{ "id": "pgr-25256", "citation": "C-241-2025", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Grabación de sesiones de las comisiones institucionales internas del TSE", "title_en": "Recording sessions of TSE internal institutional committees", "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si las comisiones institucionales internas del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) están obligadas a grabar en audio y video sus sesiones conforme a los artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública (LGAP). Concluye que dichas disposiciones aplican únicamente a órganos colegiados que ejercen función administrativa y expresan la voluntad de la Administración mediante actos con efectos jurídicos intersubjetivos. Las comisiones internas del TSE, si constituyen meras unidades administrativas pluripersonales sin poder decisorio ni funciones permanentes, no están obligadas a seguir las reglas de colegialidad de la LGAP. Sin embargo, si alguna comisión presenta los rasgos de un órgano colegiado administrativo, debe grabar integralmente sus sesiones y contar con respaldo digital, independientemente de si prepara acuerdos para órganos decisores. El dictamen distingue además las sesiones en materia electoral, reguladas por el Código Electoral, que no están sujetas a estas formalidades.", "summary_en": "The Attorney General’s Office analyzes whether the internal institutional committees of the Supreme Electoral Tribunal (TSE) are required to record their sessions in audio and video under Articles 50 and 56 of the General Public Administration Law (LGAP). It concludes that these provisions apply only to collegiate bodies performing administrative functions and expressing the will of the Administration through acts with intersubjective legal effects. If the TSE’s internal committees are mere multi-person administrative units without decision-making power or permanent functions, they are not obliged to follow LGAP collegiality rules. However, if a committee meets the criteria of an administrative collegiate body, it must fully record its sessions and maintain digital backup, regardless of whether it prepares agreements for decision-making bodies. The opinion also distinguishes sessions on electoral matters, governed by the Electoral Code, which are not subject to these formalities.", "court_or_agency": "", "date": "15/12/2025", "year": "2025", "topic_ids": [ "_off-topic" ], "primary_topic_id": "_off-topic", "es_concept_hints": [ "órganos colegiados", "LGAP", "grabación en audio y video", "Código Electoral", "jerarca administrativo", "comisiones institucionales" ], "concept_anchors": [ { "article": "Arts. 50, 56", "law": "Ley 6227" }, { "article": "Art. 2", "law": "Ley 10053" }, { "article": "Arts. 1, 4", "law": "Ley 10379" }, { "article": "", "law": "Ley 3504" }, { "article": "Arts. 19, 22, 23", "law": "Código Electoral" } ], "keywords_es": [ "grabación de sesiones", "órganos colegiados", "Ley General de la Administración Pública", "TSE", "comisiones institucionales", "transparencia" ], "keywords_en": [ "session recording", "collegiate bodies", "General Public Administration Law", "TSE", "institutional committees", "transparency" ], "excerpt_es": "De conformidad con las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría General de República que:\n\n1. Las reglas generales de los artículos 50 y 56 de la LGAP únicamente resultan aplicables a los órganos colegiados que realizan función administrativa –no electoral– y expresan la voluntad de la Administración Pública a la que pertenecen mediante el dictado de una resolución final o de un acto con efectos jurídicos intersubjetivos a falta de legislación especial.\n\n2. En la medida que las comisiones institucionales internas del TSE presenten esos rasgos deberán ajustarse a esas disposiciones, grabando íntegramente en audio y video sus sesiones, mediante el debido respaldo digital, con independencia de si preparan o no los acuerdos para los órganos decisores de la institución.\n\n3. De lo contrario, si como parece ser, estas comisiones institucionales están concebidas como meras unidades administrativas pluripersonales de un determinado órgano del TSE, no deben seguir las reglas de la colegialidad de la LGAP, bastando el informe o criterio técnico que rindan por escrito y firmado por los funcionarios que lo elaboraron al órgano con competencias decisorias.", "excerpt_en": "In accordance with the foregoing considerations, it is the opinion of the Attorney General's Office that:\n\n1. The general rules of Articles 50 and 56 of the LGAP only apply to collegiate bodies performing administrative—not electoral—functions and expressing the will of the Public Administration to which they belong by issuing a final decision or an act with intersubjective legal effects, in the absence of special legislation.\n\n2. To the extent that the TSE's internal institutional committees exhibit these characteristics, they must comply with these provisions, fully recording their sessions in audio and video, with proper digital backup, regardless of whether they prepare agreements for the institution's decision-making bodies.\n\n3. Otherwise, if, as seems to be the case, these institutional committees are conceived as mere multi-person administrative units of a given TSE body, they need not follow the LGAP collegiality rules; a written and signed report or technical criterion submitted to the body with decision-making powers shall suffice.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The PGR concludes that TSE internal committees are not required to record sessions under the LGAP if they are mere administrative units without decision-making power, but must do so if they act as administrative collegiate bodies.", "summary_es": "La PGR concluye que las comisiones institucionales internas del TSE no están obligadas a grabar sus sesiones según la LGAP si son meras unidades administrativas sin poder decisorio, pero sí deben hacerlo si actúan como órganos colegiados administrativos." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión", "quote_en": "The general rules 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de las sesiones de los\nórganos colegiados con motivo de la reforma efectuada por la Ley para mejorar el proceso de control\npresupuestario, por medio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la\nadministración pública, (n.°10053 del 25 de octubre de 2021) a los artículos 50 y 56 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública (n.°6227, del 2 de mayo de 1978) –en adelante, LGAP–.\n\n\n\n\nEn concreto, se formulan las siguientes preguntas:\n\n\n\n 1.- ¿Es obligatorio grabar en audio y video, así como respaldar digitalmente, las sesiones\nordinarias y extraordinarias de las comisiones institucionales internas, ya sean presenciales o\nvirtuales, que se conformen dentro de una institución?\n\n\n\n\n2.- En caso de que la respuesta a la consulta anterior sea afirmativa,\n\n\n\n ¿esta directriz se aplica únicamente a las comisiones institucionales que, por su naturaleza,\npreparan acuerdos para los órganos decisores de la institución, o también abarca a todas las\ncomisiones conformadas dentro de la Administración?\n\n\n\n A efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 4 de la Ley Orgánica de la\nProcuraduría General de la República (n.°6815 del 27 de setiembre de 1982), a la gestión anterior se\nadjuntó el criterio jurídico rendido mediante oficio n.°DL-362-2024 del 12 de agosto de 2024, del\nDepartamento Legal del TSE, en el que luego de referirse a las generalidades de los órganos\ncolegiados en la Administración Pública respecto a su conformación y funcionamiento, así como a la\nnaturaleza jurídica de estos, alude a los principios constitucionales de publicidad y transparencia\nque la rigen, para enfocarse en la reforma hecha por la citada Ley n.°10053 a los artículos 50, 56 y\n271 de la LGAP,\n\n\n\n\n\n pero sin mencionar la más reciente modificación hecha por la Ley que Autoriza la celebración de\nsesiones virtuales a los órganos colegiados de la Administración Pública (n.°10379 del 2 de octubre\ndel 2023) a los mismos artículos 50 y 56. Después aborda el concepto y las funciones de las llamadas\ncomisiones institucionales del TSE –noción que será examinada más adelante– para concluir que, aun\ncuando la mencionada reforma efectuada por la Ley n.°10053 no aclara si todas las comisiones de este\ntipo que se conformen en su seno deben cumplir con la exigencia de realizar las grabaciones en audio\ny video de sus sesiones o solo aquellas que por su naturaleza tengan un carácter preparatorio de los\nacuerdos que eventualmente dispongan los órganos decisores del TSE (caso del propio pleno del\nTribunal o su Consejo de Directores),“estos órganos colegiados también deben ajustarse a lo\nestablecido por la reforma a la Ley General de la Administración Pública que prescribe la\nobligatoriedad de implementar la modalidad de grabación de audio y video en las sesiones que\nrealicen en el ejercicio de sus funciones, las cuales recaerían en los servidores designados como\ncoordinadores o secretarios de estas comisiones, según su estructura”.\n\n\n\nA.  LOS ALCANCES DE LO DISPUESTO EN LOS NUMERALES 50 Y 56 DE LA LGAP PARA LOS ÓRGANOS COLEGIADOS DE\nLA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA\n\nSegún se desprende de las preguntas planteadas, el interés de la honorable institución consultante\nconsiste, básicamente, en determinar si la obligación de grabar en audio y video las sesiones de los\nórganos colegiados es extensible a todas las comisiones institucionales del TSE o solo a algunas de\nellas (las que “preparan acuerdos para los órganos decisores de la institución”).\n\n\n\n De ahí que tanto el oficio de consulta, como el criterio legal se centren en la modificación\nefectuada por la Ley n.°10053 a los artículos 50 y 56 de la LGAP, sin hacer mención siquiera a la\nreforma hecha por la citada Ley n.°10379, del año 2023, que les dio su redacción actual. Para mayor\nclaridad transcribimos el texto vigente de ambos preceptos:\n\n\n\n “Artículo 50- Los órganos colegiados nombrarán un secretario, quien tendrá las siguientes\nfacultades y atribuciones:\n\n\n\n a)        Grabar el audio y video de las sesiones del órgano y levantar las actas correspondientes,\nlas cuales constituirán una transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas en apego a\nlos principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad, garantizando con ello la\npublicidad y el acceso ciudadano a todos estos registros.\n\n\n\n\n\n\n \n\n\n\n (Así reformado el inciso anterior por el artículo 1° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones\nvirtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N° 10379 del 2 de octubre del 2023)\n\n\n\n\nb)        Comunicar las resoluciones del órgano, cuando ello no corresponda al presidente.\n\n\n\n\nc)        Las demás que le asignen la ley c)(*) los reglamentos.\n\n\n\n (*) (Nota de Sinalevi: Se transcribe el texto literal, tal y como fue publicado en el Diario\nOficial La Gaceta)\n\n\n\n (Así reformado por el artículo 2° de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por\nmedio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, N° 10053\ndel 25 de octubre de 2021)” (el subrayado es añadido).\n\n\n\n“Artículo 56-\n\n1)     Las sesiones de los órganos colegiados deberán grabarse en audio y video y ser respaldadas en\nun medio digital que garantice su integridad y archivo de conformidad con la legislación vigente.\nSerá obligación de todos los miembros del cuerpo colegiado verificar que se realice la grabación de\nla sesión y constituirá falta grave el no hacerlo.\n\n\n\n 2)     De cada sesión se levantará un acta, que contendrá la indicación de las personas asistentes,\nasí como las circunstancias de lugar y tiempo en que se ha celebrado, la transcripción literal de\ntodas las intervenciones efectuadas en apego a los principios constitucionales de razonabilidad y\nproporcionalidad, los puntos principales de deliberación, la forma y el resultado de la votación, y\nel contenido de los acuerdos.\n\n\n\n (Así reformado el inciso anterior por el artículo 4° de la Ley Autoriza la celebración de sesiones\nvirtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N°10379 del 2 de octubre del 2023)\n\n\n\n 3)     Las actas se aprobarán en la siguiente sesión ordinaria. Antes de esa aprobación carecerán\nde firmeza los acuerdos tomados en la respectiva sesión, a menos que los miembros presentes acuerden\nsu firmeza por votación de dos tercios de la totalidad de los miembros del Colegio.\n\n\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4)     Las actas serán firmadas por el presidente y por aquellos miembros que hubieran hecho\nconstar su voto disidente.\n\n\n\n (Así reformado por el artículo 2° de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por\nmedio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la administración pública, N° 10053\ndel 25 de octubre de 2021)” (el subrayado es añadido).