{ "id": "pgr-25263", "citation": "C-246-2025", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Inadmisibilidad de consulta sobre proyecto de ley de contratación pública", "title_en": "Inadmissibility of consultation on public procurement bill", "summary_es": "La Procuraduría General de la República declara inadmisible la consulta formulada por la Asamblea Legislativa sobre el proyecto de ley nº 24.467, denominado “Ley Jaguar para el Impulso del Desarrollo de Costa Rica”. El dictamen señala que la iniciativa legislativa versa sobre materias reservadas constitucional y legalmente a la Contraloría General de la República, en particular el régimen de contratación administrativa y la fiscalización superior de la Hacienda Pública. Dado que el artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría impide pronunciarse sobre asuntos competencia de otros órganos administrativos, y la Contraloría ya se había manifestado sobre el proyecto, la Procuraduría se abstiene de emitir criterio. Se hace constar que la Sala Constitucional, mediante opinión consultiva, declaró inconstitucionales los artículos 4 y 5 del proyecto. La Procuraduría recuerda que su asesoramiento a diputados es no vinculante y que, en este caso, la consulta excede sus competencias.", "summary_en": "The Attorney General's Office declares inadmissible the consultation made by the Legislative Assembly regarding Bill No. 24.467, called “Jaguar Law to Promote the Development of Costa Rica.” The opinion states that the bill deals with matters constitutionally and legally reserved for the Comptroller General's Office, particularly the public procurement regime and the supreme oversight of public funds. Since Article 5 of the Organic Law of the Attorney General's Office prohibits it from ruling on matters within the jurisdiction of other administrative bodies, and the Comptroller has already addressed the bill, the Attorney General's Office refrains from issuing a criterion. 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de Área, Comisiones Legislativas III\n\n\n\n\nAsamblea Legislativa\n\n\n\n\nEstimada señora:\n\n\n\n Con la aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende el oficio\nALCPGOB-1357-2024, del 31 de octubre de 2024, por medio del cual, se nos comunica que la Comisión\nPermanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, requiere nuestro criterio\njurídico sobre el proyecto de ley n.°24.467, denominado: “LEY JAGUAR PARA EL IMPULSO DEL DESARROLLO\nDE COSTA RICA”.\n\n\n\n De previo debemos señalar que el plazo de ocho días previsto en el artículo 157 del Reglamento de\nla Asamblea Legislativa no es aplicable a este tipo de asuntos, por no tratarse de la audiencia a la\nque se refiere el artículo 190 de la Constitución Política (ver, entre otros, los pronunciamientos\nOJ-053-98 del 18 de junio 1998, OJ-055- 2013 del 9 de setiembre de 2013, OJ-08-2015 del 3 de agosto\nde 2015, OJ-159- 2020 del 16 de octubre del 2020 y PGR-OJ-050-2022 del 18 de marzo de 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puede ser considerada como Administración Pública cuando\nla consulta se vincula con el ejercicio de su función administrativa, pero no cuando el criterio\nsolicitado se refiera al ejercicio de su función legislativa.\n\n\n\n En nuestra jurisprudencia administrativa hemos sostenido que a pesar de que no existe previsión\nlegal que se relacione con el ejercicio de la función legislativa, la Procuraduría ha acostumbrado\natender las consultas que formula la Asamblea Legislativa y sus Diputados, con el afán de colaborar\ncon el ejercicio de las funciones que la Constitución Política les atribuye.\n\n\n\n Por lo tanto, se emiten criterios jurídicos no vinculantes sobre determinados proyectos de ley o\naspectos jurídicos que pueden considerarse parte de la función de control político y que\nrazonablemente pueden estimarse de interés general. Esta colaboración, aunque no está expresamente\ndispuesta en la ley, tiene como objeto colaborar en la satisfacción de las funciones parlamentarias,\nmediante un asesoramiento de índole estrictamente jurídico.\n\n\n\n En reiterados pronunciamientos hemos señalado que esta colaboración mediante asesoramiento no puede\ndesnaturalizar la función consultiva de la Procuraduría ni mediatizar su función, al punto de\nimpedirle suministrar la asesoría a quien está legitimado para solicitársela, sea la Administración\nPública. Así el asesoramiento a los señores diputados tiene como límite el contenido propio de la\nfunción consultiva, su eficiente ejercicio respecto de la Administración Pública y la razonabilidad\ny mesura de la consulta que se formule (véase entre muchos otros, los pronunciamientos: OJ-030-2017\nde 9 de marzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018,\nC-101-2019 de 5 de abril de 2019, C-071-2020 de 2 de marzo de 2020, C-145-2020 de 20 de abril de\n2020, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de 2023, PGR-C-084-2024 de 2 de mayo de 2024).\n\n\n\n Aparte de lo anterior, hemos señalado que en vista de que el trámite de consulta de la Asamblea\nLegislativa a la Procuraduría no se encuentra regulado legalmente, la admisibilidad de las consultas\nformuladas se resuelve vía interpretación de este órgano asesor. De ahí que, en cuanto a nuestro\nasesoramiento sobre el contenido de los proyectos de ley, lo usual ha sido que la Procuraduría se\nrefiera a estos como parte del trámite que las Comisiones Legislativas llevan a cabo al discutirlos\ny analizarlos.\n\n\n\n Es decir, la Procuraduría ha atendido, únicamente, aquellas consultas que son planteadas por la\nComisión o el órgano legislativo que tenga a cargo la tramitación y discusión de la iniciativa legal\nrespectiva, no así, aquellas consultas que, aunque tengan por objeto el análisis de un proyecto de\nley, sean planteadas por uno o varios señores Diputados, sin el aval del órgano legislativo\ncorrespondiente (véase al respecto nuestra opinión jurídica n.°OJ-127-2019 de 30 de octubre de 2019\ny los dictámenes nos. C-170-2020 de 10 de marzo de 2020, C-235-2020 de 23 de junio de 2020, C-471-\n2020 de 9 de diciembre de 2020 y C-075-2021 de 12 de marzo de 2021).\n\n\n\n\nII.                SOBRE LOS REQUISITOS DE ADMISIBILIDAD DE LAS CONSULTAS\n\n\n\n La colaboración que se brinda a través de nuestros criterios a la Asamblea Legislativa y sus\nDiputados, no nos permite obviar los requisitos esenciales de admisibilidad de las consultas, puesto\nque lo contrario implicaría desnaturalizar nuestra función asesora (véanse nuestros pronunciamientos\nnos. OJ-095-2009 de 5 de octubre de 2005, OJ-53-2010 de 9 de agosto de 2010, OJ-030-2017 de 9 de\nmarzo de 2017, OJ-061-2017 de 29 de mayo de 2017, C-198-2018 de 17 de agosto de 2018, C-101-2019 de\n5 de abril de 2019, PGR-C- 318-2021 de 23 de noviembre de 2021, PGR-C-262-2023 de 12 de diciembre de\n2023, entre otros).\n\n\n\n De conformidad con los artículos 1, 3 inciso b), 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría\nGeneral de la República, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las\nconsultas, a saber: a) que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la\ninstitución; b) que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre\ntemas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos\nconcretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos\nadministrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales,\nasuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de\notro órgano, ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta; y\nc) que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas\ncuestionados.\n\n\n\n En ese sentido la presente consulta es inadmisible, ya que según el artículo 5 de nuestra Ley\nOrgánica, no se pueden consultar los asuntos que sean competencia de otros órganos administrativos\ncon una competencia especial establecida por ley. Por lo que, uno de los requisitos de admisibilidad\nde las consultas es que el tema no sea competencia de otro órgano: concretamente, de la Contraloría\nGeneral de la República. Veamos. \n\n\n\n III.             INADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA. NO SE RINDE CRITERIO SOBRE MATERIAS RESERVADAS A\nOTRAS INSTITUCIONES\n\n\n\n Como parte de nuestra jurisprudencia administrativa, en el dictamen PGR-C-84-2024 del 02 de mayo de\n2024, se indicó expresamente:\n\n\n\n “en múltiples ocasiones hemos dispuesto que la Procuraduría no puede rendir su criterio sobre\nmaterias reservadas, legal y constitucionalmente, a la Contraloría General de la República.\n\n\n\n\nAl respecto, hemos señalado:\n\n\n\n \"En relación con el asunto consultado, el Órgano Asesor es incompetente para emitir un dictamen, en\nvista de que estamos frente a un asunto en el cual la Contraloría General de la República ejerce una\ncompetencia prevalente, exclusiva y excluyente. Como es bien sabido, de conformidad con el artículo\n184 constitucional y la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, es a este Órgano que\nle corresponde pronunciarse sobre aquellos asuntos donde está de por medio el uso correcto de los\nfondos públicos y la materia presupuestaria, así como sobre la materia de contratación\nadministrativa. En este sentido, este Órgano Asesor, en varios dictámenes, ha seguido esta línea de\npensamiento. En efecto, en las opiniones jurídicas 01-016-98 del 6 de marzo de 1998 y 01-083-98 del\n2 de octubre de ese mismo año, expresamos que la Contraloría General de la República es el órgano\nencargado constitucionalmente de la vigilancia de la Hacienda Pública y legislativamente, de\nconformidad con su Ley Orgánica, artículos 4 y 12, por lo que los criterios que emite son de\nacatamiento obligatorio para la Administración Pública, lo cual se ve claramente plasmado en el\ncitado artículo 12 que establece: La Contraloría General de la República es el órgano rector del\nordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplados en esta ley. Las disposiciones,\nnormas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de\nacatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualquier otra disposición de los sujetos pasivos que\nse le opongan.\" (Dictamen no. C-339-2005 de 30 de setiembre de 2005. La negrita no corresponde al\noriginal. En igual sentido dictámenes nos. C-071-2009 de 13 de marzo del 2009, C-219-2014 de 18 de\njulio de 2014, C-220-2016 de 27 de octubre de 2016, C-045-2020 de 10 de febrero de 2020, PGR-C-146-\n2023 de 31 de julio de 2023, entre muchos otros).\n\n\n\n En esta ocasión, el proyecto de ley que se consulta pretende hacer una interpretación auténtica de\nlos numerales 67 y 77 de la Ley General de Contratación Pública (no. 9986 de 27 de mayo de 2021),\ncon el fin de limitar en su aplicación, los contratos de arrendamiento y arrendamiento financiero, a\npartir del texto ya dispuesto de la norma. Esto con fundamento, según se indica, en discordancias de\ncriterio que en su aplicación han surgido entre Administraciones y la propia Contraloría General de\nla República. De ahí que, indudablemente, un criterio jurídico al respecto versaría sobre el régimen\nde contratación pública y analizaría figuras y regulaciones propias de esa materia.