the absorption of PANACI by CONAPDIS is materialized. Ergo, it does not constitute a norm of permanent application over time.\n\nNow, the institutional transformation would be carried out without renouncing the essential purpose of IMAS aimed at \"resolving the problem of extreme poverty in the country\" (article 2 Law No. 4760); for which it would maintain as part of the IDHIS the Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE) – see article 81 of the initiative with its amendment to the Law creating the System (No. 9137 of April 30, 2013) – which, as will be recalled, is made up of a database \"designed by the legislator to record the services, assistance, subsidies, or economic aid provided by the State, granted to persons in poverty, extreme poverty, or states of need, as well as to record the information of potential beneficiaries of those social programs, with the purpose of planning and directing public resources in an efficient and homogeneous manner\" (opinion PGR-C-178-2024 of August 13).\n\nIn that sense and more broadly, article 4 of the legislative initiative establishes that the target population of the IDHIS's social programs will be \"persons and households in a situation of extreme poverty, poverty, and economic vulnerability\"; which is consistent with the final paragraph of article 2 of the Law of Social Development and Family Allowances (No. 5662 of December 23, 1974) – according to the recent reform effected by article 1 of the Law for the Streamlining of Care for the Vulnerable Population in Costa Rica (No. 10705 of May 6, 2025) – that allocates the resources of the Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF) exclusively to the progressive care of persons in extreme poverty, basic poverty, or economic vulnerability, according to the determination made for each of these situations based on the annual statistical data from the Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), when defining the annual poverty line.\n\nSecondly, the proposed transition from IMAS to IDHIS would imply the transfer of different funding sources designated for social purposes to the budget of the future institution, of which two particularly stand out: the resources of FODESAF and the net profits of the Junta de Protección Social (JPS) from the sale of national lotteries, games, and other gambling products (article 46, subsections a) and b) of the project); respecting, of course, the distribution of resources currently provided for in articles 3 of the aforementioned Law No. 5662 and 8 of the Law Authorizing the Name Change of the Junta de Protección Social and Establishing the Distribution of Income from National Lotteries (No. 8718 of February 17, 2009), so as not to affect the social programs financed with these.\n\nTo the permanent transfer of the aforementioned revenues – for which the reform of both laws is contemplated in articles 76 and 77 of the initiative – the text under study adds in its transitional provisions (I, IV and X), the transfer to the IDHIS of the units and administrative instances responsible for the management of these funds, such as the Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (DESAF) of the Ministry of Labor and Social Security or the Department of Social Management and the administrative units of Technical Assessment, Resource Distribution, and Oversight of Transferred Resources of the JPS, together with the officials and their positions – respecting their labor rights –, the assets, and the contracts and agreements in force. As well as the litigation portfolio of DESAF, CONAPDIS, and CONAPAM whose representation has been entrusted to the Office of the Attorney General of the Republic (transitional provision XI).\n\nIt can be seen that, with these changes, the bill aims to avoid the duplication of functions and programmatic dispersion given the existence of several agencies with similar powers in the social area, as well as a more rational and efficient use of public resources designated for the care of the target population, integrating them into this revamped version of IMAS called IDHIS.\n\nAs explained in the statement of purposes of the base text, it seeks to consolidate the efforts of the Costa Rican State in matters of social protection and promotion, with the purpose of improving efficiency and effectiveness in the fight against poverty – particularly extreme poverty –, inequality, and social exclusion:\n\n\"regarding the social sector, there is a lack of articulation of permanent policies aimed at addressing the structural problems of poverty, inequality, and social exclusion, which is primarily due to the failure to create a specialized Institution responsible for addressing these situations with the appropriate structure and resources to make the social sector more efficient, for this reason, the dispersion of resources among the different institutions responsible for executing social protection and promotion programs without strong and determined intervention that guides the destination of these resources for addressing priority needs is contrary to the principles of effectiveness, efficiency, simplicity, and speed of the public services provided by these for addressing the needs of the social sector, so that the transformation of IMAS into the Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social, bringing together a series of bodies and administrative instances, as well as their resources, will allow compliance with the stated principles.\n\nConsidering the above, in order to avoid duplications, the legal reforms proposed below are necessary, through which a better and more efficient execution of social investment resources will be achieved for overcoming poverty and the protection of rights and promotion of persons with disabilities and older adults, a correct and unified control of the allocation of resources for social benefits, making management more efficient and complying with the international standards adopted and national provisions established by the Costa Rican State.\n\nIn short, the Executive Branch aspires with this initiative to consolidate a robust social protection system that is at the service of the people, that facilitates and streamlines the execution of social programs aimed at the promotion, protection, and safeguarding of the rights of the most vulnerable population…\n\nThis norm seeks to design a social institutionality with strategic and long-term planning, avoiding the fragmentation of social policy and uniting dispersed institutional efforts to combat poverty, inequality, and social exclusion, safeguarding respect for the human rights of individuals\" (emphasis added).\n\nConsistent with the above, article 3 of the bill provides that the IDHIS will be the State institution entrusted with the objective of \"ensuring an efficient impact of the country's social investment, regionalizing social services, standardizing the evaluation and oversight of resources, and unifying the sector's budgetary sources to guarantee the efficient and timely care of persons and households in a situation of extreme poverty, poverty, and vulnerability\" (emphasis added).\n\nHowever, it is necessary to immediately warn that, from reading the rest of the articles of the proposed legal text, that territorial approach established as an objective is not developed, through, for example, administratively decentralized regional offices that bring social services closer to vulnerable rural areas.\n\nOn the other hand, the legislative initiative seeks to fulfill another series of purposes, as can be deduced from the statement of purposes and the articles themselves. In the first place, it is intended to reduce the dispersion of resources and the fragmentation among social programs that are currently managed by various public sector institutions; which has generated duplication of functions and inter-institutional coordination problems. By unifying these functions under the IDHIS, it is expected to maximize the impact of social investment and avoid the collapse of the central Administration, thus complying with the constitutional principles of efficiency, simplicity, and speed, to which we will allude later.\n\nSecondly, the project's purpose is to strengthen the resilience of persons and households in a situation of vulnerability, ensuring their access to training programs, financial inclusion, promotion of employment opportunities, and capacity development. As could be seen from the preamble of the initiative just transcribed, the IDHIS is emerging as an institution with broad and multidimensional powers, designed to articulate programs that serve women, older adults, and persons with disabilities facing conditions of poverty or social exclusion. Furthermore, it seeks to guarantee that public investment generates a real and verifiable impact on the beneficiary population.\n\nFinally, the law proposal is aimed at achieving greater coverage of social programs and simplifying procedures so that families can access aid more quickly, coordinating efforts in the delivery of benefits, through the creation of a \"single window\" system, in accordance with recommendations from international organizations such as the Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD). This approach, according to the statement of purposes, will allow resources to be channeled more efficiently, reducing duplication and facilitating access for the most vulnerable groups to services and monetary transfers. The substitute text calls it the Ventanilla Única Social and subsection j) of its article 6 defines it as the \"[i]nter-institutional process that articulates the reception, processing, and resolution of requests and referrals related to the granting of services, conditional and unconditional monetary transfers, through the selection of beneficiary persons and households via SINIRUBE\".\n\nHowever, it is relevant to highlight that this latest version of the bill introduces significant changes compared to the base text, reflecting an evolution in the approach of the legislative proposal. Thus, while the original text proposed outright the complete absorption of the aforementioned public agencies with social competence, namely CONAPDIS and CONAPAM, becoming mere internal instances of the IDHIS (see articles 1 and 3); the substitute text modulates this integration, preserving their existence as deconcentrated bodies of the future institution – with instrumental legal personality in the case of the former – but reducing their degree of deconcentration to a minimum; thereby opting for the prioritization of technical stewardship and the articulation of inter-institutional actions, while maintaining the operational autonomy of both agencies in the execution of specific social programs.\n\nAnother relevant aspect of the substitute text is the incorporation of new principles, such as that of the Política Social de Precisión and of Territoriality – which we will transcribe later – which were not present in the base text. These principles seek to guarantee a more equitable and efficient distribution of social programs, adapting to the specific needs of each region and prioritizing the well-being of the most disadvantaged sectors.\n\nIn short, the so-called transformation of IMAS into IDHIS involves an institutional restructuring arranged to achieve greater effectiveness in combating poverty, through the unification of institutional efforts and financial resources, given the current dispersion of powers and resources that the project's preamble identifies among different institutions, which generates risks of duplication of functions and hinders effective control and oversight in the execution of social programs.\n\nThus, by consolidating these actions under the direction of the IDHIS, it seeks to ensure a more efficient and transparent execution of public resources, in compliance with the directives of the Contraloría General de la República and in line with the Sustainable Development Goals (SDGs); but even more relevantly, it seeks to consolidate a robust social protection system, which allows the country to advance in the eradication of poverty and inequality, optimizing existing resources and promoting inclusive and sustainable development.\n\nLikewise, the proposed text aims to strengthen the social institutional framework in Costa Rica and guarantee a legal framework that allows for a more comprehensive and effective management of social policy and the resources associated with its materialization, for which it would even have important funding sources in the social sphere, such as the resources that make up FODESAF and a good part of the net profits of the JPS from the sale of national lotteries.\n\nIII. GENERAL CONSIDERATIONS THAT SERVE TO CONTEXTUALIZE THE ANALYSIS OF THE BILL\n\nPrior to issuing our specific observations on this initiative, it is appropriate to refer to some aspects that we consider relevant for legally contextualizing its scope in that transition intended from IMAS to IDHIS.\n\nFirstly, the legal nature and the regulatory framework governing IMAS will be reviewed, based mainly on its Constitutive Law No. 4760, in order to be clear about the regulatory bases that currently support its functions.\n\nSecondly, the principles reflected in said regulations will be examined, which not only guide the institutional mission but are also closely linked to fundamental rights and guarantees recognized in the Costa Rican legal system.\n\nFinally, and in close connection with the previous point, a couple of principles of constitutional significance will be addressed which, related to those expressly included in Law No. 4760, serve both as a limit and a parameter for the legislator in the proposed restructuring, especially, to evaluate any legal modification that may affect the access or scope of current social programs, guaranteeing that no setbacks occur in the levels of protection achieved thus far. We refer to the principles of progressivity and non-regression of fundamental rights, as well as the principles of effectiveness, efficiency, simplicity, and speed of administrative organization and function. Let us see.\n\nA. LEGAL NATURE AND LEGAL FRAMEWORK OF IMAS\n\nOf importance for the analysis of the bill consulted, it is relevant to point out that, in accordance with the provisions of the recently cited Law No. 4760, specifically in its articles 1 and 2, IMAS is a state public entity, therefore, endowed with its own legal personality and administrative autonomy. Its main purpose is to resolve the problem of extreme poverty in the country. The cited articles establish the legal nature and fundamental purpose of IMAS in the following terms:\n\n\"ARTICLE 1.- An institution called Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) is created, which shall have its own legal personality and shall be governed by this law and its regulations.\"\n\n\"ARTICLE 2.- The IMAS has the purpose of resolving the problem of extreme poverty in the country, for which it must plan, direct, execute, and control a national plan aimed at said purpose. For this objective, it will use all human and economic resources that are placed at its service by the country's employers and workers, national or foreign public sector institutions, private organizations of all kinds, religious institutions, and other groups interested in participating in the Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza\" (emphasis added).\n\nIn the same vein, the Organic Regulations of IMAS, issued by means of Decreto Ejecutivo No. 36855-MP-MTSS-MBSF of July 4, 2011, in its articles 1 and 2, provides:\n\n\"Article 1- The Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) is, in accordance with the legal provisions that comprise it, an Institution governed by public law, with its own legal personality and assets, and with administrative autonomy\" (emphasis added).\n\n\"Article 2- The IMAS has the purpose of resolving the problem of poverty and extreme poverty in the country, for which it must follow the guidelines given by the Executive Branch, the National Development Plan, and the Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza Extrema\" (emphasis added).