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  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Donación de terreno privado para calles públicas municipales",
  "title_en": "Donation of private land for municipal public streets",
  "summary_es": "La PGR analiza si es posible abrir o declarar una calle pública sobre terreno privado a solicitud del propietario, así como los requisitos y procedimientos que deben cumplir las municipalidades. Concluye que una municipalidad puede aceptar la donación de un terreno privado para constituir una calle pública, pero no está obligada a hacerlo; la aceptación debe responder a un interés público y contar con una fundamentación técnica conforme al Protocolo de la Red Vial Cantonal. Además, aclara que la cesión urbanística solo procede dentro de un proyecto de fraccionamiento o urbanización visado, por lo que es irregular aceptar una cesión sin visado o iniciar un proceso urbanizador a partir de la donación de un inmueble. La PGR enfatiza que el control urbanístico exige planificación y que la mera liberalidad del donante no sustituye el ejercicio de la potestad municipal de ordenación del territorio.",
  "summary_en": "The PGR examines whether a municipality can open or declare a public street on private land at the owner’s request, and the requirements and procedures municipalities must follow. It concludes that a municipality may accept a donation of private land to establish a public street, but is not obligated to do so; acceptance must serve a public purpose and be technically justified in accordance with the Cantonal Road Network Protocol. It also clarifies that urban planning cession (cesión urbanística) only applies within a duly approved subdivision or urbanization project, so accepting a cession without a municipal visa or starting a development process based on a property donation is irregular. The PGR stresses that urban control requires planning and that a donor’s liberality does not replace the municipality’s land-use planning powers.",
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  "excerpt_es": "Aunque la donación de un bien inmueble a favor de un gobierno local, sea una liberalidad del donante privado, su aceptación, por parte de la respectiva Municipalidad, debe responder a un fin público. Corresponde a la administración donataria valorar y determinar si la donación responde a un interés público. Verbigracia, si un particular, sea persona física o jurídica, propone a donar un terreno para constituir una calle pública, corresponde a la administración determinar si procede o no aceptarla y si procede, conforme el interés público, constituir en la zona una calle pública.\n\nDe ninguna forma, puede interpretarse que el solo hecho de que un particular done un terreno para constituir una vía pública, implica que la administración, particularmente el gobierno local, esté vinculado u obligado a abrir una calle pública.\n\nLa creación o constitución de una vía pública de la red vial cantonal es un acto que debe tener fundamentación técnica. Se trata de una actuación que debe responder a un diseño y una planificación.",
  "excerpt_en": "Although a donation of real property to a local government is a liberality of the private donor, its acceptance by the respective Municipality must serve a public purpose. It falls to the recipient administration to assess and determine whether the donation serves a public interest. For example, if an individual, whether a natural or legal person, proposes to donate land to create a public street, it is for the administration to decide whether to accept it and, if so, whether to establish a public street there, in accordance with the public interest.\n\nIn no way can it be interpreted that the mere fact that an individual donates land to create a public road implies that the administration, particularly the local government, is bound or obliged to open a public street.\n\nThe creation or establishment of a public road in the cantonal road network is an act that must have a technical basis. It is an action that must respond to a design and planning.",
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    "label_en": "Interpretive opinion",
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    "summary_en": "The PGR concludes that municipalities may accept donations of private land for public streets only for a public purpose and with technical justification; the donor’s liberality alone does not compel opening a street, and urban cession requires a prior subdivision project visa.",
    "summary_es": "La PGR concluye que las municipalidades pueden aceptar donaciones de terrenos privados para calles públicas solo por interés público y con fundamento técnico; la mera liberalidad del donante no obliga a abrir una calle, y la cesión urbanística requiere un visado previo del proyecto de fraccionamiento."
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      "quote_es": "Aunque la donación de un bien inmueble a favor de un gobierno local, sea una liberalidad del donante privado, su aceptación, por parte de la respectiva Municipalidad, debe responder a un fin público."
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      "quote_es": "De ninguna forma, puede interpretarse que el solo hecho de que un particular done un terreno para constituir una vía pública, implica que la administración, particularmente el gobierno local, esté vinculado u obligado a abrir una calle pública."
