{ "id": "pgr-25322", "citation": "OJ-024-2026", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "legal_opinion", "title_es": "Excepción al embargo preventivo por denuncias ambientales y libertad de expresión", "title_en": "Preventive Attachment Exception for Environmental Complaints and Free Expression", "summary_es": "La PGR analiza el proyecto de ley expediente 25.125, que propone reformar el artículo 86.1 del Código Procesal Civil para prohibir el embargo preventivo cuando el reclamo derive de actos realizados en ejercicio del derecho constitucional de participación ambiental o de la libertad de expresión. La iniciativa busca evitar que la medida cautelar patrimonial opere como mecanismo disuasorio frente a denunciantes ambientales. La Procuraduría reconoce la legitimidad constitucional del objetivo —proteger la libertad de expresión, la participación ciudadana y el derecho a un ambiente sano (Art. 50 CP)— pero advierte sobre el carácter absoluto de la excepción propuesta. Señala que el embargo preventivo no equivale a censura previa, que su prohibición categórica podría lesionar la tutela judicial efectiva del actor (Art. 41 CP) y la igualdad procesal, y que el principio de proporcionalidad exige explorar mecanismos menos restrictivos que permitan al juez ponderar caso por caso. Recomienda además corregir la incongruencia entre el título del proyecto y su contenido normativo.", "summary_en": "The PGR analyzes Bill No. 25.125, which proposes to amend Article 86.1 of the Civil Procedure Code to bar preventive attachment when the claim arises from acts performed in exercise of the constitutional right to environmental participation or freedom of expression. The bill aims to prevent the precautionary measure from serving as a deterrent against environmental complainants. The PGR acknowledges the constitutional legitimacy of the goal—protecting free expression, civic participation, and the right to a healthy environment (Art. 50 Constitution)—but flags the absolute nature of the proposed exception. It notes that preventive attachment is not prior censorship, that a categorical ban could harm the plaintiff's right to effective judicial protection (Art. 41 Constitution) and procedural equality, and that the proportionality principle requires exploring less restrictive mechanisms allowing judges to weigh each case on its merits. It also recommends correcting the mismatch between the bill's title and its substantive content.", "court_or_agency": "", "date": "12/02/2026", "year": "2026", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "embargo preventivo", "tutela judicial efectiva", "legitimación difusa", "participación ciudadana ambiental", "censura previa", "principio de proporcionalidad", "medidas cautelares", "interés difuso" ], "article_citations": [], "keywords_es": [ "embargo preventivo", "libertad de expresión", "participación ciudadana ambiental", "derecho al ambiente sano", "tutela judicial efectiva", "medidas cautelares", "principio de proporcionalidad", "denuncia ambiental", "censura previa", "acciones coercitivas", "Código Procesal Civil", "interés difuso", "seguridad jurídica", "igualdad procesal" ], "keywords_en": [ "preventive attachment", "freedom of expression", "environmental civic participation", "right to healthy environment", "effective judicial protection", "precautionary measures", "proportionality principle", "environmental complaint", "prior censorship", "coercive legal actions", "Civil Procedure Code", "diffuse interest", "legal certainty", "procedural equality" ], "excerpt_es": "De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que la finalidad del proyecto de ley se orienta a la protección de bienes constitucionales relevantes, tales como la libertad de expresión, la participación ciudadana y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.\n\nNo obstante, desde una perspectiva técnico-jurídica, se considera necesario que el legislador valore con detenimiento la coherencia entre el título y el contenido normativo de la iniciativa, así como el alcance de la excepción propuesta al embargo preventivo, particularmente en cuanto a su carácter absoluto, a fin de asegurar un adecuado equilibrio entre la protección del debate público y la garantía de la tutela judicial efectiva, la igualdad procesal y la efectividad de las resoluciones judiciales.\n\nLa aprobación o no del proyecto corresponde al ámbito de discrecionalidad legislativa; sin embargo, se recomienda considerar las observaciones expuestas con el propósito de fortalecer la seguridad jurídica y la armonización de los derechos fundamentales involucrados.", "excerpt_en": "In light of the foregoing, this Office considers that the purpose of the bill is oriented toward the protection of constitutionally relevant values, such as freedom of expression, civic participation, and the right to a healthy and ecologically balanced environment.\n\nNevertheless, from a technical-legal perspective, it is considered necessary for the legislature to carefully weigh the coherence between the bill's title and its normative content, as well as the scope of the proposed exception to preventive attachment, particularly as regards its absolute character, so as to ensure an adequate balance between the protection of public debate and the guarantee of effective judicial protection, procedural equality, and the enforceability of judicial decisions.