\n\nBased on that configuration given by the legislator to the referred entity, the Office of the Attorney General determined in opinion C-74-2014, of March 6, that Law No. 4760 created IMAS as an autonomous institution under article 188 of the Political Constitution (see also pronouncements C-384-2014, of November 12, and C-174-2015, of July 2). In that opinion, we indicated the following about IMAS:\n\n\"The legislator's intention was to create an institution endowed with a special legal status, making it a decentralized agency of the State with a specific purpose to fulfill, under the terms set forth in articles 1 and 2 of its Constitutive Law…\n\nIt is clear then that the primary purpose of IMAS is to end extreme poverty in the country, for which, in addition, it is recognized a series of specific purposes within which are: a) Formulate and execute a national policy of social and human promotion of the weakest sectors of Costa Rican society; b) Mitigate, decrease, or eliminate the causes generating indigence and its effects; c) Make social stimulus programs a means to achieve, in the shortest possible time, the incorporation of marginalized human groups into the country's economic and social activities; d) Prepare the indigent sectors adequately and quickly so that they improve their possibilities of performing paid work; e) Meet the needs of social groups or persons who must be provided with means of subsistence when they lack them; f) Seek the participation of the private sector and public institutions, national and foreign, specialized in these tasks, in the creation and development of all kinds of systems and programs aimed at improving the cultural, social, and economic conditions of the groups affected by poverty with the maximum participation of the efforts of these same groups; and g) Coordinate the national programs of the public and private sectors whose purposes are similar to those expressed in its law (article 4).\n\nFrom the foregoing, it is clear that the legislator has assigned IMAS very specific and important purposes in combating poverty, for which it also limited the use of the institution's resources to the fulfillment thereof, establishing:\n\n\"ARTICLE 27.- The IMAS may not use or dispose of its resources for purposes other than those assigned to it by this law\" (emphasis added).\n\nBy virtue of the very relevant role of IMAS in combating poverty, the cited Law of Social Development and Family Allowances grants it resources from FODESAF for the fulfillment of its objectives in accordance with article 3, subsection b):\n\n\"Article 3- With resources from the Fondo de Desarrollo y Asignaciones Familiares (Fodesaf), programs and services shall be paid for, in the following manner, to State institutions and others expressly authorized in this law, that are responsible for complementary contributions to family income and the execution of social development programs.\n\n(Thus amended the preceding paragraph by the sole article of the Law Hijos e hijas de la Patria, No. 10403 of May 14, 2024)\n\nTo this end, the following shall apply:\n\n(…)\n\nb) To the Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) a minimum of four percent (4%) shall be allocated. Additionally, no less than eight percent (8%) shall be allocated to the Conditional Monetary Transfer Program Avancemos.\n\n(Thus amended the preceding subsection by article 2 of Law No. 9903 of September 22, 2020)\" (emphasis added).\n\nIn this regard, the special nature of the resources that make up FODESAF due to its strictly social component must not be forgotten, since as has been analyzed by the administrative jurisprudence of this superior consultative body, the legislative intention with the creation of the aforementioned Fund was always to improve the economic conditions of low-income families:\n\n\"FODESAF funds have a specific destination. These funds are the contribution that the State and society allocate to satisfy the needs of the most needy people from an economic and social point of view, so that through the programs financed, it contributes to lifting them out of a situation of poverty, particularly extreme poverty\" (OJ-244-2003 of November 21, emphasis added).\n\n\"Throughout the entire legislative discussion, the clear intention is evident to guarantee that the Fund's resources would finance the programs of state institutions, in accordance with the matters within their competence, aimed at the beneficiaries of the law. It was, then, a Fund oriented toward strengthening the model of the Social State of Law enshrined by the Constitution, through the injection of financial resources to those state services and programs that, considered as complementary social aid to the income of low-income families, would allow a more efficient fight against poverty\" (opinion C-093-2005 of March 3, emphasis added).\n\nThe foregoing considerations highlight the special care that must be taken when intending to regulate these funds, as with this bill, in which their transfer to the new IDHIS is intended so that it assumes the competence currently held by DESAF, in a manner that does not affect the social purposes for which they are intended.\n\nAs was noted above, we see that the initiative does not intend to vary either the specific programs or the distribution of the resources that make up FODESAF, thereby safeguarding the rights of the beneficiaries associated with the Social State of Law, which constitutes an insurmountable limit for the legislator. Let us remember that these are tied funds according to the jurisprudence of the Constitutional Chamber, because they finance social programs (see resolutions numbers 15968-2011 from 3:30 p.m. on November 23, 2011, and 2018-19511 from 9:45 p.m. on November 23, 2018).\n\nIn addition to these revenues from FODESAF, the Constitutive Law of IMAS assigns said institution various sources of funding for the fulfillment of the social purposes entrusted to it, corresponding to the contribution from private sector employers and autonomous institutions; the appropriations included for this purpose in the general ordinary budget or in the extraordinary budgets of the Republic; donations from individuals or legal entities or from public institutions; bequests, inheritances, or subsidies assigned to it; economic aid, or aid of any other nature, provided by foreign entities and governments, as well as by international organizations; funds from credit and loans; those established in its favor by the respective laws; and all the resources from the profits obtained by IMAS from the exclusive operation of duty-free shops in ports, borders, and international airports (article 14 of its Creation Law; see also, our opinion PGR-C-081-2022 of April 20).\n\nThen, article 7 of Law No. 4760 classifies the entire activity of IMAS into: a) stimulus program, b) aid plan, and c) housing allocation, which encompasses the construction of housing by said entity that it then transfers to the beneficiaries of its programs (see opinion C-195-94 of December 16, 1994).\n\nRegarding the governing bodies of IMAS, management is entrusted to a Board of Directors (Consejo Directivo) chaired by an executive president, who is appointed by the Governing Council (Consejo de Gobierno), as are the six remaining members. The Board of Directors is responsible for proposing the general policy of the institute and for approving the aforementioned National Plan to Combat Extreme Poverty (Plan Nacional de Lucha contra la Pobreza Extrema), the formulation of which corresponds to the executive director of the entity (articles 18, 21.a) and 23.a) of Ley n.°4760).\n\nThus, pursuant to its enabling statute, IMAS is configured as a key institution within the structure of the Costa Rican State with the fundamental objective of combating extreme poverty and social exclusion through comprehensive programs and policies. Its administrative autonomy, legal capacity, and own assets—with resources that also come from FODESAF—seek greater effectiveness in the execution of its social assistance programs and a high impact on the beneficiary population by trying to lift them out of that condition of extreme need and economic vulnerability.\n\nB.       CONSTITUTIONAL PRINCIPLES REFLECTED IN THE CREATION LAW OF IMAS\n\nLey n.°4760 enshrines fundamental principles that guide the activities and programs of IMAS, with the purpose of guaranteeing the protection of essential values of the Costa Rican constitutional order. These principles reinforce human, social, and economic rights recognized in the Political Constitution and international instruments. Below, the main principles enshrined in Article 6 of the law are developed, analyzing their relationship with the constitutional framework:\n\nSocial promotion and rehabilitation\n\nThe Law establishes that IMAS must \"promote, elaborate and execute programs aimed at obtaining the habilitation or rehabilitation of human groups marginalized from the development and well-being of society\" (subsection a). This principle is directly related to the right to equality and non-discrimination, enshrined in Article 33 of the Political Constitution, since it seeks the integration of the excluded and marginalized sectors.\n\nAccording to our constitutional jurisprudence, equality does not imply identical treatment, but rather an obligation to avoid unjustified discrimination. Thus, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has pointed out that the principle of equality is, at the same time, a fundamental right and a constitutional obligation, demanding equitable treatment for those who are in similar conditions. In this regard, the Chamber has provided:\n\n“II.- ON THE PRINCIPLE OF EQUALITY AND NON-DISCRIMINATION. Article 33 of the Political Constitution, as well as Article 24 of the American Convention on Human Rights, recognize the right to equality and the prohibition of any discrimination that violates human dignity. Likewise, it has been defined that equality is, at the same time, a constitutional obligation consisting of treating equally those who are in equal conditions of fact, thus standing as a limit to the actions of public power. However, it has also been established that the principle of equality does not have an absolute character, as it does not properly grant a right to be equated to any individual without distinction of circumstances, but rather, to demand that the law not make distinctions between two or more persons who are in the same legal situation or in identical conditions” (see judgment n.°2023-08977 of 09:20 hours on April 21, 2023).\n\nTraining and personal effort\n\nSubsection b) of the aforementioned Article 6 of Ley n.°4760 establishes the obligation of IMAS to \"[d]emand in all its programs the training and education of persons, the personal effort and the work of the same beneficiary sectors.\" This principle prevents the focus from being centered on welfare without promoting the autonomy of individuals, betting on an approach towards integral development and sustainability. Furthermore, it seeks to overcome models centered solely on economic transfers, to incorporate education, housing, and employment as axes of intervention. Thus, access to learning is promoted as a fundamental tool to overcome poverty and generate development opportunities. Hence, this principle reflects the right to education and professional training, recognized in Articles 77 and 78 of the Political Constitution.\n\nThe Constitutional Chamber has reiterated that education is a fundamental right that the State must guarantee to all citizens in conditions of equality and without discrimination. In judgment n.°2001-04339 of 10:26 hours on May 24, 2001, it affirmed:\n\n“The right to education is a fundamental right recognized in Articles 77 and 78 of the Political Constitution, and it is based on these constitutional provisions that the State has the duty to recognize it as such in favor of the administered, in equal conditions and outside any type of discrimination. In its jurisprudence, this Chamber has taken care to indicate the provisions of International Law and the internal Ordering, which recognize education as a fundamental right, and it has been provided accordingly:\n\n‘The right to education, due to its importance and what it represents, is a right of a fundamental nature (Article 26 of the Universal Declaration of Human Rights, 13 of the Protocol of San Salvador in relation to 19 of the American Convention on Human Rights, 28 of the Convention on the Rights of the Child) constitutional (Articles 77 and 78 Political Constitution) and legal (Articles 56 and 59 of the Childhood and Adolescence Code). It consists of that prerogative that human beings have, by their condition as such, to be able to develop intellectually, culturally and spiritually through the acquisition of knowledge, and the correlative duty of the State to provide all the necessary help to achieve those ends…’” (bold text is added, see in the same sense, constitutional judgment n.°2023-8977 of 09:20 hours on April 21, 2023).\n\nAdditionally, in resolution n.°270-2008 of 15:00 hours on January 11, 2008, the Chamber highlighted the importance of education as a key tool for the integral formation of individuals, enabling them for effective participation in society and the labor market: \"The foregoing recognizes the right to education of all children in progressive equality of opportunities, to training that enables their personal, social, labor or professional development and ultimately, the right to correct social integration.\"\n\nIndividual and national development\n\nSubsection c) of the alluded Article 6 encourages that IMAS programs be executed for the benefit of the \"development of the individual and the country and the dignity of work and the person.\" This principle reinforces the right to decent work and personal development, established in Article 56 of the Constitution.\n\nThe constitutional jurisprudence has highlighted that the right to work includes the obligation of the State to guarantee decent working conditions that promote the stability and dignity of workers:\n\n\"II.- ON THE PROTECTION OF WORKERS' HEALTH. - Article 56 of the Political Constitution guarantees all inhabitants of the republic the right to work, and establishes the obligation of the State to procure for its citizens a duly remunerated occupation, and to prevent that because of it, conditions that undermine the freedom or dignity of the individual are established. The content of the right to work is broad, but it implies the possibility that all workers have a minimum of rights and guarantees that tend to give stability and adequate remuneration to their activity, dignely and freely chosen. By virtue of the programmatic character of the cited constitutional norm, it is necessary to develop its content jurisprudentially, through casuistic analysis, in order to establish which actions or omissions violate the freedom, dignity, stability and adequate remuneration that are defined as constitutive elements of the right to work. In view of the object of this amparo, it is appropriate to indicate that, evidently, the protection of workers' health is indispensable to guarantee respect for their dignity. From a harmonious interpretation of Articles 21 and 56 of the Political Constitution, 1, 11 and 14 of the American Declaration of the Rights and Duties of Man, 4 of the American Convention on Human Rights and 10 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in Matters of Rights, it is concluded that the worker has the right to perform the functions that correspond to them in an appropriate environment, whose conditions guarantee the protection of their right to health” (judgment n.°2007-16997 of November 21, 2007, underlining added).\n\nProtection of Childhood, Youth and Older Adults\n\nSubsection d) of the same numeral under study establishes, for its part, that IMAS must \"[p]romote the training of young people and the protection of children and the elderly.