\n\n\n\n Como vimos, la competencia consultiva en esa materia debe ser ejercida por la Contraloría General\nde la República, y, conforme con los artículos 128 y 129 de la Ley 9986, por la Dirección de\nContratación Pública del Ministerio de Hacienda, cuando así corresponda. En consecuencia, haciendo\nuna mejor ponderación de la materia que involucra el proyecto de ley consultado y en congruencia con\nla posición que hemos sostenido desde larga data, por vía de dictámenes, lo apegado al marco de\nnuestras competencias es que no rindamos un criterio, aún y cuando sea mediante una opinión jurídica\nno vinculante, sobre materias que están reservadas por ley a otros órganos del Estado. En otras\npalabras, en virtud de lo dispuesto en el artículo 5° de nuestra Ley Orgánica, no es posible emitir\nel criterio solicitado sobre la interpretación auténtica de los textos normativos o proyectos de ley\nrelacionados claramente relacionados con la contratación administrativa, para las cuales la ley ha\nprevisto otras instancias consultivas.\n\n\n\n Lo anterior, sin perjuicio de que en alguna oportunidad debamos rendir una opinión jurídica sobre\ntemas o materias que, aunque relacionadas con un proyecto atinente a la materia de contratación\nadministrativa, versen a su vez sobre otros tópicos en los cuales sí ejercemos nuestra competencia\nconsultiva” (en igual sentido ver los pronunciamientos nos. C-067-2024 y C-068-2024, ambos del 22 de\nabril de 2024).\n\n\n\n En la especie pudimos advertir que el referido proyecto de ley tramitado bajo el expediente\nn.°24.467, plantea reformas que inciden de manera directa en diversas materias cuya competencia ha\nsido atribuida con carácter exclusivo y prevalente a la Contraloría General de la República,\nconforme a su Ley Orgánica (n.°7428 del 7 de setiembre de 1994) y el marco constitucional vigente.\nEstas materias abarcan no solo el régimen de contratación administrativa, sino también la\nfiscalización superior de la Hacienda Pública y aspectos orgánicos y funcionales del propio órgano\ncontralor.\n\n\n\n A continuación, se detallan las reformas propuestas contenidas en la aludida iniciativa de ley,\nconforme al orden de sus artículos:\n\n\n\nReforma al artículo 4 inciso d) de la Ley Orgánica de la Contraloría General (artículo 1 del\nproyecto): La propuesta amplía el ámbito material de competencia de la Contraloría General de la\nRepública, al incluir de manera expresa la fiscalización de las participaciones paritarias o\nminoritarias del Estado y de otros entes u órganos públicos en sociedades mercantiles, nacionales o\nextranjeras. Según lo justifica la exposición de motivos, esta reforma busca fortalecer el control\nsobre actividades público-privadas que actualmente escapan a la fiscalización directa, lo cual se\nconsidera esencial para un ejercicio moderno y efectivo del control público. Reforma al artículo 12\nde la Ley Orgánica de la Contraloría General (artículo 2 del proyecto): Se incorpora un párrafo que\nlimita expresamente la posibilidad de que la Contraloría sustituya a la administración activa a\nefectos, según lo indica la exposición de motivos, de acatar la doctrina consolidada por la Sala\nConstitucional (y cita el voto n.°2024-21375 del 29 de julio de 2024) y al mismo tiempo “aclarar” la\ndistinción entre las funciones de control externo y las competencias decisorias de la Administración\nactiva, de modo que se respete el principio de legalidad y se responsabilice a los jerarcas por sus\ndecisiones ante el pueblo. Reforma al artículo 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría General\n(artículo 3 del proyecto): Este artículo redefine el rol del Subcontralor General de la República,\nasignándole funciones explícitas para colaborar con el Contralor en la planificación, dirección,\ncontrol y formulación de políticas institucionales. Según lo expuesto en el preámbulo de la\niniciativa, la intención es dar respaldo legal a competencias que actualmente se ejercen por la vía\nreglamentaria, lo que impacta directamente la estructura y gobernanza interna del órgano contralor.\nReforma al artículo 67 de la Ley General de Contratación Pública, n.°9986 del 27 de mayo de 2021\n(artículo 4 del proyecto): La reforma habilita expresamente a la Administración para comprar o\narrendar inmuebles —incluso aquellos por construir o en construcción— sin necesidad de recurrir al\nprocedimiento ordinario de contratación. Asimismo, autoriza la inclusión de servicios de diseño y\nconstrucción, y establece prórrogas contractuales hasta por 30 años. Esta reforma pretende, según la\nexposición de motivos, “dar claridad total al uso de la figura del arrendamiento operativo”, para\nevitar interpretaciones como las adoptadas por la Contraloría que —según el proponente— han frenado\nproyectos clave. Reforma al artículo 5 bis de la Ley Orgánica de la Junta de Administración\nPortuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), n°3091 del 18 de febrero de\n1963 (artículo 5 del proyecto): Finalmente, se amplía el marco legal para que la Junta de\nAdministración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) pueda\ncelebrar alianzas estratégicas con entidades públicas o privadas, incluyendo la posibilidad de\nincorporar bienes inmuebles y ejecutar proyectos en infraestructura, servicios, tecnología e\ninvestigación. Se establece un plazo máximo de 50 años y se delega al Consejo de Administración la\nreglamentación del procedimiento. Importa advertir que actualmente en la corriente legislativa\nexiste el expediente n.°24.259 sobre un proyecto de ley dirigido también a la modificación del\nartículo 5 bis de la Ley n°3091 en términos similares a la iniciativa bajo estudio. \n\nCabe señalar que, según se desprende de la exposición de motivos, una de las finalidades expresas\ndel proyecto es remover los obstáculos que, a juicio del proponente, han impedido el desarrollo de\niniciativas de infraestructura prioritarias, tales como \"Ciudad Gobierno\" y la \"Terminal de Cruceros\ny Marina de Limón\". En palabras del propio texto del preámbulo: “dos grandes proyectos de\ninfraestructura… se encuentran frenados por interpretaciones de la Contraloría General de la\nRepública sobre leyes que regulan figuras contractuales que permiten su desarrollo, interpretaciones\ninviables, puesto que son claras sus disposiciones pero que, en ejercicio de sus competencias, la\nContraloría General decide aplicar en el sentido que considera que es propio”. Tales observaciones,\nconfirman que la motivación del proyecto está anclada precisamente en materias cuya interpretación y\ncontrol corresponde a la Contraloría General de la República.\n\n\n\n Como puede advertirse fácilmente, el contenido del proyecto incide de forma directa y estructural\nsobre el marco normativo que regula el ejercicio del control y la fiscalización superior de la\nHacienda Pública, así como sobre la arquitectura interna del órgano contralor y el régimen de\ncontratación pública. Todas estas materias están asignadas constitucional y legalmente a la\nContraloría General de la República.\n\n\n\n Por consiguiente, queda acreditado que referirnos al proyecto de ley n.°24.467 excede las\ncompetencias asesoras de la Procuraduría, pues su análisis integral corresponde al órgano contralor\nen el marco de sus atribuciones constitucionales y legales.\n\n\n\n Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que la Contraloría, en ejercicio de su competencia\nprevalente en la materia, se pronunció de forma expresa sobre este proyecto de ley mediante el\noficio DJ-2135-2024, del 11 de noviembre de 2024, indicando lo siguiente:\n\n\n\n “A) En lo referente a la reforma de los numerales 4 y 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría\nGeneral de la República\n\n\n\n Acerca de la propuesta de modificación de los numerales 4 y 38 de la Ley Orgánica de la Contraloría\nGeneral de la República, que tratan sobre el ejercicio de las competencias de este órgano\nconstitucional en las participaciones paritarias del Estado, en sociedades mercantiles nacionales o\nextranjeras y la regulación del cargo de Subcontralor General de la República, este órgano contralor\nno tiene observaciones que realizar respecto del numeral 4 de LOCGR, más que no amplía ninguna\ncompetencia porque con la actual redacción del artículo las participaciones paritarias ya pueden ser\nfiscalizadas. Acerca del numeral 38 LOCGR se debe indicar que según se destaca incluso por el\nDepartamento de Servicios Técnicos, mediante el oficio n° AL-DEST-OFI-403-2024, el requerir un acto\nde delegación formal de atribuciones al Subcontralor General de la República entorpece la relación\nde coordinación y colaboración a nivel estratégico institucional, en el marco de las competencias\ntécnicas que ejercen las diferentes Divisiones y Unidades de la Contraloría General de la República.\n\n\n\n B) En cuanto a la reforma de los numerales 67 de la Ley General de Contratación Pública y 5 de la\nLey Orgánica de JAPDEVA\n\n\n\n Acerca de la propuesta de reforma a los numerales 67 de la LGCP y el 5 bis de la Ley Orgánica de\nJAPDEVA, este órgano contralor se remite a lo resuelto por la Sala Constitucional en el marco de la\nconsulta de constitucionalidad realizada sobre estos mismos textos. De ahí que el articulado\npropuesto resulta inconstitucional según lo indicado en la parte dispositiva de la resolución\nn°28774-2024.\n\n\n\n C) En lo relativo a la reforma del numeral 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la\nRepública\n\n\n\n En principio, este órgano contralor considera que existen dos elementos primordiales que indicar en\nlo concerniente a la reforma pretendida sobre el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría\nGeneral de la República, a saber, la evidente falta de necesidad de realizar esta modificación\nnormativa y la ausencia de conexidad del proyecto planteado (…)\n\n\n\n Así las cosas, es claro, que desde el título y la exposición de motivos existe una discrepancia\ntotal, no solo entre sí, sino también con la reforma normativa que se pretende, pues no existe\nrelación entre una reforma legislativa como la propuesta, titulada como “Jaguar” que es el nombre de\nun animal y el fin que se alega persigue el proyecto de ley, a saber, servir para impulsar el\ndesarrollo del país, cuando lo que pretende es únicamente modificar normas de la Ley Orgánica de la\nContraloría General de la República, órgano constitucional de control de la Hacienda Pública. Es\ndecir, no existe relación alguna entre pretender el desarrollo del país e intentar modificar las\ntres normas que se pretenden reformar de dicha Ley Orgánica, a saber, las participaciones paritarias\ndel Estado, regulaciones del cargo de Subcontralor General de la República y particularmente, el\npárrafo primero del artículo 12, así como las las modificaciones pretendidas al numeral 67 de la\nLGCP y 5 bis de la Ley Orgánica de JAPDEVA. Esto indiscutiblemente lleva a la confusión y vulnera el\nprincipio legislativo de conexidad (…)\n\n\n\n En síntesis con respecto al texto de este proyecto de ley presenta graves vicios de\ninconstitucionalidad al ser inconexa, aunado a que se pretende realizar una reforma sobre un tema\nque ya ha sido claramente delimitado y definido por normas nacionales e internacionales y por la\nSala Constitucional tal como ha sido explicado ampliamente a lo largo de este documento” (el\nsubrayado es propio).\n\n\n\n Por último, tal y como lo indicó en el pronunciamiento transcrito el órgano contralor, resulta\npertinente señalar que la Sala Constitucional, mediante la opinión consultiva n.°28774-2024, dictada\na las 18:20 horas del 1.° de octubre de 2024, evacuó la consulta facultativa de constitucionalidad\npromovida por el Tribunal Supremo de Elecciones y la Contraloría General de la República respecto de\neste expediente legislativo n.°24.467. En dicha resolución, la Sala declaró inconstitucionales las\nreformas propuestas a los artículos 4 y 5 del proyecto, por las razones expuestas en el fallo. En\nrelación con el artículo 4, señaló:\n\n\n\n “IX.