\n\nWhether or not the bill is approved falls within the realm of legislative discretion; however, it is recommended that the observations set out herein be considered in order to strengthen legal certainty and the harmonization of the fundamental rights at stake.", "outcome": { "label_en": "Opinion with observations", "label_es": "Opinión con observaciones", "summary_en": "The PGR considers the bill's purpose constitutionally legitimate but recommends the legislature review the absolute nature of the preventive attachment exception and the mismatch between the bill's title and its content, in order to balance protection of public environmental debate with effective judicial protection.", "summary_es": "La PGR considera legítima la finalidad del proyecto pero recomienda al legislador revisar el carácter absoluto de la excepción al embargo preventivo y la incongruencia entre el título y el contenido normativo, a fin de garantizar equilibrio entre la protección del debate ambiental público y la tutela judicial efectiva." }, "pull_quotes": [ { "context": "Sección I — Sobre el proyecto de ley", "quote_en": "It is argued that preventive attachment, though formally a patrimonial precautionary measure, can produce a chilling effect on public debate when employed in proceedings arising from environmental complaints, particularly against persons who lack sufficient financial resources to withstand the preventive freezing of their assets.", "quote_es": "Se sostiene que el embargo preventivo, aunque formalmente constituya una medida cautelar patrimonial, puede generar un efecto inhibitorio sobre el debate público cuando se emplea en procesos derivados de denuncias ambientales, especialmente frente a personas que carecen de respaldo económico suficiente para afrontar el congelamiento preventivo de su patrimonio." }, { "context": "Sección III — Sobre el derecho al ambiente y la participación ciudadana", "quote_en": "The public reporting of potential environmental harm is linked to constitutionally protected values of high importance, insofar as it relates to citizen oversight and the protection of the natural heritage.", "quote_es": "La denuncia pública de posibles afectaciones ambientales se encuentra vinculada con bienes constitucionales de alto valor, en tanto se relaciona con el control ciudadano y la protección del patrimonio natural." }, { "context": "Sección IV — Análisis del proyecto de ley", "quote_en": "Preventive attachment, by contrast, does not bear directly on the communicative act nor does it impede the circulation of ideas; rather, it constitutes a patrimonial measure oriented toward securing the economic outcome of the proceedings.", "quote_es": "El embargo preventivo, en cambio, no recae directamente sobre el acto comunicativo ni impide la circulación de ideas, sino que constituye una medida patrimonial orientada a asegurar el resultado económico del proceso." }, { "context": "Sección IV — Análisis del proyecto de ley", "quote_en": "While protecting against potential intimidatory uses of civil procedure serves a constitutionally legitimate objective, it must be analyzed whether the categorical suppression of the precautionary instrument is strictly necessary, or whether, on the contrary, less restrictive mechanisms could be designed to allow the judge to weigh the circumstances on a case-by-case basis, taking into account the specific facts of the dispute, the public interest at stake, and the possible existence of bad faith or abuse of rights.", "quote_es": "Si bien la protección frente a eventuales usos intimidatorios del proceso civil responde a un objetivo constitucionalmente legítimo, debe analizarse si la supresión categórica de la herramienta cautelar resulta indispensable o si, por el contrario, podrían diseñarse mecanismos menos restrictivos que permitan al juez efectuar una ponderación caso por caso, atendiendo a las circunstancias concretas del litigio, al interés público comprometido y a la eventual existencia de mala fe o abuso del derecho." } ], "cites": [ { "id": "norm-81360", "citation": "Ley 9342", "title_en": "Civil Procedure Code — Reversal of Burden of Proof in Environmental Matters", "title_es": "Código Procesal Civil", "doc_type": "law", "date": "03/02/2016", "year": "2016" } ], "cited_by": [ { "id": "norm-81360", "citation": "Ley 9342", "title_en": "Civil Procedure Code — Reversal of Burden of Proof in Environmental Matters", "title_es": "Código Procesal Civil", "doc_type": "law", "date": "03/02/2016", "year": "2016" } ], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-81360", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 9342 Art. 86.1" } ], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=25322&strTipM=T", "tier": 2, "is_environmental": true, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Texto Opinión Jurídica 024\n\n \n\n  Opinión Jurídica : 024 - J   del 12/02/2026\n\n12 de febrero de 2026\n\nPGR-OJ-024-2026\n\n \n\nSeñora\n\nDaniella Agüero Bermúdez\n\nComisión Permanente de Asuntos Jurídicos\n\nAsamblea Legislativa\n\n \n\nEstimada señora:\n\n \n\nCon aprobación del señor Procurador General de la República, se atiende lo solicitado en el oficio\nAL-CPAJUR-1059-2025 del 01 de octubre de 2025, mediante el cual requiere criterio de este órgano\nasesor sobre el texto dictaminado del proyecto de ley que se tramita bajo el número de expediente\n25.125 en la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos denominado: “Reforma del artículo 86.1 del\nCódigo Procesal Civil, Ley número 9342, del 03 de febrero de 2016 y sus reformas. Ley para evitar\nacciones coercitivas en el ejercicio de la libertad de expresión”.\n\n \n\nPreviamente debe aclararse que el criterio que a continuación se expone, es una simple opinión\njurídica de la Procuraduría General de la República, por lo que carece de efecto vinculante para la\nAsamblea Legislativa al no ser Administración Pública.  En consecuencia, se emite como una\ncolaboración en la importante labor que desempeñan las señoras y señores diputados.