\n\n\n\n Las disposiciones transcritas han sido ampliamente analizadas por la jurisprudencia administrativa\nde la Procuraduría; en particular, el origen de la reforma operada por la Ley n.°10053 a los\nartículos 50 y 56 de la LGAP, con la cual, los órganos colegiados de la Administración Pública se\nvieron obligados, a partir del 11 de noviembre de 2022 –conforme al transitorio único de dicha\nmodificación legal– a grabar con audio y video todas sus sesiones y consignar en el acta una\ntranscripción literal de todas las intervenciones efectuadas. Con el cambio producido por la Ley\nn.°10379, la exigencia de la transcripción literal del acta quedó matizada al aclarar que esta se\nhará con apego a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.\n\n\n\n\nEn ese sentido, en el dictamen PGR-C-229-2023, del 22 de noviembre del 2023, indicamos:\n\n\n\n“I. SOBRE LA FORMA DE CONSIGNAR LAS SESIONES DE LOS ÓRGANOS COLEGIADOS Y EL LEVANTAMIENTO DE LAS\nACTAS\n\nLos artículos 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública en cuanto se refieren a las\nsesiones de los órganos colegiados y el levantamiento de las actas de dichas sesiones, fueron\nreformados mediante el artículo 2 de la Ley para mejorar el proceso de control presupuestario, por\nmedio de la corrección de deficiencias normativas y prácticas de la Administración Pública, N.°10053\ndel 25 de octubre de 2021. Esta reforma entró a regir un año después de su aprobación por\ndisposición del transitorio único de la Ley, sea el 11 de noviembre de 2022. Recientemente, dichos\nartículos fueron nuevamente reformados mediante el artículo 1° de la Ley Autoriza la celebración de\nsesiones virtuales a los Órganos Colegiados de la Administración Pública, N.°10379 del 2 de octubre\ndel 2023.\n\n\n\n\nEl texto vigente de los artículos señalados dispone lo siguiente:\n\n\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n(…)\n\n\n\n Sobre los alcances de dichos artículos, nos referimos por primera vez mediante el dictamen\nPGR-C-207-2022 del 28 de setiembre 2022, reconociendo que, a partir del 11 de noviembre de 2022, los\nórganos colegiados se encuentran obligados a respaldar todas sus sesiones en audio y video y,\nademás, deben levantar un acta con la transcripción literal de todas las intervenciones realizadas.\n\n\n\n Cuando analizamos las actas legislativas de la reforma inicialmente operada mediante la Ley\nN.°10053, se observa que esta nació dentro de la  investigación  realizada  bajo  el  expediente \n20949 denominada: “Investigación para analizar el problema de las finanzas públicas que generó un\nhueco fiscal de aproximadamente 900 mil millones de colones, así como la utilización de 182 mil\nmillones por el gobierno, sin tener contenido presupuestario ni autorización legislativa.”\n(exposición de motivos a folio 2 del expediente legislativo 22.033)\n\n\n\n Bajo el marco de esa investigación, la Asamblea Legislativa emitió el oficio AL-DSDI-OFI-0064-2019\ndel 21 de mayo de 2019, requiriendo a la Contraloría General de la República “Colaborar con la\nAsamblea Legislativa y la Procuraduría General de la República en la identificación de los vacíos\nnormativos que están permitiendo la impunidad de los funcionarios que cometen actos lesivos a la\nHacienda Pública.”\n\n\n\n Precisamente a partir de dicho requerimiento, la Contraloría General de la República, emitió el\ninforme DFOE-SAF-0187 del 29 de abril de 2020, dando una serie de recomendaciones de reformas\nlegales, dentro de ellas, la necesidad de incorporar la grabación en audio y video de las sesiones\nde los órganos colegiados, ya que se encontró que muchas veces la documentación sobre el contenido\nde las sesiones era sucinta y no reflejaba fielmente lo ocurrido. Para justificar la necesidad de\nreforma, el informe de la Contraloría indicó:\n\n\n\n “La experiencia recabada en la referida investigación, nos permitió establecer la necesidad de que\nlas sesiones de los órganos colegiados, sean grabadas en su literalidad, tanto en audio como en\nvideo. De la revisión de varias actas de órganos colegiados, se encontraron diversas formas de\nasentar el contenido de las sesiones, notándose que en varias, no se reproducía en forma literal y\nfiel, su contenido.\n\n\n\n\n\n\n \n\n\n\n No se trata de la regulación de la publicidad de las sesiones, sino de fortalecer la transparencia\ny fidelidad en la reproducción de las mismas. Recomendamos la grabación íntegra de las reuniones de\nlos órganos colegiados, respaldo que estaría a disposición de toda institución legitimada para\nacceder a su revisión, incluso cuando las sesiones fueran declaradas secretas mediando orden de\njuez”.\n\n\n\n Partiendo de la necesidad expuesta, el órgano contralor había propuesto inicialmente en dicho\ninforme, únicamente la reforma al artículo 56 de la Ley General de la Administración Pública para\nque las sesiones se grabaran en audio y video y para imponer obligaciones de cumplimiento al\nsecretario del órgano colegiado, lo cual quedó consignado en la exposición de motivos del proyecto\nde ley (folios 5 y 6 del expediente legislativo 22.033).\n\n\n\n Incluso, en el dictamen afirmativo de mayoría, los diputados de la Comisión únicamente consignaron\nla necesidad de la grabación en audio y video para efectos de demostrar de manera fiel lo ocurrido\nen la sesión. No obstante lo anterior, la redacción finalmente aprobada incorporó una moción\npresentada durante el trámite legislativo que incluyó, además de la obligación de grabar con audio y\nvideo la sesión, la de levantar un acta con la “transcripción literal de todas las intervenciones\nefectuadas” (folios 316 y 603 del expediente legislativo 22.033).\n\n\n\n De la discusión legislativa no se desprende la justificación de tal imposición al confeccionar el\nacta, a pesar de que parecía innecesaria pues ya se estaba estableciendo la obligación de grabar la\ntotalidad de la sesión y, con ello, quedaba consignado de manera fiel lo ocurrido.\n\n\n\n Nótese que incluso el artículo 313 de la Ley General de la Administración Pública, para el caso de\nlas comparecencias ante órganos directores de procedimientos administrativos, autoriza que cuando\nhaya grabación se flexibilicen los requisitos para levantar el acta, tomando en cuenta que la\ngrabación es el respaldo de la misma. A pesar de ello, la reforma operada sobre los artículos 50 y\n56 de la Ley General para el funcionamiento de los órganos colegiados, exige la existencia de un\nacta literal en lo que respecta a las intervenciones de sus miembros.\n\n\n\n Dado que no existió una discusión legislativa sobre los alcances del término “transcripción\nliteral”, esta Procuraduría interpretó dicho concepto en el dictamen ya indicado PGR-C-207-2022 del\n28 de     setiembre 2022, en el cual se dispuso lo siguiente de importancia para atender la presente\nconsulta:\n\n\n\n\n\n “Al respecto, debemos recordar que esta Procuraduría ha venido reconociendo en su jurisprudencia\nadministrativa que el levantamiento del acta es necesario para consignar las deliberaciones y\ndecisiones tomadas en el seno del órgano colegiado, por lo que constituye una herramienta\nindispensable y obligatoria para plasmar la voluntad administrativa.\n\n\n\n Tanto en doctrina como en la jurisprudencia de esta Procuraduría se ha dejado consignada la\nimportancia de las actas como medios para garantizar el acceso y control de los particulares a las\ndecisiones adoptadas por el colegio en una determinada sesión, garantizándose a través de ellas los\nprincipios de transparencia y publicidad.\n\n\n\n El acta en consecuencia, constituye un elemento de validez del acto administrativo y además\ndemuestra la discusión, deliberación y votación de los acuerdos que se adopten en el seno del órgano\ncolegiado, a partir de lo cual el administrado puede garantizarse el conocimiento, control y\nfiscalización de las decisiones ahí adoptadas, en ejercicio de la garantía de acceso a la\ninformación que le reconoce el artículo 30 de la Constitución Política. Es por ello, que el acta\nbusca asegurar la transparencia en el ejercicio de las competencias del órgano al poner en evidencia\nlos criterios y opiniones de los miembros que lo conforman, motivo por el cual, una vez aprobada el\nacta, ésta se constituye en un documento público.\n\n\n\n La importancia del acta nos lleva a reconocer que no basta una descripción sucinta de lo\nacontecido, sino que ésta debe reflejar de la manera más fiel posible lo ocurrido, eliminando hasta\ndonde sea posible la discrecionalidad del secretario a la hora de confeccionarla. Precisamente por\nello, la reforma legal operada impone la obligación de una transcripción literal.\n\n\n\nEl concepto de lo literal, sin embargo, debe ser interpretado en este caso de manera razonable, pues\nestimamos que una aplicación rígida del término puede llevarnos a una paralización del órgano\ncolegiado y a un fin no querido por el legislador, especialmente  cuando  nos  encontramos  frente \na  largas discusiones que incluyen tartamudeos, interjecciones, repeticiones y expresiones\nirrelevantes de los interlocutores.\n\nEl artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, obliga a interpretar la norma de la\nforma que mejor satisfaga el fin público y tampoco pueden olvidarse los principios constitucionales\nde razonabilidad y proporcionalidad, que obligan a interpretar de manera lógica los conceptos, sin\nolvidar la utilidad práctica en la consecución del fin encomendado al órgano colegiado.\n\n\n\n Sobre el ejercicio de interpretación que nos corresponde hacer en la vía consultiva, nos referimos\nen el dictamen C-218-2020 del 10 de junio del 2020, indicando:\n\n\n\n “Al dar respuesta a las interrogantes planteadas, la Procuraduría General interpreta el\nordenamiento jurídico y determina la regla de derecho aplicable, precisándola y en algunos casos\nredefiniendo sus contornos. De modo que el órgano superior consultivo no “crea” ese Derecho, sino\nque formula una interpretación que va a conducir a que el Derecho preexistente se aplique de una\ndeterminada manera; esto es: conforme la interpretación que de él haga el órgano superior\nconsultivo. Es así que el dictamen no puede sino asignar a la norma jurídica su sentido y alcance,\ncon el fin de proporcionar criterios de certeza en la aplicación del Derecho; de allí la importancia\ndel razonamiento jurídico, y por ende, del aporte que al ordenamiento y a su comprensión pueda dar\nel dictamen, contribuyendo así a dar coherencia, racionalidad y unidad a un orden jurídico orientado\nhacia la satisfacción del interés general (Dictámenes C-233-2003 y C-229-2018, op. cit.). Es decir,\nla Procuraduría se convierte por tal vía en un intérprete jurídico calificado, que impone al sector\npúblico su peculiar lectura del ordenamiento. (Dictamen C-257-2006 de fecha 19 de junio del 2006. En\nigual sentido véase el dictamen no. C-123-2019 de 8 de mayo de 2019).\n\n\n\n\nPor lo anterior, es claro que en este caso debe interpretarse la frase\n\n\n\n\n“transcripción literal”, sin olvidar cuál fue el objetivo de la reforma legal.\n\n\n\n No debe dejarse de lado que el contexto bajo el cual nació la reforma, era una investigación\nparlamentaria sobre el manejo que se había dado a las finanzas públicas, investigación que arrojó la\nnecesidad de contar con mayores elementos probatorios en las discusiones de los órganos colegiados,\nsegún la recomendación hecha por la Contraloría General de la República, con el apoyo de este órgano\nasesor.\n\n\n\n\n\nPrecisamente por lo anterior, el legislador se decantó por la obligatoriedad de grabar de manera\níntegra las sesiones –con audio y video- por lo que obligar, además, a levantar un acta sin la\nposibilidad de limpiar el texto, resulta innecesario y desproporcionado, tomando en consideración\nque se cuenta con el respaldo de la grabación que consigna de manera fiel lo acontecido.\n\nAsí las cosas, aun cuando se pretendió eliminar la amplia discrecionalidad que tenía en secretario\nen el régimen anterior y lo que se busca es la mayor fidelidad posible de lo acontecido, lo cierto\nes que ello no lo inhibe de garantizar que el acta sea legible y que su levantamiento no entorpezca\nel funcionamiento del órgano, especialmente tomando en consideración que la fidelidad pretendida por\nel legislador puede garantizarse con el audio y el video.