- Sobre la aducida inconstitucionalidad del artículo 4 del proyecto de ley que se tramita bajo\nel expediente legislativo 24.467. El artículo 4 del proyecto de ley que se tramita bajo el\nexpediente legislativo 24.467, propone la modificación del artículo 67 de la Ley General de\nContratación Pública (…)\n\n\n\n Teniendo en cuenta lo anterior, la ampliación en los términos que propone la reforma al artículo 67\nde la LGCR constituye una violación al principio constitucional de contratación administrativa, en\ncuanto al mecanismo privilegiado (la licitación), establecido expresamente por el constituyente\n-art. 182 constitucional- para la realización de obras públicas, y, dada la amplitud de la\nposibilidad de aplicación de dicha excepción, se erige como un verdadero  retroceso a etapas\nanteriores a la Constitución Política y eventualmente a los gravísimos problemas en el uso de los\nrecursos públicos que datan de esa época…\n\n\n\n Esta Sala coincide con el criterio recién expuesto del Tribunal y el órgano contralor, en el\nsentido de que, en efecto, el procedimiento especial establecido actualmente en el artículo 67 de la\nLey General de Contratación Pública fue previsto estrictamente para valorar la idoneidad del bien\ninmueble que se pretende adquirir o arrendar, el cual ya tiene una condición preexistente que\nincluye su diseño, definición esencial y se encuentra disponible para su adquisición en el mercado.\nLo anterior es consecuente con el procedimiento especial que rige actualmente, en el que lo previsto\nes requerir únicamente lo siguiente:\n\n\n\n “a) Estudio que demuestre que la opción seleccionada es la más rentable y viable. Para ello, se\npueden utilizar los instrumentos del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP).\n\n\n\n b) Avalúo elaborado por el órgano especializado de la Administración respectiva, o en su defecto\npor la Dirección General de Tributación u otra entidad pública competente que defina el valor del\ninmueble o el precio del arrendamiento.\n\n\n\n c) Estudio de mercado que lleve a determinar la idoneidad del bien que se pretende adquirir o\narrendar.\n\n\n\n d) Acto motivado adoptado por el máximo jerarca o por quien este delegue.  Tal acto deberá tener\ncomo fundamento todo lo indicado en los incisos anteriores”.\n\n\n\n Ese tipo de valoraciones no son acordes ni útiles para determinar la idoneidad de una obra pública\ny el ejemplo que expone la Contraloría -de la construcción de un hospital- así lo confirma. Tal y\ncomo se apunta, la reforma que se propone, considera no solo la compra y arrendamiento de bienes\ninmuebles de terceros que convenga a los intereses públicos e institucionales, sino también el\ndesarrollo de cualquier tipo de obra pública, lo que implica el diseño y construcción de la obra,\nbajo condiciones que no resultan acordes con la naturaleza del procedimiento especial que se\ncontempló originalmente para esta disposición. En ese sentido, y bajo estas consideraciones, se\ndetermina que resulta irrazonable incorporar obras de tal naturaleza, cuya inversión de fondos\npúblicos en esa obra estará excluida de los procedimientos ordinarios de contratación, y bajo una\nevaluación que no resulta idónea para establecer cuál es la mejor oferta para la administración\npública, que sea acorde a los principios que rigen en la contratación pública y lo hace sin\nrestricción de monto alguno. Adviértase que, aun cuando resulte válido que el legislador establezca\notros procedimientos de contratación pública diferentes a la licitación, con excepción de la compra\ndirecta, por las razones ya señaladas, estos procedimientos no están abstraídos del respeto de los\nprincipios constitucionales que informan la contratación administrativa y constituyen una excepción.\nAsí lo reafirmó esta Sala en sentencia 2005-13910, al especificar que:\n\n\n\n “[S]i bien, en efecto la licitación pública, resulta ser un medio favorecido por el Constituyente,\nello no implica la necesidad jurídica de excluir que -de forma igualmente ordinaria- pueda acudirse\na las demás modalidades de licitación establecidas, las cuales, también forman parte del conjunto de\nmodos normales de contratación administrativa amparados por el artículo 182 Constitucional, aún\ncuando por su propia dinámica conlleven una atenuación -que resulta ser constitucionalmente válida-\nde los principios constitucionales que informan la contratación administrativa…” (Sentencia nro.\n2005-13910)\n\n\n\n De otro lado, la motivación dada en la iniciativa en cuestión, tampoco expone una motivación clara\ny suficiente que justifique la necesidad de esta reforma. Señalar que es para evitar una diferencia\nde criterio que se tiene con la Contraloría General de la República respecto de un proyecto de\ngobierno determinado, en el ejercicio del control que esta Constitución le ha encomendado, lejos de\nresultar una válida justificación, constituye una afrenta a los mecanismos de control dispuestos por\nlos Constituyentes frente al ejercicio del Poder. Asimismo, conforme lo expuesto en relación con el\ntipo de evaluaciones establecidas en la disposición cuya reforma se pretende, aun cuando se adiciona\nque la calificación contable del contrato de arrendamiento deberá cumplir con las normas y\nprincipios de contabilidad según corresponda, esta resulta inconsecuente, pues al contratarse por\nesta vía el diseño, construcción, operación, arrendamiento y mantenimiento de obra pública y no la\ncompra y arrendamiento de un bien inmueble que se encuentre disponible en el mercado, se omite\nregular una serie de requisitos esenciales que debe cumplir todo contrato de obra pública.\n\n\n\n En consecuencia, se estima que, ciertamente, admitir la contratación de diseño y construcción de\nobra pública bajo este mecanismo excepcional, sin los controles y requisitos esenciales de este tipo\nde contratos, supone un riesgo para los principios de transparencia, equidad y eficiencia en el uso\nde recursos públicos. Por consiguiente, se concluye que el artículo 4 del proyecto consultado\nresulta inconstitucional” (el subrayado es propio).\n\n\n\n\nEn cuanto al artículo 5, la Sala Constitucional indicó:\n\n\n\n “XI.- Sobre la aducida inconstitucionalidad del artículo 5 del proyecto de ley que se tramita bajo\nel expediente legislativo 24.467. El artículo 5 del proyecto de ley que se tramita bajo el\nexpediente legislativo 24.467, propone la modificación del artículo 5 bis de la Ley Orgánica de la\nJunta de Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica (…)\n\n\n\n XIII.- En primer lugar, debe tenerse presente qué es y para qué está prevista una alianza\nestratégica, cuándo el ordenamiento permite su utilización y bajo qué circunstancias. Al respecto,\nresulta altamente ilustrativa la sencilla explicación que sobre la naturaleza y contenido de una\nalianza estratégica plantea la Contraloría General de la República, al referir que una alianza\nestratégica se caracteriza por ser un contrato de asociación entre una institución pública que opera\nen un mercado en competencia, y una o varias empresas públicas o privadas con las que comparte\nmercados afines a sus competencias legales; que dicha alianza se realiza para llevar a cabo un\nproyecto común con el propósito de lograr ventajas competitivas o posicionamiento comercial que no\nse alcanzaría individualmente a corto plazo; que en el contrato de asociación se hace una\ndistribución de riesgos y resultados previamente acordada por las partes; y que se deben hacer\naportes según el giro de negocio de todas las partes, en proporción a las obligaciones asumidas y\nlos beneficios esperados, a la vez que se realizan actividades conjuntas durante la ejecución del\ncontrato.\n\n\n\n De tal forma, bajo el esquema de contratación pública, la propia Ley General de la materia excluye\nde los procedimientos ordinarios de contratación, las contrataciones asociativas denominadas\n«alianzas estratégicas», bajo el entendido de que tales alianzas son para lograr ventajas\ncompetitivas, pero donde no puede utilizarse para la contratación de terceros, según lo dispone el\ninciso h) del artículo 3 de la Ley General de Contratación Pública (...)\n\n\n\n Los consultantes aducen que la reforma propuesta introduce un cambio en la finalidad de las\nalianzas estratégicas que puede acordar JAPDEVA. Así, una primera aproximación a la reforma\npropuesta, es lo relativo a la finalidad de la alianza estratégica, de donde se evidencia un detalle\nsintáctico que no es menor, y que ciertamente guarda relación con la finalidad de las alianzas\nestratégicas.\n\n\n\n Así, cambiar un pronombre relativo -que-, por una preposición -para-, tiene su impacto en el\nsentido de la norma. En efecto, modificar un “que” por un “para” respecto del desarrollo de\nactividades de inversión de capital, comerciales, de investigación, desarrollo tecnológico,\nprestación de servicios y otras relacionadas con las actividades de JAPDEVA, cambia el sentido, pues\nactualmente se habilita a JAPDEVA  a tener alianzas estratégicas “solo con entes o empresas que\ndesarrollen actividades de inversión de capital, comerciales, de investigación, desarrollo\ntecnológico, prestación de servicios y otras relacionadas con las actividades de Japdeva”. Sin\nembargo, en la reforma propuesta se autoriza a JAPDEVA a “acordar alianzas estratégicas y cualquier\notra forma de asociación empresarial, con entidades públicas o privadas para desarrollar inversiones\nde infraestructura, comerciales, de investigación, desarrollo tecnológico, prestación de servicios y\ncualquier otra actividad relacionada con las competencias de JAPDEVA”.\n\n\n\n Es decir, la norma vigente califica a las empresas a partir de que ya desarrollan esas actividades\nen las cuales JAPDEVA pudiere tener interés; mientras que la reforma propuesta, califica a las\nempresas no porque ya estén realizando esas actividades, sino para que entre las empresas y JAPDEVA\nse realicen esas actividades. Ahí es donde cambia el sentido de la norma, porque la reforma pretende\nuna calificación a partir del fin al que se quiere llegar, y no a partir de la actividad que ya se\nesté desarrollando por las empresas, y que esa alianza con empresas que ya realizan la actividad,\nredunde en un beneficio para la institución.\n\n\n\n Debe tomarse en consideración que JAPDEVA está constreñida y limitada a actuar en el marco de su\nley orgánica y por el fin dado por ley, cual es, en su condición de ente autónomo y de empresa de\nutilidad pública, encargada de construir, administrar, operar, subcontratar, concesionar y realizar\ncualquier otro mecanismo financiero que la normativa nacional permita -dentro del marco del Derecho\nde la Constitución y el bloque de legitimidad-, para desarrollar los servicios portuarios, su propia\ngestión administrativa y las inversiones, construcciones y mejoras, en los puertos marítimos y\nfluviales de la Vertiente Atlántica, con la salvedad de los que operen al amparo del inciso h) del\nartículo 6 de su propia ley orgánica. También tiene potestades para administrar y coordinar con\ncualquier órgano de la Administración Pública, centralizada o descentralizada, para la canalización\ndel Atlántico y las tierras y bienes que esa misma ley le otorga. Conforme el artículo 2 de su Ley\nOrgánica, tiene como fin promover el desarrollo socio-económico integral, rápido y eficiente de la\nVertiente Atlántica de Costa Rica, para lo cual le confiere la posibilidad de arrendar, vender,\nadjudicar o explotar las tierras que le confiere esta ley, con el propósito de promover los fines\npara los que ha sido creada. Es una institución autónoma con independencia administrativa y\npatrimonio propio presidida por un Consejo de Administración, a la cual el artículo 5 de su ley\norgánica le confiere la capacidad para celebrar toda clase de contratos, así como para realizar\ntodos aquellos actos comerciales necesarios para cumplir con las atribuciones que están a su cargo,\nde acuerdo con su ley. Asimismo, puede convenir con el Poder Ejecutivo, la construcción o provisión\nde obras portuarias conexas; y como ya se indicó, el artículo 5 bis vigente le confiere la potestad\nde suscribir alianzas estratégicas con empresas o asociaciones, dentro o fuera del país para cumplir\nsus fines.