\" This principle is linked to Article 51 of the Constitution, which recognizes the right of families, children, and older adults to receive special protection from the State.\n\nThe Constitutional Chamber underlined that attention to these vulnerable groups constitutes a fundamental right, which implies that the State must take positive actions to guarantee their well-being. In this regard, that high Court stated:\n\n\"IV.- On the special protection for older adults. The constitutional jurisprudence has pronounced on the special protection that older adults deserve, especially when other elements aggravate their condition of vulnerability. Thus, in Judgment n.°2006-02268 of 08:59 hours on February 24, 2006, this Chamber pronounced on the constitutional protection for older adults, in the following terms: \"(...) it is clear that the special protection by the State for these groups of people constitutes a true fundamental right, enforceable in the corresponding administrative agencies and courts of justice. It is thus, as from the concept of the Social State of Law, it is possible to derive obligations for public authorities, precisely in order to seek the greatest well-being of 'all the inhabitants of the country', within which, the Law of the Constitution specially points to children, mothers, the elderly and helpless persons. It is from the establishment of a Social State, derivable from the provisions contained in Articles 50 and following of the Fundamental Charter, that the obliged state intervention in social matters is immediately generated, in which it must act in a certain sense and orientation: in favor of those special sectors of the population that, by their condition, so require it; and such is the case –without a doubt– of the elderly, denominated as persons of the third age, or older adults (...)\". Likewise, in Judgment N° 2007-013584 of 15:15 hours on September 19, 2007, it was stated: \"(...) this Tribunal considers it convenient to reiterate the importance of the protection of this sector of the population as provided in the final paragraph of Article 51 of the Political Constitution when it establishes: 'Likewise, the mother, the child, the elderly and the helpless sick shall have the right to that protection.' It is evident according to the transcribed norm, the dual duty that the Costa Rican State has a) On one hand, it must produce an adequate normative framework in order to provide special protection for these groups of people, which constitutes a true fundamental right and b) Respect and enforce through the corresponding administrative agencies and courts of justice such rights. From the concept of the Social State of Law, it is possible to derive obligations for public authorities, precisely in order to seek the greatest well-being of 'all the inhabitants of the country', within which, the Law of the Constitution specially points to children, mothers, the elderly and helpless persons. The Social State enshrined in our Political Constitution develops in its normative content a relevant and obliged state intervention in social matters in favor of those special sectors of the population that, by their condition, so require it; such is the case – without a doubt – of the elderly, or persons of the third age, or older adults” (judgment n.°2020-003548 of February 21, 2020, underlining added).\n\nSocial participation and cooperation\n\nThe following subsection e) of the same Article 6 urges IMAS to \"[p]romote the participation in the fight against poverty of the public and private sectors in their diverse manifestations, of public institutions, of popular organizations and of other organizations such as cooperatives, community development associations (asociaciones de desarrollo comunal) or others of a similar nature.\" This principle responds to citizen demands to foster greater spaces for society's participation in the fight against poverty, incorporating communities, social organizations and the beneficiaries themselves into the design and monitoring of changes, and thus giving legitimacy to the process.\n\nFrom that perspective, the principle studied constitutes a reflection of the right to citizen participation and the principle of social solidarity, established in Article 50 of the Constitution.\n\nIn this regard, the jurisprudential doctrine of our Constitutional Court indicated that the State must promote collaboration among the different social sectors to guarantee collective well-being; for instance, resolution n.°2024-21400 of 14:00 hours on July 30, 2024, which underlines the principle of social solidarity as one of the foundations of the Social State of Law:\n\n\"V.- The Social State of Law as a constitutional framework for public action. The Political Constitution, read in a joint and systematic manner, determines the validity of a Social State of Law. The foregoing implies that all public actions, besides being necessarily in conformity with the current order, must be directed efficiently and justly to satisfy the needs of the inhabitants of the Republic, through an adequate distribution of wealth and equitable access to the well-being generated by economic and technical development. It also imposes that within the bosom of society, burdens be distributed among individuals in accordance with the capacities of each one. The economic system designed by the constituent of nineteen forty-nine has as its goal not only the growth of production and employment. Within the framework of the Political Constitution, the economy must be a decisive factor for achieving the objectives of the Social State of Law. It is clear, therefore, that the current Charter is not merely a political statute, but also an economic and a social one. Thus, it also follows that the system of fundamental rights constitutionally established is not based on utilitarian individualism, but rather on a conception of man within the framework of the society in which he develops. The Political Constitution starts from the notion that the human being cannot develop integrally on their own, but rather requires the participation of all the other members of society. In fact, to achieve a more homogeneous social stratification, individuals must contribute according to their possibilities, for the benefit of those who possess less. The foregoing is a fundamental right of the persons who occupy the lower strata, and a duty of all, mainly those most benefited by the economic system. Wealth in a society is not produced only by those who possess the means of production, but also by those who contribute to it with their labor, with their work. Consequently, the benefits produced by the market must be redirected so that they do not redound solely in favor of certain social sectors. Relating this principle to that of social justice, positivized in ordinal 74 of the Constitution, according to which persons must collaborate reciprocally in order to preserve the human dignity of all members of the community, we have that the constituent sought to foster a society where solidarity was the general rule of coexistence; where the realization of small sacrifices in favor of great social goals was above individual interests; it is what is normally known as a Social State of Law. It could thus be affirmed that solidarity among the members of the collectivity is a principle of constitutional rank, which obliges the State to demand more from those who possess greater capacities, so that through the provision of social services of education, health, access to housing, etc., it fosters personal and social growth and avoids the existence of first-category citizens and others of second or third category. Finally, it can be said that the Political Constitution recognizes in favor of individuals and social groups an extensive and very varied range of rights, some expressly, others deductible from the understanding of the system formed by its norms and principles. Some of these prerogatives (regardless of whether they are individual or collective) have an eminently social character, by constituting rights to the reception of certain benefits from the State. It may be goods or services, but which in any case the Administration must provide due to the mandate (specific or generic) contained in the Fundamental Law. If it is a general reference (e.g., protection for mothers and minors, compare Article 51 constitutional), it is the representatives of popular sovereignty who, through formal Law, will develop these precepts imposing the ways in which the Administration must act with the purpose of making them effectively valid, as well as disposing of the public resources necessary for it. The fact that they require actions from other agents to be effectively realized in no way detracts from their normativity, but it does make their implementation more complex (in comparison with public liberties, for example), and more exhaustive the work of the constitutional controller, who must consider the degree of commitment shown by the State when enforcing the norms that recognize social rights. If the legislator does not institute the appropriate mechanisms –legal and financial– to realize them, its omission could signify a violation of the Political Constitution. If it issues the legal norms and provides the necessary resources to make that right effective and it is the Administration that evades compliance, then this last action would be reflectively injuring the fundamental right, through the breach of a legal duty” (See in this same sense the judgments of this Chamber numbers 01441-92, 05125-93, 03338-99, 2001-03825, among others)” (underlining not from the original).\n\nFinancial sustainability and social contribution\n\nFinally, subsection f) of the legal precept under commentary establishes that IMAS programs must be defrayed through \"contributions and contributions of goods and services from the different social groups.\" This principle promotes economic co-responsibility and the principle of solidarity, essential elements in the Social State of Law recognized in Article 50 of the Political Constitution, as we have just seen in the recently cited constitutional jurisprudence.\n\nAll these principles reflect the original commitment of IMAS regarding the promotion of integral human development, the eradication of poverty, and the consolidation of an inclusive and solidary Social State, in harmony with the Costa Rican constitutional framework. This is why they constitute a floor that the legislator cannot disregard insofar as it would imply a regression in the attention to the social rights of the beneficiary persons.\n\nThus, the substitute text under study takes them up in its Article 7 and it could be said that it reinforces them, by making explicit the recognition of the dignity of persons, together with the protection and guardianship of human rights, broadening its focus, with the principles of Territoriality (Territorialidad), previously cited, and Progressivity of the universalization of social programs. The proposed precept reads as follows:\n\n“ARTICLE 7- Guiding Principles\n\nThe strategies and the formal and material activity of the Institute of Human Development and Social Inclusion (Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social, IDHIS) will be obligatorily linked to these guiding principles:\n\na) Alliances with the private sector: IDHIS will promote the articulation of efforts with the private sector in the fight against poverty;\n\nb) Inter-institutional articulation: IDHIS will articulate the participation of the institutions and organs of the Public Administration, local governments, non-governmental organizations, and other private non-profit organizations, or those with social interests, such as cooperatives, community development associations or others of a similar nature, so that they contribute efficiently to improving the living conditions of the target population;\n\nc) Development of competencies for social mobility: IDHIS must incorporate the development of competencies and skills to promote the social mobility of the target population in the Intervention Model and the institutional programmatic offer;\n\nd) Dignity of persons: Execute programs in the name of the development of the individual and the country and the dignity of work and the person;\n\ne) Targeting of the programmatic offer: The programmatic offer of IDHIS must be targeted, prioritizing the allocation of conditional or unconditional cash transfers (transferencias monetarias condicionadas o no condicionadas) or other economic or in-kind subsidies, to the persons and households with the lowest incomes according to the SINIRUBE classification.\n\nf) Social Justice: General principle that informs the legal order, in accordance with the Political Constitution, which guides the action of institutions towards the search for the greatest social well-being, ensuring that the benefits of development reach all of society with the greatest equity.\n\ng) Protection and guardianship of Human Rights: IDHIS will deploy its functions respecting and promoting the international framework of Human Rights in the exercise of its competencies;\n\nh) Precision Social Policy (Política Social de Precisión): Set of directives, orientations, criteria, and guidelines conducive to the preservation and elevation of social well-being formulated based on evidence and data science, with the participation of SINIRUBE.\n\ni) Territoriality: IDHIS must organize its services and formulate its programmatic offer, considering a territorial approach to the access to the social services it provides.\n\nj) Progressivity of the universalization of social programs: The offer of social services will tend towards universalization through the targeting of selective social programs.”\n\nCONSTITUTIONAL PRINCIPLES THAT ACT AS PARAMETERS OF CONSTITUTIONALITY OF THE BILL\n\nAs indicated before, there are two constitutional principles that, for the moment, are pertinent as parameters of constitutionality for the study of the proposed transformation of IMAS into IDHIS with this legislative initiative. The first is the constitutional principle of progressivity and non-regression of fundamental rights, which establishes that once a right is recognized, there must be no regression in its enjoyment, nor in the conditions for its exercise. This canon obliges guaranteeing the expansion or at least the maintenance of existing guarantees, avoiding regressions that could harm the beneficiary populations. Ultimately, it will be the competence of the Constitutional Chamber to assess the conformity of the provisions of the project under study with the Law of the Constitution, and of the ordinary courts regarding the way in which they are applied. In this regard, that high Court has stated:\n\n“The principle of progressivity of human rights has been recognized by International Human Rights Law; among other international instruments, it is contained in Articles 2 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Article 1 and 26 of the American Convention on Human Rights, and Article 1 of the Additional Protocol to the American Convention on Human Rights in the area of Economic, Social and Cultural Rights. Under the protection of these norms, the State assumes the obligation to gradually increase, to the extent of its possibilities and development, the levels of protection of human rights, especially considering those, which like the right to the environment (art. 11 of the Protocol), require multiple positive actions from the State for their protection and full enjoyment by all their holders” (resolution n.°2016-415 of 11:50 hours on January 13, 2016; bold text added).