\n\n \n\nAsimismo, debe señalarse que el plazo de ocho días concedido no vincula a esta institución, por\ncuanto no nos encontramos ante ninguno de los supuestos del artículo 157 del Reglamento de la\nAsamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el\nPoder Judicial o una institución autónoma).\n\n \n\nI.                   SOBRE EL PROYECTO DE LEY\n\nEl proyecto consultado propone la reforma del artículo 86.1 del Código Procesal Civil, con el\nobjetivo de adicionar una excepción a la procedencia del embargo preventivo cuando el reclamo\nprovenga de hechos realizados por la parte demandada en ejercicio de los derechos constitucionales\nde participación en la toma de decisiones que afecten el ambiente y de la libertad de expresión.\n\nSegún la exposición de motivos, la finalidad de la iniciativa es evitar que la medida cautelar sea\nutilizada como una forma de sanción anticipada o mecanismo de presión frente a personas que, en\nejercicio de su libertad de expresión, formulan denuncias o manifestaciones relacionadas con asuntos\nde interés público, particularmente en materia ambiental.\n\nSe sostiene que el embargo preventivo, aunque formalmente constituya una medida cautelar\npatrimonial, puede generar un efecto inhibitorio sobre el debate público cuando se emplea en\nprocesos derivados de denuncias ambientales, especialmente frente a personas que carecen de respaldo\neconómico suficiente para afrontar el congelamiento preventivo de su patrimonio.\n\nEn este contexto, el proyecto introduce una excepción expresa a la regla general de procedencia del\nembargo preventivo prevista en el artículo 86.1 del Código Procesal Civil.\n\nII.                SOBRE LA LIBERTAD DE EXPRESIÓN Y SUS LIMITES\n\n \n\nDe previo a referirnos específicamente al articulado que se propone, estimamos relevante hacer un\nanálisis jurídico de los alcances de la libertad de expresión en sus diferentes ámbitos, por tener\nrelación con lo consultado.\n\n \n\nLa libertad de expresión es una garantía fundamental que permite al individuo manifestar su\npensamiento, difundir su opinión, así como buscar, recibir y conocer las ideas de otras personas. Es\nun pilar de un Estado democrático, ya que, gracias a ello, los ciudadanos pueden elegir de manera\ninformada.\n\n \n\nA nivel internacional, la libertad de expresión se ha desarrollado en diversos instrumentos tales\ncomo el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, La Declaración Universal de Derechos\nHumanos, la Convención Americana sobre Derechos Humanos, la Declaración Americana de los Derechos y\nDeberes del Hombre, la Declaración de Chapultepec y la Declaración de Principios sobre Libertad de\nExpresión.\n\n \n\nEn Costa Rica existe la libertad de expresión, regulada en los artículos 28 y 29 de la Constitución\nPolítica, los cuales indican:\n\n \n\n“ARTÍCULO 28.- Nadie puede ser inquietado ni perseguido por la manifestación de sus opiniones ni por\nacto alguno que no infrinja la ley.\n\n   Las acciones privadas que no dañen la moral o el orden públicos, o que no perjudiquen a tercero,\nestán fuera de la acción de la ley.\n\n    No se podrá, sin embargo, hacer en forma alguna propaganda política por clérigos o seglares\ninvocando motivos de religión o valiéndose, como medio, de creencias religiosas.”\n\n \n\n   “ARTÍCULO 29.- Todos pueden comunicar sus pensamientos de palabra o por escrito, y publicarlos\nsin previa censura; pero serán responsables de los abusos que cometan en el ejercicio de este\nderecho, en los casos y del modo que la ley establezca.”\n\n \n\n            La jurisprudencia constitucional ha reiterado que la libertad de expresión constituye\nuno de los pilares del sistema democrático, en tanto permite la formación de la opinión pública y el\ncontrol ciudadano sobre los asuntos de interés general, motivo por el cual ha prohibido la censura\nprevia. Al respecto, la Sala Constitucional desarrolló este tema en su resolución número 08109-98 de\nlas 14:21 horas del 13 de noviembre de 1998, indicando:\n\n“V.- Como censura previa entiende esta Sala, aquel control, examen o permiso, a que se somete una\npublicación, texto u opinión, con anterioridad a su comunicación al público y tiene como objetivo,\nrealizar un control preventivo de las manifestaciones hechas por un medio de comunicación colectiva,\nya bien sea radiofónico, televisivo o impreso. Este concepto no sólo se incorpora a nuestra\nConstitución Política en el artículo 29, sino que también se hace visible en los artículos 13 y 14\ndel Pacto de San José, en el que se consagra el derecho a la información, en su forma más amplia,\nprohibiendo la censura previa, salvo casos especiales. A pesar de la gran amplitud que tiene el\nindividuo para formar según criterios personales, opiniones y a su vez, poder expresarlas con toda\nlibertad, no debe esto, hacer pensar que el ejercicio de estas libertades no tiene límite alguno. La\nlibertad de expresión y la libertad de pensamiento, al igual que el resto de las libertades públicas\nno son irrestrictas; todas tienen límites que vienen dados del mismo Orden Constitucional.”\n\n            Como se observa, aun cuando la Constitución prohíbe la censura previa, ello no impide\nque el ordenamiento establezca mecanismos de responsabilidad ulterior ni que se adopten medidas\nprocesales destinadas a proteger derechos de terceros.\n\nLa Sala Constitucional ha indicado que la prohibición de censura previa no excluye la posibilidad de\nestablecer responsabilidades ulteriores por los abusos en el ejercicio de la libertad de expresión,\nespecialmente cuando se lesionan derechos de terceros, tales como el honor, la reputación o la\npropiedad. Asimismo, ha reconocido que los derechos fundamentales deben coexistir armónicamente, de\nmodo que el ejercicio de uno no anule o vacíe el contenido esencial de otro.