\n\n\n\nPor otro lado, aun cuando la reforma legislativa operada en los numerales 50 y 54 de la Ley General\nde la Administración Pública no lo contempló de manera expresa, no debe olvidarse que los órganos\ncolegiados deben velar por la tutela de los derechos fundamentales y en virtud de lo establecido en\nel numeral 24 de la Constitución, no pierden su obligación de resguardar la información de carácter\nconfidencial y privada que deban discutir durante las sesiones, especialmente aquella que tiene un\nfuero de protección especial como los secretos de Estado, información que legalmente sea calificada\ncomo confidencial por razones de interés público, los secretos comerciales, la información\ntributaria, los datos sensibles, entre otros. De ahí que la grabación de la sesión y el\nlevantamiento de las actas por parte del órgano colegiado, no puede ser en perjuicio de los derechos\nde terceros que deben protegerse ni de la información que debe resguardarse por disposición\nconstitucional o legal. “ (El destacado no es del original)\n\nComo se desprende de lo anterior, la obligación dispuesta por el legislador en cuanto a la\ntranscripción literal del acta, no enerva la posibilidad  del  secretario  de  limpiar  el  texto \nde tartamudeos, interjecciones, repeticiones y expresiones irrelevantes de los interlocutores, ni\ntampoco, releva de la protección obligada de los derechos de terceros y de la información\nconfidencial que debe resguardarse por disposición constitucional o legal.\n\n\n\n\n\n Esa interpretación, además, es acorde con la más reciente reforma, operada mediante la Ley N.°\n10379 del 2 de octubre del 2023, que señala que la transcripción literal del acta debe hacerse de\nconformidad a los principios constitucionales de razonabilidad y proporcionalidad” (la negrita y el\nsubrayado son del texto original).\n\n\n\n Ahora bien, esta exigencia de registrar en audio y video las sesiones y garantizar su respaldo\ndigital derivada de los artículos 50.1 y 56.1 de la LGAP aplica a los órganos colegiados de la\nAdministración Pública. Como se recordará, el “cuerpo colegiado es aquel que, constituido por\nmultiplicidad de personas en condición de igualdad, salvo el sujeto que lo dirige, ejerce idéntica\nlabor con el objetivo de generar una conducta especifica. Así, la voluntad de este se conforma a\ntravés de la participación y voto de sus miembros, los que, arribando a una decisión final deberán\naprobarla por unanimidad o mayoría de los presentes, según sea el tema, plasmándola en el acuerdo\nrespectivo. Sin que sea viable para sus integrantes desplegar individualmente conductas en nombre de\neste, al carecer del respectivo concierto de voluntades que los faculte” (ver el dictamen\nPGR-C-022-2024, del 12 de febrero de 2024).\n\n\n\n En el pronunciamiento C-348-2009, del 18 de diciembre de 2009, precisamos que la particularidad de\neste tipo de órganos públicos “reside en que el titular del órgano es un grupo o conjunto de\npersonas físicas, que actúan en plano de igualdad unos respecto de los otros. Así, el órgano\ncolegiado se caracteriza porque es un órgano pluripersonal, su titular es un conjunto de personas\nfísicas, llamadas a deliberar simultáneamente (de acuerdo con las normas de organización) a efecto\nde formar la voluntad del órgano”.\n\n\n\n\nSegún lo señalamos también en el dictamen PGR-C 074-2024, del 29 de abril de 2024\n\n\n\n –reiterado en el pronunciamiento PGR-C-182-2025 del pasado 28 de agosto– la intención de la\nmencionada reforma a los artículos 50 y 56 de la LGAP era que se cubriera a la generalidad de los\nórganos colegiados de los que habla el capítulo III del título II de la LGAP, que es donde quedaron\nenmarcadas las normas legales reformadas. No comprende, por tanto, a órganos de distinta naturaleza\na la administrativa (por ejemplo, de índole jurisdiccional o electoral) o que cuentan con regulación\nespecial de rango legal.\n\n\n\n\n\n\n \n\n\n\n Asimismo, indicamos que el régimen de los órganos colegiados está determinado por los principios de\ncolegialidad, simultaneidad, participación y pluralismo, principios que llevan a la formación de la\nvoluntad del colegio a través del mecanismo de la deliberación (dictamen C-348-2009, ya citado). De\nahí, que hayamos descartado que la reforma operada incidiera sobre el funcionamiento de los órganos\ndirectores de los procedimientos administrativos (al respecto, ver también el pronunciamiento\nPGR-C-098-2023 del 10 de mayo de 2023).\n\n\n\n A partir de lo expuesto, es preciso diferenciar, además, el órgano colegiado de las meras unidades\nadministrativas –las que, por citar el caso del Derecho español, son definidas como elementos\norganizativos básicos de las estructuras orgánicas de la Administración Pública y comprenden puestos\nde trabajo o dotaciones del personal vinculados funcionalmente por razón de sus cometidos y\norgánicamente por una jefatura común, conforme al artículo 56.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre,\nde Régimen Jurídico del Sector Público– que como tales, carecen de poder de decisión o de la\ncapacidad para expresar la voluntad ad extra de la Administración a la que pertenecen.\n\n\n\n Recordemos que, en Derecho Administrativo, la teoría del órgano en general consiste en explicar\njurídicamente el fenómeno de imputación al ente público de la actividad y voluntad de las personas\nfísicas que le sirven. De ahí que el concepto de órgano se suele reservar exclusivamente para\n“aquellas unidades funcionales dotadas de capacidad para actuar de forma jurídicamente eficaz en las\nrelaciones intersubjetivas; o lo que es lo mismo, las que ostentan el poder de expresar hacia el\nexterior la voluntad jurídica del ente en que se integran”1.\n\n\n\n Siendo justo esa definición la que emplea en el Derecho comparado la citada Ley de Régimen Jurídico\ndel Sector Público, al considerar a los órganos administrativos como “unidades administrativas a las\nque se les atribuyan funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros, o cuya actuación\ntenga carácter preceptivo” (artículo 5.1, la negrita es añadida).\n\n\n\n Si bien la LGAP no acoge de manera expresa esa solución técnica del órgano administrativo, se\ndesprende de las reglas básicas que contiene para la constitución y funcionamiento del órgano\ncolegiado, que estas aplican cuando un órgano pluripersonal emite actos o acuerdos con efectos\njurídicos que deban ser imputados a la Administración a la que pertenece, por lo que resulta\nprimordial el proceso de formación y manifestación de la voluntad a través de la concurrencia de\nmodo colectivo de la pluralidad de personas físicas que fungen como titulares del órgano.\n\n\n\n De ahí, la razón de ser de las formalidades de los artículos 50 y 56 de la LGAP para que queden\ndebidamente documentadas las sesiones del órgano colegiado, mediante la grabación en audio y video\nde estas, con el consiguiente respaldo digital, y por si fuera poco, con el levantamiento de un acta\nen la que se haga una transcripción literal de todas las intervenciones efectuadas –con el matiz\nseñalado de apegarse a los principios de razonabilidad y proporcionalidad– como mecanismos para\ntransparentar las deliberaciones en su seno y facilitar el control de lo actuado, pero sobre todo,\nsentar las responsabilidades de quienes participaron con un voto concurrente en el supuesto de no\nhaberlo salvado, según lo permite el artículo 57 de la LGAP.\n\n\n\n Carece de sentido, por tanto, extender estas reglas de la colegialidad contenidas en la LGAP a\nunidades administrativas que, aunque pluripersonales, carecen de competencias normativas permanentes\ncon efectos intersubjetivos, así como de poder de decisión o de expresar la voluntad de la\nAdministración a la que pertenecen.\n\n\n\n Bajo ese entendido, pasamos a examinar el supuesto consultado de las llamadas “comisiones\ninstitucionales internas” del TSE y si ellas, dada su naturaleza jurídica y funciones asignadas,\ndeben cumplir también con las exigencias de los artículos 50 y 56 de la LGAP.\n\n\n\nB.            ACERCA DE LAS COMISIONES INSTITUCIONALES INTERNAS DEL TSE\n\nDe entrada, es menester advertir que la Procuraduría tuvo oportunidad de referirse a la aplicación\nde los preceptos de interés a las sesiones del propio TSE en materia electoral, en el dictamen\nPGR-C-210-2024, del 20 de setiembre del 2024, con ocasión de una consulta planteada por la Auditoría\nInterna de dicha institución; concluyendo en términos generales, que el alto Tribunal no está\nobligado a respaldar en audio y video sus sesiones en este ámbito, no solo porque el Código\nElectoral (Ley n.°8765, del 19 de agosto del 2009), prevalece frente a lo dispuesto en los artículos\n50 y 56 de la LGAP, debido al carácter especial de la norma, pero, sobre todo, porque no actúa como\nórgano colegiado administrativo, sino dentro de su ámbito de autonomía constitucional como órgano\nelectoral supremo.\n\n\n\n En cambio, cuando el TSE sesiona como jerarca administrativo institucional u otros órganos\ncolegiados a lo interno del Tribunal conocen temas estrictamente administrativos, sí debe aplicarse\nla regulación estudiada de la LGAP, pues no existe una norma especial que excluya su observancia\ncomo ocurre para la materia electoral y bajo esos supuestos sí actúan como colegios administrativos.\nPese a su extensión, transcribimos en lo que interesa el aludido pronunciamiento:\n\n\n\n\n\n        “III. EL TSE NO QUEDA SOMETIDO A LO DISPUESTO EN LOS NUMERALES 50 Y 56 DE LA LGAP EN MATERIA\nELECTORAL\n\nEl señor auditor consultante plantea una serie de interrogantes generales sobre la privacidad y la\nconfidencialidad de las sesiones que realiza el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) en materia\nelectoral. Sin embargo, analizando su exposición, podríamos señalar que el tema se resume a\ndeterminar si lo dispuesto en los numerales 50 y 56 de la Ley General de la Administración Pública,\nresulta o no aplicable a dicho órgano constitucional cuando resuelve temas relativos a la materia\nelectoral. En otras palabras, si el Tribunal está obligado o no a grabar en audio y video sus\nsesiones y si debe levantar un acta literal de lo acontecido, cuando discuta esos temas.\n\n\n\n\nSobre  el  particular,  debemos  indicar  que  los  artículos  9  y  99\n\n\n\n constitucionales reconocen al Tribunal Supremo de Elecciones, de manera exclusiva e independiente,\nla organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás\nfunciones que le atribuyen la Constitución y las leyes.\n\n\n\n Asimismo, del artículo 102 incisos 1) y 3), se desprende la competencia de dicho Tribunal para\nconvocar a elecciones populares e interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones\nconstitucionales y legales referentes a la materia electoral.\n\n\n\n Esta atribución constitucional reconocida al Tribunal Supremo de Elecciones, no puede ser sometida\na ninguna otra autoridad o jurisdicción, según lo ha reconocido la Sala Constitucional en diversas\noportunidades. Ejemplo de ello, es la sentencia 3194-92 de las 16:00 horas del 27 de octubre de\n1992, en la cual indicó:\n\n\n\n \"... El sistema de la Constitución, su interpretación vinculante sólo está atribuida a dos órganos\ndel Estado, a saber: a la Sala Constitucional, en el ejercicio de la función jurisdiccional\nconstitucional, y al Tribunal Supremo de Elecciones, en lo relativo a la organización, dirección y\nfiscalización de los actos relativos al sufragio.\n\n\n\n\n\n Esto equivale a decir que el Tribunal interpreta la Constitución Política en forma exclusiva y\nobligatoria, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales en materia electoral, y\npor tanto, no cabe suponer que esa interpretación pueda ser fiscalizada por otra jurisdicción, así\nsea la constitucional, porque aún en la medida que violara normas o principios constitucionales,\nestará, como tribunal de su rango, declarando el sentido propio de la norma o principio, por lo\nmenos en cuanto no hay en nuestro ordenamiento remedio jurisdiccional contra esa eventual violación\nlo cual no significa, valga decirlo, que el Supremo de Elecciones sea un Tribunal Constitucional, en\nel sentido de Tribunal Constitucional, porque su misión, naturaleza y atribuciones no son de esa\níndole; ni significa, desde luego, que no pueda, como cualquier otro órgano del Estado, inclusive la\nSala Constitucional, violar de hecho la Constitución Política, sino que, aunque la violara, no\nexiste ninguna instancia superior que pueda fiscalizar su conducta en este ámbito \"(Ver\n\n\n\n\nen sentido similar las sentencias números 2001-2603 de las quince horas\n\n\n\n treinta y siete minutos del tres de abril, 2001-2787 de las doce horas cuatro minutos del cinco de\nabril, 2001-3173 de las nueve horas cincuenta y un minutos del veinticinco de abril, 2001-3992 de\nlas dieciséis horas cincuenta y cuatro minutos del quince de mayo y 2001-4161 de las quince horas\ntreinta y siete minutos del veintidós de mayo, todas de este año). (El destacado no es del original)\n\n\n\n El TSE tiene entonces la condición de organismo electoral supremo, con una importante garantía de\nautonomía de la función electoral y, por ende, una salvaguarda de la independencia frente a otros\npoderes, incluyendo a la Asamblea Legislativa, la cual a partir de lo dispuesto en el numeral 121\ninciso 1) constitucional tiene incluso vedada la interpretación de las leyes en materia electoral.