\n\n\n\n De manera que, en el marco de su actividad y conforme las potestades que la ley le confiere\nactualmente, las alianzas estratégicas deben estar necesariamente realizadas con sujetos que\nigualmente aporten al desarrollo y cumplimiento de los fines de la institución; al tener que\najustarse a esos fines, la promoción de las eventuales alianzas estratégicas debe necesariamente\nrealizarse únicamente con quienes se dediquen a esa misma actividad y representen un potenciamiento\npara el logro de su cometido, ya que toda alianza que se suscriba deba estar sujeta a los fines de\nla institución y estar sometida al control respectivo, para verificar que el aliado seleccionado,\ncumpla con la orientación empresarial que permita el cumplimiento de los fines de JAPDEVA, y no, que\nse trate de otro tipo de personas jurídicas que carezcan de relación alguna con los fines\nespecíficos de la institución.\n\n\n\n Sin embargo, la reforma propuesta implica un cambio de orientación, pues si bien JAPDEVA siempre\nestaría limitada al cumplimiento de sus fines, las empresas con quienes tuviere interés de\nestablecer una alianza estratégica, ya no tendrían esa necesidad de compartir esa finalidad o\naspiración de JAPDEVA, porque esta institución ya no estaría limitada a elegir a empresas que ya\ndesarrollen la actividad, sino a empresas para desarrollar una actividad.\n\n\n\n Bajo esa perspectiva, sí se origina un cambio en la orientación de la alianza estratégica. Si bien,\nse reitera, la legislación actual ya permite a JAPDEVA la concreción de alianzas estratégicas, ello\nes posible con empresas con una vocación o giro determinado, y no con cualquier otra para juntos\nrealizar una actividad en la cual la empresa no necesariamente tenga la experiencia o giro\nnecesario, poniendo así en riesgo la concreción de los fines para los cuales fue creada la\ninstitución pública, según lo define su propia legislación orgánica.\n\n\n\n Desde la perspectiva constitucional, e, incluso, con base en los principios de sistematicidad y\ncoherencia normativa, ello es relevante porque permitiría que JAPDEVA se exceptúe de los\nprocedimientos de contratación, a pesar del riesgo latente de aliarse con empresas inidóneas para el\ncumplimiento de sus fines, contraviniendo así, también, los principios de contratación pública cuya\naplicación en los casos de alianzas estratégicas se encuentra matizada o moderada, bajo el entendido\nque el aliado de JAPDEVA sea un sujeto idóneo de acuerdo a la actividad que ya desarrolla; pero no,\nun sujeto que pudiere resultar inidóneo, porque será recién a partir de la alianza que se\nestablezca, que se iniciará el desarrollo de una actividad determinada.\n\n\n\n Bajo esta inteligencia, y dada la afectación señalada, el cambio de finalidad que se produciría con\nla reforma, torna a este artículo en inconstitucional, al posicionar a la institución ante la\nposibilidad de sustraerse de manera indebida a la verificación de los principios de contratación\npública.\n\n\n\n XV.- Por otra parte, en lo que respecta al otro motivo de inconstitucionalidad aducido por los\nconsultantes respecto del artículo 5 del proyecto de ley 24.467, cual es que la reforma del artículo\n5 bis de la Ley Orgánica de JAPDEVA sería inconstitucional al permitir las alianzas estratégicas\npara el desarrollo de infraestructura, la Sala aprecia que, ciertamente, la reforma planteada\nintroduce en el inciso a) del artículo 5 bis, ese concreto tema.\n\n\n\n Si la actual norma especifica que las alianzas estratégicas que puede formalizar JAPDEVA lo es con\n«empresas que desarrollen actividades de inversión de capital, comerciales, de investigación,\ndesarrollo tecnológico, prestación de servicios», la reforma propuesta dice que tales alianzas lo\nserían «con entidades públicas o privadas para desarrollar inversiones de infraestructura,\ncomerciales, de investigación, desarrollo tecnológico, prestación de servicios». Es claro, entonces,\nque la reforma sí introduce esa posibilidad de alianzas estratégicas para el desarrollo de\ninfraestructura.\n\n\n\n Sobre el particular, debe recordarse lo mencionado en el considerando anterior respecto de las\nexcepciones a los procedimientos de contratación que prevé el inciso h) del artículo 3 de la Ley\nGeneral de Contratación Pública, en el sentido que las alianzas estratégicas están exentas de\ncumplir con los procedimientos ordinarios de contratación.\n\n\n\n Así, si la reforma propone habilitar las alianzas estratégicas para la inversión en\ninfraestructura, tales alianzas estratégicas para «desarrollar inversiones de infraestructura»,\nestarían exoneradas de cumplir los procedimientos ordinarios de contratación. Es decir, no podría\naplicarse los procedimientos de contratación ni sus principios a ese tipo de alianzas estratégicas,\ncon lo cual tampoco se podrían ejercer las actividades de control y fiscalización ordinarias.\n\n\n\n La reforma así considerada entra en abierta y evidente contradicción con lo señalado en el artículo\n182 de la Constitución Política (…)\n\n\n\n La norma constitucional es clara en que las obras públicas deben realizarse mediante contratación.\nSi bien dicho artículo refiere a la licitación, es claro, según lo ya ampliamente señalado en\nconsiderandos anteriores sobre la tipología de la contratación pública, que dicha previsión\nconstitucional lo que impone es la necesidad de cumplir con los parámetros de la contratación\npública, sea que el procedimiento concreto utilizado sea uno de los tipos de licitación, o bien, una\nfigura específica que, como la concesión, igualmente cumpla con los parámetros esenciales de\naquella.\n\n\n\n Si JAPDEVA, como institución pública que es, pretendiere desarrollar un proyecto de inversión de\ninfraestructura, ello es, de forma ineludible, una obra pública, y por tanto, necesariamente sujeto\nal proceso de contratación pública según lo indica el artículo 182 de la Constitución. Por el\ncontrario, al amparo de la reforma que propone el proyecto de ley, si JAPDEVA pretende una alianza\nestratégica para desarrollar inversiones de infraestructura, ello es, también, obra pública, pero\nsegún la reforma, al ser una alianza estratégica, estaría exceptuada de los procedimientos de\ncontratación, porque el artículo 3.h de la Ley General de Contratación Pública lo exime de ello. De\ntal manera, es absolutamente evidente que la reforma propuesta se encuentra en abierta contradicción\ncon el mandato constitucional de que lo relativo a obra pública debe tramitarse mediante\ncontratación.\n\n\n\n Debe señalarse que las alianzas estratégicas son, en tesis de principio, constitucionales, pero\nsiempre sujetas al principio de reserva de ley que así lo autorice para las instituciones\ninvolucradas, y se cumplan las demás previsiones del ordenamiento para su habilitación, pero en la\nmedida que tales alianzas involucren algún tipo de infraestructura, en ese ámbito concreto sí\nestaría vedada la figura de la alianza estratégica, por expresa disposición del artículo 182 de la\nConstitución Política.\n\n\n\n\nBajo esta consideración, la reforma propuesta sería igualmente inconstitucional.\n\n\n\n Esto es aún más relevante, al considerar las finalidades de JAPDEVA como institución pública, según\nse reseñó en el considerando anterior, pues de por medio se encuentra la administración y gestión de\nbienes del Estado, más allá del patrimonio natural propiamente dicho. Véase que si bien el inciso b)\ndel artículo 5 bis que se propone, exceptúa de las alianzas estratégicas los bienes que sean\npatrimonio natural del Estado, si especifica muy claramente, que las alianzas estratégicas que se\npropone, incluyen los bienes inmuebles propiedad o bajo administración de las partes, y si JAPDEVA\nes necesariamente una de esas partes, que administra, gestiona, posee y ejerce dominio sobre bienes\npropios y del Estado en general, que son bienes públicos, toda alianza estratégica para el\ndesarrollo de inversión de infraestructura sobre bienes públicos, también estaría quedando\nexceptuada de la aplicación de los procedimientos de contratación.\n\n\n\n Así las cosas, ya no sólo el desarrollo de inversión de infraestructura en general estaría siendo\nexceptuado de la contratación, sino también, incluso, el desarrollo de inversión de infraestructura\nsobre bienes inmuebles propiedad del Estado o bajo su administración, también estaría quedando fuera\nde los procedimientos de contratación, con la gravedad que ello implica de conformidad con lo\npreceptuado por el inciso 14 del artículo 121 de la Constitución Política, y que debe ser tenido en\nconsideración en este tipo de casos.\n\n\n\n Bajo estas consideraciones, es claro que una norma que pretenda sustraer a la administración de la\naplicación de los procedimientos de contratación pública para la construcción de obra pública, o\npara «desarrollar inversiones de infraestructura», estaría en abierta contradicción con lo\nexpresamente señalado en el artículo 182 de la Constitución Política, y dependiendo del caso,\nincluso también podría determinarse contrario al artículo 121.14 de la Constitución.\n\n\n\n Así, si el artículo 5 del proyecto de ley 24.467, pretende modificar el artículo 5 bis de la Ley\nOrgánica de JAPDEVA, para que esta institución puede acordar alianzas estratégicas para desarrollar\ninversiones de infraestructura, ello sería constitucionalmente inviable por contradecir lo\npreceptuado en el artículo 182 de la Constitución (…)\n\n\n\n XVII.- En consecuencia, el artículo 5 del proyecto de ley 24.467, que propone la modificación del\nartículo 5 bis de la Ley Orgánica de JAPDEVA, es inconstitucional por variar la finalidad de la\nfigura de la alianza estratégica, y pretender habilitar a dicha institución para suscribir alianzas\nestratégicas para desarrollar inversiones de infraestructura, contraviniendo con ello lo preceptuado\nen el artículo 182 de la Constitución Política.\n\n\n\n XVIII.- A modo de conclusión. En definitiva, partiendo de los concretos motivos de consulta de\nconstitucionalidad planteados por los consultantes, respecto de los artículos 2, 3 y 4 del proyecto\nde ley número 24.467, la Sala determina que:\n\n\n\n 1.Por mayoría, no hay un vicio de inconstitucionalidad en el artículo 2 del proyecto de ley, que\nreforma el artículo 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.\n\n\n\n 2. El artículo 4 del proyecto de ley, que pretende modificar el artículo 67 de la Ley General de\nContratación Pública, es inconstitucional, por cuanto la reforma que se plantea a ese artículo,\nadmite la contratación de diseño y construcción de obra pública bajo un mecanismo excepcional, sin\nlos controles y requisitos esenciales de la contratación pública, implicando un riesgo para los\nprincipios de transparencia, equidad y eficiencia en el uso de recursos públicos, pudiendo incluso\nllegar a incidir en la calidad y seguridad de las obras, vulnerando con todo ello el artículo 182 de\nla Constitución Política.