\n\nEn este sentido, el modelo constitucional costarricense responde a un sistema de responsabilidad\nposterior, en el cual la expresión es libre, pero quien incurra en conductas ilícitas como injuria,\ncalumnia o difamación debe asumir las consecuencias jurídicas correspondientes (al respecto, ver\nsentencia N° 8109-98 de las 14:21 horas del 13 de noviembre de 1998).\n\nIII.             SOBRE EL DERECHO AL AMBIENTE Y LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA\n\nDe importancia para el análisis específico del proyecto de ley, debemos señalar también que el\nartículo 50 de la Constitución Política consagra el derecho a un ambiente sano y ecológicamente\nequilibrado, así como la legitimación amplia para denunciar actos que lo vulneren. La jurisprudencia\nconstitucional ha desarrollado ampliamente la importancia de la participación ciudadana en asuntos\nambientales, destacando que no se limita al ejercicio del sufragio, sino que implica el acceso a la\ninformación, la posibilidad de intervención en los procedimientos administrativos y la denuncia de\nactos lesivos al ambiente.\n\nLa Sala Constitucional ha reconocido el carácter difuso del interés ambiental y ha sostenido que\ntoda persona puede accionar en defensa de ese derecho, por cuanto la lesión afecta tanto a la\ncolectividad como al individuo. Asimismo, ha resaltado la relevancia del principio de participación\nconsagrado en instrumentos internacionales como la Declaración de Río.\n\nEspecíficamente en la sentencia Nº 2010006922 de las 14:35 del 16 de abril de 2010, señaló que la\nevaluación de impacto ambiental debe desarrollarse con plena observancia del derecho a la\ninformación y a la participación ciudadana, como manifestaciones del principio democrático y del\ndebido proceso sustantivo. No basta con la mera divulgación formal de información; es indispensable\npromover un diálogo efectivo con las comunidades potencialmente afectadas antes del otorgamiento de\nla viabilidad ambiental, lo cual evidencia que el ordenamiento jurídico costarricense reconoce un\nestándar robusto de participación ciudadana en materia ambiental\n\n \n\n En materia ambiental, la legitimación para intervenir y accionar es amplia, en atención al carácter\ndifuso del interés protegido y a la naturaleza fundamental del derecho al ambiente, lo que impone al\nEstado el deber de facilitar el acceso a la información, promover audiencias públicas y garantizar\nla intervención activa tanto de la ciudadanía como de las municipalidades en los procedimientos\nrespectivos.\n\n \n\nEn consecuencia, la denuncia pública de posibles afectaciones ambientales se encuentra vinculada con\nbienes constitucionales de alto valor, en tanto se relaciona con el control ciudadano y la\nprotección del patrimonio natural.\n\n \n\nIV.             ANÁLISIS DEL PROYECTO DE LEY\n\n \n\nEl presente proyecto propone reformar el artículo 86.1 del Código Procesal Civil, Ley Número 9342,\ndel 03 de febrero de 2016 y sus reformas.    \n\n \n\nA continuación, se procederá a realizar un cuadro comparativo con el texto del artículo original y\nel texto propuesto, para una mejor comprensión.\n\n \n\nARTÍCULO ACTUAL\n\nREFO0RMA PROPUESTA\n\nARTÍCULO 86.- Embargo preventivo\n\n \n\n86.1 Procedencia. Para impedir que el deudor, mediante el ocultamiento o la distracción de bienes,\npueda eludir una eventual responsabilidad patrimonial, el acreedor podrá pedir que se decrete\nembargo preventivo.\n\nArtículo 86- Embargo preventivo\n\n \n\n86.1 Procedencia Para impedir que el deudor, mediante el ocultamiento o la distracción de bienes,\npueda eludir una eventual responsabilidad patrimonial, el acreedor podrá pedir que se decrete\nembargo preventivo, salvo que el reclamo provenga de hechos que la parte demandada hubiere realizado\nen ejercicio de los derechos constitucionales de participación en la toma de decisiones que afecten\nel ambiente y de la libertad de expresión.\n\n \n\n            Como se observa, el texto vigente del artículo 86.1 del Código Procesal Civil dispone\nque el acreedor podrá solicitar embargo preventivo para impedir que el deudor, mediante el\nocultamiento o distracción de bienes, eluda una eventual responsabilidad patrimonial.\n\nPor su parte, la reforma propuesta mantiene esta regla general, pero agrega la siguiente excepción:\nno procederá el embargo preventivo cuando el reclamo provenga de hechos realizados por la parte\ndemandada en ejercicio de los derechos constitucionales de participación en la toma de decisiones\nque afecten el ambiente y de la libertad de expresión.\n\nEn primer término, debe señalarse que el título del proyecto de ley únicamente hace referencia a la\nlibertad de expresión. Sin embargo, el texto normativo incorpora expresamente la dimensión ambiental\ncomo supuesto autónomo de la excepción. Esta circunstancia genera una falta de congruencia entre la\ndenominación del proyecto y su contenido material, aspecto que conviene revisar desde el punto de\nvista de la técnica legislativa y de la claridad normativa. Además, la precisión en la denominación\nde las leyes contribuye a la seguridad jurídica y a la adecuada comprensión del alcance normativo\npor parte de los operadores jurídicos.\n\nEn segundo lugar, es necesario analizar la naturaleza del embargo preventivo. Se trata de una medida\ncautelar de carácter patrimonial cuya finalidad es asegurar la eficacia de una eventual sentencia\ncondenatoria. No constituye, en sí misma, una declaración anticipada de responsabilidad ni una\nsanción definitiva, sino un instrumento procesal orientado a preservar el resultado práctico del\nproceso.