\n\n\n\n Es claro que el Constituyente tuvo especial cuidado en regular la competencia exclusiva y\nexcluyente del Tribunal Supremo de Elecciones, en todos aquellos actos que están relacionados\ndirecta o indirectamente con los procesos electorales generales y en todos aquellos actos que\nrealizan los partidos políticos o los ciudadanos como miembros activos del cuerpo electoral.\n\n\n\n\n\n\n \n\n\n\n Precisamente por ello y con la intención de evitar las injerencias externas en las sesiones del\nTSE, el artículo 19 del Código Electoral dispone la privacidad de sus sesiones y de sus votaciones,\nal indicar:\n\n\n\n“ARTÍCULO 19.- Sesiones privadas, excepciones\n\nLas sesiones del Tribunal serán privadas, excepto cuando:\n\n\n\n a)   Se verifiquen escrutinios a los cuales tienen derecho a asistir los partidos políticos\npreviamente acreditados.\n\n\n\n b)   Así lo soliciten los representantes de los partidos políticos, los fiscales acreditados por\nlos partidos políticos o las personas interesadas y así lo acuerde el Tribunal.\n\n\n\n\nc)    Se realicen audiencias orales en el ejercicio de la actividad jurisdiccional.\n\n\n\n\nd)   Así lo disponga el propio Tribunal.\n\n\n\n\nLas votaciones siempre serán en privado.”\n\n\n\n Como se observa, la regla general es que las sesiones que realiza el Tribunal en materia electoral\nsean privadas, salvo las excepciones que autoriza la misma norma. De igual forma, todas sus\nvotaciones en materia electoral deberán realizarse en privado.\n\n\n\n Nótese, además, que dicha norma no hace distinción entre la materia jurisdiccional electoral y el\nresto de los temas electorales que resuelve el TSE, por lo que aplica en cualquier caso.\n\n\n\n Ahora bien, la privacidad de las sesiones del Tribunal se traduce únicamente en la imposibilidad de\nasistencia del público (salvo los casos permitidos). En otras palabras, la norma no se refiere al\nsoporte en que deben consignarse dichas sesiones o la forma en que debe levantarse el acta con\nposterioridad, lo cual más bien está regulado en los artículos 22 y 23 del Código Electoral. Dichos\nartículos señalan:\n\n\n\n“ARTÍCULO 22.- Registro y aprobación de actas\n\n\n\n \n\n\n\n El Tribunal llevará un registro de actas de sus sesiones; en estas se asentarán únicamente los\nacuerdos que se adopten, salvo que alguno o alguna de sus integrantes solicite que se consigne algún\nhecho o circunstancia en particular. Las actas estarán a disposición del público, una vez que hayan\nsido aprobadas en firme.\n\n\n\n El acta de cada sesión será aprobada en la sesión ordinaria inmediata siguiente. Antes de su\naprobación, los magistrados podrán solicitarle al presidente su lectura integral; este requisito no\nes obligatorio para su aprobación.\n\n\n\nARTÍCULO 23.- Firmeza de las resoluciones o actuaciones del Tribunal\n\nLas resoluciones del Tribunal quedarán firmes al aprobarse el acta respectiva, salvo que se haya\ndispuesto otra cosa. Los magistrados asistentes a una sesión estarán obligados a firmar el acta\nrespectiva; si por cualquier motivo no asisten a la sesión en que se aprueba y firma el acta,\ndeberán hacerlo posteriormente.\n\n\n\n Cualquier magistrado que intervenga en la aprobación del acta puede pedir revisión de lo acordado\nen la sesión inmediata anterior o solicitar modificaciones en la redacción de esta, antes de que sea\naprobada. Si no fueran acogidas, dejará constancia de su oposición y firmará el acta.”\n\n\n\n Como se observa, el Código Electoral es una norma de carácter especial en materia electoral, que\nrige las sesiones del TSE en ese ámbito y que exige únicamente que se asienten los acuerdos en las\nactas y que se pongan a disposición del público una vez que hayan sido aprobadas en firme, sin\nestablecer la obligatoriedad de grabar en audio y video la sesión ni transcribirla literalmente.\nEsta norma, se encuentra vigente, por lo que resulta de plena aplicación en la actualidad, sin que\nhaya sido discutida su validez en el ámbito constitucional.\n\n\n\n Adicionalmente, debemos aclarar que no es que la materia electoral, por sí misma, sea de índole\nconfidencial, sino que la normativa electoral no exige, como lo hacen los numerales 50 y 56 de la\nLey General de la Administración Pública, que se grabe la totalidad de las sesiones con audio y\nvideo y que se realice una transcripción literal en el acta, sino que basta consignar de manera\nsucinta los acuerdos que se adopten en el acta, la cual, una vez firme puede ser accedida por el\npúblico.\n\n\n\n\n\n\n \n\n\n\n Adicionalmente, debemos insistir, tal como expusimos en el apartado anterior, que la reforma\noperada sobre dichos artículos de la Ley General, quedó limitada a cubrir la generalidad de los\nórganos colegiados de los que habla el capítulo III del título II de la Ley General de la\nAdministración Pública, sea los órganos colegiados de la Administración Pública. No podría incluirse\nen esa categoría al Tribunal Supremo de Elecciones en lo que se refiere a su competencia\nconstitucional electoral, pues tal como indicamos, existen normas especiales que deben prevalecer y,\nademás, el Tribunal cuenta con la naturaleza de organismo electoral supremo, sin que pueda sufrir\ninjerencias de ningún otro órgano u ente, ni siquiera de la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n Consecuentemente, la naturaleza de órgano constitucional supremo en materia electoral, excluye al\nTribunal Supremo de Elecciones del ámbito de aplicación de lo dispuesto en los numerales 50 y 56 de\nla Ley General de la Administración Pública en lo que se refiere a los temas electorales, pues tal\ncomo expusimos, dichos artículos fueron pensados para regular el funcionamiento de los órganos\ncolegiados administrativos. Tampoco aplican dichas normas a otros organismos electorales que actúan\nen materia que no es típicamente administrativa.\n\n\n\n Sin perjuicio de lo indicado, es evidente que las regulaciones especiales dispuestas en los\nnumerales 19, 22 y 23 del Código Electoral están limitadas a las sesiones donde el TSE discute temas\nde naturaleza electoral, que es el ámbito de su autonomía constitucional. En otras palabras, dichos\nartículos no aplican cuando el Tribunal o sus órganos actúan como Administración activa en ejercicio\nde sus competencias estrictamente administrativas, tales como actos relacionados con el recurso\nhumano, presupuesto, equipo, materiales, infraestructura, planificación, organización y coordinación\nde las actividades administrativas de la organización, reglas para organizar y uniformar los\nservicios administrativos, entre otros.\n\n\n\n En el caso de las sesiones del Tribunal Supremo de Elecciones como jerarca administrativo\ninstitucional y de otros órganos colegiados a lo interno del Tribunal que conocen temas\nestrictamente administrativos, sí debe aplicarse lo dispuesto en los numerales 50 y 56 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública, pues no existe una norma especial como ocurre para la materia\nelectoral, ni se trata de un ámbito de autonomía constitucional.\n\n\n\n\nEn ese sentido, resultan de aplicación los artículos 1, 2.1 y 3.1 de la LGAP,\n\n\n\n que disponen que “las reglas de esta ley que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a\nlos otros entes públicos, en ausencia de norma especial para éstos”\n\n\n\n\n\n y que “el derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma\nexpresa en contrario.” En otras palabras, la función administrativa del Tribunal Supremo de\nElecciones sí queda comprendida bajo las reglas de la LGAP, no sólo porque dicho Tribunal es un\nórgano del Estado, sino porque, además, esa norma regula de manera supletoria las relaciones\nadministrativas cuando no exista una norma de carácter especial.\n\n\n\n Es por lo anterior que las sesiones donde se discutan resoluciones y acuerdos de naturaleza\nadministrativa son los que deben ser respaldados en audio y video y sobre los cuales debe levantarse\nun acta literal de lo acontecido” (la negrita y subrayado son del original).\n\n\n\n Una primera clave que se desprende del precedente transcrito es que, en términos generales, cuando\nlos órganos colegiados del TSE realicen excepcionalmente funciones administrativas, incluido el\npropio Tribunal en su rol de jerarca administrativo, dado que su labor sustantiva es la electoral\n–en los términos a como lo concibe el artículo 1.3.b) del Código Procesal Contencioso\nAdministrativo– sí quedarían sujetos a lo dispuesto por los artículos 50 y 56 de la LGAP.\n\n\n\n Por el mismo orden de consideraciones, si las comisiones institucionales internas del TSE conocen\nde temas electorales y no administrativos, estarían relevados de observar las reglas previstas en\nlos aludidos preceptos de la LGAP para consignar sus sesiones; claro está, en la medida que estas\ncomisiones sean realmente órganos colegiados y no meras unidades administrativas.\n\n\n\n Ahora bien, ni el Código Electoral, ni la Ley orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones TSE y del\nRegistro Civil (n.°3504 del 10 de mayo de 1965) contienen una regulación acerca de la conformación o\nlas competencias de estas comisiones institucionales. Tampoco el Reglamento Autónomo Servicios del\nTSE del año 1996, que solo hace referencia a las Comisiones de Salud Ocupacional. Únicamente, el\nReglamento del Consejo de Directores del año 2014, alude a ellas en su artículo 7, inciso f), cuando\ncontempla como una de las funciones de dicho Consejo: “[l]as que corresponden a las hasta ahora\nexistentes Comisiones institucionales de Presupuesto, Adjudicaciones y Construcciones y al Comité\nEjecutivo del Plan Estratégico Institucional, cuya integración actual se extingue y sustituye por la\ndel Consejo” (la negrita es añadida). También el artículo 11, cuando dispone que deben reformarse en\nlo conducente los decretos emitidos por el TSE relativos a estas comisiones institucionales.\n\n\n\n\n\n\n \n\n\n\n El criterio legal aportado a través del referido oficio n.°DL-362-2024 es omiso en citar la\nnormativa interna del TSE que regula a estas comisiones institucionales internas o mencionar\nejemplos de las comisiones existentes, tan solo da esta caracterización de estas:\n\n\n\n “estas se conciben como órganos colegiados de carácter permanente o temporal que tienen un ámbito\ncompetencial limitado y un mandato definido que pueden ser asignados por el ordenamiento jurídico, o\nbien, por el propio órgano público, quien establece sus objetivos y funciones. Dentro de sus\ncaracterísticas principales se puede citar la de ejercer labores de recomendación lo que genera que\nlas mismas no sean vinculantes, toda vez que sus acuerdos dependen de la ratificación definitiva de\notros órganos colegiados de mayor jerarquía, los cuales si gozan del carácter decisor de sus\nacuerdos.\n\n\n\n También están conformadas de manera general como estructuras preventivas cuyo objetivo es el de\ngarantizar y ofrecer formas participativas de permanente diálogo y concertación en la construcción\nde soluciones efectivas en las distintas materias relativas al servicio y funcionamiento de la\ninstitución. Aunado a lo anterior, funcionan como órganos técnicos de asesoría que colaboran con la\nAdministración en la competencia decisoria, ejecutiva, resolutoria, directiva u operativa, por medio\nde criterios o análisis que sirven como insumo en las decisiones y recomendaciones finales del\njerarca máximo, como última instancia.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Además, tienen una responsabilidad mancomunada junto con las unidades operativas a la cual están\nadscritas de observar sus fines y planes estratégicos, respetando al máximo las relaciones de\ncompetencias exclusivas de dichos órganos. No pueden invadir en modo alguno, las prerrogativas que\nla ley o el reglamento le atribuya a otros órganos de la Administración, ni sustituirlos en el\nejercicio de tales atribuciones. Su conformación, es muy variada, ya que en algunos casos están\nintegradas con funcionarios propietarios junto con sus respectivos suplentes y en otras ocasiones\nsolamente con el funcionario o funcionaria designado reglamentariamente. De igual manera pueden\nestar conformadas administrativamente por un coordinador y su respectivo secretario de actas o bien\nsolamente por el primero” (la negrita es añadida).\n\n\n\n\n\n A pesar de que el criterio anterior describe a las comisiones institucionales internas como órganos\ncolegiados que en algunos casos tienen un carácter permanente, lo cierto es, como se acaba de\nindicar, que no se ubicó la normativa interna del TSE que las regula o les confiere competencias de\nforma duradera. Tampoco el oficio n.°DL-362-2024 del Departamento Legal del TSE la menciona.\nAsimismo, se destaca que constituyen una suerte de grupos de trabajo que carecen de poder decisión o\nde capacidad para expresar la voluntad del órgano al que se integran, cuya función principal es\nasesorar o brindar criterios técnicos que sirven de insumo a los órganos (sea unipersonales o\ncolegiados) que sí cuentan con la competencia para adoptar o acordar el acto o resolución final.