\n\n\n\n 3. El artículo 5 del proyecto de ley, que pretende modificar el artículo 5 bis de la Ley Orgánica\nde JAPDEVA, es inconstitucional, por variar de manera ilegítima la finalidad de las alianzas\nestratégicas, al permitir establecer dichas alianzas con sujetos ajenos a los fines de la\ninstitución, comprometiendo con ello la idoneidad de la contratación; y, por pretender habilitar el\ndesarrollo de inversiones de infraestructura -que se traducen en obra pública-, a través de una\nfigura que se encuentra exenta de los procedimientos de contratación, a pesar que lo relativo a la\nobra pública y el desarrollo de infraestructura, por mandato constitucional, debe realizarse\nmediante contratación pública, más aún si de por medio se encuentra lo relativo a los muelles o\nterminales portuarias. De tal manera, este artículo contraría el artículo 182 de la Constitución\nPolítica” (el subrayado no es del original).\n\n\n\n\nIV.             CONCLUSIÓN:\n\n\n\n Por las razones indicadas, la consulta del proyecto de ley n.°24.467, denominado: “LEY JAGUAR PARA\nEL IMPULSO DEL DESARROLLO DE COSTA RICA” es inadmisible, al versar sobre materias reservadas\nconstitucional y legalmente a la Contraloría General de la República, a saber: la contratación\npública y la fiscalización superior de la Hacienda Pública.\n\n\n\n\nAtentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDr. Alonso Arnesto Moya                                Lic. Alexander Campos Solano\n\n\n\n\nProcurador                                              Abogado de Procuraduría\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAAM/ACS/nmm\n\n\n\n\nCod. 11331-2024 .", "body_en_text": "Opinion: 246 of 17/12/2025\n\n17 December 2025\n\nPGR-C-246-2025\n\nMadam:\n\nEricka Ugalde Camacho\nArea Chief, Legislative Commissions III\nLegislative Assembly\n\nDear Madam:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to official communication ALCPGOB-1357-2024, dated 31 October 2024, by which we are informed that the Permanent Commission on Government and Administration of the Legislative Assembly requires our legal opinion on bill No. 24.467, titled: “LEY JAGUAR PARA EL IMPULSO DEL DESARROLLO DE COSTA RICA.”\n\nFirst, we must note that the eight-day period provided in Article 157 of the Regulations of the Legislative Assembly does not apply to this type of matter, as it does not involve the hearing referred to in Article 190 of the Political Constitution (see, among others, pronouncements OJ-053-98 of 18 June 1998, OJ-055-2013 of 9 September 2013, OJ-08-2015 of 3 August 2015, OJ-159-2020 of 16 October 2020, and PGR-OJ-050-2022 of 18 March 2022, PGR-0J-131-2022 of 9 October 2022, PGR-0J-134-2022 of 12 October 2022, PGR-0J-170-2022 of 16 November 2002, PGR-0J-055-2023 of 17 May 2023, PGR-0J-019-2024 of 12 February 2024, PGR-0J-027-2024 of 26 February 2024, and PGR-0J-030-2024 of 4 March 2024).\n\nI. CONCERNING THE INQUIRIES POSED BY THE LEGISLATIVE ASSEMBLY AND ITS DIPUTADOS\n\nThe advisory function of the Office of the Attorney General of the Republic is governed by the provisions of its Organic Law (No. 6815 of 27 September 1982), specifically Article 1, and is conditioned upon compliance with the requirements set forth in Articles 3(b), 4, and 5 of that same normative body.\n\nThe Office of the Attorney General is the superior consultative, technical-legal body of the Public Administration, and in that capacity it fulfills its function by rendering the legal opinions requested by the Public Administration.\n\nWe have noted that the Legislative Assembly may be considered part of the Public Administration when the inquiry is related to the exercise of its administrative function, but not when the requested opinion concerns the exercise of its legislative function.\n\nIn our administrative case law, we have held that even though there is no legal provision related to the exercise of the legislative function, the Office of the Attorney General has customarily addressed inquiries made by the Legislative Assembly and its Diputados, in a desire to collaborate with the exercise of the functions attributed to them by the Political Constitution.\n\nTherefore, non-binding legal opinions are issued on specific bills or legal aspects that may be considered part of the political oversight function and that may reasonably be deemed of general interest. This collaboration, although not expressly provided for by law, is intended to assist in the fulfillment of parliamentary functions by providing strictly legal advice.\n\nIn numerous pronouncements, we have stated that this collaboration through advice must not distort the advisory function of the Office of the Attorney General or interfere with its function to the point of preventing it from providing advice to those entitled to request it, that is, the Public Administration. Thus, the advice provided to the Diputados is limited by the proper content of the advisory function, its efficient exercise with respect to the Public Administration, and the reasonableness and moderation of the inquiry made (see, among many others, pronouncements: OJ-030-2017 of 9 March 2017, OJ-061-2017 of 29 May 2017, C-198-2018 of 17 August 2018, C-101-2019 of 5 April 2019, C-071-2020 of 2 March 2020, C-145-2020 of 20 April 2020, PGR-C-262-2023 of 12 December 2023, PGR-C-084-2024 of 2 May 2024).\n\nApart from the foregoing, we have noted that, given that the procedure for inquiries from the Legislative Assembly to the Office of the Attorney General is not legally regulated, the admissibility of the inquiries made is resolved through interpretation by this advisory body. Hence, with respect to our advice on the content of bills, it has been customary for the Office of the Attorney General to address these as part of the proceedings that Legislative Commissions carry out when discussing and analyzing them.\n\nThat is to say, the Office of the Attorney General has only addressed those inquiries posed by the Commission or the legislative body responsible for processing and discussing the respective legislative initiative, but not those inquiries that, although intended to analyze a bill, are posed by one or more Diputados, without the endorsement of the corresponding legislative body (see in this regard our legal opinion No. OJ-127-2019 of 30 October 2019 and Opinions Nos. C-170-2020 of 10 March 2020, C-235-2020 of 23 June 2020, C-471-2020 of 9 December 2020, and C-075-2021 of 12 March 2021).\n\nII. CONCERNING THE ADMISSIBILITY REQUIREMENTS FOR INQUIRIES\n\nThe collaboration provided through our opinions to the Legislative Assembly and its Diputados does not allow us to disregard the essential requirements for the admissibility of inquiries, as doing otherwise would distort our advisory function (see our pronouncements Nos. OJ-095-2009 of 5 October 2005, OJ-53-2010 of 9 August 2010, OJ-030-2017 of 9 March 2017, OJ-061-2017 of 29 May 2017, C-198-2018 of 17 August 2018, C-101-2019 of 5 April 2019, PGR-C-318-2021 of 23 November 2021, PGR-C-262-2023 of 12 December 2023, among others).\n\nIn accordance with Articles 1, 3(b), 4, and 5 of the Organic Law of the Office of the Attorney General of the Republic, three minimum admissibility requirements for inquiries have been developed, namely: a) that the inquiry is made by the administrative head of the institution; b) that the subject of the inquiry is posed clearly and precisely and concerns legal matters in general. Within that subject, it is not possible to include questions regarding specific cases, pending matters that must be resolved by the Administration, the review of administrative acts or specific decisions already adopted, the review of legal reports or opinions, ongoing judicial matters, questions on matters whose knowledge falls within the competence of another body, or matters of particular or personal interest to the official posing the inquiry; and c) that the opinion of the institution's legal advisory office on all the questioned topics be attached.\n\nIn that sense, the present inquiry is inadmissible, since, according to Article 5 of our Organic Law, matters that are the competence of other administrative bodies with a special competence established by law cannot be inquired into. Thus, one of the admissibility requirements for inquiries is that the matter not fall within the competence of another body: specifically, the Office of the Comptroller General of the Republic. Let us examine this.\n\nIII. INADMISSIBILITY OF THE INQUIRY. NO OPINION IS RENDERED ON MATTERS RESERVED TO OTHER INSTITUTIONS\n\nAs part of our administrative case law, in Opinion PGR-C-84-2024 of 02 May 2024, it was expressly stated:\n\n“On multiple occasions, we have ruled that the Office of the Attorney General cannot render its opinion on matters legally and constitutionally reserved to the Office of the Comptroller General of the Republic.\n\nIn this regard, we have indicated:\n\n“With respect to the matter inquired about, this Advisory Body lacks competence to issue an opinion, given that we are dealing with a matter in which the Office of the Comptroller General of the Republic exercises a prevailing, exclusive, and excluding competence. As is well known, in accordance with Article 184 of the Constitution and the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, it is that Body that is responsible for ruling on those matters involving the correct use of public funds and budgetary matters, as well as on the matter of administrative procurement. In this regard, this Advisory Body, in several Opinions, has followed this line of thought. Indeed, in legal opinions 01-016-98 of 6 March 1998 and 01-083-98 of 2 October of that same year, we stated that the Office of the Comptroller General of the Republic is the body constitutionally entrusted with the oversight of the Public Treasury and legislatively, in accordance with its Organic Law, Articles 4 and 12, and therefore the opinions it issues are of mandatory compliance for the Public Administration, which is clearly reflected in the aforementioned Article 12, which establishes: The Office of the Comptroller General of the Republic is the governing body of the higher control and oversight framework contemplated in this law. The provisions, rules, policies, and directives that it issues, within the scope of its competence, are of mandatory compliance and shall prevail over any other provision of the passive subjects that opposes them.” (Opinion No. C-339-2005 of 30 September 2005. The bold text is not from the original. In the same vein, Opinions Nos. C-071-2009 of 13 March 2009, C-219-2014 of 18 July 2014, C-220-2016 of 27 October 2016, C-045-2020 of 10 February 2020, PGR-C-146-2023 of 31 July 2023, among many others).\n\nOn this occasion, the bill under inquiry seeks to make an authentic interpretation of articles 67 and 77 of the General Law on Public Procurement (No. 9986 of 27 May 2021), in order to limit, in its application, lease and financial lease contracts, based on the text already set forth in the regulation. This is founded, as indicated, on disagreements in interpretation that have arisen in its application between Administrations and the Office of the Comptroller General of the Republic itself. Hence, a legal opinion on this matter would undoubtedly deal with the public procurement regime and would analyze figures and regulations specific to that subject.\n\nAs we have seen, the advisory competence in this matter must be exercised by the Office of the Comptroller General of the Republic, and, in accordance with Articles 128 and 129 of Law 9986, by the Directorate of Public Procurement of the Ministry of Finance, when appropriate. Consequently, upon better weighing the matter involved in the bill under inquiry and consistent with the position we have long held, through Opinions, what is consistent with the framework of our competencies is that we not render an opinion, even in the form of a non-binding legal opinion, on matters that are reserved by law to other State bodies. In other words, by virtue of the provisions of Article 5 of our Organic Law, it is not possible to issue the requested opinion on the authentic interpretation of normative texts or bills clearly related to administrative procurement, for which the law has provided other advisory instances.