\n\nEn este punto resulta necesario vincular el análisis efectuado sobre la prohibición de censura\nprevia con la naturaleza del embargo preventivo. Tal como se indicó, la censura previa supone un\ncontrol estatal que impide o condiciona la difusión de una expresión antes de que esta ocurra. El\nembargo preventivo, en cambio, no recae directamente sobre el acto comunicativo ni impide la\ncirculación de ideas, sino que constituye una medida patrimonial orientada a asegurar el resultado\neconómico del proceso. Si bien puede generar efectos indirectos que incidan en el ejercicio de la\nlibertad de expresión, no se configura, en sentido técnico, como un mecanismo de censura previa.\nEsta distinción es relevante, pues obliga a analizar la reforma no desde la prohibición absoluta de\ncensura, sino desde una ponderación entre la protección del debate público y la garantía de tutela\njudicial efectiva.\n\nDado ello, la introducción de una prohibición absoluta del embargo preventivo en determinados\nsupuestos plantea la necesidad de ponderar no solo la libertad de expresión y la participación\nambiental, sino también el derecho de acceso a la justicia y a la tutela judicial efectiva del actor\nque reclama la reparación de un daño. El artículo 41 de la Constitución Política garantiza el\nderecho de toda persona a obtener justicia pronta y cumplida, lo que incluye la posibilidad de\nacceder a mecanismos que aseguren la efectividad de la eventual sentencia. En ese sentido, toda\nrestricción a las medidas cautelares debe examinarse a la luz del principio de efectividad de las\nresoluciones judiciales, el cual forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela\njudicial.\n\nAsimismo, debe considerarse el principio de igualdad procesal. La exclusión categórica de una medida\ncautelar en función del contenido del hecho generador del proceso podría generar un tratamiento\ndiferenciado que requiere justificación objetiva y razonable.\n\nPor otra parte, la redacción propuesta dispone que no procederá el embargo cuando el reclamo\nprovenga de hechos realizados en ejercicio de determinados derechos constitucionales. Sin embargo,\nla determinación de si tales hechos constituyen un ejercicio legítimo de la libertad de expresión o\nde la participación ambiental puede implicar un análisis sustantivo que, en muchos casos, coincide\ncon el examen de fondo del proceso. Ello podría trasladar al juez, en la etapa cautelar, una\nvaloración compleja acerca de la naturaleza jurídica de la conducta cuestionada. Lo anterior podría\ngenerar decisiones cautelares que anticipen, al menos provisionalmente, criterios propios del fondo\ndel asunto, con el consiguiente riesgo de afectar la coherencia procesal. Esto es un aspecto que\ndebe valorar el legislador dentro de su ámbito de discrecionalidad.\n\nFinalmente, desde la perspectiva del principio de proporcionalidad, corresponde valorar si la\nprohibición absoluta del embargo preventivo en los supuestos propuestos constituye una medida\nidónea, necesaria y estrictamente proporcional para alcanzar la finalidad pretendida. Si bien la\nprotección frente a eventuales usos intimidatorios del proceso civil responde a un objetivo\nconstitucionalmente legítimo, debe analizarse si la supresión categórica de la herramienta cautelar\nresulta indispensable o si, por el contrario, podrían diseñarse mecanismos menos restrictivos que\npermitan al juez efectuar una ponderación caso por caso, atendiendo a las circunstancias concretas\ndel litigio, al interés público comprometido y a la eventual existencia de mala fe o abuso del\nderecho. De este modo, se evitarían prácticas disuasorias indebidas sin despojar al proceso civil de\ninstrumentos destinados a garantizar la efectividad de las resoluciones judiciales y la tutela de\nlos derechos de las partes. La regulación de las medidas cautelares, por su naturaleza instrumental,\nexige un delicado equilibrio entre la protección de derechos fundamentales y la garantía de\nejecución de las resoluciones judiciales, equilibrio que debe preservarse en el diseño legislativo.\n\n \n\nV.                CONCLUSIÓN\n\nDe conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría estima que la finalidad del proyecto de ley se\norienta a la protección de bienes constitucionales relevantes, tales como la libertad de expresión,\nla participación ciudadana y el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado.\n\nNo obstante, desde una perspectiva técnico-jurídica, se considera necesario que el legislador valore\ncon detenimiento la coherencia entre el título y el contenido normativo de la iniciativa, así como\nel alcance de la excepción propuesta al embargo preventivo, particularmente en cuanto a su carácter\nabsoluto, a fin de asegurar un adecuado equilibrio entre la protección del debate público y la\ngarantía de la tutela judicial efectiva, la igualdad procesal y la efectividad de las resoluciones\njudiciales.\n\nLa aprobación o no del proyecto corresponde al ámbito de discrecionalidad legislativa; sin embargo,\nse recomienda considerar las observaciones expuestas con el propósito de fortalecer la seguridad\njurídica y la armonización de los derechos fundamentales involucrados.\n\nAtentamente,\n\n \n\n \n\n \n\n \n\n \n\nSilvia Patiño Cruz                                         Amalia Zeledón Lostalo\n\nProcuradora                                                  Abogada de la Procuraduría\n\n \n\n \n\nSPC/AZL/jill\n\nCód. 13828-2025", "body_en_text": "Legal Opinion Text 024\n\nLegal Opinion: 024 - J of 12/02/2026\n\nFebruary 12, 2026\n\nPGR-OJ-024-2026\n\nMs.