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      "quote_en": "Urban cession only applies when there is an approved urbanization or subdivision project. It is irregular for the urban cession to instead trigger the urbanization or subdivision process.",
      "quote_es": "La cesión urbanística solamente aplica cuando existe un proyecto urbanizador o de fraccionamiento aprobado. Es irregular que sea más bien la cesión urbanística la que desencadene el proceso urbanizador o de fraccionamiento."
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  "body_es_text": "Dictamen : 248 del 17/12/2025   \n\n\n\n17 de diciembre de 2025\n\n\n\n\nPGR-C-248-2025\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciado\n\n\n\n\nCristian Solano Sánchez\n\n\n\n\nSubgerente General\n\n\n\n\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n\n \n\n\n\n             Con la aprobación del Procurador General de la República doy respuesta a su oficio\nCGG-165-2024 de 1 de abril de 2024, memorial a través del cual se requiere el criterio jurídico de\neste Órgano Superior Consultivo sobre diversas cuestiones jurídicas de interés institucional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nA.    ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA PLANTEADA POR OFICIO CGG-165-2024.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De previo a responder las cuestiones jurídicas planteadas por el Sub Gerente General, importa\nreferirse a la admisibilidad de la consulta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República determina que la\nfacultad de consultar que tienen las administraciones públicas la ejercen a través de sus órganos\njerárquicos. La norma expresamente dispone que “Los órganos de la Administración Pública, por medio\nde los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-\njurídico de la Procuraduría”.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El artículo 25 de la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo establece que el\nSubgerente General cumple dos funciones esenciales; es el órgano suplente del Gerente General que\ncubre sus ausencias temporales y permanentes; además es un titular subordinado que desempeña las\nfunciones que el Gerente General y la Junta Directiva le asignen. Luego, en principio, el Subgerente\nGeneral puede consultar a la Procuraduría cuando se encuentre en suplencia de la Gerencia General o\ncuando dicha facultad le haya sido delegada por la Gerencia General o por la Junta Directiva.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Por oficio  CGG-489-2025 de 2025 de 29 de octubre de 2025, que es respuesta al DPB-OFI-10221-2025\ndel 28 de octubre de 2025, la Subgerencia del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo precisó que\nla consulta planteada por oficio CGG-165-2024, se realizó durante un período de tiempo en que el\nGerente General se encontraba disfrutando de sus vacaciones. El Subgerente estaba, en aquel momento,\nsupliendo su ausencia. En el oficio CGG-489-2025 de 2025 se reitera el interés institucional en la\nconsulta.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, debe indicarse que la consulta ha cumplido con el otro requisito formal previsto en el\nartículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General; se adjunta el oficio PE-AL-077-2024 de 15\nde marzo de 2024 que el criterio de la asesoría legal institucional.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Después debe indicarse que la consulta versa sobre cuestiones jurídicos comprendidos dentro del\námbito consultivo de la Procuraduría General y no se consultan asuntos concretos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLa consulta, por consecuencia, es admisible.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nB.     CUESTIONES JURÍDICAS CONSULTADAS.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En su oficio CGG-165-2024 se solicita el criterio jurídico de la Procuraduría General sobre las\nsiguientes cuestiones jurídicas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n -      ¿Puede abrirse o declararse “calle pública” una franja de terreno de dominio privado, cuando\nla motivación del acto surja de la persona propietaria, y no de una necesidad local manifestada\npreviamente por parte de la municipalidad?\n\n\n\n\n \n\n\n\n -      En relación con la declaratoria de utilidad pública de un inmueble privado que emite el\nConcejo para transformarlo en calle pública, ¿debe acompañarse de un criterio del personal técnico\nmunicipal que la justifique y respalde?; ¿qué criterios deben verificarse en estos casos?