\n\nThe foregoing is without prejudice to the fact that on some occasion we may need to render a legal opinion on topics or matters that, although related to a bill concerning the matter of administrative procurement, also deal with other topics on which we do exercise our advisory competence” (in the same vein, see pronouncements Nos. C-067-2024 and C-068-2024, both of 22 April 2024).\n\nIn the matter at hand, we were able to note that the aforementioned bill processed under file No. 24.467 proposes reforms that directly affect various matters whose competence has been attributed, on an exclusive and prevailing basis, to the Office of the Comptroller General of the Republic, pursuant to its Organic Law (No. 7428 of 7 September 1994) and the current constitutional framework. These matters encompass not only the administrative procurement regime but also the higher oversight of the Public Treasury and organic and functional aspects of the comptroller body itself.\n\nBelow, the proposed reforms contained in the aforementioned legislative initiative are detailed, in the order of its articles:\n\nReform of Article 4(d) of the Organic Law of the Office of the Comptroller General (Article 1 of the bill): The proposal expands the material scope of competence of the Office of the Comptroller General of the Republic by expressly including the oversight of the State’s and other public entities’ or bodies’ equal or minority shareholdings in commercial companies, whether national or foreign. As justified in the explanatory memorandum (exposición de motivos), this reform seeks to strengthen control over public-private activities that currently escape direct oversight (fiscalización), which is considered essential for a modern and effective exercise of public control. Reform of Article 12 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General (Article 2 of the bill): A paragraph is incorporated that expressly limits the possibility of the Office of the Comptroller substituting itself for the active administration, for the purpose, as indicated in the explanatory memorandum (exposición de motivos), of complying with the doctrine consolidated by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) (citing decision (voto) No. 2024-21375 of 29 July 2024) and at the same time “clarifying” the distinction between external control functions and the decision-making competencies of the active Administration, so that the principle of legality is respected and the heads (jerarcas) are held accountable for their decisions before the people. Reform of Article 38 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General (Article 3 of the bill): This article redefines the role of the Deputy Comptroller General of the Republic (Subcontralor General de la República), assigning explicit functions to collaborate with the Comptroller in planning, direction, control, and formulation of institutional policies. According to the preamble of the initiative, the intention is to provide legal backing to competencies currently exercised through regulatory means, which directly impacts the structure and internal governance of the comptroller body. Reform of Article 67 of the General Law on Public Procurement, No. 9986 of 27 May 2021 (Article 4 of the bill): The reform expressly enables the Administration to purchase or lease real estate—including those to be built or under construction—without the need to resort to the ordinary procurement procedure. Likewise, it authorizes the inclusion of design and construction services, and establishes contractual extensions of up to 30 years. This reform aims, according to the explanatory memorandum (exposición de motivos), “to give total clarity to the use of the operating lease figure,” to avoid interpretations such as those adopted by the Office of the Comptroller that—according to the proponent—have halted key projects. Reform of Article 5 bis of the Organic Law of the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA), No. 3091 of 18 February 1963 (Article 5 of the bill): Finally, the legal framework is expanded so that the Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo Económico de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA) may enter into strategic alliances with public or private entities, including the possibility of incorporating real estate and executing projects in infrastructure, services, technology, and research. A maximum term of 50 years is established, and the regulation of the procedure is delegated to the Board of Directors (Consejo de Administración). It is important to note that currently in the legislative pipeline is file No. 24.259 regarding a bill also aimed at modifying Article 5 bis of Law No. 3091 in terms similar to the initiative under study.\n\nIt should be noted that, as can be inferred from the explanatory memorandum (exposición de motivos), one of the express purposes of the bill is to remove the obstacles that, in the proponent’s judgment, have prevented the development of priority infrastructure initiatives, such as “Ciudad Gobierno” and the “Terminal de Cruceros y Marina de Limón.” In the words of the preamble text itself: “two major infrastructure projects… are halted due to interpretations by the Office of the Comptroller General of the Republic of laws regulating contractual figures that allow their development, unviable interpretations, since their provisions are clear but which, in the exercise of its competencies, the Office of the Comptroller General decides to apply in the sense it deems proper.” Such observations confirm that the bill’s motivation is anchored precisely in matters whose interpretation and control fall to the Office of the Comptroller General of the Republic.\n\nAs can be easily seen, the bill’s content directly and structurally affects the normative framework regulating the exercise of control and higher oversight (fiscalización superior) of the Public Treasury (Hacienda Pública), as well as the internal architecture of the comptroller body and the public procurement regime. All these matters are assigned constitutionally and legally to the Office of the Comptroller General of the Republic.\n\nConsequently, it is established that addressing bill No. 24.467 exceeds the advisory competencies of the Office of the Attorney General, as its comprehensive analysis falls to the comptroller body within the framework of its constitutional and legal attributions.\n\nWithout prejudice to the foregoing, it should be noted that the Office of the Comptroller, in the exercise of its prevailing competence in the matter, expressly ruled on this bill through official communication DJ-2135-2024, of 11 November 2024, stating the following:\n\n“A) Regarding the reform of articles 4 and 38 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic\n\nRegarding the proposed modification of articles 4 and 38 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, which deal with the exercise of this constitutional body’s competencies over the State’s equal shareholdings in national or foreign commercial companies and the regulation of the position of Deputy Comptroller General of the Republic (Subcontralor General de la República), this comptroller body has no observations to make regarding article 4 of LOCGR, other than that it does not expand any competence because, under the current wording of the article, equal shareholdings can already be subject to oversight (fiscalizadas). Regarding article 38 LOCGR, it must be indicated that, as even highlighted by the Department of Technical Services through official communication No. AL-DEST-OFI-403-2024, requiring a formal act of delegation of powers to the Deputy Comptroller General of the Republic (Subcontralor General de la República) hinders the relationship of coordination and collaboration at the institutional strategic level, within the framework of the technical competencies exercised by the different Divisions and Units of the Office of the Comptroller General of the Republic.\n\nB) Regarding the reform of articles 67 of the General Law on Public Procurement and 5 of the Organic Law of JAPDEVA\n\nRegarding the proposed reform of articles 67 of the LGCP and 5 bis of the Organic Law of JAPDEVA, this comptroller body refers to the decision of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) issued in the context of the constitutional review conducted on these same texts. Hence, the proposed articles are unconstitutional according to the operative part of resolution No. 28774-2024.\n\nC) Regarding the reform of article 12 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic\n\nIn principle, this comptroller body considers that there are two fundamental elements to indicate concerning the intended reform of Article 12 of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, namely, the evident lack of need to make this normative modification and the absence of conexity (conexidad) in the proposed bill (…)\n\nThus, it is clear that, from the title and the explanatory memorandum (exposición de motivos), there is a total discrepancy, not only between them but also with the normative reform being sought, as there is no relationship between a legislative reform like the one proposed, titled “Jaguar,” which is the name of an animal, and the goal the bill is alleged to pursue, namely, to serve to promote the country’s development, when it only intends to modify rules of the Organic Law of the Office of the Comptroller General of the Republic, a constitutional body for the control of the Public Treasury (Hacienda Pública). That is, there is no relationship whatsoever between seeking the country’s development and attempting to modify the three rules that are intended to be reformed in said Organic Law, namely, the State’s equal shareholdings, regulations of the position of Deputy Comptroller General of the Republic (Subcontralor General de la República), and particularly the first paragraph of Article 12, as well as the intended modifications to article 67 of the LGCP and 5 bis of the Organic Law of JAPDEVA. This indisputably leads to confusion and violates the legislative principle of conexity (principio legislativo de conexidad) (…)\n\nIn summary, with respect to the text of this bill, it presents serious defects of unconstitutionality by being unconnected (inconexa), in addition to the fact that it attempts to carry out a reform on a topic that has already been clearly delimited and defined by national and international norms and by the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), as has been amply explained throughout this document” (the underlining is our own).\n\nFinally, as indicated by the comptroller body in the transcribed pronouncement, it is pertinent to note that the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), through advisory opinion No. 28774-2024, issued at 18:20 on 1 October 2024, resolved the facultative constitutional review petition filed by the Supreme Electoral Tribunal (Tribunal Supremo de Elecciones) and the Office of the Comptroller General of the Republic regarding this legislative file No. 24.467. In that resolution, the Chamber declared unconstitutional the reforms proposed to Articles 4 and 5 of the bill, for the reasons set forth in the ruling. Regarding Article 4, it stated:\n\n“IX.