\n\nDaniella Agüero Bermúdez\n\nStanding Committee on Legal Affairs\n\nLegislative Assembly\n\nDear Ms. Agüero Bermúdez:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to the request made in official communication AL-CPAJUR-1059-2025 of October 1, 2025, in which this advisory body was asked to provide its opinion on the committee-approved text of the bill processed under file number 25.125 before the Standing Committee on Legal Affairs, entitled: \"Reform of Article 86.1 of the Code of Civil Procedure, Law Number 9342, of February 3, 2016, and its amendments. Law to Prevent Coercive Actions in the Exercise of Freedom of Expression.\"\n\nIt must first be clarified that the opinion set forth below is a simple legal opinion of the Procuraduría General de la República, and therefore lacks binding effect upon the Legislative Assembly, as the latter is not part of the Public Administration. Accordingly, it is issued as a contribution to the important work carried out by the deputies.\n\nIt must likewise be noted that the eight-day deadline granted does not bind this institution, as the present matter does not fall within any of the situations described in Article 157 of the Rules of Procedure of the Legislative Assembly (consultations with the Tribunal Supremo de Elecciones, the Universidad de Costa Rica, the Judicial Branch, or an autonomous institution).\n\nI. ON THE BILL\n\nThe bill under review proposes to reform Article 86.1 of the Code of Civil Procedure, with the aim of adding an exception to the availability of preventive attachment (embargo preventivo) when the claim arises from acts performed by the defendant in the exercise of the constitutional rights of participation in decisions affecting the environment and of freedom of expression.\n\nAccording to the explanatory memorandum (exposición de motivos), the purpose of the initiative is to prevent the precautionary measure (medida cautelar) from being used as a form of anticipatory sanction or as a mechanism of pressure against persons who, in the exercise of their freedom of expression, file complaints or make statements concerning matters of public interest, particularly in environmental matters.\n\nIt is argued that preventive attachment, even though it formally constitutes a patrimonial precautionary measure, may produce a chilling effect (efecto inhibitorio) on public debate when employed in proceedings arising from environmental complaints, especially against persons who lack sufficient economic means to withstand the preventive freezing of their assets.\n\nIn this context, the bill introduces an express exception to the general rule on the availability of preventive attachment set forth in Article 86.1 of the Code of Civil Procedure.\n\nII. ON FREEDOM OF EXPRESSION AND ITS LIMITS\n\nBefore addressing the specific provisions proposed, we consider it relevant to conduct a legal analysis of the scope of freedom of expression in its various dimensions, given its relevance to the matter consulted.\n\nFreedom of expression is a fundamental guarantee that enables individuals to manifest their thoughts, disseminate their opinions, and seek, receive, and learn about the ideas of others. It is a pillar of a democratic State, as it enables citizens to make informed choices.\n\nAt the international level, freedom of expression has been developed in various instruments, including the International Covenant on Civil and Political Rights, the Universal Declaration of Human Rights, the American Convention on Human Rights, the American Declaration of the Rights and Duties of Man, the Chapultepec Declaration, and the Declaration of Principles on Freedom of Expression.\n\nIn Costa Rica, freedom of expression is regulated in Articles 28 and 29 of the Political Constitution, which provide:\n\n\"ARTICLE 28.- No one may be disturbed or persecuted for the expression of their opinions or for any act that does not violate the law.\n\nPrivate actions that do not harm public morals or public order, or that do not injure third parties, are beyond the reach of the law.\n\nNo political propaganda may be made in any form by clergy or laypeople invoking religious motives or using religious beliefs as a means.\"\n\n\"ARTICLE 29.- Everyone may communicate their thoughts orally or in writing, and publish them without prior censorship; but they shall be responsible for the abuses committed in the exercise of this right, in the cases and manner established by law.\"\n\nConstitutional jurisprudence has repeatedly held that freedom of expression constitutes one of the pillars of the democratic system, as it enables the formation of public opinion and citizen oversight of matters of general interest, which is why it has prohibited prior censorship (censura previa). In this regard, the Constitutional Chamber addressed this issue in its ruling number 08109-98 of 14:21 hours on November 13, 1998, stating:\n\n\"V.- This Chamber understands prior censorship to be that control, examination, or permit to which a publication, text, or opinion is subjected prior to its communication to the public, with the objective of exercising preventive oversight of statements made by a collective communications medium, whether radio, television, or print. This concept is incorporated not only in Article 29 of our Political Constitution, but is also reflected in Articles 13 and 14 of the Pact of San José, which enshrines the right to information in its broadest form, prohibiting prior censorship except in special cases. Despite the broad latitude that individuals have to form opinions based on personal criteria and to express them freely, this must not lead one to think that the exercise of these freedoms knows no limits whatsoever. Freedom of expression and freedom of thought, like all other public freedoms, are not unrestricted; all have limits that arise from the Constitutional Order itself.