\n\n\n\n\n \n\n\n\n -      Cuando la declaratoria o apertura de una calle pública bajo el mecanismo de cesión/donación\nde un terreno propiedad privada (cuarto supuesto), desencadene posteriormente el fraccionamiento\nserial de lotes para su aprovechamiento urbano, ¿qué mecanismo debe utilizarse para dar cumplimiento\nal artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana, en cuanto a la cesión de área para uso público que\ndebe hacerse por la apertura de la calle publica? De no garantizarse el cumplimiento de dicha\ndisposición, se estaría ante un proceso irregular de transformación de suelo urbano desde el momento\nque se genere el primer predio, precisamente por la evasión del acto de ceder área pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n -       ¿Cuál es el procedimiento general y los requisitos mínimos que debe acatar una\nmunicipalidad para declarar un bien privado como calle pública, a través del mecanismo legal de\ncesión o donación?\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nC.    CRITERIO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n C.1 Consideraciones sobre la entrega de franjas de terreno de dominio privado para la constitución\nde calles públicas municipales. Donación de interés público. Entrega de un terreno privado para la\ndeclaración de un camino público de la red vial cantonal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En nuestra jurisprudencia administrativa se han examinado los supuestos en que las municipalidades\npueden declarar la constitución de nuevas vías públicas. Se transcribe el dictamen PGR-C-058-2022\ndel 18 de marzo de 2022:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Con base en lo señalado por los artículos 1°, 2°, 32 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos\n(no. 5060 de 22 de agosto de 1972), 53, 40 y 56 de la Ley de Planificación Urbana (no. 4240 de 15 de\nnoviembre de 1968) y 4° de la Ley de Construcciones (no. 833 de 2 de noviembre de 1949), hemos\nreiterado que las Municipalidades pueden declarar nuevas vías públicas, integrantes de la red vial\ncantonal, en los siguientes supuestos: 1) cuando el terreno sea de dominio público y se cumplan los\nrequisitos correspondientes a la mutación demanial, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de\nhecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea de dominio privado\npero exista cesión, compra o expropiación del terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas\npúblicas resultantes de un proceso de urbanización. (Dictámenes nos. C-256-2011 de 21 de octubre de\n2011, C-172-2012 de 6 de julio de 2012, C-066-2017 de 3 de abril de 2017, C-291-2020 de 19 de julio\nde 2020, C-196-2021 de 2 de julio de 2021, PGR-C-231-2021 de 13 de agosto de 2021).\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, es evidente que, en determinados supuestos, cabe la posibilidad de que un particular ceda de\nforma gratuita una porción de dominio privado para constituir una vía pública municipal.\nConcretamente, se trata de dos especies: a) La donación de utilidad pública, y b) La cesión\nurbanística.  Se cita al respecto el dictamen C-256-2011 de 21 de octubre de 2011 en el sentido de\nque, para constituir una calle pública, en terreno privado, es necesario que el propietario de un\ninmueble privado ceda o venda voluntariamente el terreno a la autoridad respectiva, pues de lo\ncontrario deberá realizarse el respectivo trámite de expropiación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el Derecho Comparado, se entiende que la donación de utilidad pública es la disposición hecha\nentre vivos o por testamento en beneficio de establecimientos de salud, sociales y médico-sociales o\nde utilidad pública, en general. Estas donaciones deben ser autorizadas por el Jerarca Superior\ninstitucional. Si el Jerarca Superior considera que el legatario o la organización donataria no\ncumple los requisitos legales de capacidad legal para recibir donaciones o que no puede utilizar la\ndonación conforme a su finalidad estatutaria, tiene siempre la potestad de no autorizar y por\nconsecuencia, no recibir la donación. (Ver artículo 910 del Código Civil Francés y la Opinión\nJurídica PGR-OJ-137-2025 de 1 de setiembre de 2025)\n\n\n\n\n \n\n\n\n Aunque la donación de utilidad pública sea una liberalidad del donante privado, su aceptación debe\nresponder a un fin público. Corresponde a la administración donataria valorar y determinar si la\ndonación responde a un interés público. Verbigracia, si un particular, sea persona física o\njurídica, propone a donar un terreno para constituir una calle pública, corresponde a la\nadministración determinar si procede o no aceptarla y si procede, conforme el interés público,\nconstituir en la zona una calle pública. Debe insistirse en que tratándose de la red vial cantonal\ncorresponde a la municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. Se transcribe,\nal respecto, el artículo 53 de la Ley de Planificación Urbana:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 53.