- On the alleged unconstitutionality of Article 4 of the bill being processed under legislative file 24.467. Article 4 of the bill being processed under legislative file 24.467 proposes the modification of Article 67 of the General Law on Public Procurement (…)\n\nTaking the above into account, the expansion in the terms proposed by the reform to Article 67 of the LGCR constitutes a violation of the constitutional principle of administrative procurement, regarding the privileged mechanism (tender (licitación)), expressly established by the constituent power –Art. 182 of the Constitution- for the execution of public works, and, given the breadth of the possibility of application of this exception, it stands as a true regression to stages prior to the Political Constitution and eventually to the extremely serious problems in the use of public resources dating from that era…\n\nThis Chamber agrees with the just-expressed opinion of the Tribunal and the comptroller body, in the sense that, indeed, the special procedure currently established in Article 67 of the General Law on Public Procurement was strictly provided to assess the suitability of the real estate intended to be purchased or leased, which already has a pre-existing condition that includes its design, essential definition, and is available for acquisition on the market. This is consistent with the special procedure currently in force, in which what is provided is to require only the following:\n\n“a) A study demonstrating that the selected option is the most cost-effective and viable. For this purpose, the instruments of the National System of Public Investment (SNIP) may be used.\n\nb) An appraisal prepared by the specialized body of the respective Administration, or in its absence by the Directorate General of Taxation (Dirección General de Tributación) or another competent public entity that defines the value of the property or the lease price.\n\nc) A market study to determine the suitability of the good intended to be acquired or leased.\n\nd) A reasoned act (acto motivado) adopted by the highest head (máximo jerarca) or by whomever such head delegates. Said act must be based on everything indicated in the preceding subsections.”\n\nSuch assessments are not consistent with or useful for determining the suitability of a public work, and the example provided by the Office of the Comptroller—the construction of a hospital—confirms this. As noted, the proposed reform considers not only the purchase and lease of third-party real estate that is convenient for public and institutional interests but also the development of any type of public work, which entails the design and construction of the work, under conditions that are not consistent with the nature of the special procedure originally contemplated for this provision. In that sense, and under these considerations, it is determined that it is unreasonable to incorporate works of such a nature, the investment of public funds in which will be excluded from ordinary procurement procedures, and under an evaluation that is not suitable for determining the best offer for the public administration, one consistent with the principles governing public procurement, and it does so without any amount restriction. It should be noted that, even though it may be valid for the legislator to establish other public procurement procedures different from the tender (licitación), with the exception of direct purchase, for the reasons already stated, these procedures are not exempt from respecting the constitutional principles that inform administrative procurement and constitute an exception. This Chamber reaffirmed this in judgment 2005-13910, specifying that:\n\n“[A]lthough the public tender (licitación pública) is indeed a means favored by the Constituent Power, this does not imply the legal necessity of excluding the possibility of -equally ordinarily- resorting to the other established tender modalities, which also form part of the set of normal modes of administrative procurement protected by Article 182 of the Constitution, even though by their own dynamics they entail an attenuation -which proves to be constitutionally valid- of the constitutional principles that inform administrative procurement…” (Judgment No. 2005-13910)\n\nOn the other hand, the motivation given in the initiative in question does not provide a clear and sufficient rationale justifying the need for this reform. Stating that it is to avoid a difference of opinion that exists with the Office of the Comptroller General of the Republic regarding a specific government project, in the exercise of the control that this Constitution has entrusted to it, far from being a valid justification, constitutes an affront to the control mechanisms established by the Constituent Power regarding the exercise of Power. Likewise, in accordance with what was stated regarding the type of evaluations established in the provision whose reform is sought, even though it is added that the accounting classification of the lease contract must comply with accounting standards and principles as applicable, this proves to be inconsistent, since when contracting via this route for the design, construction, operation, lease, and maintenance of a public work, and not the purchase and lease of real estate available on the market, a series of essential requirements that every public works contract must fulfill is not regulated.\n\nConsequently, we find that, certainly, admitting the procurement of design and construction of a public work under this exceptional mechanism, without the controls and essential requirements of this type of contract, poses a risk to the principles of transparency, equity, and efficiency in the use of public resources. Therefore, we conclude that Article 4 of the bill under review is unconstitutional” (the underlining is our own).\n\nRegarding Article 5, the Constitutional Chamber (Sala Constitucional) stated:\n\n“XI.- On the alleged unconstitutionality of Article 5 of the bill being processed under legislative file 24.467. Article 5 of the bill being processed under legislative file 24.467 proposes the modification of Article 5 bis of the Organic Law of the Junta de Administración Portuaria y Desarrollo de la Vertiente Atlántica (…)\n\nXIII.- First, one must bear in mind what a strategic alliance is and what it is provided for, when the legal system permits its use, and under what circumstances. In this regard, the simple explanation provided by the Office of the Comptroller General of the Republic regarding the nature and content of a strategic alliance is highly illustrative, when it states that a strategic alliance is characterized as an association contract between a public institution that operates in a competitive market and one or several public or private companies with which it shares markets related to its legal competencies; that this alliance is entered into to carry out a joint project for the purpose of achieving competitive advantages or commercial positioning that would not be achieved individually in the short term; that in the association contract, a distribution of risks and results is previously agreed upon by the parties; and that contributions must be made according to the business line of all parties, in proportion to the obligations assumed and the benefits expected, while joint activities are carried out during the execution of the contract.\n\nThus, under the public procurement framework, the General Law on the subject itself excludes from ordinary procurement procedures associative procurements known as \"strategic alliances,\" on the understanding that such alliances are for achieving competitive advantages, but where they cannot be used for contracting third parties, as provided in subsection h) of article 3 of the General Public Procurement Law (Ley General de Contratación Pública) (...)\n\nThe consulting parties argue that the proposed reform introduces a change in the purpose of the strategic alliances that JAPDEVA may agree to. Thus, an initial approach to the proposed reform concerns the purpose of the strategic alliance, where a syntactic detail that is not minor becomes evident and which certainly relates to the purpose of strategic alliances.\n\nThus, changing a relative pronoun—\"that\" (que)—for a preposition—\"for\" (para)—has an impact on the meaning of the norm. Indeed, changing a \"that\" to a \"for\" regarding the development of capital investment, commercial, research, technological development, service provision, and other activities related to JAPDEVA's activities changes the meaning, because currently JAPDEVA is enabled to have strategic alliances \"only with entities or companies that develop capital investment, commercial, research, technological development, service provision, and other activities related to Japdeva's activities.\" However, in the proposed reform, JAPDEVA is authorized to \"agree to strategic alliances and any other form of business association, with public or private entities for developing infrastructure investments, commercial, research, technological development, service provision, and any other activity related to JAPDEVA's competencies.\"\n\nThat is, the current norm qualifies companies based on the fact that they already develop those activities in which JAPDEVA might have an interest; whereas the proposed reform qualifies companies not because they are already carrying out those activities, but so that the companies and JAPDEVA together undertake those activities. That is where the meaning of the norm changes, because the reform seeks a qualification based on the end to be achieved, and not based on the activity that is already being developed by the companies, and that the alliance with companies that already perform the activity results in a benefit for the institution.\n\nIt must be taken into consideration that JAPDEVA is constrained and limited to act within the framework of its organic law and by the purpose given by law, which is, in its capacity as an autonomous entity and public utility company, responsible for constructing, administering, operating, subcontracting, granting concessions for, and carrying out any other financial mechanism that national regulations permit—within the framework of Constitutional Law and the block of legality—to develop port services, its own administrative management, and investments, constructions, and improvements, in the maritime and river ports of the Atlantic Slope, with the exception of those operating under subsection h) of article 6 of its own organic law. It also has powers to administer and coordinate with any body of the Public Administration, centralized or decentralized, for the canalization of the Atlantic and the lands and assets that the same law grants it. Pursuant to article 2 of its Organic Law, its purpose is to promote the integral, rapid, and efficient socio-economic development of the Atlantic Slope of Costa Rica, for which it is granted the possibility of leasing, selling, adjudicating, or exploiting the lands conferred by this law, with the purpose of promoting the ends for which it was created. It is an autonomous institution with administrative independence and its own assets, presided over by a Board of Directors, to which article 5 of its organic law grants the capacity to enter into all kinds of contracts, as well as to carry out all those commercial acts necessary to fulfill the duties under its charge, in accordance with its law. Likewise, it may agree with the Executive Branch on the construction or provision of related port works; and as already indicated, the current article 5 bis grants it the power to enter into strategic alliances with companies or associations, within or outside the country, to fulfill its purposes.