\n\n\n\n Bajo esa inteligencia, debemos reafirmar que las disposiciones de la LGAP para la grabación en\naudio y video de las sesiones y su respaldo digital solo resultan aplicables a los órganos\ncolegiados que realizan función administrativa y expresan la voluntad de la Administración Pública a\nla que pertenecen mediante el dictado de una resolución final o de un criterio con efectos jurídicos\nintersubjetivos (caso de órganos colegiados de naturaleza consultiva que emiten informes o criterios\nque el ordenamiento les atribuye un carácter preceptivo a su actuación).\n\n\n\n Por consiguiente, en la medida que las comisiones institucionales internas del TSE presenten estos\nrasgos deberán ajustarse a lo dispuesto en los artículos 50 y 56 de la LGAP, con independencia de si\npreparan o no los acuerdos para los órganos decisores de la institución, sin que en ningún caso\npuedan sustituir la fase de deliberación que le corresponde exclusivamente a estos en el supuesto de\nque tengan la condición de órganos colegiados. De hecho, esa alusión a la preparación de acuerdos\nparece referirse a labor que por costumbre administrativa llevan a cabo los órganos directores de un\nprocedimiento administrativo de elaborar una recomendación o informe final, pero como también lo\nadvertimos en el epígrafe anterior, a ellos no les resulta aplicable los preceptos estudiados de la\nLGAP para los órganos colegiados.\n\n\n\n De lo contrario, es decir, si las comisiones institucionales internas no presentan las\ncaracterísticas indicadas, al estar como concebidas como una unidad administrativa pluripersonal sin\nfunciones permanentes de un determinado órgano del TSE, las reglas de la colegialidad de la LGAP no\nles resultan aplicables y bastará el informe o criterio técnico que rindan por escrito y firmado por\nlos funcionarios que lo elaboraron al órgano con competencias decisorias.\n\n\n\n\n\n Sin perjuicio de que las quieran observar voluntariamente como buena práctica administrativa, pero\nsin dejar de sopesar el costo en recursos financieros y de otra índole que ello puede suponer para\nel presupuesto de la institución.\n\n\n\nC.            CONCLUSIÓN\n\nDe conformidad con las consideraciones anteriores, es criterio de la Procuraduría General de\nRepública que:\n\n\n\n 1.  Las reglas generales de los artículos 50 y 56 de la LGAP únicamente resultan aplicables a los\nórganos colegiados que realizan función administrativa –no electoral– y expresan la voluntad de la\nAdministración Pública a la que pertenecen mediante el dictado de una resolución final o de un acto\ncon efectos jurídicos intersubjetivos a falta de legislación especial.\n\n\n\n 2.  En la medida que las comisiones institucionales internas del TSE presenten esos rasgos deberán\najustarse a esas disposiciones, grabando íntegramente en audio y video sus sesiones, mediante el\ndebido respaldo digital, con independencia de si preparan o no los acuerdos para los órganos\ndecisores de la institución.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.  De lo contrario, si como parece ser, estas comisiones institucionales están concebidas como\nmeras unidades administrativas pluripersonales de un determinado órgano del TSE, no deben seguir las\nreglas de la colegialidad de la LGAP, bastando el informe o criterio técnico que rindan por escrito\ny firmado por los funcionarios que lo elaboraron al órgano con competencias decisorias.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 4.  Lo anterior sin perjuicio de que quieran observar facultativamente esas reglas como buena\npráctica administrativa, pero sin dejar de sopesar el costo en recursos financieros y de otra índole\nque ello puede suponer para el presupuesto de la institución.\n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n                                       \n                                                            Dr. Alonso Arnesto Moya\n\n\n\n                                                                                                   \nProcurador\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAAM/arf\n\n\n\n\nCOD. 8185-2024", "body_en_text": "Opinion : 241 of 15/12/2025 \n\nDecember 15, 2025\n\n\nPGR-C-241-2025\n\n\n \n\n\nSeñora\n\n\nEugenia María Zamora Chavarría\n\n\nMagistrada Presidenta\n\n\nTribunal Supremo de Elecciones\n\n\nDear Madam:\n\n With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to official letter\nNo. TSE-1735-2024 of August 20, 2024, in which you inform us of the agreement reached by the\nTribunal Supremo de Elecciones (TSE), through article five of ordinary session\nNo. 86-2024, held that same August 20, by virtue of which it requests the technical legal opinion\nof this higher consultative body regarding the audio and video recording of the sessions of\ncollegiate bodies on the occasion of the reform made by the Law to improve the budgetary control\nprocess, through the correction of normative deficiencies and practices of the\npublic administration, (No. 10053 of October 25, 2021) to Articles 50 and 56 of the Ley General\nde la Administración Pública (No. 6227, of May 2, 1978) –hereinafter, LGAP–.\n\nSpecifically, the following questions are formulated:\n\n 1.- Is it mandatory to record in audio and video, as well as to digitally back up, the\nordinary and extraordinary sessions of internal institutional commissions, whether in-person or\nvirtual, that are formed within an institution?\n\n2.- In the event that the answer to the previous consultation is affirmative,\n\n does this directive apply only to institutional commissions that, by their nature,\nprepare agreements for the decision-making bodies of the institution, or does it also cover all\ncommissions formed within the Administration?\n\n For the purpose of complying with the provisions of Article 4 of the Ley Orgánica de la\nProcuraduría General de la República (No. 6815 of September 27, 1982), the legal opinion rendered\nthrough official letter No. DL-362-2024 of August 12, 2024, from the\nLegal Department of the TSE, was attached to the previous request, in which, after referring to the general aspects of collegiate\nbodies in the Public Administration regarding their formation and operation, as well as the\nlegal nature of these, it alludes to the constitutional principles of publicity and transparency\nthat govern it, to focus on the reform made by the cited Law No. 10053 to Articles 50, 56, and\n271 of the LGAP,\n\n but without mentioning the most recent modification made by the Law that Authorizes the holding of\nvirtual sessions for collegiate bodies of the Public Administration (No. 10379 of October 2,\n2023) to the same Articles 50 and 56. It then addresses the concept and functions of the so-called\ninstitutional commissions of the TSE –a notion that will be examined later– to conclude that, even\nthough the aforementioned reform made by Law No. 10053 does not clarify whether all commissions of this\ntype formed within it must comply with the requirement of making audio\nand video recordings of their sessions or only those that by their nature have a preparatory character for the\nagreements that the decision-making bodies of the TSE may eventually order (the case of the Tribunal's own plenary\nor its Consejo de Directores), “these collegiate bodies must also conform to what is\nestablished by the reform to the Ley General de la Administración Pública that prescribes the\nmandatory nature of implementing the audio and video recording modality in the sessions they\nhold in the exercise of their functions, which would fall upon the officials designated as\ncoordinators or secretaries of these commissions, according to their structure.”\n\nA.  THE SCOPE OF THE PROVISIONS IN NUMERALS 50 AND 56 OF THE LGAP FOR COLLEGIATE BODIES OF\nTHE PUBLIC ADMINISTRATION\n\nAs is evident from the questions posed, the interest of the honorable consulting institution\nbasically consists of determining whether the obligation to record in audio and video the sessions of\ncollegiate bodies is extendable to all institutional commissions of the TSE or only to some\nof them (those that “prepare agreements for the decision-making bodies of the institution”).\n\n Hence, both the consultation letter and the legal opinion focus on the modification\nmade by Law No. 10053 to Articles 50 and 56 of the LGAP, without even mentioning the\nreform made by the cited Law No. 10379, of the year 2023, which gave them their current wording. For greater\nclarity, we transcribe the current text of both precepts:\n\n “Article 50- Collegiate bodies shall appoint a secretary, who shall have the following\npowers and attributions:\n\n a)        Record the audio and video of the body's sessions and prepare the corresponding minutes,\nwhich shall constitute a literal transcription of all interventions made in adherence to\nthe constitutional principles of reasonableness and proportionality, thereby guaranteeing\npublicity and citizen access to all these records.\n\n\n \n\n (Thus amended the previous subsection by Article 1 of the Law Authorizes the holding of virtual\nsessions for the Collegiate Bodies of the Public Administration, No. 10379 of October 2, 2023)\n\n\nb)        Communicate the body's resolutions, when this does not correspond to the president.\n\n\nc)        Others assigned by law c)(*) or regulations.\n\n (*) (Sinalevi Note: The literal text is transcribed, as published in the Diario\nOficial La Gaceta)\n\n (Thus amended by Article 2 of the Law to improve the budgetary control process, by\nmeans of the correction of normative deficiencies and practices of the public administration, No. 10053\nof October 25, 2021)” (emphasis added).\n\n“Article 56-\n\n1)     The sessions of collegiate bodies shall be recorded in audio and video and backed up on\na digital medium that guarantees their integrity and archiving in accordance with current legislation.\nIt shall be the obligation of all members of the collegiate body to verify that the recording of\nthe session is carried out, and failure to do so shall constitute a serious fault.\n\n 2)     Minutes shall be prepared for each session, which shall contain the indication of the persons in attendance,\nas well as the circumstances of place and time in which it was held, the literal transcription of\nall interventions made in adherence to the constitutional principles of reasonableness and\nproportionality, the main points of deliberation, the manner and result of the vote, and\nthe content of the agreements.\n\n (Thus amended the previous subsection by Article 4 of the Law Authorizes the holding of virtual\nsessions for the Collegiate Bodies of the Public Administration, No. 10379 of October 2, 2023)\n\n 3)     The minutes shall be approved at the next ordinary session. Prior to that approval,\nthe agreements adopted at the respective session shall lack firmness, unless the members present agree upon\ntheir firmness by a vote of two-thirds of all members of the College.\n\n\n \n\n 4)     The minutes shall be signed by the president and by those members who have recorded\ntheir dissenting vote.\n\n (Thus amended by Article 2 of the Law to improve the budgetary control process, by\nmeans of the correction of normative deficiencies and practices of the public administration, No. 10053\nof October 25, 2021)” (emphasis added).\n\n The transcribed provisions have been extensively analyzed by the administrative jurisprudence\nof the Procuraduría; in particular, the origin of the reform made by Law No. 10053 to\nArticles 50 and 56 of the LGAP, with which the collegiate bodies of the Public Administration\nwere obliged, as of November 11, 2022 –in accordance with the sole transitory provision of said\nlegal amendment– to record all their sessions with audio and video and to record in the minutes a\nliteral transcription of all interventions made. With the change produced by Law\nNo. 10379, the requirement for the literal transcription of the minutes was nuanced by clarifying that this shall\nbe done in adherence to the principles of reasonableness and proportionality.\n\n\nIn that sense, in opinion PGR-C-229-2023, of November 22, 2023, we indicated:\n\n“I. ON THE MANNER OF RECORDING THE SESSIONS OF COLLEGIATE BODIES AND THE PREPARATION OF\nMINUTES\n\nArticles 50 and 56 of the Ley General de la Administración Pública, insofar as they refer to the\nsessions of collegiate bodies and the preparation of the minutes of said sessions, were\namended through Article 2 of the Law to improve the budgetary control process, by\nmeans of the correction of normative deficiencies and practices of the Public Administration, No. 10053\nof October 25, 2021. This reform entered into force one year after its approval by\nprovision of the sole transitory provision of the Law, that is, November 11, 2022. Recently, said\narticles were again amended through Article 1 of the Law Authorizes the holding of\nvirtual sessions for the Collegiate Bodies of the Public Administration, No. 10379 of October 2,\n2023.