- En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la municipalidad\nabrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado.\n\n\n\n La municipalidad o el instituto gestionarán con los propietarios de los inmuebles sujetos a\nremodelación, lo correspondiente a redistribución de lotes, para arreglar por convenio el modo de\nreubicarles dentro de la misma zona, trasladarles a otra y efectuar compensaciones en dinero o en\nespecie. De no haber acuerdo, podrá estarse a lo dispuesto en el artículo 69.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De otro lado, la cesión urbanística es una de las obligaciones ineludibles, que debe cumplir el\npropietario, para que un terreno sea fraccionado o urbanizado. La cesión urbanística exige al\npropietario entregar, de forma obligatoria y gratuita, a la Administración Pública todo el suelo que\nsea necesario para realizar las mejoras viales, crear los espacios libres y zonas verdes y otras\ndotaciones públicas de carácter local que la planificación urbana exija para que un terreno sea\nedificable y/o urbanizable.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Así es claro que es válido que un particular ofrezca en donación un terreno o una franja de terreno\na una municipalidad para declarar la constitución de un camino público. Sin embargo, corresponde a\nla municipalidad, a través del Concejo Municipal, determinar la existencia de un interés público y\ndecidir aceptar o no la donación. De ninguna forma, puede interpretarse que el solo hecho de que un\nparticular done un terreno para constituir una vía pública, implica que la administración,\nparticularmente el gobierno local, esté vinculado u obligado a abrir una calle pública. Sobre este\npunto, conviene transcribir, en lo conducente, el voto de la Sala Constitucional N.° 5181-2001 de\nlas 9:37 horas del 15 de junio de 2001:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “En efecto, la llamada donación de las calles, no es un acto de disposición del patrimonio que\npudiera hacer libremente el recurrente, sino una carga legal que se deriva de los instrumentos\nlegales vigentes y aplicables sobre el llamado control urbanístico. La Ley de Construcciones,\nprimero, y luego la Ley de Planificación Urbana, de manera extensa y completa, regulan el proceso de\ncrecimiento de los centros urbanos, por medio de los llamados planes de ordenamiento urbano y\nespecíficamente, sobre los planes parciales, que son los que se instrumentan con la construcción de\nurbanizaciones y fraccionamientos. En estos casos, no es que el interesado, dueño de las tierras,\nestá de acuerdo o no con donar las vías públicas a los gobiernos locales; se trata de una carga\nurbanística que es ineludible y desde esta perspectiva, el amparo resulta absolutamente improcedente\ny debe ser declarado sin lugar. A mayor abundamiento, resulta importante decir que lo actuado por\nlas autoridades municipales, en torno a revocar y dejar sin efectos jurídicos el acuerdo del Concejo\nMunicipal que aceptó la donación de las calles, resultaba ser una necesidad no solo jurídica, sino\nambiental y como tal, que atañe a toda la comunidad, puesto que en esta materia lo que está\nrepresentado es el interés de todos los habitantes del municipio y porque son ellos los dueños, en\nsentido estricto, de los bienes públicos entregados a los servicios públicos, como parte integral\ndel derecho al crecimiento ordenado, sano y equilibrado de los centros de población. Con la nulidad\ndel acuerdo, lo que ha hecho el Gobierno Local, es regresar al ámbito de legalidad urbana que le es\nabsolutamente obligatorio y del que no puede separarse, ni aun con un acuerdo del Concejo, como lo\nresaltó el Director de Urbanismo de la Municipalidad en su informe del 4 de noviembre de 1998.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nC.2 La declaratoria de apertura de caminos públicos es un acto que responde a criterios técnicos.