\"\n\nAs can be seen, even though the Constitution prohibits prior censorship, this does not prevent the legal system from establishing mechanisms of subsequent liability or from adopting procedural measures designed to protect the rights of third parties.\n\nThe Constitutional Chamber has held that the prohibition of prior censorship does not preclude the establishment of subsequent liability for abuses in the exercise of freedom of expression, particularly when the rights of third parties—such as honor, reputation, or property—are harmed. It has likewise recognized that fundamental rights must coexist harmoniously, so that the exercise of one does not nullify or hollow out the essential content of another.\n\nIn this regard, the Costa Rican constitutional model reflects a system of subsequent liability (responsabilidad posterior), in which expression is free, but those who engage in unlawful conduct such as defamation, slander, or libel must bear the corresponding legal consequences (see, in this regard, ruling No. 8109-98 of 14:21 hours on November 13, 1998).\n\nIII. ON THE RIGHT TO THE ENVIRONMENT AND CITIZEN PARTICIPATION\n\nOf importance to the specific analysis of the bill, it must also be noted that Article 50 of the Political Constitution enshrines the right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as broad standing (legitimación) to report acts that violate it. Constitutional jurisprudence has extensively developed the importance of citizen participation in environmental matters, emphasizing that it is not limited to the exercise of suffrage but entails access to information, the ability to participate in administrative proceedings, and the right to report acts harmful to the environment.\n\nThe Constitutional Chamber has recognized the diffuse nature (carácter difuso) of the environmental interest and has held that any person may take action in defense of this right, since the harm affects both the community and the individual. It has also emphasized the relevance of the participation principle enshrined in international instruments such as the Rio Declaration.\n\nSpecifically, in ruling No. 2010006922 of 14:35 hours on April 16, 2010, it stated that the environmental impact assessment (evaluación de impacto ambiental) must be conducted in full observance of the right to information and citizen participation, as expressions of the democratic principle and substantive due process. Mere formal disclosure of information is insufficient; it is essential to promote effective dialogue with potentially affected communities before environmental viability is granted, which demonstrates that the Costa Rican legal system recognizes a robust standard of citizen participation in environmental matters.\n\nIn environmental matters, standing to intervene and take action is broad, in light of the diffuse nature of the protected interest and the fundamental character of the right to the environment, which imposes on the State the duty to facilitate access to information, promote public hearings, and guarantee the active participation of both citizens and municipalities in the relevant proceedings.\n\nAccordingly, the public reporting of potential environmental impacts is linked to constitutional interests of high value, insofar as it relates to citizen oversight and the protection of the natural heritage.\n\nIV. ANALYSIS OF THE BILL\n\nThe present bill proposes to reform Article 86.1 of the Code of Civil Procedure, Law Number 9342, of February 3, 2016, and its amendments.\n\nThe following comparative table is provided with the text of the current article and the proposed text, for a better understanding.\n\n| CURRENT ARTICLE | PROPOSED REFORM |\n| --- | --- |\n| ARTICLE 86.- Preventive attachment 86.1 Availability. To prevent the debtor, by concealing or diverting assets, from evading a potential patrimonial liability, the creditor may request that a preventive attachment be issued. | Article 86.- Preventive attachment 86.1 Availability. To prevent the debtor, by concealing or diverting assets, from evading a potential patrimonial liability, the creditor may request that a preventive attachment be issued, except where the claim arises from acts performed by the defendant in the exercise of the constitutional rights of participation in decisions affecting the environment and of freedom of expression. |\n\nAs can be seen, the current text of Article 86.1 of the Code of Civil Procedure provides that the creditor may request preventive attachment to prevent the debtor, by concealing or diverting assets, from evading a potential patrimonial liability.\n\nThe proposed reform maintains this general rule but adds the following exception: preventive attachment shall not be available when the claim arises from acts performed by the defendant in the exercise of the constitutional rights of participation in decisions affecting the environment and of freedom of expression.\n\nIn the first place, it must be noted that the title of the bill refers only to freedom of expression. However, the normative text expressly incorporates the environmental dimension as an autonomous ground for the exception. This creates an inconsistency between the name of the bill and its substantive content—an aspect that should be reviewed from the standpoint of legislative drafting technique and normative clarity. Moreover, precision in the naming of laws contributes to legal certainty and to a proper understanding of the normative scope by legal practitioners.