\n\n\nThe current text of the indicated articles provides as follows:\n\n\n \n\n\n(…)\n\n Regarding the scope of said articles, we referred for the first time through opinion\nPGR-C-207-2022 of September 28, 2022, recognizing that, as of November 11, 2022,\ncollegiate bodies are obliged to back up all their sessions in audio and video and,\nin addition, must prepare minutes with the literal transcription of all interventions made.\n\n When we analyzed the legislative records of the reform initially made through Law\nNo. 10053, it is observed that this arose within the investigation conducted under file\n20949 called: “Investigation to analyze the public finance problem that generated a\nfiscal gap of approximately 900 billion colones, as well as the use of 182 billion\nby the government, without having budgetary content or legislative authorization.”\n(statement of motives at folio 2 of legislative file 22.033)\n\n Under the framework of that investigation, the Asamblea Legislativa issued official letter AL-DSDI-OFI-0064-2019\nof May 21, 2019, requiring the Contraloría General de la República to “Collaborate with the\nAsamblea Legislativa and the Procuraduría General de la República in identifying the normative\ngaps that are allowing impunity for officials who commit acts harmful to the\nPublic Treasury.”\n\n Precisely as a result of said requirement, the Contraloría General de la República issued\nreport DFOE-SAF-0187 of April 29, 2020, providing a series of recommendations for legal\nreforms, including the need to incorporate audio and video recording of the sessions\nof collegiate bodies, since it was found that the documentation on the content\nof the sessions was often succinct and did not faithfully reflect what occurred. To justify the need for\nreform, the Contraloría's report indicated:\n\n “The experience gathered in the referenced investigation allowed us to establish the need for\nthe sessions of collegiate bodies to be recorded literally, both in audio and\nvideo. From the review of several minutes of collegiate bodies, various ways of\nrecording the content of the sessions were found, noting that in several, the content\nwas not reproduced literally and faithfully.\n\n\n \n\n It is not about regulating the publicity of the sessions, but about strengthening transparency\nand fidelity in their reproduction. We recommend the full recording of the meetings of\ncollegiate bodies, a backup that would be available to any institution legitimized\nto access its review, even when the sessions were declared secret by order of a\njudge.”\n\n Based on the stated need, the controlling body had initially proposed in said\nreport only the reform to Article 56 of the Ley General de la Administración Pública so\nthat sessions would be recorded in audio and video and to impose compliance obligations on the\nsecretary of the collegiate body, which was recorded in the statement of motives of the bill\n(folios 5 and 6 of legislative file 22.033).\n\n Even in the affirmative majority opinion, the deputies of the Commission only recorded\nthe need for audio and video recording for purposes of faithfully demonstrating what occurred\nin the session. Notwithstanding the foregoing, the wording finally approved incorporated a motion\npresented during the legislative proceedings that included, in addition to the obligation to record the\nsession with audio and video, that of preparing minutes with the “literal transcription of all interventions\nmade” (folios 316 and 603 of legislative file 22.033).\n\n From the legislative discussion, the justification for such an imposition when preparing the\nminutes is not evident, despite it seeming unnecessary since the obligation to record the\nentire session was already being established and, with this, what occurred was faithfully recorded.\n\n Note that even Article 313 of the Ley General de la Administración Pública, for the case of\nappearances before directing bodies of administrative procedures, authorizes that when\nthere is a recording, the requirements for preparing the minutes be made more flexible, taking into account that the\nrecording is its backup. Despite this, the reform made to Articles 50 and\n56 of the General Law for the functioning of collegiate bodies requires the existence of\nliteral minutes regarding the interventions of their members.\n\n Given that there was no legislative discussion on the scope of the term “literal\ntranscription,” this Procuraduría interpreted said concept in the already indicated opinion PGR-C-207-2022 of\nSeptember 28, 2022, in which the following was provided, which is important for addressing this\nconsultation:\n\n “In this regard, we must recall that this Procuraduría has been recognizing in its administrative\njurisprudence that the preparation of the minutes is necessary to record the deliberations and\ndecisions taken within the collegiate body, and therefore constitutes an indispensable\nand mandatory tool to capture the administrative will.\n\n Both in doctrine and in the jurisprudence of this Procuraduría, the\nimportance of minutes has been recorded as a means to guarantee the access and control of individuals to the\ndecisions adopted by the college in a specific session, guaranteeing through them the\nprinciples of transparency and publicity.\n\n The minutes, consequently, constitute an element of validity of the administrative act and furthermore\ndemonstrate the discussion, deliberation, and vote on the agreements adopted within the\ncollegiate body, from which the administered person can guarantee knowledge, control, and\noversight of the decisions adopted therein, in exercise of the guarantee of access to\ninformation recognized by Article 30 of the Constitución Política. That is why the minutes\nseek to ensure transparency in the exercise of the body's powers by highlighting\nthe criteria and opinions of the members that comprise it, which is why, once the\nminutes are approved, they become a public document.\n\n The importance of the minutes leads us to recognize that a succinct description of what\nhappened is not enough, but rather it must reflect what occurred in the most faithful way possible, eliminating as\nfar as possible the secretary's discretion when preparing them. Precisely because of\nthis, the legal reform imposes the obligation of a literal transcription.\n\nThe concept of literal, however, must be interpreted in this case reasonably, since\nwe consider that a rigid application of the term can lead to a paralysis of the collegiate\nbody and an end not intended by the legislator, especially when we find ourselves facing\nlong discussions that include stammering, interjections, repetitions, and irrelevant\nexpressions from the interlocutors.\n\nArticle 10 of the Ley General de la Administración Pública requires interpreting the norm in the\nway that best satisfies the public purpose, nor can the constitutional principles\nof reasonableness and proportionality be forgotten, which require interpreting concepts logically, without\nforgetting the practical utility in achieving the purpose entrusted to the collegiate body.\n\n Regarding the interpretation exercise that corresponds to us to carry out in the consultative channel, we referred\nin opinion C-218-2020 of June 10, 2020, indicating:\n\n “When answering the questions posed, the Procuraduría General interprets the\nlegal order and determines the applicable rule of law, specifying it and in some cases\nredefining its contours. So the higher consultative body does not ‘create’ that Law, but\nrather formulates an interpretation that will lead to the pre-existing Law being applied in a\nspecific manner; that is, according to the interpretation made of it by the higher consultative\nbody. Thus, the opinion can only assign its meaning and scope to the legal norm,\nin order to provide criteria of certainty in the application of the Law; hence the importance\nof legal reasoning, and therefore, of the contribution that the opinion can make to the legal order and its understanding, thus contributing to give coherence, rationality, and unity to a legal order oriented\ntowards the satisfaction of the general interest (Opinions C-233-2003 and C-229-2018, op. cit.). That is,\nthe Procuraduría becomes, through this channel, a qualified legal interpreter, which imposes on the public\nsector its peculiar reading of the legal order. (Opinion C-257-2006 of June 19, 2006. In\nthe same sense, see opinion No. C-123-2019 of May 8, 2019).\n\n\nTherefore, it is clear that in this case the phrase\n\n\n“literal transcription” must be interpreted without forgetting what the objective of the legal reform was.\n\n It should not be forgotten that the context under which the reform was born was a parliamentary\ninvestigation into the management of public finances, an investigation that revealed the\nneed for greater evidentiary elements in the discussions of collegiate bodies,\naccording to the recommendation made by the Contraloría General de la República, with the support of this advisory\nbody.\n\nPrecisely because of the foregoing, the legislator opted for the mandatory full\nrecording of the sessions –with audio and video– so requiring, in addition, the preparation of minutes without the\npossibility of cleaning the text is unnecessary and disproportionate, taking into consideration\nthat there is the backup of the recording that faithfully records what occurred.\n\nThus, even though it was intended to eliminate the broad discretion that the secretary had\nunder the previous regime and what is sought is the greatest possible fidelity of what occurred, the truth\nis that this does not inhibit them from ensuring that the minutes are legible and that their preparation does not hinder\nthe functioning of the body, especially taking into consideration that the fidelity intended by\nthe legislator can be guaranteed with the audio and video.\n\nOn the other hand, even though the legislative reform made to numerals 50 and 54 of the Ley General\nde la Administración Pública did not expressly contemplate it, it should not be forgotten that collegiate\nbodies must ensure the protection of fundamental rights and by virtue of what is established in\nnumeral 24 of the Constitution, they do not lose their obligation to safeguard the\nconfidential and private information that they must discuss during sessions, especially that which has a\nspecial protection shield such as State secrets, information that is legally classified\nas confidential for reasons of public interest, trade secrets,\ntax information, sensitive data, among others. Hence, the recording of the session and the\npreparation of the minutes by the collegiate body cannot be to the detriment of the rights\nof third parties that must be protected nor of the information that must be safeguarded by\nconstitutional or legal provision. “ (The highlighting is not from the original)\n\nAs is evident from the foregoing, the obligation provided by the legislator regarding the\nliteral transcription of the minutes does not nullify the secretary's possibility of cleaning the text\nof stammering, interjections, repetitions, and irrelevant expressions of the interlocutors, nor\ndoes it relieve them of the required protection of third-party rights and\nconfidential information that must be safeguarded by constitutional or legal provision.\n\n That interpretation, moreover, is consistent with the most recent reform, made through Law No.\n10379 of October 2, 2023, which states that the literal transcription of the minutes must be done in\naccordance with the constitutional principles of reasonableness and proportionality” (the bold and\nunderlining are from the original text).\n\n Now, this requirement to record sessions in audio and video and guarantee their digital backup\nderived from Articles 50.1 and 56.1 of the LGAP applies to the collegiate bodies of the\nPublic Administration. As will be recalled, the “collegiate body is that which, constituted by\na multiplicity of persons in a condition of equality, except for the person who directs it, exercises the same\nwork with the objective of generating a specific conduct. Thus, its will is formed\nthrough the participation and vote of its members, who, arriving at a final decision, must\napprove it by unanimity or majority of those present, depending on the topic, capturing it in the respective\nagreement. Without it being feasible for its members to individually carry out conduct on behalf of\nit, as they lack the respective agreement of wills that empowers them” (see opinion\nPGR-C-022-2024, of February 12, 2024).\n\n In pronouncement C-348-2009, of December 18, 2009, we specified that the particularity of\nthis type of public bodies “resides in that the holder of the body is a group or set of\nnatural persons, who act on an equal footing with respect to one another. Thus, the collegiate\nbody is characterized because it is a multi-person body, its holder is a set of natural\npersons, called to deliberate simultaneously (in accordance with the organizational rules) in order\nto form the will of the body.”