\n\nIn the same sense, the constitutional doctrine pointed out:\n\n“The principle of progressivity demands that as the level of development of a State improves, the level of commitment to guarantee rights improves. In theory, the idea is that, the more resources a State has, the greater its capacity to provide services that guarantee rights. The obligation of progressive implementation contains the prohibition of non-regressivity that can be subject to judicial control in case of non-compliance. When a State recognizes, respects, and satisfies any fundamental right, it is prohibited from reducing the levels of protection of the rights in force or suppressing those already existing. A decision or public policy can be considered regressive when its results worsen, compared to the results of a previous starting point that has been chosen as a parameter, and in the field of legal norms, if when comparing a new norm, previously existing rights are suppressed, limited, or restricted. In that sense, the doctrine has established that once a certain right has been formally recognized as inherent to the human person, it is definitively and irrevocably integrated into the category of human rights whose protection is mandatory. Now, in order for it to be possible to point out that there is an injury to the principle of progressivity and non-regressivity, it is required that there exists a fundamental right that has been recognized and that it is limited or restricted without any reasonable justification” (resolution n.°2013-11088 of 15:30 hours on August 21, 2013, bold text added).\n\nThe second order of principles whose scope it is of interest to point out in light of the constitutional jurisprudence are those of effectiveness, efficiency, simplicity, and speed of administrative organization and function. On these, the Constitutional Chamber made the following observations in resolution n.°6221-2011 of 10:53 hours on May 13, 2011:\n\nIII.- CONSTITUTIONAL PRINCIPLES OF EFFECTIVENESS, EFFICIENCY, SIMPLICITY, AND SPEED OF ADMINISTRATIVE ORGANIZATION AND FUNCTION. The Political Constitution, in its organic part, collects or enunciates certain guiding principles of administrative function and organization, which as such must guide, direct, and condition all public administrations in their daily work. Among such principles, effectiveness, efficiency, simplicity, and speed stand out (articles –all of the Political Constitution– 140, subsection 8, insofar as it imposes on the Executive Branch the duty to “Monitor the proper functioning of administrative services and dependencies,” 139, subsection 4, to the extent that it incorporates the concept of “proper progress of the Government,” and 191 when collecting the principle of “efficiency of the administration”). These principles of constitutional order have been developed by sub-constitutional regulations; thus, the General Law of Public Administration collects them in articles 4, 225, paragraph 1, and 269, paragraph 1, and mandates that they must guide and nourish all administrative organization and function. Effectiveness as a principle assumes that administrative organization and function must be designed and conceived to guarantee the achievement of the objectives, purposes, and goals proposed and assigned by the legal system itself, which must be linked to planning and evaluation or accountability (article 11, paragraph 2, of the Political Constitution). Efficiency implies obtaining the best results with the greatest cost savings or the rational use of human, material, technological, and financial resources. Simplicity demands that administrative structures and their competencies be easy to understand and comprehend, without convoluted procedures that delay the satisfaction of the public interests involved. For its part, speed obligates public administrations to fulfill their objectives and purposes of satisfying public interests, through the various mechanisms, in the most expeditious, rapid, and accurate manner possible to avoid undue delays. This set of principles imposes permanent demands, responsibilities, and duties on all public entities that they cannot decline temporarily or singularly.\n\nThe foregoing considerations of the Constitutional Chamber allow us to establish that a bill that seeks the restructuring of an autonomous institution whose ultimate purpose is the fight against poverty (see our opinion C-229-2011, of September 13), with the purpose that through this restructuring it can achieve that purpose more effectively, making more efficient use of the public resources reserved for that task, is not only compatible with the constitutional order but also constitutes a true guarantee for the full enjoyment of fundamental rights by those most disadvantaged and socioeconomically vulnerable sectors of the population.\n\nNaturally, the new organizational model must strengthen inter-institutional coordination –eliminating the fragmentation of competencies that limit the effectiveness of public action– and have an integral, multidimensional, and results-oriented approach, with objective indicators and measurable goals of social impact: how many families effectively escape poverty. Furthermore, control and audit mechanisms should be able to be designed to demonstrate the results obtained in line with the principle of accountability (article 11 of the Constitution).\n\nIn that sense, any possible institutional transformation should be preceded by the respective technical studies in which the historical impact of the entity that is the object of said process has been evaluated regarding its achievements, limitations, and gaps.\n\nFinally, a bill on this subject must be an expression of the State's obligation to guarantee the right to social protection and a dignified life. Consistent with this constitutional mandate, the regulatory changes introduced by the legislation must not create competency gaps in social work, nor weaken ongoing social programs. Thus, no current beneficiary shall see their access to basic social rights diminished as a consequence of the transformation.\n\nUnder that understanding, we proceed next to review the articles of the substitute text of the bill –as we noted at the beginning, as it is the version under discussion in the legislative process– that merit any legal or legislative technique observation; reiterating that this opinion does not address aspects of timeliness or convenience.\n\n \n\n \n\n \n\nSPECIFIC OBSERVATIONS ON THE BILL \n\nThe legislative initiative under study, the text of which dates from March 23, 2023, is composed of 93 articles and 12 transitory provisions that are grouped into ten chapters: the first covers the Legal Nature, Principles, and Powers of the new IDHIS; the second, its Operation, with respective Sections related to Social Protection, Social Promotion, and the Development of Land Titling Projects promoted by the new entity; the third, the Management Bodies (Board of Directors, Executive Presidency, and General Management); the fourth, the Economic Resources of the IDHIS and financing sources for its operation; the fifth, the Budgetary Process; the sixth, the Commercial Activity of the entity, in particular, the exclusive operation of duty-free shops in national and international ports and airports; the seventh, the status of the IDHIS as a Tax Administration; the eighth, donations by companies in free zones and tourism companies; the ninth, the incompatibilities of certain high-ranking positions of the future institution; and the tenth, the Final Provisions, a section that includes the modifications to several legal norms (articles 76 to 87) –among these, the already mentioned ones intended to be carried out to laws numbers 5662, 8718, 9137, and others of importance, such as the Comprehensive Law for the Older Adult Person (No. 7935 of October 25, 1999) and the Law Creating the National Council of Persons with Disabilities (No. 9303 of May 26, 2015)– and the partial derogations –like the one already cited to the Law of the National Board of the Blind– or complete ones, the most significant being the abrogation of the very Law Creating IMAS (No. 4760). It also encompasses the transitory provisions.\n\nIn general terms, it is not considered that the bill under study presents constitutionality problems, insofar as it is not observed from its articles that the step intended from IMAS to IDHIS represents a regression in the care of persons and households in a situation of extreme poverty, poverty, and economic vulnerability, to the detriment of the aforementioned principle of progressiveness of fundamental rights, nor that the current resources destined for that purpose –especially those of FODESAF or derived from the profits of the JPS– are affected by diverting them to objectives unrelated to the financing of those social programs. Especially when the proposed change seeks to make more efficient and effective use of those public funds without retreating in the coverage of current social services.\n\nHowever, the procedure of article 190 of the Constitution must be observed, granting the mandatory hearing to IMAS regarding this legislative initiative before its eventual approval, due to the undeniable incidence it has on said autonomous institution: nothing more and nothing less than the derogation of its Constitutive Law by article 90 of the bill, as just noted. Likewise, it is advisable that the text be previously consulted with both the JPS –due to the transfer made of the national lottery profits– and PANACI, which, as also indicated, would be absorbed by CONAPDIS.\n\nBelow, the following specific observations are made on some of the precepts of the bill:\n\n\n“ARTICLE 1- Transformation\n\n Transform the Joint Institute of Social Aid into the Institute of Human Development and Social Inclusion (IDHIS), which shall be an autonomous entity, with its own legal personality” (underlining added).\n\n In sound legislative technique, the text should specify the legal nature of the IDHIS as an autonomous institution, for purposes of maintaining conceptual coherence with the Political Constitution (Title XIV). However, this implies, as required by subsection 3) of article 189 of the Constitution, that the bill must be approved by a qualified majority of the Legislative Assembly.\n\n\n“ARTICLE 2- Competence\n\n The Institute of Human Development and Social Inclusion is the decentralized entity whose competence is the execution of selective social programs for the fight against poverty and the exercise of technical stewardship in this matter” (underlining added). \n\n According to the preceding precept, the IDHIS would exercise technical stewardship in the fight against poverty, in addition to being responsible for the execution of \"selective social programs,\" which the bill itself defines in article 6, subsection e), as “those approved by the IDHIS Board of Directors, directed at the population in extreme poverty, poverty, and vulnerability, which target social investment by prioritizing the allocation of conditional or unconditional cash transfers or other economic or in-kind subsidies towards the lowest-income populations.”\n\n The definition of the competence of the proposed entity should be coherent with the rest of the articles, specifying that its action is not limited to poverty but extends to extreme poverty, basic poverty, or economic vulnerability in line with the current wording of the cited article 2, final paragraph, of the Law of Social Development and Family Allocations.\n\n Then, as it is a decentralized body granted stewardship in a matter so relevant to the country's socioeconomic development, with administrative autonomy even vis-à-vis the Executive Branch, inter-institutional coordination with the central Government should be reinforced, so as to guarantee that the functioning of the IDHIS will be aligned with national social policy, particularly with the National Development Plan (PND), taking into account that no member of the Board of Directors of the new entity would be a minister or their representative, beyond the fact that the persons who come to join it are appointed by the Government Council, including the Executive President (articles 34, 35, and 40). Who, by the way, article 41, in its subsection c), entrusts: “[e]stablish adequate coordination between the Executive Branch and the other branches of the Republic with the IDHIS.”\n\n It should be noted that, pursuant to article 16 of the bill[2], this inter-institutional coordination would be made dependent on optional agreements between the IDHIS and other ministries –in addition to autonomous institutions, municipalities, public universities, non-governmental organizations, associations, foundations, national or foreign organizations, and other subjects of public and private law– for the fulfillment of its competencies and purposes, as well as for the execution of programs addressing the needs of the target population, which could weaken the comprehensive approach intended with the proposed institution and hinder the implementation of the public policy formulated by the Presidency of the Republic for the fight against poverty.\n\n It is worth observing that, regarding the four remaining members of the Board of Directors, neither the removal mechanism nor the term for which they would hold their positions is specified. For the Executive Presidency, the formula from article 18.a).3) of the Law Creating IMAS is repeated, stating that it will be a position of free removal from office by the Government Council, but it omits the part stating that “shall be entitled to the labor indemnity that corresponds for the time served in the position,” which should be clarified.\n\n\n“ARTICLE 4- Target Population\n\n The target population of IDHIS programs shall be persons and households in a situation of extreme poverty, poverty, and economic vulnerability, who will access a targeted programmatic offering of social services that will consider a comprehensive and multi-causal approach.”\n\n\n“ARTICLE 5- Prioritization for the care of women in conditions of extreme poverty and poverty\n\n The IDHIS shall incorporate specific programs for addressing the needs of women in conditions of extreme poverty, poverty, and economic or social vulnerability, for which it must consider their social and economic needs and affectations. The IDHIS shall promote the financial inclusion of women through the promotion of female entrepreneurship, via guarantees, sureties, or other financial vehicles that the programmatic offering deems appropriate.”\n\n As noted above, article 4 of the initiative defines as the target population of the IDHIS social programs persons and households in a situation of extreme poverty, poverty, and economic vulnerability, the latter concept understood as the “socioeconomic condition of persons and households that are up to 1.4 times above the poverty line defined by INEC” (article 6.h). The idea is that they have access to the targeted programmatic offering of social services prepared by the IDHIS based on a comprehensive and multi-causal approach. Each of those elements is defined by the recently cited article 6 as follows:\n\n “a) Comprehensive and multi-causal approach: Comprehensive approach to persons and households that seeks to recognize the inequalities and vulnerabilities that interact in their particular situation.” \n\n “b) Targeting: Prioritization in the allocation of conditional or unconditional cash transfers or other economic or in-kind subsidies, which make up the programmatic offering, to persons or households with the lowest incomes according to the SINIRUBE rating.”\n\n “d) Programmatic offering: Set of programs regulated by this law, aimed at contributing to the improvement of the living conditions of the target population and contextualized within the framework of social protection and promotion actions.”\n\n Now then, as part of that target population, priority is given to the care of women in conditions of extreme poverty and poverty pursuant to article 5 of the bill. This recognizes the competencies that the Law for the Care of Women in Conditions of Poverty (No. 7769 of April 24, 1998) attributes to IMAS through the National Inter-institutional Commission for caring for women in conditions of poverty, as a body attached to it with maximum deconcentration and instrumental legal personality (articles 1 and 5).