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La apertura de un camino público por parte de los gobiernos locales, es una actuación\nadministrativa regulada en los artículos 4 de la Ley de Construcciones; en los numerales 31 y 33 de\nla Ley General de Caminos Públicos; y en el numeral 53 de la Ley de Planificación Urbana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley de Construcciones otorga una competencia a las municipalidades para constituir y crear vías\npúblicas destinadas al libre tránsito. Las vías públicas son bienes de dominio público y de uso\ncomún destinados al tránsito de servicio público, así como al vehicular y al peatonal. Los artículos\n31 y 33 de la Ley General de Caminos Públicos otorgan atribuciones en materia de medidas de defensa\ncontra el cierre de vías públicas y para ordenar su reapertura. El artículo 53 de la Ley de\nPlanificación Urbana otorga la competencia a las municipalidades para abrir y cerrar calles de la\nred vial cantonal, así como rectificar su trazado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La Ley N.° 9329 de 15 de octubre de 2015, Ley Especial para la Transferencia de Competencias:\nAtención Plena y Exclusiva de la Red Vial Cantonal, indica que corresponde a las municipalidades\nplanear, programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción,\nconservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento, reconstrucción, concesión y\noperación de la red vial cantonal. Esta competencia es de forma plena y exclusiva. La constitución\nde una vía pública cantonal debe responder a un diseño, a un programa y un proceso de planificación.\nLa apertura de un camino público no es un acto que deba responder a un mero interés privado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La creación o constitución de una vía pública de la red vial cantonal no es un acto azaroso. Se\ntrata de una actuación que debe responder a un diseño y una planificación. Es un acto que debe tener\nuna fundamentación técnica. Se cita al respecto, el dictamen C-287-2017 de 7 de diciembre de 2017:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Entonces, la declaratoria de las vías públicas ha de observar las especificaciones técnicas que\naseguren el óptimo libre tránsito de los habitantes, y que contiene la normativa de carácter\nnacional y el plan regulador, o en su ausencia, el Reglamento para el Control Nacional de\nFraccionamientos y Urbanizaciones del INVU (Ley 4240, artículos 36 y 40; Decreto 40139; Reglamento\nde Fraccionamientos del INVU, artículo II.2.1; Tribunal Contencioso Administrativo, voto\n175-2009-III; pronunciamientos C-69-2003, C-243-2008, C-256-2011, C-76-2012, OJ-155-2015 y\nC-36-2016).”\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Decreto Ejecutivo N.° 44263 de 19 de setiembre de 2023, Reglamento para definir caminos\npúblicos, su clasificación y codificación, define la declaratoria de apertura de camino público de\nla siguiente forma: es el acto administrativo mediante el cual las Municipalidades otorgan el\nreconocimiento del carácter público a una vía, que ya tiene su condición de bien de dominio público,\npara su incorporación en el Registro Vial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Decreto Ejecutivo N.° 44263 limita la discrecionalidad municipal en orden emitir una\ndeclaratoria de apertura de camino público. El artículo 10 del Decreto prevé la existencia de un\nProtocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica. La norma\nde cita establece que en el ejercicio de la rectoría técnica, el Ministerio de Obras Públicas y\nTransportes a través de la Secretaría de Planificación Sectorial formulará previa consulta con los\nGobiernos Locales, el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) Ministerio de Vivienda y\nAsentamientos Humanos (MIVAH), el Colegio Federado de Ingenieros y Arquitectos (CFIA) u otros entes\ncompetentes en razón de la materia), un instrumento de aplicación nacional que considere el\ndesarrollo inmobiliario y residencial, planificado para estandarizar el procedimiento en la\ndeclaratoria de caminos públicos, en el territorio nacional por parte de los gobiernos locales. El\nprotocolo busca minimizar el impacto de la expansión urbana en la red de transporte,  garantizando\nla conectividad de las poblaciones y el adecuado inventario y mantenimiento de las vías cantonales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La discrecionalidad municipal en materia de declaratoria de apertura de caminos públicos está\nlimitada por la técnica.  