\n\nIn the second place, it is necessary to analyze the nature of preventive attachment. It is a patrimonial precautionary measure whose purpose is to ensure the effectiveness of a potential condemnatory judgment. It does not in itself constitute an anticipatory declaration of liability or a definitive sanction, but rather a procedural instrument aimed at preserving the practical outcome of the proceedings.\n\nAt this point it is necessary to connect the analysis of the prohibition of prior censorship with the nature of preventive attachment. As indicated, prior censorship involves state control that prevents or conditions the dissemination of an expression before it occurs. Preventive attachment, by contrast, does not directly affect the communicative act or prevent the circulation of ideas; rather, it is a patrimonial measure aimed at securing the economic outcome of the proceedings. Although it may produce indirect effects that bear on the exercise of freedom of expression, it does not constitute, in a technical sense, a mechanism of prior censorship. This distinction is relevant, as it requires that the reform be analyzed not from the perspective of the absolute prohibition of censorship, but through a balancing (ponderación) between the protection of public debate and the guarantee of effective judicial protection (tutela judicial efectiva).\n\nGiven this, the introduction of an absolute prohibition of preventive attachment in certain situations raises the need to weigh not only freedom of expression and environmental participation, but also the right of access to justice and effective judicial protection for the claimant seeking redress for harm suffered. Article 41 of the Political Constitution guarantees every person's right to prompt and effective justice, which includes access to mechanisms that ensure the effectiveness of a potential judgment. In that sense, any restriction on precautionary measures must be examined in light of the principle of effectiveness of judicial rulings, which forms part of the essential content of the right to effective judicial protection.\n\nLikewise, the principle of procedural equality (igualdad procesal) must be considered. The categorical exclusion of a precautionary measure based on the content of the act giving rise to the proceedings could generate differential treatment that requires objective and reasonable justification.\n\nFurthermore, the proposed wording provides that preventive attachment shall not be available when the claim arises from acts performed in the exercise of certain constitutional rights. However, determining whether such acts constitute a legitimate exercise of freedom of expression or environmental participation may entail a substantive analysis that, in many cases, coincides with an examination of the merits of the case. This could shift to the judge, at the precautionary stage, a complex assessment of the legal nature of the challenged conduct. This might give rise to precautionary decisions that at least provisionally anticipate criteria proper to the merits of the case, with the consequent risk of undermining procedural coherence. This is a matter that the legislature must weigh within its sphere of discretion.\n\nFinally, from the perspective of the principle of proportionality (principio de proporcionalidad), it must be assessed whether the absolute prohibition of preventive attachment in the proposed situations constitutes a suitable, necessary, and strictly proportional measure to achieve the intended purpose. While protection against potential intimidatory uses of civil proceedings responds to a constitutionally legitimate objective, it must be analyzed whether the categorical suppression of the precautionary tool is indispensable, or whether, on the contrary, less restrictive mechanisms could be designed to allow the judge to conduct a case-by-case balancing, taking into account the specific circumstances of the litigation, the public interest at stake, and the possible existence of bad faith or abuse of rights. In this way, undue deterrent practices could be avoided without stripping civil proceedings of instruments designed to guarantee the effectiveness of judicial rulings and the protection of the rights of the parties. The regulation of precautionary measures, given their instrumental nature, requires a delicate balance between the protection of fundamental rights and the guarantee of enforcement of judicial rulings—a balance that must be preserved in legislative design.\n\nV. CONCLUSION\n\nIn accordance with the foregoing, this Procuraduría General de la República considers that the purpose of the bill is oriented toward the protection of relevant constitutional interests, such as freedom of expression, citizen participation, and the right to a healthy and ecologically balanced environment.\n\nHowever, from a technical-legal perspective, it is considered necessary for the legislature to carefully assess the consistency between the title and the normative content of the initiative, as well as the scope of the proposed exception to preventive attachment, particularly with regard to its absolute character, in order to ensure an adequate balance between the protection of public debate and the guarantee of effective judicial protection, procedural equality, and the effectiveness of judicial rulings.\n\nThe approval or rejection of the bill falls within the sphere of legislative discretion; however, it is recommended that the observations set forth herein be taken into account with a view to strengthening legal certainty and the harmonization of the fundamental rights involved.\n\nSincerely,\n\nSilvia Patiño Cruz Amalia Zeledón Lostalo\n\nAttorney (Procuradora) Attorney at the Procuraduría General de la República\n\nSPC/AZL/jill\nCód. 13828-2025" }