\n\n It is striking that as part of the group of legal reforms that the commented initiative would generate, this law is not included, except for the derogation proposed in article 89 of articles 9 and 9 bis, related to the support trust for women (FIDEIMAS) and its Executing Unit, which would remain the same with its many references to IMAS; instead of including, at least, a general provision making the exception that in the parts of the text where said entity is mentioned, it should be understood as IDHIS. It is important to add in this regard that transitory provision V provides that said trust “must be liquidated in accordance with the guidelines issued by the IDHIS Board of Directors; and its assets and resources, transferred to the Institute of Human Development and Social Inclusion.”\n\n In sound legislative technique, this section should also have included in a separate precept or in article 4 of the bill itself persons with disabilities and older adults in the mentioned socioeconomic conditions of extreme poverty, basic poverty, or economic vulnerability (and abandonment in the case of older adults) as part of that target population in order to give more coherence to the text and not leave it as scattered normative references. Especially when CONAPDIS and CONAPAM would become part of IDHIS, as previously noted.\n\n Without prejudice to the regulatory development that will be carried out for the legislative initiative, as mandated by transitory provision VII, the truth is that except for the definition contained in letter j) of the cited article 6, regarding the Single Social Window, understood as the “Inter-institutional process that articulates the receipt, processing, and resolution of requests and referrals related to the granting of services, conditional and unconditional cash transfers, through the selection of beneficiary persons and households via SINIRUBE,” no further mention is made in the rest of the articles of this instrument, despite the statement of motives highlighting its benefits for more effective care of beneficiaries. In fact, it makes no sense to include it within the catalog of definitions of the future law if it is not mentioned again in the text, nor in the proposed legal modifications. And if it is planned that this process will be regulated by the regulation to the law, then it should be defined in the regulatory norm itself.\n\n\n“ARTICLE 8- Powers\n\n The Institute of Development and Social Inclusion shall have the following powers:\n\n a) Formulate and direct the execution of the National Plan for the Fight Against Poverty.\n\n b) Grant social welfare status to organizations that meet the parameters established by this law.\n\n c) Coordinate and execute the programmatic offering aimed at fighting poverty, through the programs defined by the IDHIS Board of Directors for social protection and promotion, targeting conditional or unconditional cash transfers or other economic or in-kind subsidies and emphasizing the building of capacities for employment and the satisfaction of the basic needs of the target population.\n\n d) Consult social organizations, academic bodies, civil society groups, experts, among others, on the policies, programs, and strategies deployed by the IDHIS for the fulfillment of its purposes.\n\n e) Financially support legally constituted organizations, in accordance with the technical opinion recommending it and the approval of the Board of Directors.\n\n f) Administer the Social Development and Family Allocations Fund, allocating its resources in accordance with the destinations established by law and the technical recommendations of the internal bodies of the IDHIS.\n\n g) Evaluate and supervise, in accordance with the technical regulations issued in this regard, the social investment made with the resources of FODESAF and the net profits of the Junta de Protección Social. \n\n h) Prepare the necessary technical regulation for the allocation of resources of Laws No. 8718 and 5662, respecting the destinations set forth therein, which must be approved by the Board of Directors. \n\n i) Coordinate and articulate the provision of resources and execute conditional or unconditional cash transfers or other economic or in-kind subsidies and other selective social programs aimed at persons with disabilities in conditions of extreme poverty, poverty, or economic vulnerability.\n\n j) Subsidize the care of older adult persons in extreme poverty, poverty, or abandonment, who are admitted to public or private, day and permanent establishments, as well as promote the creation of establishments to care for assaulted older adult persons and the placement or relocation of those at social risk.\n\n k) The care of older adult persons in extreme poverty, poverty, or abandonment, in their home or community through comprehensive care and guardianship programs for older adult persons in Costa Rica.\n\n l) The financing of programs for community housing in the modality of shelter for single or coupled older adult persons, in a situation of extreme poverty, poverty, economic vulnerability, or abandonment.\n\n m) Supervise that the institutions and executing units of the Social Development and Family Allocations Fund ensure access under equal conditions for persons with disabilities to the services provided with the resources established in this Law” (bold added). \n\n Unlike the Constitutive Law of IMAS, the initiative under study makes explicit in the article just transcribed the competencies of the IDHIS, among which the formulation and direction of the execution of the aforementioned National Plan for the Fight Against Poverty stand out (subsection a). Once again, the necessary linkage of this plan with the PND is lacking, especially considering that part of the resources to finance social programs, and even those that nourish FODESAF, would come from transfers from the national budget (article 46, subsection b).\n\n The initiative is also silent regarding the bodies responsible for formulating the indicated National Plan for the Fight Against Poverty and approving it, unlike the current IMAS Law which, as we pointed out before, specifies that its preparation corresponds to the executive director and its approval to the Board of Directors of the autonomous entity (articles 21.a) and 23.a). Only article 37, subsection b), of the bill ambiguously indicates, as a power of the IDHIS Board of Directors, the approval of the institute's public policies for social protection and promotion directed at the target population, which should be clarified.\n\n As a second relevant power, letter b) of the numeral under study entrusts the IDHIS with granting \"social welfare status\" to organizations that conform to the provisions of article 18 of the same initiative and the regulatory norms that may be issued; particularly, that they are non-profit –thereby discarding corporations and other organizations formed under Commercial Law– are duly constituted and legally registered, dedicated to executing programs and projects aimed at the care, protection, and social rehabilitation of minors, adolescents, older adult persons, persons with disabilities, persons in street situations, persons who use psychoactive substances and other psychosocial pathologies, such as associations or foundations, and so request the new entity. Such status would allow them to receive public funding for their social activity (subsection e), remaining subject to the supervision, advice, and oversight of the IDHIS. In the case of development associations created under Chapter III of the Law on Community Development (No. 3859 of April 7, 1967), such status is given by virtue of their mere legal constitution, without needing to fulfill any additional procedure.\n\n Letter c) of the same article 8 refers to the substantive function entrusted to the IDHIS and which is regulated, as already indicated, in chapter II of the bill. For it concerns the coordination and execution of the so-called \"programmatic offering\" –the doubt remains as to whether the concept is correctly written throughout the text, as the preposition \"of\" does not fit in the middle and if it is not a matter of “offering of programs” as stated in article 10– focused on the fight against poverty. These programs would be defined by the Board of Directors –here it is also recommended to review the wording, as it indicates Board of Directors, when the name used in the section dedicated to that management body is Board of Directors– for social protection[3] and social promotion[4].\n\n These programs may encompass unconditional cash transfers, understood as transfers to persons from households in a situation of extreme poverty, poverty, and vulnerability, which provide additional income that seeks to contribute to satisfying their basic needs (article 6.f), or conditional ones, defined by the same initiative as cash or in-kind transfers, whose materialization and continuity is conditioned on the fulfillment of certain activities as corresponds to the nature of the program (article 6.g). Likewise, they may consist of other economic or in-kind subsidies that seek to build capacities for employment and satisfy the basic needs of the target population.\n\n Through this programmatic offering –in articles 6, letter c), and 9 it is indeed used without the preposition \"of,\" which denotes the grammatical error or inconsistency noted before– approved by the Board of Directors (article 37.c), the intervention model that the IDHIS would carry out for the target population would be materialized within the framework of the formulated Precision Social Policy, which describes the strategy for addressing it, which must consider the economic and social reality, a comprehensive and multi-causal, territorial approach, and define entry and exit profiles for that target population. In relation to this offering of programs that the IDHIS would provide, it is worth transcribing the following precept:\n\n\n“ARTICLE 10- Offering of Programs\n\n The IDHIS shall design an offering of programs, so that the target population can access different forms of support that allow them to satisfy their basic needs, with a Human Rights approach, targeting the resources destined for social investment and promoting social mobility.\n\n This offering shall adjust to the needs these persons experience, according to the country's social reality, considering the available resources and taking into consideration a comprehensive and multi-causal approach” (underlining added).\n\n It is evident from articles 11[5], 12[6], 15[7], 20[8], 25[9], and 29[10] of the bill analyzed that this offering of programs –in other parts of the text it speaks of institutional programmatic offering, again highlighting the lack of uniformity in the concepts used– is executed through typical administrative acts, including titling projects.\n\n So these acts would be subject to the general regulation of Title VI of Book I of the General Law of Public Administration (No. 6227 of May 2, 1978) –hereinafter, LGAP– regarding their constitutive elements, regime of nullities, and even challenge. Therefore, it is advisable that the cited precepts be adapted to the terminology used in said regulation, since they constantly allude to \"justification\" in reference to the basis of the act instead of referring to its \"motive\" or \"motivation,\" which would be correct, as contemplated by the LGAP in its articles 133 and 136, respectively.\n\n Precisely on this point, article 11 of the initiative establishes that the information contained in SINIRUBE shall serve as an “indispensable input” for the justification of the acts granting the social services that make up the programmatic offering under the responsibility of the IDHIS. In accordance with this provision, articles 13[11] and 14 of the same bill recall the duty to permanently update the information registered in this system –including by the beneficiaries themselves– so as to guarantee the reliability and effectiveness of this tool for decision-making. An additional comment should be made regarding the cited article 14, which states:\n\n\n“ARTICLE 14- Self-management of beneficiary information\n\n All users of IDHIS social services may complete and update the information registration instrument that shall be on the digital platform provided by the IDHIS, which shall contain variables from the instrument applied by IDHIS officials” (underlining added).\n\n Regarding this possibility granted to beneficiaries to themselves complete and update the information registry on the digital platform managed by the IDHIS, care must be taken that they transparently understand what information is requested and for what purposes it will be used. This approach not only promotes trust in the system but also strengthens the legitimacy of the data collection and updating processes.\n\n Likewise, it is fundamental that the system requires the informed consent of users before registering any information, ensuring that they fully understand the terms of use, in line with the provisions of the Law for the Protection of the Person regarding the Processing of their Personal Data (No. 8968 of July 7, 2011) and the principles of confidentiality, integrity, and security.\n\n Finally, the precept under discussion should provide for measures to guarantee that the platform is accessible to all users, including those with disabilities or technological limitations. This implies the development of accessible interfaces, assistive tools, and options to facilitate its use, in accordance with the principle of equality and non-discrimination.\n\n Even so, a similar reference to what appears in the final paragraph of article 12 is lacking, regarding taking the necessary precautions to protect the sensitive data of beneficiaries in accordance with the cited Law for the Protection of the Person regarding the Processing of their Personal Data in the management of SINIRUBE; but, above all, the incorporation of the technological element and data engineering given the importance this platform would have in the substantive function of the future IDHIS.\n\nIn this regard, the substitute text merely requires the proposed institution to standardize its systems for the use of SINIRUBE information (Article 12, final paragraph); when the new law should be leveraged to capture the technological advances that allow the use of big data, artificial intelligence, or the interoperability of systems with other social welfare institutions in order to identify and serve the target population with greater precision, as a way of better adapting to the changes presented by current reality through a technologically modern institution and an integrated information system. Furthermore, technological innovation would make it possible to simplify IDHIS's actions through the digitalization of procedures for the benefit of the user.\n\nFurthermore, the initiative does not provide for the administrative remedies that could be filed against these administrative acts adopted by the IDHIS. Without prejudice to the supplementary application of the LGAP, it is indeed advisable to at least specify the bodies that would have jurisdiction to resolve them in each case. That is, the challenges that would be heard by the Board of Directors or the General Management. Regarding this latter position, the proposal only indicates that it shall be responsible for: \"Definitively resolving the administrative procedures carried out in accordance with the General Law of Public Administration\" (Article 44, paragraph f).