\n\n\nAs we also pointed out in opinion PGR-C 074-2024, of April 29, 2024\n\n –reiterated in pronouncement PGR-C-182-2025 of last August 28– the intention of the\naforementioned reform to Articles 50 and 56 of the LGAP was to cover the generality of the\ncollegiate bodies discussed in chapter III of title II of the LGAP, which is where the\namended legal norms were framed. It does not therefore include bodies of a different nature\nthan administrative ones (for example, of a jurisdictional or electoral nature) or bodies that have\nspecial regulations of legal rank.\n\n\n \n\n Likewise, we indicated that the regime of collegiate bodies is determined by the principles of\ncollegiality, simultaneity, participation, and pluralism, principles that lead to the formation of\nthe will of the college through the mechanism of deliberation (opinion C-348-2009, already cited). Hence,\nwe have ruled out that the reform made had an impact on the functioning of the directing\nbodies of administrative procedures (in this regard, see also pronouncement\nPGR-C-098-2023 of May 10, 2023).\n\n Based on the foregoing, it is necessary to also differentiate the collegiate body from mere administrative\nunits – which, to cite the case of Spanish Law, are defined as basic organizational\nelements of the organic structures of the Public Administration and comprise\njob positions or staff allocations functionally linked by reason of their tasks and\norganically by a common leadership, in accordance with Article 56.1 of Law 40/2015, of October 1,\non the Legal Regime of the Public Sector– which as such, lack decision-making power or the\ncapacity to express the will ad extra of the Administration to which they belong.\n\n Let us recall that, in Administrative Law, the theory of the organ in general consists of explaining\nlegally the phenomenon of imputing to the public entity the activity and will of the natural\npersons who serve it. Hence, the concept of organ is usually reserved exclusively for\n“those functional units endowed with the capacity to act in a legally effective manner in\nintersubjective relations; or what is the same, those that hold the power to express externally\nthe legal will of the entity in which they are integrated”1.\n\n It is precisely this definition that is used in Comparative Law by the cited Law on the Legal Regime\nof the Public Sector, when considering administrative bodies as “administrative units to\nwhich functions that have legal effects against third parties are attributed, or whose actions\nare mandatory” (Article 5.1, bold added).\n\n Although the LGAP does not expressly adopt that technical solution of the administrative organ, it\nfollows from the basic rules it contains for the constitution and functioning of the collegiate\nbody that these apply when a multi-person body issues acts or agreements with legal\neffects that must be imputed to the Administration to which it belongs, making the\nprocess of forming and manifesting the will through the collective concurrence of\nthe plurality of natural persons who serve as holders of the body essential.\n\n Hence, the reason for the formalities of Articles 50 and 56 of the LGAP so that the sessions\nof the collegiate body are duly documented, through their audio and video recording,\nwith the consequent digital backup, and moreover, with the preparation of minutes\nin which a literal transcription of all interventions made is made –with the\nindicated nuance of adhering to the principles of reasonableness and proportionality– as mechanisms\nto make the deliberations within it transparent and facilitate the control of what was done, but above all,\nto establish the responsibilities of those who participated with a concurring vote in the event of not\nhaving recorded a dissenting vote, as permitted by Article 57 of the LGAP.\n\n It makes no sense, therefore, to extend these rules of collegiality contained in the LGAP to\nadministrative units that, although multi-person, lack permanent normative powers\nwith intersubjective effects, as well as decision-making power or the power to express the will of the\nAdministration to which they belong.\n\n Under that understanding, we proceed to examine the consulted scenario of the so-called “internal\ninstitutional commissions” of the TSE and whether they, given their legal nature and assigned functions,\nmust also comply with the requirements of Articles 50 and 56 of the LGAP.\n\nB.            REGARDING THE INTERNAL INSTITUTIONAL COMMISSIONS OF THE TSE\n\nIt is necessary to warn at the outset that the Procuraduría had the opportunity to refer to the application\nof the precepts of interest to the sessions of the TSE itself in electoral matters, in opinion\nPGR-C-210-2024, of September 20, 2024, on the occasion of a consultation posed by the Internal Audit Office\nof said institution; concluding in general terms that the high Tribunal is not\nobliged to back up its sessions in this area in audio and video, not only because the Código\nElectoral (Law No. 8765, of August 19, 2009) prevails over what is provided in Articles\n50 and 56 of the LGAP, due to the special character of the norm, but, above all, because it does not act\nas an administrative collegiate body, but within its sphere of constitutional autonomy as the supreme\nelectoral body.\n\n However, when the TSE sits as the institutional administrative head or other\ncollegiate bodies within the Tribunal address strictly administrative matters, the studied\nregulation of the LGAP must be applied, since there is no special norm that excludes its observance\nas occurs for electoral matters, and under those scenarios they do act as administrative colleges.\nDespite its length, we transcribe the relevant part of the aforementioned pronouncement:\n\n        “III. THE TSE IS NOT SUBJECT TO THE PROVISIONS OF NUMERALS 50 AND 56 OF THE LGAP IN ELECTORAL\nMATTERS\n\nThe consulting auditor raises a series of general questions about the privacy and\nconfidentiality of the sessions held by the Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) in electoral\nmatters. However, analyzing their exposition, we could indicate that the topic is summarized as\ndetermining whether what is provided in numerals 50 and 56 of the Ley General de la Administración Pública\nis or is not applicable to said constitutional body when it resolves issues related to\nelectoral matters. In other words, whether the Tribunal is obliged or not to record its\nsessions in audio and video and whether it must prepare literal minutes of what occurred, when it discusses those topics.\n\n\nRegarding  this,  we  must  indicate  that  Articles  9  and  99\n\n of the Constitution recognize the Tribunal Supremo de Elecciones, exclusively and independently,\nthe organization, direction, and supervision of acts related to suffrage, as well as the other\nfunctions attributed to it by the Constitution and the laws.\n\n Likewise, from Article 102, subsections 1) and 3), the competence of said Tribunal to\ncall popular elections and to interpret exclusively and obligatorily the\nconstitutional and legal provisions referring to electoral matters is evident.\n\nThis constitutional attribution recognized to the Supreme Electoral Tribunal cannot be subjected to any other authority or jurisdiction, as the Constitutional Chamber has recognized on various occasions. An example of this is judgment 3194-92 of 16:00 hours on October 27, 1992, in which it stated:\n\n\"... The system of the Constitution, its binding interpretation is only attributed to two organs of the State, namely: the Constitutional Chamber, in the exercise of the constitutional jurisdictional function, and the Supreme Electoral Tribunal, in matters relating to the organization, direction, and oversight of acts relating to suffrage.\n\nThis is equivalent to saying that the Tribunal interprets the Political Constitution exclusively and obligatorily, in the exercise of its constitutional and legal competencies in electoral matters, and therefore, it cannot be supposed that this interpretation may be overseen by another jurisdiction, even the constitutional one, because even to the extent that it violated constitutional norms or principles, it will, as a tribunal of its rank, be declaring the proper meaning of the norm or principle, at least insofar as there is no jurisdictional remedy in our legal system against that eventual violation, which does not mean, it is worth saying, that the Supreme Electoral Tribunal is a Constitutional Tribunal, in the sense of a Constitutional Tribunal, because its mission, nature, and attributions are not of that kind; nor does it mean, of course, that it cannot, like any other organ of the State, including the Constitutional Chamber, violate the Political Constitution in fact, but rather that, even if it did violate it, no superior instance exists that can oversee its conduct in this sphere\" (See\n\nin a similar sense judgments number 2001-2603 of fifteen hours thirty-seven minutes of April third, 2001-2787 of twelve hours four minutes of April fifth, 2001-3173 of nine hours fifty-one minutes of April twenty-fifth, 2001-3992 of sixteen hours fifty-four minutes of May fifteenth, and 2001-4161 of fifteen hours thirty-seven minutes of May twenty-second, all of this year). (The highlighting is not from the original)\n\nThe TSE therefore has the status of supreme electoral body, with an important guarantee of autonomy of the electoral function and, consequently, a safeguard of independence from other branches of government, including the Legislative Assembly, which, based on the provisions of constitutional numeral 121 section 1), is even barred from interpreting laws in electoral matters.\n\nIt is clear that the Constituent Power took special care in regulating the exclusive and exclusionary competence of the Supreme Electoral Tribunal, in all those acts that are related directly or indirectly to general electoral processes and in all those acts carried out by political parties or citizens as active members of the electoral body.\n\nPrecisely for this reason and with the intention of avoiding external interference in the sessions of the TSE, Article 19 of the Electoral Code provides for the privacy of its sessions and its votes, by stating:\n\n\"ARTICLE 19.- Private sessions, exceptions\n\nThe sessions of the Tribunal shall be private, except when:\n\na) Scrutineering is verified, to which previously accredited political parties have the right to attend.\n\nb) Representatives of political parties, accredited poll watchers (fiscales) of political parties, or interested persons so request and the Tribunal so agrees.\n\nc) Oral hearings are held in the exercise of jurisdictional activity.\n\nd) The Tribunal itself so orders.\n\nVotes shall always be in private.\"\n\nAs can be observed, the general rule is that the sessions held by the Tribunal in electoral matters are private, except for the exceptions authorized by the same norm. Likewise, all its votes in electoral matters must be carried out in private.\n\nNote, furthermore, that said norm makes no distinction between electoral jurisdictional matters and the rest of the electoral matters resolved by the TSE, so it applies in any case.\n\nNow, the privacy of the Tribunal's sessions translates solely into the impossibility of public attendance (except in permitted cases). In other words, the norm does not refer to the medium in which said sessions must be recorded or the form in which the minutes must be subsequently drawn up, which is rather regulated in Articles 22 and 23 of the Electoral Code. Said articles state:\n\n\"ARTICLE 22.- Registration and approval of minutes\n\nThe Tribunal shall keep a register of minutes of its sessions; in these, only the agreements adopted shall be entered, unless one of its members requests that some particular fact or circumstance be recorded. The minutes shall be available to the public, once they have been definitively approved (aprobadas en firme).\n\nThe minutes of each session shall be approved at the immediate next ordinary session. Prior to their approval, the magistrates may request their full reading from the president; this requirement is not mandatory for their approval.\n\nARTICLE 23.- Finality (firmeza) of the resolutions or actions of the Tribunal\n\nThe resolutions of the Tribunal shall become final (firmes) upon approval of the respective minutes, unless otherwise ordered. The magistrates attending a session shall be obliged to sign the respective minutes; if for any reason they do not attend the session in which the minutes are approved and signed, they must do so subsequently.\n\nAny magistrate who participates in the approval of the minutes may request a review of what was agreed upon in the immediately preceding session or request modifications to the drafting thereof, before it is approved. If these are not accepted, they shall leave a record of their opposition and sign the minutes.