Debe respetar el protocolo para la declaratoria de caminos públicos que\nconsidera el Desarrollo inmobiliario y residencial y busca minimizar el impacto de la expansión\nurbana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El acuerdo del Concejo Municipal que eventualmente decrete una declaratoria de apertura de camino\npúblico, debe acompañarse de un criterio técnico que acredite, al menos, que el acto es conforme con\nel Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica, además\ndebe aportar criterios técnicos que justifiquen la existencia y necesidad del camino público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n C.3 La cesión urbanística es un instrumento del proceso planificador urbanístico.  Efectos\njurídicos del visado urbanístico. Irregularidad jurídica de la cesión aceptada sin que haya iniciado\nel procedimiento de urbanización o fraccionamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n La cesión urbanística es una de las obligaciones ineludibles, que debe cumplir el urbanizador, para\nque un terreno sea fraccionado o urbanizado. La cesión urbanística exige al urbanizador o\ndesarrollador entregar, de forma obligatoria y gratuita, a la Administración Pública todo el suelo\nque sea necesario para realizar las mejoras viales, crear los espacios libres y zonas verdes y otras\ndotaciones públicas de carácter local que la planificación urbana exija para que un terreno sea\nedificable y/o urbanizable\n\n\n\n\n \n\n\n\n En el voto N.° 36175-2024 de las 9:30 horas del 4 de diciembre de 2024, la Sala Constitucional\nconceptualiza la cesión urbanística en los siguientes términos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Se trata, en suma, de lo que la Procuraduría General de la República recuerda se denomina una\ncesión urbanística, que, por definición, es gratuita y obligatoria, una carga que debe asumir el\ntitular del suelo, cuando su propiedad pasa a ser urbanizable y, por tanto, adquiere más valor. En\nvirtud del principio de equidistribución, se debe realizar dicha cesión obligatoria a favor de la\nAdministración.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n La cesión urbanística es una carga que debe asumir el titular del suelo, cuando su propiedad pasa a\nser urbanizable.  Una finca es urbanizable una vez que concluye el denominado procedimiento de\nfraccionamiento o urbanización.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El procedimiento jurídico de fraccionamiento o urbanización de una propiedad inicia con el\ndenominado acto de visado. El visado es el acto habilitante del proceso de urbanización y\nfraccionamiento. El artículo 33 de la Ley de Planificación Urbana dispone que para todo\nfraccionamiento de terrenos o inmuebles  situados en distritos urbanos y demás áreas sujetas a\ncontrol  urbanístico, será indispensable haber visado antes, en la oficina municipal autorizada, el\nplano que indique la situación y cabida de las  porciones resultantes y que, además, el notario o\nfuncionario público autorizante, dé fe en el acto de extensión u otorgamiento del documento\nrespectivo, de que la división coincide con la que exprese dicho plano.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El visado del plano del fraccionamiento o urbanización es el acto jurídico habilitante del\nprocedimiento de fraccionamiento. El artículo 33, parte in fine, dispone que Los fraccionamientos\nque se hagan por documento privado, al igual que en los documentos públicos, se reputarán ineficaces\nsi carecen de razón notarial o municipal sobre la preexistencia del plano visado.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De conformidad con el artículo 34 de la Ley de Planificación Urbana, el Registro Nacional debe\nsuspender la inscripción de documentos, sobre fraccionamiento de fincas comprendidas en distritos\nurbanos, que no cuenten con el visado urbanístico municipal.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El visado urbanístico es un acto administrativo de control urbanístico a través del cual se\ncomprueba materialmente que la actividad de fraccionamiento resulte acorde a la normativa reguladora\nde la planificación y el ordenamiento del territorio. Se transcribe, en lo conducente, el voto de la\nSala Primera N.