\n\nWhat the bill does specify is that these acts through which the institutional programmatic offer would be materialized or executed can be individual (for a specific person or household to which the benefit is granted) or mass acts \"where the justification motivating the execution shall be issued once and the act shall contain an adequate description of the persons to be benefited, as well as the circumstances that individualize each of the acts, such as aggravating factors, prevailing social situations in the economy, higher interests, human or subjective rights, unemployment, disability, female headship, overcrowding, lack of decent housing, low educational attainment, illness, childhood and adolescence, older adults, persons experiencing homelessness, abandonment, migration, among others, which are shared by the beneficiary persons; for these purposes, the signature of the person occupying the position that holds the competence of the IDHIS social professionals is sufficient and they shall be counted as separate acts for each beneficiary person or household\" (Article 12, bold added).\n\nIt is advisable to consider the problem that may arise with this type of mass resolutions, should any interested party challenge one and obtain its precautionary suspension in the contentious-administrative and civil treasury jurisdiction, as this could cause the paralysis of the social programs for all the beneficiaries who are recipients of said act.\n\nReturning to the powers of the IDHIS listed in Article 8, subsection f) entrusts it with the administration of FODESAF, in one of the most far-reaching legal modifications contained in the bill, as we indicated before, specifying that the allocation of these resources must be made \"in accordance with the purposes established by law and the technical recommendations of the IDHIS internal bodies.\" This indication is of utmost importance, as it guarantees that there is no regression in the attention to social rights, nor that ongoing social programs are weakened, or that vulnerable sectors are unjustifiably excluded to the detriment of the principles of equity and progressivity.\n\nHowever, the administration of the net profits of the JPS should also be included in this precept, consistent with that other significant reform that the bill would carry out by transferring those funds to the IDHIS and with the provisions of subsection d) of Article 46 of the same text, except for the portion that would be left to the Board (from 13% to 14%) to finance its capital expenditures and institutional development, as well as expenses not directly related to the sale and operation of lotteries, games, and other gambling products (according to the proposed reform to Article 8 of Law No. 8718 by Article 77 of the legal initiative).\n\nIn connection with the preceding power, the following subsection (paragraph g) entrusts it with the evaluation and oversight, in accordance with the technical regulations issued in this regard, of the social investment made with the indicated resources. This power connects with the provisions of Article 19 of the bill under study, which states:\n\n\"ARTICLE 19 - Evaluations\n\nThe Institute of Human Development and Social Inclusion must have a specialized evaluation process for its social programs and those executed by other institutions or organizations that are financed with resources from FODESAF or from the net profits of the Social Protection Board, with the purpose of adopting corrective measures, in order to determine that these are efficient in accordance with the regulations of this law. To this end, it must observe the guidelines that MIDEPLAN issues in this regard.\"\n\nThus, the bill takes up the competence that the current Article 13 bis of Law No. 4760 confers on IMAS to conduct annual evaluations of its social programs, which is essential for evaluating the effective impact they are having in combating poverty and in the correct use being made of those specific resources, although it should add, as the current precept does, the matter of the periodicity of these evaluations, as it orders \"that in the first semester it evaluate at least fifty percent (50%) of them and, at the end of the annual period, all of said programs, for the purpose of adopting corrective measures, in order to guarantee that they are effective and efficient, in accordance with the objectives established in this Law.\"\n\nSince the proposed text also indicates that the IDHIS shall evaluate and oversee the social investment made by other institutions or organizations that receive resources from FODESAF and from the net profits of the JPS, the regulation of Law No. 5662 on the matter is complemented, particularly its Article 18.\n\nHowever, we consider that the reform that Article 76 of the bill would make to that precept would weaken its content with the suppression of its last two paragraphs, as can be seen in the following table (bold highlights the differences between the two texts):\n\n\nCurrent text (Article 18 Law 5662)\n\n\n\t\n\nProposed text\n\nArticle 18.-\n\nThe Fund established by this Law is the patrimony of all the beneficiaries and in no case and for no purpose may it be used for purposes other than those indicated by this Law.\n\nConsequently, the funds received by the institutions in charge of programs and services, by law or agreement, may not be used for administrative expenses but exclusively for the payment of those programs and services, with the exceptions indicated in this Law.\n\nThe executing institutions must submit reports on budget execution, goal fulfillment, and accountability to the General Directorate, with the periodicity to be established in the inter-institutional agreements.\n\nWhen it is proven that an institution has used resources from the Fund to finance administrative expenses or other objectives not authorized by this Law or its constitutive laws, Desaf shall notify said entity in writing that financing shall cease until the administrative items in reference are included in the institution's ordinary budget and covered by income sources other than those of Fodesaf.\n\nThe use of public funds for purposes other than those established by law is a triggering event for administrative, civil, and penal liability.\n\nPublic officials who embezzle, divert, or misappropriate the resources of this Fund for political proselytism shall incur the acts typified in Articles 354 and 356 of the Penal Code and shall be sanctioned with a penalty of disqualification from holding public office for two to four years, without prejudice to the configuration of a more serious crime.\n\n\n\t\n\nArticle 18.-\n\n\n(…)\n\nThe executing institutions must submit reports on budget execution, goal fulfillment, and accountability to the Institute of Human Development and Social Inclusion, with the periodicity to be established in the inter-institutional agreements.\n\nWhen it is proven that an institution has used resources from the Fund to finance administrative expenses or other objectives not authorized by this Law or its constitutive laws, the Institute of Human Development and Social Inclusion shall notify said entity in writing that financing shall cease until the administrative items in reference are included in the institution's ordinary budget and covered by income sources other than those of Fodesaf, and shall file the respective complaints before the competent judicial or administrative bodies.\n\nThe final part of the aforementioned Article 19 adds that in this specialized social program evaluation process, the guidelines issued on the matter by the Ministry of National Planning and Economic Policy (MIDEPLAN) must be observed, in the only reference made to this ministry in the bill. The question remains as to how the IDHIS's subjection to these guidelines should be articulated, since, as has already been noted, the linkage of the future institution to the PND is not clearly established in the text submitted for our consideration.\n\nIn this regard, Article 73 of the legislative proposal indicates that the \"Executive Branch shall determine, by decree, the terms and conditions under which the Ministries, according to their nature, must participate in the fight against poverty, through the IDHIS\" (underlining added); thereby seeming to imply that the Government authorities would, on the contrary, be conditioned by the indications coming from the new institution, in accordance with the role of technical leadership in the fight against poverty recognized by the aforementioned Article 2 of the same bill.\n\nUltimately, it is recommended to clarify in the mentioned provisions the model of institutional articulation that would be carried out between the Executive Branch and the IDHIS, so that the multiple dimensions of poverty can be effectively addressed, without neglecting that the work of the future public entity is aligned with the PND and the Government's objectives on the matter, in order to avoid duplication or even contradictory actions detrimental to the efficient management of public resources and the rights of the target population.\n\nTo conclude this recount of the powers of the IDHIS, subsection h) of Article 8 entrusts it with the drafting of the technical regulation for the allocation of the indicated resources from the net profits of the JPS and from FODESAF, which must conform to the specific purposes set forth in Laws 8718 and 5662, the approval of which is the responsibility of the Board of Directors. This body would then assume the competence that the JPS currently holds in drafting the Manual of criteria for the distribution of resources of the Social Protection Board, and hence Transitory Provision VI of the bill provides that while the new technical regulation is issued, the referenced manual shall remain in force.\n\nThe remaining competences of subsections i) to m) refer to the care of persons with disabilities living in extreme poverty, poverty, or economic vulnerability, and to older adults in extreme poverty, poverty, or abandonment.\n\nContinuing with the review of the norms that comprise the bill under analysis, in Article 32, which wisely limits that only one lot per household shall be titled and the same household may not receive further land titles from the IDHIS in the future; it should nevertheless add that land titles also may not be received from other public entities with housing competences.\n\nAs a matter of legislative technique, Articles 34[12] and 35[13] –relating to the governing body of the IDHIS– should be merged into one for greater clarity of the text, and if Article 36[14] refers to the requirements that the members of the Board of Directors must meet, it makes no sense for one of those requirements (holding a university Bachelor's degree or higher) to slip into subsection b) of the cited Article 34.\n\nFurthermore, the reason is not understood for the aforementioned Article 36 to exempt the head of the Executive Presidency of the future institution from the requirements that the other members of the Board of Directors must satisfy, when the section dedicated to that position does not demand any, which is recommended for review; as it is indeed concerning that, for example, they would not have to present their criminal record free of final convictions, nor proof of not having received final administrative sanctions in the last five years.\n\nAmong the powers of the Board of Directors is that of hearing and approving the respective institutional budget (Article 37.d), without the bill specifying the lower body responsible for its formulation or preparation. Article 45, in paragraph a), only establishes in this regard as an obligation of the General Management to submit a budget execution report to the Board of Directors. Ergo, it is suggested to clarify this other point as well.\n\nArticles 38 and 39 of the bill regulate the functioning of the IDHIS Board of Directors in these terms:\n\n\"ARTICLE 38- Approval of agreements\n\nThe Board of Directors shall rule through agreements, which shall be adopted by simple majority vote. Whoever holds the title of the Executive Presidency shall preside over the Board of Directors and shall be the person who casts the tie-breaking vote in the event of a tie.\"\n\n\"ARTICLE 39- Modalities for meeting\n\nThis Board of Directors may meet in person and virtually by all its members or part of them, if so established by a final agreement, for which they must guarantee that their dissertations and decisions are duly recorded verbatim in audio and video and that the principles of simultaneity, collegiality, deliberation, and voting are fulfilled.\"\n\nIt is recommended that in one of the two transcribed provisions –preferably in Article 38– the indication be made of the number of members who must be present at the beginning of each session for the collegiate body to validly meet (the so-called structural quorum). The traditional quorum rule consists of an absolute majority, as established in Article 53.1 of the LGAP.\n\nIn any case, it could be added that in all matters not provided for, the provisions of Chapter III, Title II, Book I of the LGAP shall apply, particularly when the Board of Directors' sessions are held virtually.\n\nOn the other hand, regarding the financial regime of the IDHIS, we note a serious omission in the legislative text examined. Apart from the different sources of economic resources already discussed that would be transferred to the future entity –for example, FODESAF and the net profits of the JPS– we note that subsection e) of Article 46 would also include –among others– the net profits from the commercial activities operated by the Depósito Libre Comercial de Golfito (and any other duty-free warehouse established in the future).\n\nHowever, the bill, in the section dedicated to amendments to other related legal norms, does not contain any reform, or any reference, to the Organic Law of the Regional Development Board of the Southern Zone of the province of Puntarenas (JUDESUR), No. 9356 of May 24, 2016; a norm that precisely entrusts said semi-autonomous institution with the management of the commercial line of business of the Depósito Libre Comercial de Golfito and that dedicates its entire Chapter III to the regulation of that duty-free warehouse.\n\nThe complete lack of mention of this latter law in the analyzed bill would cause a serious normative conflict to the detriment of legal certainty, especially due to the distribution provided for in Article 59 of Law No. 9356 of the net income related to the operation of the Depósito Libre Comercial de Golfito, which could affect not only the financing of JUDESUR but also the social interest and economic development projects of the cantons of Buenos Aires, Golfito, Osa, Corredores, Coto Brus, and Puerto Jiménez, given the doubt as to whether those specific purposes would remain in force.\n\nNevertheless, Article 49 of the bill reaffirms the sound restriction provided in Articles 18[15] of Law No. 5662 and 27[16] of Law No. 4760, stating that: \"It is absolutely prohibited for the Institute of Human Development and Social Inclusion to use the economic, material, legal, or any other kind of resources at its disposal for purposes other than those established for it by this law.\"\n\nContinuing on the budgetary topic, Article 50 of the legal initiative states:\n\n\"ARTICLE 50- Budget\n\nThe IDHIS must submit its budget to the Office of the Comptroller General of the Republic no later than September thirtieth of each year, which may approve or reject it when it does not conform to current legal precepts or does not bear relation to the Institute's economic and financial possibilities. The Office of the Comptroller General of the Republic shall in all cases be responsible for the oversight and liquidation of the Institute's budgets, which shall be fully subject to the Law of Financial Administration of the Republic.\n\nAll income of the IDHIS shall be deposited in the Banks of the National Banking System designated by the Institute\" (underlining added).\n\nFrom the transcribed text, it is important to observe that, although it specifies that the IDHIS's budget process must conform to the Law of the Financial Administration of the Republic and Public Budgets (No. 8131 of September 18, 2001), it does not clarify whether the new entity would also be covered by Title IV of the Law for the Strengthening of Public Finances (No. 9635 of December 3, 2018), whose regulation develops the application of the fiscal rule to the bodies that make up the Non-Financial Public Sector.