\"\n\nAs can be observed, the Electoral Code is a special norm in electoral matters, which governs the sessions of the TSE in that sphere and which only requires that the agreements be entered into the minutes and that they be made available to the public once they have been definitively approved (aprobadas en firme), without establishing the obligation to record the session in audio and video or to transcribe it literally. This norm is in force, and therefore it is fully applicable at present, its validity not having been discussed in the constitutional sphere.\n\nAdditionally, we must clarify that it is not that electoral matters are, by themselves, of a confidential nature, but rather that electoral regulations do not require, as numerals 50 and 56 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública, LGAP) do, that the entirety of the sessions be recorded with audio and video and that a literal transcription be made in the minutes, but rather it is sufficient to record the agreements adopted succinctly in the minutes, which, once final, can be accessed by the public.\n\nAdditionally, we must insist, as we stated in the previous section, that the reform carried out on said articles of the General Law was limited to covering the generality of the collegiate bodies (órganos colegiados) referred to in chapter III of title II of the General Law of Public Administration, that is, the collegiate bodies of the Public Administration. The Supreme Electoral Tribunal could not be included in that category with respect to its constitutional electoral competence, because, as we have indicated, special norms exist that must prevail and, furthermore, the Tribunal has the nature of a supreme electoral body, without being able to suffer interference from any other organ or entity, not even from the Legislative Assembly.\n\nConsequently, the nature of supreme constitutional body in electoral matters excludes the Supreme Electoral Tribunal from the scope of application of the provisions of numerals 50 and 56 of the General Law of Public Administration with regard to electoral matters, since, as we stated, said articles were designed to regulate the functioning of administrative collegiate bodies. Nor do said norms apply to other electoral bodies that act in matters that are not typically administrative.\n\nNotwithstanding the foregoing, it is evident that the special regulations set forth in numerals 19, 22, and 23 of the Electoral Code are limited to the sessions where the TSE discusses matters of an electoral nature, which is the sphere of its constitutional autonomy. In other words, said articles do not apply when the Tribunal or its organs act as an active Administration in the exercise of their strictly administrative competencies, such as acts related to human resources, budget, equipment, materials, infrastructure, planning, organization, and coordination of the administrative activities of the organization, rules for organizing and standardizing administrative services, among others.\n\nIn the case of sessions of the Supreme Electoral Tribunal as institutional administrative head and of other collegiate bodies within the Tribunal that handle strictly administrative matters, the provisions of numerals 50 and 56 of the General Law of Public Administration must indeed apply, since there is no special norm as is the case for electoral matters, nor is it a sphere of constitutional autonomy.\n\nIn that sense, Articles 1, 2.1, and 3.1 of the LGAP are applicable, which provide that \"the rules of this law that regulate the activity of the State shall also apply to other public entities, in the absence of a special norm for these\" and that \"public law shall regulate the organization and activity of public entities, unless there is an express norm to the contrary.\" In other words, the administrative function of the Supreme Electoral Tribunal is indeed covered under the rules of the LGAP, not only because said Tribunal is an organ of the State, but also because that norm regulates, in a supplementary manner, administrative relations when a special norm does not exist.\n\nIt is for the foregoing reason that the sessions where resolutions and agreements of an administrative nature are discussed are those that must be backed up in audio and video and for which literal minutes of what occurred must be drawn up\" (the bold and underline are from the original).\n\nA first key point that emerges from the transcribed precedent is that, in general terms, when the collegiate bodies of the TSE exceptionally carry out administrative functions, including the Tribunal itself in its role as administrative head, given that its substantive work is electoral –in the terms conceived by Article 1.3.b) of the Contentious Administrative Procedure Code (Código Procesal Contencioso Administrativo)– they would indeed be subject to the provisions of Articles 50 and 56 of the LGAP.\n\nIn the same order of considerations, if the internal institutional committees (comisiones institucionales) of the TSE handle electoral matters and not administrative ones, they would be relieved from observing the rules set forth in the aforementioned precepts of the LGAP for recording their sessions; of course, to the extent that these committees are truly collegiate bodies and not mere administrative units.\n\nNow, neither the Electoral Code nor the Organic Law of the Supreme Electoral Tribunal and the Civil Registry (No. 3504 of May 10, 1965) contain a regulation regarding the formation or competencies of these institutional committees. Nor does the Autonomous Regulation of Services of the TSE of 1996, which only refers to Occupational Health Commissions. Only the Regulation of the Directors' Council of 2014 alludes to them in its Article 7, section f), when it contemplates as one of the functions of said Council: \"[t]he functions corresponding to the previously existing institutional committees of Budget, Procurement (Adjudicaciones) and Constructions, and the Executive Committee of the Institutional Strategic Plan, whose current integration is extinguished and replaced by that of the Council\" (the bold is added). Also Article 11, when it provides that the decrees issued by the TSE regarding these institutional committees must be reformed accordingly.\n\nThe legal opinion provided through the referenced official letter No. DL-362-2024 omits citing the internal regulations of the TSE that govern these internal institutional committees or mentioning examples of existing committees; it only gives this characterization of them:\n\n\"these are conceived as collegiate bodies of a permanent or temporary nature that have a limited scope of competence and a defined mandate that can be assigned by the legal order, or by the public body itself, which establishes their objectives and functions. Among their main characteristics, one can cite that of carrying out advisory work, which means that their output is not binding, since their agreements depend on the definitive ratification of other higher-ranking collegiate bodies, which themselves possess the decisive character for their agreements.\n\nThey are also generally structured as preventive bodies whose objective is to guarantee and offer participatory forms of permanent dialogue and consensus-building in the construction of effective solutions in the various matters relating to the service and functioning of the institution. In addition to the above, they function as technical advisory bodies that collaborate with the Administration in its decision-making, executive, resolutory, directive, or operative competence, through opinions or analyses that serve as input for the final decisions and recommendations of the highest authority (jerarca máximo), as the last instance.\n\nFurthermore, they have a joint responsibility together with the operational units to which they are attached to observe their purposes and strategic plans, fully respecting the exclusive competency relationships of said organs. They may not in any way invade the prerogatives that the law or regulation attributes to other organs of the Administration, nor substitute them in the exercise of such attributions. Their composition is highly varied, since in some cases they are composed of owning (propietarios) officials together with their respective substitutes, and on other occasions only with the officially designated official. Likewise, they may be administratively structured with a coordinator and their respective recording secretary, or only with the former\" (the bold is added).\n\nDespite the foregoing opinion describing internal institutional committees as collegiate bodies that in some cases have a permanent nature, the truth is, as just indicated, that the internal regulations of the TSE that govern them or confer lasting competencies upon them were not located. Nor does official letter No. DL-362-2024 from the Legal Department of the TSE mention them. Likewise, it is highlighted that they constitute a sort of working group that lacks decision-making power or the capacity to express the will of the body to which they are integrated, whose main function is to advise or provide technical opinions that serve as input to the bodies (whether single-person or collegiate) that do have the competence to adopt or agree upon the final act or resolution.\n\nUnder that understanding, we must reaffirm that the provisions of the LGAP for the audio and video recording of sessions and their digital backup are only applicable to collegiate bodies that carry out an administrative function and express the will of the Public Administration to which they belong through the issuance of a final resolution or an opinion with intersubjective legal effects (in the case of collegiate bodies of an advisory nature that issue reports or opinions whose action the legal system attributes a preceptive character).\n\nConsequently, to the extent that the internal institutional committees of the TSE present these features, they must conform to the provisions of Articles 50 and 56 of the LGAP, regardless of whether or not they prepare the agreements for the decision-making bodies of the institution, without in any case being able to substitute the deliberation phase that corresponds exclusively to the latter in the event that they have the status of collegiate bodies. In fact, that allusion to the preparation of agreements seems to refer to work that, by administrative custom, the directing organs of an administrative procedure carry out by preparing a recommendation or final report, but as we also noted in the previous epigraph, the studied precepts of the LGAP for collegiate bodies are not applicable to them.\n\nOtherwise, that is, if the internal institutional committees do not present the indicated characteristics, being conceived as a multi-person administrative unit without permanent functions of a specific organ of the TSE, the rules of collegiality of the LGAP are not applicable to them, and the written report or technical opinion rendered and signed by the officials who prepared it to the body with decision-making powers shall suffice.\n\nWithout prejudice to the possibility that they may wish to observe them voluntarily as a good administrative practice, but while considering the cost in financial and other resources that this may entail for the institution's budget.\n\nC. CONCLUSION\n\nIn accordance with the foregoing considerations, it is the opinion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de República) that:\n\n1. The general rules of Articles 50 and 56 of the LGAP are only applicable to collegiate bodies that carry out an administrative function –not an electoral one– and express the will of the Public Administration to which they belong through the issuance of a final resolution or an act with intersubjective legal effects, in the absence of special legislation.\n\n2. To the extent that the internal institutional committees of the TSE present those features, they must conform to those provisions, fully recording their sessions in audio and video, with proper digital backup, regardless of whether or not they prepare the agreements for the decision-making bodies of the institution.\n\n3. Otherwise, if, as it seems, these institutional committees are conceived as mere multi-person administrative units of a specific organ of the TSE, they are not required to follow the rules of collegiality of the LGAP, the written report or technical opinion rendered and signed by the officials who prepared it to the body with decision-making powers being sufficient.\n\n4. The foregoing is without prejudice to their discretionary observance of those rules as a good administrative practice, but while considering the cost in financial and other resources that this may entail for the institution's budget.\n\nSincerely,\n\nDr. Alonso Arnesto Moya\nAttorney General (Procurador)\n\nAAM/arf\n\nCOD. 8185-2024" }