° 748-2017 de las 15:05 horas del 22 de junio de 2017:\n\n\n\n\n \n\n\n\n “Para este Órgano Decisor, el fraccionamiento o división de la tierra se erige como un primer paso\ndentro del proceso urbanístico, motivo por el cual, a partir de una visión planificadora presente y\nfutura, ha de ser controlado desde la solicitud del visado municipal, mediante el pleno cumplimiento\nde los requisitos establecidos al efecto. A través del referido visado cada Gobierno Local se\nencarga de comprobar materialmente que la actividad de fraccionamiento resulte acorde a la normativa\nreguladora de la planificación y el ordenamiento del territorio, por lo tanto, se reitera, para su\nobtención han de cumplirse los requisitos o condiciones establecidas por las normas urbanísticas. Al\nentenderlo así la mayoría del Tribunal, no lleva razón la casacionista en el agravio que acusa, de\nmanera que, corresponderá desestimar el cargo.”\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, es incongruente con el ordenamiento jurídico que una municipalidad acepte una cesión\nurbanística en un momento previo incluso a que se haya otorgado el denominado visado urbanístico a\nun proyecto urbanizador o de fraccionamiento. La carga que implica la cesión urbanística solamente\nnace a la vida jurídica una vez que la administración local ha visado un proyecto urbanizador o de\nfraccionamiento. Es irregular jurídicamente que se concrete una cesión urbanística, mucho menos que\nsea aceptada por el gobierno local, sin que se haya emitido, siquiera, el acto de visado del\nproyecto urbanizador o de fraccionamiento.\n\n\n\n\n \n\n\n\n De una lectura sosegada del artículo 40 de la Ley de Planificación Urbana se desprende que la\ncesión urbanística solamente aplica cuando existe un proyecto urbanizador o de fraccionamiento\naprobado. Es irregular que sea más bien la cesión urbanística la que desencadene el proceso\nurbanizador. Solamente está obligado a la cesión urbanística quien es ya fraccionador o urbanizador.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Artículo 40.- Todo fraccionador de terrenos situados fuera del cuadrante de las ciudades y todo\nurbanizador cederá gratuitamente al uso público tanto las áreas destinadas a vías como las\ncorrespondientes a parques y facilidades comunales; lo que cederá por los dos conceptos últimos se\ndeterminará en el respectivo reglamento, mediante la fijación de porcentajes del área total a\nfraccionar o urbanizar, que podrán fluctuar entre un cinco por ciento a un veinte por ciento, según\nel tamaño promedio de los lotes, el uso que se pretenda dar al terreno y las normas al respecto. No\nobstante lo anterior, la suma de los terrenos que deben cederse para vías públicas, parques y\nfacilidades comunales no excederá de un cuarenta y cinco por ciento de la superficie total del\nterreno a fraccionar o urbanizar. Asimismo se exceptúa de la obligación a ceder áreas para parques y\nfacilidades comunales a los simples fraccionamientos de parcelas en áreas previamente urbanizadas.\nNo menos de una tercera parte del área representada por el porcentaje fijado conforme al párrafo\nanterior será aplicado indefectiblemente al uso de parque, pero reservando en primer término de ese\ntercio el o los espacios necesarios para campo o campos de juegos infantiles, en proporción que no\nsea inferior a diez metros cuadrados por cada familia; las áreas para juegos infantiles no podrán\nser aceptadas si el fraccionador o urbanizador no las ha acondicionado debidamente, incluyendo su\nenzacatado e instalación del equipo requerido. Los dos tercios restantes del referido porcentaje o\nel remanente que de ellos quedase disponible después de cubiertas las necesidades de parque,\nservirán para instalar facilidades comunales que en un principio proponga el fraccionador o\nurbanizador o luego en su defecto los adquirentes de lotes, pero que en todo caso ha de definir la\nMunicipalidad. Las áreas aprovechables en facilidades comunales sólo podrán eliminarse o reducirse a\ncambio de alguna mejora u otra facilidad compensatoria, cuando de ello se obtenga un mayor beneficio\npara la comunidad. Hecha excepción de los derechos de vía para carreteras que han de cederse al\nEstado, conforme a lo antes dispuesto, las demás áreas de uso público deberán ser traspasadas a\nfavor del dominio municipal. No obstante la Municipalidad podrá autorizar que determinadas porciones\nsean transferidas directamente a las entidades estatales encargadas de establecer en las mismas los\nservicios o facilidades de su respectiva competencia, en concordancia con lo previsto en el párrafo\ninmediato anterior.