\n\nThus, within the framework of its activity and pursuant to the powers currently conferred by law, the strategic alliances must necessarily be entered into with subjects that likewise contribute to the development and fulfillment of the institution's purposes; having to conform to those purposes, the promotion of eventual strategic alliances must necessarily be carried out only with those dedicated to that same activity and who represent an enhancement for achieving its mission, since every alliance entered into must be subject to the institution's purposes and be subject to the respective control, to verify that the selected ally complies with the business orientation that allows the fulfillment of JAPDEVA's purposes, and not, that it involves other types of legal entities lacking any relationship with the specific purposes of the institution.\n\nHowever, the proposed reform implies a change of orientation, because even though JAPDEVA would always be limited to fulfilling its purposes, the companies with which it had an interest in establishing a strategic alliance would no longer have that need to share JAPDEVA's purpose or aspiration, because this institution would no longer be limited to choosing companies that already develop the activity, but rather companies for developing an activity.\n\nUnder that perspective, a change in the orientation of the strategic alliance does originate. Although, it is reiterated, current legislation already allows JAPDEVA to conclude strategic alliances, this is possible with companies with a determined vocation or line of business, and not with any other to jointly carry out an activity in which the company does not necessarily have the necessary experience or line of business, thus putting at risk the achievement of the purposes for which the public institution was created, as defined by its own organic legislation.\n\nFrom the constitutional perspective, and, even, based on the principles of systematicity and normative coherence, this is relevant because it would allow JAPDEVA to exempt itself from procurement procedures, despite the latent risk of allying with unsuitable companies for the fulfillment of its purposes, thus also contravening the principles of public procurement, whose application in cases of strategic alliances is nuanced or moderated, on the understanding that JAPDEVA's ally is a suitable subject according to the activity it already develops; but not, a subject that could prove unsuitable, because it would be only upon the establishment of the alliance that the development of a specific activity would begin.\n\nUnder this understanding, and given the mentioned impact, the change of purpose that would occur with the reform renders this article unconstitutional, by placing the institution before the possibility of unduly avoiding the verification of public procurement principles.\n\nXV.— On another note, regarding the other ground of unconstitutionality alleged by the consulting parties with respect to article 5 of bill 24,467, which is that the reform of article 5 bis of the Organic Law of JAPDEVA would be unconstitutional by allowing strategic alliances for infrastructure development, the Chamber appreciates that, indeed, the proposed reform introduces that specific topic in subsection a) of article 5 bis.\n\nIf the current norm specifies that the strategic alliances JAPDEVA may formalize are with \"companies that develop capital investment, commercial, research, technological development, service provision activities,\" the proposed reform states that such alliances would be \"with public or private entities for developing infrastructure investments, commercial, research, technological development, service provision.\" It is clear, then, that the reform does introduce that possibility of strategic alliances for infrastructure development.\n\nOn this point, it must be recalled what was mentioned in the preceding considerando regarding the exceptions to procurement procedures provided for in subsection h) of article 3 of the General Public Procurement Law, in the sense that strategic alliances are exempt from complying with ordinary procurement procedures.\n\nThus, if the reform proposes to enable strategic alliances for infrastructure investment, such strategic alliances for \"developing infrastructure investments\" would be exempt from complying with ordinary procurement procedures. That is, procurement procedures and their principles could not be applied to that type of strategic alliances, and thus ordinary control and oversight activities could also not be exercised.\n\nThe reform thus considered enters into open and evident contradiction with what is indicated in article 182 of the Political Constitution (…)\n\nThe constitutional norm is clear that public works must be carried out through procurement. Although said article refers to bidding (licitación), it is clear, as already extensively indicated in prior considerandos on the typology of public procurement, that said constitutional provision imposes the need to comply with the parameters of public procurement, whether the specific procedure used is one of the types of bidding, or a specific mechanism that, like the concession (concesión), likewise complies with the essential parameters thereof.\n\nIf JAPDEVA, as a public institution that it is, intended to develop an infrastructure investment project, this is, unavoidably, a public work, and therefore, necessarily subject to the public procurement process as indicated by article 182 of the Constitution. On the contrary, under the reform proposed by the bill, if JAPDEVA seeks a strategic alliance to develop infrastructure investments, this is also a public work, but according to the reform, being a strategic alliance, it would be exempt from procurement procedures, because article 3.h of the General Public Procurement Law exempts it from them. Thus, it is absolutely evident that the proposed reform is in open contradiction with the constitutional mandate that matters relating to public works must be processed through procurement.\n\nIt must be noted that strategic alliances are, in principle, constitutional, but always subject to the principle of legal reservation that so authorizes them for the institutions involved, and that the other provisions of the legal system for their enablement are fulfilled, but to the extent that such alliances involve any type of infrastructure, the mechanism of the strategic alliance would be specifically prohibited in that concrete sphere, by express provision of article 182 of the Political Constitution.\n\nUnder this consideration, the proposed reform would be equally unconstitutional.\n\nThis is even more relevant when considering JAPDEVA's purposes as a public institution, as outlined in the preceding considerando, since the administration and management of State assets is at stake, beyond the natural heritage (patrimonio natural) proper. Note that although the proposed subsection b) of article 5 bis exempts from strategic alliances those assets that are natural heritage of the State, it specifies very clearly that the proposed strategic alliances include real estate owned or under the administration of the parties, and if JAPDEVA is necessarily one of those parties, which administers, manages, possesses, and exercises dominion over its own assets and those of the State in general, which are public assets, any strategic alliance for the development of infrastructure investment on public assets would also remain exempt from the application of procurement procedures.\n\nThus, not only would the development of infrastructure investment in general be exempted from procurement, but also, even the development of infrastructure investment on real estate owned by the State or under its administration would also remain outside procurement procedures, with the seriousness that this implies in accordance with the provisions of subsection 14 of article 121 of the Political Constitution, and which must be taken into consideration in this type of case.\n\nUnder these considerations, it is clear that a norm that seeks to exempt the administration from the application of public procurement procedures for the construction of public works, or for \"developing infrastructure investments,\" would be in open contradiction with what is expressly indicated in article 182 of the Political Constitution, and depending on the case, could even be determined contrary to article 121.14 of the Constitution.\n\nThus, if article 5 of bill 24,467 seeks to modify article 5 bis of the Organic Law of JAPDEVA, so that this institution may agree to strategic alliances to develop infrastructure investments, this would be constitutionally unfeasible for contradicting the provisions of article 182 of the Constitution (…)\n\nXVII.— Consequently, article 5 of bill 24,467, which proposes the modification of article 5 bis of the Organic Law of JAPDEVA, is unconstitutional for varying the purpose of the strategic alliance mechanism, and seeking to enable said institution to enter into strategic alliances to develop infrastructure investments, thereby contravening the provisions of article 182 of the Political Constitution.\n\nXVIII.— By way of conclusion. Ultimately, based on the specific grounds of the constitutional consultation raised by the consulting parties, regarding articles 2, 3, and 4 of bill number 24,467, the Chamber determines that:\n\n1. By majority, there is no defect of unconstitutionality in article 2 of the bill, which amends article 12 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República).\n\n2. Article 4 of the bill, which seeks to modify article 67 of the General Public Procurement Law, is unconstitutional, because the reform proposed to that article allows the procurement of design and construction of public works under an exceptional mechanism, without the essential controls and requirements of public procurement, implying a risk to the principles of transparency, equity, and efficiency in the use of public resources, potentially even affecting the quality and safety of the works, thereby violating article 182 of the Political Constitution.\n\n3. Article 5 of the bill, which seeks to modify article 5 bis of the Organic Law of JAPDEVA, is unconstitutional, for illegitimately varying the purpose of strategic alliances, by allowing such alliances to be established with subjects unrelated to the institution's purposes, thereby compromising the suitability of the procurement; and, for seeking to enable the development of infrastructure investments—which translate into public works—through a mechanism that is exempt from procurement procedures, even though matters relating to public works and infrastructure development, by constitutional mandate, must be carried out through public procurement, even more so when matters relating to docks or port terminals are involved. Thus, this article contradicts article 182 of the Political Constitution\" (the underlining is not from the original).\n\nIV. CONCLUSION:\n\nFor the reasons indicated, the consultation on bill No. 24,467, entitled: \"JAGUAR LAW FOR THE PROMOTION OF THE DEVELOPMENT OF COSTA RICA\" is inadmissible, as it deals with matters constitutionally and legally reserved to the Comptroller General of the Republic, namely: public procurement and the superior oversight of the Public Treasury.\n\nSincerely,\n\n \n\n \n\nDr. Alonso Arnesto Moya Lic. Alexander Campos Solano\n\nProcurador Attorney of the Procuraduría\n\n \n\n \n\nAAM/ACS/nmm\nCode: 11331-2024" }