\n\nThis point should be detailed in the analyzed bill, regarding what has been a frequent source of friction when public institutions have to adjust their budgets to the rigors of the fiscal rule, causing in many cases recourse to specific reforms to Article 6 of Law No. 9635 so that they are included in its increasingly bulky list of exceptions.\n\nLikewise, it is advisable, in light of what the final paragraph of Article 50 just transcribed provides, to take into consideration the provisions of the Law for the Efficient Management of Public Sector Liquidity (No. 10495 of June 17, 2024). This is also timely because of what the first paragraph of Article 63[17] of the bill establishes.\n\nIn another order of considerations, Chapter VI of the initiative analyzed, titled \"COMMERCIAL ACTIVITY,\" develops a substantive aspect entrusted to IMAS that in its Constitutive Law is undoubtedly very succinctly regulated, relating to the \"exclusive operation of duty-free shops in international ports, borders, and airports\" (Article 14 bis) through the well-known \"tax-free shops.\"\n\nThe insufficiency of the current legislation has led to attempts to resolve the existing gaps through the administrative jurisprudence of the Office of the Attorney General of the Republic regarding the nature and legal regime of these so-called organ-enterprises of IMAS. Thus, in opinion C-055-2008, of February 22, we stated regarding this commercial line of business of the aforesaid institute:\n\n\"I. ON THE EMPLOYMENT RELATIONSHIP IN THE DUTY-FREE SHOPS OF THE JOINT INSTITUTE OF SOCIAL AID\n\nArticle 14 bis of the Law Creating the Joint Institute of Social Aid, Law 4760, grants IMAS the exclusive operation of tax-free shops. Said article provides:\n\nArticle 14 bis.—The exclusive operation of duty-free shops in international ports, borders, and airports is granted to IMAS.\n\n(Thus added by Article 1, subsection c) of Law No. 8563 of January 30, 2007)\n\nThe preceding provision is complemented by Articles 134 and 135 of the General Customs Law, which establish a special regime for its activity. The norms in question provide the following:\n\nARTICLE 134.- Duty-free shops\n\nGoods imported under this modality shall not be subject to the payment of taxes, under the terms and for the purposes established by special legislation. The goods shall be in warehouses and premises authorized by the competent customs authority, suitable for fiscal security, with the requirements demanded by regulation.\n\nARTICLE 135.- Requirements and obligations\n\nThe companies must operate under computer systems and programs determined by the General Directorate of Customs. They must necessarily keep permanent records of their inventories, sales history, and other operations, without prejudice to the requirements and obligations incumbent upon them as auxiliaries of the public customs function. These companies may act in the dispatch of their goods without the intervention of a customs agent.\n\nAs can be deduced from the preceding articles, the main activity of the tax-free shops whose operation has been entrusted to the Joint Institute of Social Aid is commercial in nature, as recognized by the Office of the Comptroller General of the Republic, when stating:\n\n\"Duty-free shops or free shops constitute a service related or complementary to the public services provided at the international airport. That service is of a commercial nature and non-essential character, covered by a specific customs regime. The sale of articles in those shops is a service normally provided to those entering or leaving the national territory and who, therefore, must pass through the corresponding customs office. Like other related services, they are integrated into the overall quality provided to users at the airport terminal.\" (Office of the Comptroller General of the Republic, Report No. DFOE-SO-36-2004 of the Division of Operative and Evaluative Oversight, Social Services Area, Report on the Result of the Study of the Commercial Enterprises Program of the Joint Institute of Social Aid IMAS, December 10, 2004. In a similar sense, see opinion C-089-2004 of March 15, 2004)\n\nBased on the activity carried out by the duty-free shops, these have been defined by the jurisprudence of this Advisory Body as organ-enterprises of the Joint Institute of Social Aid. In this regard, we have stated:\n\n\"Within the range of non-state public entities through which the public administration intervenes in the economic field, it is important for our study to refer to the so-called organ-enterprises. These are those bodies through which a state public entity individualizes the provision of a service or the exercise of an economic activity. They are characterized by having a very sui generis structure that allows the entity to carry out a business activity that is not among its primary purposes; such that within the total activity of the entity, the activity of the organ-enterprise is accessory or secondary, but relatively independent, with exclusive competence and independent from a financial point of view. This type of organ-enterprises within a state entity does not fulfill essential functions of the State but rather general interest purposes; the employees who provide services in them are not public officials, and must therefore be governed by common law. The acts issued by said bodies do not constitute administrative acts, and the entity's patrimony may belong totally or partially to the main entity. Based on the above conceptualization and taking into account the activity of the duty-free shops, it can be stated that, from a formal point of view, the duty-free shops whose operation competes -by provision of Article 9 of Law No. 6256- to the Joint Institute of Social Aid, fit within the outlined concept; let us see: Article 9 of Law 6256, provides in what is of interest: (...) In accordance with the transcribed article, it is understood that although commercial activity is not among the primary purposes imposed by Article 4 of Law 4760 on the Joint Institute of Social Aid, the operation of duty-free shops constitutes for IMAS an instrument through which it can exercise a commercial activity that allows it to obtain other income for the fulfillment of the assigned general purposes. That is, the commercial activity carried out through the duty-free shops is a secondary or accessory activity for the institution. Furthermore, Article 65 of the Regulation to the IMAS Law provides: (...) The transcribed regulatory provision reaffirms the criterion that the duty-free shops can be formally conceptualized as organ-enterprises, by expressly subjecting the regulation of said shops to the sphere of private law; this with the intention of making their operation more expeditious, due to the dynamism they require for the commercial activity they deploy.\" (Pronouncement C-246-1998 of November 18, 1998, the highlighting is not from the original. In the same sense, see opinions C-190-94 of December 9, 1994, and C-200-94 of December 22, 1994)\n\nBased on the nature of the activity carried out by the shops of the Joint Institute of Social Aid, we must conclude that the employment regime of the workers who carry out the commercial activity is a mixed employment regime…\n\nBased on the foregoing, this Advisory Body concludes the following:\n\n1. The tax-free shops administered by the Joint Institute of Social Aid are organ-enterprises that provide a service that is of a commercial nature and non-essential character, covered by a specific customs regime.\n\n2. In consideration of the nature of the activity carried out, the workers of the tax-free shops who carry out commercial activity are covered by a mixed regime, with the application of private law predominantly, and exceptionally, the application of Public Law to maintain \"administrative morality and legality,\" that is, in matters related to the control and oversight of the activity carried out\" (bold underlining added).\n\nNow, with the bill, the IDHIS is authorized to properly establish a joint-stock company (sociedad anónima), which would, as such, have its own legal personality and patrimony, and therefore, would be a center of attribution of rights and obligations distinct from the future entity, to carry out the following commercial activities pursuant to Article 54 of the same studied text: a) the exclusive operation of duty-free shops in national and international ports and airports, as well as at international borders; and b) the operation of commercial activity in existing and future duty-free warehouses. Regarding this latter operation, what was said about the Law of JUDESUR must be remembered.\n\nThe matter concerning the exclusive operation of duty-free shops is regulated in Articles 59 to 61 of the bill. In this sense, Article 59 grants the IDHIS the exclusive operation of these points through its joint-stock company in existing and future national and international ports and airports, as well as at the country's international border posts; furthermore, it would be conferred the ownership of the rights, prerogatives, and obligations that IMAS holds in this regard.\n\nMeanwhile, Article 60 establishes the preferential conditions that those free shops would enjoy in the commercial spaces reserved for the IDHIS in these neuralgic centers of air, sea, and land traffic, as follows:\n\n\"ARTICLE 60- Conditions for commercial spaces assigned to the IDHIS.\n\nThe entity responsible for the administration of national and international ports and airports and border posts must guarantee the space and location, preferentially and with priority over other commercial establishments, for the installations of the duty-free shops of the IDHIS joint-stock company. Assigning at least 25% of the total area designated for commercial and food activities in said facilities; under no circumstances shall these spaces be less than those assigned to the main competitor. These conditions must also be observed when there are expansions to the infrastructure.\"\n\nSaid space must be located in zones that have the highest passenger traffic where the majority of users must transit, in the front line of contact regarding the entry and flow of people, immediately after completing the immigration formalities or procedures in the terminal. They must be spaces with optimal accessibility and visibility conditions, free of physical barriers that obstruct or limit entry to the shops or their visualization by passengers. The shape, size, and dimensions of these spaces shall be such that they allow maximum utilization and optimal internal distribution for the display of merchandise.\n\n These provisions shall also apply to all contracts entered into by the State with administrators, interested managers, concessionaires, or under any other figure used to administer ports, national and international airports, and international border posts, regardless of the model used to finance the infrastructure” (emphasis added).\n\n Regarding this provision, the question arises as to why reference is made to a “principal competitor” of the IDHIS free shops, if, in principle, its sociedad anónima is being granted a monopoly in the exploitation of that form of business. And if the intention is for there to be competition in this market niche, then the preferential conditions with which said company would be favored could be considered contrary to Competition Law by not guaranteeing equal treatment for all merchants operating in those air, maritime, and land traffic locations.\n\n Additionally, the bill does not contemplate any provision that protects the current situation of the managers or administrators of ports and airports, in the event that their operation does not meet the previous conditions or that the price agreed upon for the use and exploitation of those commercial spaces by IMAS is higher than the limit set in Article 61, which states:\n\n \n“ARTICLE 61- Payment for the use of commercial spaces assigned to IDHIS\n The sociedad anónima of IDHIS, once the corresponding annual declaration of profits has been made, shall recognize to the person in charge of the administration of ports, national and international airports, or border posts, where it installs specific points of sale, up to twenty percent (20%) of the annual profits obtained from the operation of said specific points of sale, according to each case, as payment for the use of the areas assigned for its shops” (emphasis added).\n\n It is also worth highlighting Article 53 of the initiative, which refers to the legal regime applicable to this sociedad anónima, specifying that its line of business will be completely linked to Commercial Law and, regarding its workers, to Private Labor Law.\n\n Likewise, mention must be made of a concern that arises from reading Articles 51 and 52, when they provide:\n\n“ARTICLE 51- Commercial Enterprises\n IDHIS shall have a sociedad anónima dedicated to the exploitation of commercial activities, for the purpose of generating its own resources, for the fulfillment of the competence, purposes, principles, and attributions that this law establishes for it.\n The net profits generated from this commercial activity shall be used in attending to the needs of the target population” (emphasis added).\n\n“ARTICLE 52- Form of Constitution\n IDHIS is authorized to constitute a sociedad anónima, of commercial enterprises, whose share capital, in its entirety, belongs to IDHIS, and under this form of organization it shall conduct commerce in the terms that this law permits.\n The General Management shall present to the Board of Directors of IDHIS a proposal for the constitution of the sociedad anónima, adjusted to current commercial regulations, and it shall be this Board that makes the decision on the particularities that must be considered, among which is included, among others, the company name, the amount of capital, as well as the form and term in which it is paid, and its term of validity is permanent.\n IDHIS is authorized to make an initial contribution of ten million colones (10,000,000.°°) as share capital” (emphasis added).\n\n             Note that the heading of Article 51 speaks of “Commercial Enterprises,” when the text indicates that IDHIS shall have a sociedad anónima. The same happens with the following precept, whose wording is not clear, by stating that IDHIS is authorized to constitute a sociedad anónima, of commercial enterprises. In other words, the doubt remains as to whether the projected public entity would be authorized to constitute a single sociedad anónima or several for its commercial activities, which it is suggested be clarified.\n\n             Finally, the analyzed bill addresses, mainly in its transitory provisions I to III[18], the delicate situation of the officials of the different public bodies that would be affected by this institutional transformation process from IDHIS to IMAS. However, while transitory provisions I and II seek to protect the labor rights of the servants of the various public organs that would become part of the new IDHIS, in the case of DESAF and the administrative units of Technical Assessment, Resource Distribution, and Resource Oversight of the JPS, nothing is expressly said about the current workers of IMÁS –including those of the duty-free shops– which should be corrected, guaranteeing, in addition, the continuity in the provision of the services that the institution currently provides during this transition process.\n\n On this same theme, the payment of the prohibition should be clarified, because as understood from Article 66 of the commented initiative, it seems that it would only be applicable to those officials of IDHIS who participate in its management as a Tax Administration (as recognized by Article 62 of the same text); precisely, because nothing is indicated as to how the legal situation of the IMAS personnel would remain. The indicated numeral states:\n\n“ARTICLE 66-       Prohibition\n The officials of the Tax Administration, understood as those officials who perform public management and who are indicated in Articles 683 and 689 of the Labor Code, and of the Legal Advisory of IDHIS who manage accounts receivable, collection procedures in administrative and judicial venues, as well as the pursuit of the Institute’s interests in judicial courts based on tax relations, shall receive the payment of prohibition” (emphasis added).\n\n It remains to point out that transitory provisions IX and XII confer terms ranging between three and six months, respectively, to undertake the reorganization processes of IDHIS itself, as well as of CONAPDIS and CONAPAM. Nothing is indicated about the restructuring that IMAS itself should carry out. For the Attorney General's Office, some general guidelines should be established on how to carry out these complex operations; for example, defining until when the authorities of the concerned public bodies could exercise their positions and the institutional representation of these, so that the substantive work of each of those institutions is not affected during the time this transformation process lasts.   \n\n\n \n\n\n \n\nCONCLUSION \nIn accordance with the foregoing, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic that the substitute text of the bill to transform IMAS into IDHIS presents the following considerations:\n\n 1.      The proposed institutional transformation, which seeks to unify competence efforts and financial resources to guarantee more efficient, effective, and comprehensive attention to persons and households in situations of extreme poverty, poverty, and economic vulnerability or abandonment (female heads of household, disabled persons, and older adults), is congruent with Constitutional Law, to the extent that the current coverage of social services is not reduced, nor are ongoing state programs weakened, nor are the specific destinations that finance them diverted to other purposes, especially the resources of FODESAF, to the detriment of the principle of progressivity and non-regression of fundamental rights.\n\n 2.      In fact, it is consistent with the constitutional principles of efficacy, efficiency, simplicity, and speed of administrative organization and function if the projected change seeks to avoid duplication of functions –preventing several institutions from executing similar programs and generating excessive administrative expenses and poor coordination– and an inefficient use of public resources, with high operational costs compared to low impact on the target population.\n\n 3.      Reason for which the legislative initiative should be preceded by a technical analysis centered on the right of every person to a dignified life, in which the historical impact of IMAS is evaluated, mainly, the achievements in reducing extreme poverty, together with the factors and causes that could have prevented reaching the set goals or that social aid did not reach the beneficiaries, in order to determine the reasonableness of the new institutional model sought to be implemented with this bill (in this regard, pronouncements PGR-OJ-024-2023, of March 3, and PGR-OJ-112-2024 and PGR-OJ-113-2024, both of September 30, may be consulted).\n\n 4.      In general terms, no constitutionality problems are observed, except for the serious omission of not including the Organic Law of JUDESUR (No. 9356) in the legal reforms section, despite the fact that the net profits from the commercial activities exploited by the Depósito Libre Comercial de Golfito would be transferred to IDHIS as one of its sources of financial resources; which would lead to a serious problem of legal certainty.\n\n 5.      Additionally, the incorporation of the environmental variable, the technological component –particularly, in the analysis of SINIRUBE data and its precision social policy, as well as in the simplification and digitalization of procedures for granting aid– the regionalization strategy in the fight against poverty, the legal situation of IMAS officials (including the workers of the free shops), as well as the strengthening of inter-institutional coordination, through linkage with the PND, are missing from the studied text.\n\n 6.      Legislative technique issues were also detected that are recommended for evaluation before proceeding to its approval; which, in any case, constitutes a power that forms part of the discretionary scope proper to the Legislative Assembly.\n\n\n \n\n\nSincerely,             \n\n\n \n\n\n \n\n\n \n\n\nDr. Alonso Arnesto Moya\nAttorney General\n \n\nAAM/ACS/hsc\n\n\n \n\n\nC:             Yorleny León Marchena, Executive President, Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS).\n\n\n \n\n [1] “ARTICLE 74-  Transfer of personnel and assets of the Patronato Nacional de Ciegos and assignment of the Consejo Nacional de las Personas con Discapacidad\n All assets, liabilities, movable and immovable property, tangible and intangible, of the Patronato Nacional de Ciegos, as well as its personnel, shall be transferred to the Consejo Nacional de las Personas con Discapacidad. CONAPDIS shall organize the transferred personnel in a manner that respects their labor rights and best fulfills the public purpose to which their institutional work responds”.\n\n[2] “ARTICLE 16-  Inter-institutional Coordination through agreements\n The Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social may enter into agreements, memoranda of understanding, and instruments of a contractual nature with other ministries, autonomous and semi-autonomous public institutions, municipalities, public universities, non-governmental organizations, associations, foundations, national or foreign organizations, subjects of public and private law, for the fulfillment of its competence and purposes, as well as for the execution of programs addressing the needs of the target population”.\n\n[3] The Social Protection section consists of a single article that states:\n“ARTICLE 21-Institutional approach to social protection\n IDHIS shall promote the necessary actions so that the target population reasonably has State protection with a focus on rights, human dignity, satisfaction of their basic needs, and solidarity.\n The strategies that it designs and implements for these purposes shall have the support of the different State institutions, which shall act in accordance with their competencies”.\n\n [4] The respective section of the initiative dedicated to this axis of action also consists of a single precept, which provides:\n“ARTICLE 22-    Institutional approach to social promotion\n IDHIS shall promote the necessary actions so that the target population, through its programmatic offer, finds state support for the development of competencies, skills, and opportunities that allow them to access better living conditions.\n The strategies that it designs and implements for these purposes shall have the support of the different State institutions, which shall act in accordance with their competencies, as well as from the private sector in accordance with the cooperation framework provided for in this law”.\n\n[5] “ARTICLE 11-  Input for the justification of acts executing the programmatic offer\n The competent professionals shall take, as indispensable input for the justification of the acts granting the programmatic offer, the information from the Sistema Nacional de Información y Registro Único de Beneficiarios del Estado (SINIRUBE)” (emphasis added).\n\n[6] “ARTICLE 12- Justification for the assignment of the programmatic offer\n Acts executing the programmatic offer may be issued once, for persons and households individually, as determined by the approach to the need and the application of the intervention model, also enabling the modality of executing conditional or unconditional cash transfers or other economic or in-kind subsidies, massively by a single act, where the justification motivating the execution shall be issued once and the act shall contain the adequate description of the persons to benefit, as well as the circumstances that individualize each of the acts, such as aggravating factors, prevailing social situations in the economy, superior interests, human or subjective rights, unemployment, disability, female headship, overcrowding, lack of decent housing, low schooling, illness, childhood and adolescence, older adults, persons in street situations, abandonment, migration, among others, which the beneficiary persons share; for these purposes, the signature of the person occupying the position that holds the competence of the social professionals of IDHIS is sufficient and they shall be computed as separate acts for each beneficiary person or household.\n For these purposes, the necessary precautions must be taken in order to protect the sensitive data of the beneficiary persons, respecting the provisions of the Law for the Protection of the Person regarding the Processing of their Personal Data No. 8968 and the current legal framework” (emphasis added).\n\n[7] “ARTICLE 15-  Temporality of the assignment of the programmatic offer\n Both conditional or unconditional cash transfers or other economic or in-kind subsidies that are part of the programmatic offer, may be granted for several months, or for all the months of the year, based on a single act that must be issued within the same budget period; for these purposes, the justification of the act must expressly indicate the months covered and this may apply both for those granted to a person individually, as well as in a single act that grants multiple conditional or unconditional cash transfers or other economic or in-kind subsidies to different persons or households for several months.\n In duly justified cases, IDHIS may grant programs from its offer more than once within the same month to the same persons or households that make up its target population” (emphasis added).\n\n[8] “ARTICLE 20-  Social professionals for the execution of the programmatic offer\n IDHIS shall have professionals in the social sciences who meet the necessary suitability, for the adoption of the administrative acts that execute the institutional programmatic offer, through the programs designed and implemented with the purpose of adequately utilizing social investment resources and fulfilling the competencies and purposes established by this law” (emphasis added).\n\n[9] “ARTICLE 25-  Forms of titling to beneficiary persons\n In consideration of the composition of the household, as well as its needs, IDHIS may transfer the entirety of the property right over the lot, transfer in rights, transfer the bare ownership to sons, daughters, grandsons, granddaughters, nephews or nieces, together with the granting of the usufruct, use, and lifetime tenure (habitación de por vida) to the persons who initially occupied the lot, as well as constitute the right of family estate; all under the justification of the sufficient administrative act” (emphasis added).\n\n[10] “ARTICLE 29- Documentation of the transfer\n IDHIS shall process in administrative files the requirements of interest, from which a duly justified administrative act shall be generated, which must be known, assessed, and approved by the Board of Directors, and once this act is final, the person holding the General Management shall proceed to sign the transfer deed under the corresponding modality and the notary public shall proceed with the presentation before the Registro Nacional in the shortest possible time” (emphasis added).\n\n[11] “ARTICLE 13- Application of the information registration instrument of SINIRUBE\n The social professionals and technicians of IDHIS who apply the information registration instruments shall carry out the updating of these registration instruments permanently in the field. The institutions that make up SINIRUBE shall also be responsible for updating the information of their users.\n IDHIS shall adjust its internal regulations and homologate its systems for the use of SINIRUBE information” (emphasis added).\n\n[12] “ARTICLE 34- Composition\n IDHIS shall have a Board of Directors, which shall constitute the highest authority of the Institute, and which shall be composed of five members, as follows:\na) The person holding the position of the Executive Presidency;\n b) Four persons holding a university Licenciatura degree or higher” (emphasis added).\n\n[13] “ARTICLE 35- Designation\n The members of the Board of Directors of IDHIS shall be designated by the Governing Council”.\n\n[14] “ARTICLE 36- Requirements to be a member of the Board of Directors\n Persons holding positions on the Board of Directors of IDHIS, with the exception of the person serving as Executive President, must meet the following requirements:\na) Five years in the practice of the profession, whether in private practice or in public service.\nb) Criminal record demonstrating being free of final convictions.\nc) Not having received final administrative sanctions from their employers in the last five years.\nd) Present a sworn declaration of assets before the Contraloría General de la República.\ne) Swearing-in before the President of the Republic” (emphasis added).\n\n[15] “Article 18.-\n The Fund established by this Law is the heritage of all the beneficiaries and in no case and for no effect may it be destined for purposes other than those indicated by this Law (...)”.\n\n [16] “ARTICLE 27.- IMAS may not use or dispose of its resources for purposes different from those assigned to it by this law”.\n\n[17] “ARTICLE 63- Collection\n The contribution established in Article 15 subsection b) of Law No. 5662 is permanent, and through an agreement with the Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social, the Caja Costarricense de Seguro Social may take charge of the collection of said contribution from the employers and public institutions that pay contributions to it, and shall transfer it directly to this Institute...” (emphasis added).\n\n [18] “TRANSITORY PROVISION I - The officials and their positions from the Dirección General del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, of the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; as well as from the Departamento de Gestión Social and the administrative units of Technical Assessment, Resource Distribution, and Oversight of Transferred Resources of the Junta de Protección Social, and the Dirección Nacional de Bienestar Social are transferred to the Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social, who shall provide their services in the name and on behalf of the Instituto de Desarrollo Humano e Inclusión Social under a public employment relationship and shall be assigned in the manner determined through its internal regulations, after prior reorganization approved by its Board of Directors, respecting their labor rights and, in cases determined technically, authorizing their severance pay.\n TRANSITORY PROVISION II- The horizontal transfer to any State institution is authorized for the officials and their positions from the Dirección General del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares, of the Ministerio de Trabajo y Seguridad Social; as well as from the Departamento de Gestión Social and the administrative units of Technical Assessment, Resource Distribution, and Oversight of Transferred Resources of the Junta de Protección Social, and the Dirección Nacional de Bienestar Social, in accordance with the reorganization process.\n The transfer of necessary officials from CONAPDIS and CONAPAM is also authorized, according to the reorganization study, for the execution of selective social programs aimed at persons with disabilities in situations of extreme poverty, poverty, vulnerability, or abandonment, which were previously executed by CONAPDIS and CONAPAM.\n TRANSITORY PROVISION III- The labor rights of officials who, by virtue of the provisions of this law, must be transferred, shall be respected in accordance with current legislation”." }