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Corolario de lo anterior; no es procedente que una municipalidad acepte una cesión urbanística sin\nque se haya siquiera otorgado un visado a un determinado proyecto. De esta forma, se garantiza un\ncorrecto ejercicio del control urbanístico. \n\n\n\n\n \n\n\n\n Tampoco sería procedente que la aceptación por parte de una municipalidad de una donación de\ninmueble, sea el acto de inicio de un proceso urbanizador. Nuevamente, el procedimiento urbanizador\nrequiere, de previo, el dictado de un acto habilitante que es el visado urbanístico. Se transcribe,\nnuevamente, el voto N.° 748-2017 de las 15:05 horas del 22 de junio de 2017:\n\n\n\n\n \n\n\n\n Al examinar las normas trascritas, estima esta Cámara, lleva razón la mayoría del Tribunal al\nconcluir sobre la existencia de un solo tipo de visado municipal, el cual debe obtenerse para todo\nfraccionamiento, sea este simple o para urbanización. Ni la LPU ni el Reglamento a la LCN\ncategorizan los visados municipales en catastrales y constructivos, como erróneamente interpretó la\nactora en el acuerdo en disputa, tales cuerpos normativos regulan únicamente la necesidad del visado\nmunicipal, para el fraccionamiento de terrenos o inmuebles situados en distritos urbanos y demás\náreas sujetas a control urbanístico, independientemente de la finalidad para la cual se solicita.\nFuera de ese supuesto, no es dable hacer distinción donde las normas no lo hacen. Véase, la única\ndiferenciación establecida en la LPU y en el referido Reglamento lo es respecto al tipo de\nfraccionamiento a realizar, sea: una simple segregación frente a vía pública o, para urbanización,\nempero, en ambos casos deviene necesario contar con el visado de la Municipalidad respectiva, para\nlo cual han de cumplirse los requisitos determinados para cada fraccionamiento en el ordenamiento\njurídico urbanístico (incluido, claro está, Planes Reguladores y Reglamentos de Desarrollo Urbano\nemitidos para su debido acatamiento). Téngase en cuenta, el verdadero sentido de las disposiciones\nlegales y reglamentarias cuestionadas (artículos 1°, 32, 33, 36 y 38 de la LPU, 79, 81 y 82 de su\nReglamento) es lograr una planificación urbana integral, la cual conlleva un proceso de desarrollo\nconcatenado, tendiente a procurar la seguridad, salud y bienestar de la comunidad (ordinal 1° de la\nLPU). Proceso de desarrollo en el cual, valga destacar, todo fraccionamiento se encuentra\níntimamente ligado a aspectos atinentes al uso del suelo, densidad poblacional, zonificación,\ncoeficientes de edificabilidad, entre otros. Ningún tipo de fraccionamiento es un fin en sí mismo,\nel desarrollo urbano tiene que ir de la mano con el proceso de planificación, por ello, cualquier\ntrasformación o división de la tierra se encuentra sometido, desde su creación, a limitaciones\nurbanísticas, establecidas mediante planes reguladores y demás normativa aplicable (llámese: LPU,\nReglamento a la LCN, Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, Plan\nRegional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana, etc), a fin de tutelar intereses públicos\nsuperiores, entre ellos: ambiente, salud, seguridad, ornato y bienestar de los habitantes (cánones\n45, 46, 50 y 169 de la Carta Magna). La LPU, en desarrollo del numeral 169 constitucional, otorga a\nlas Municipalidades competencia para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de los\nlímites de su territorio. Ese control urbanístico, sin duda, nace desde el otorgamiento del visado,\nel cual se solicita de forma previa a la inscripción de un plano en el Castrato Nacional, para que\nuna vez inscrito pueda promover la creación de un nuevo inmueble, el cual desde ese momento tiene\nque insertarse a un esquema general de planificación urbana, en acatamiento del ordenamiento\njurídico que rige la materia, tal y como razonaron los Jueces de Instancia. Para este Órgano\nDecisor, el fraccionamiento o división de la tierra se erige como un primer paso dentro del proceso\nurbanístico, motivo por el cual, a partir de una visión planificadora presente y futura, ha de ser\ncontrolado desde la solicitud del visado municipal, mediante el pleno cumplimiento de los requisitos\nestablecidos al efecto. A través del referido visado cada Gobierno Local se encarga de comprobar\nmaterialmente que la actividad de fraccionamiento resulte acorde a la normativa reguladora de la\nplanificación y el ordenamiento del territorio, por lo tanto, se reitera, para su obtención han de\ncumplirse los requisitos o condiciones establecidas por las normas urbanísticas. Al entenderlo así\nla mayoría del Tribunal, no lleva razón la casacionista en el agravio que acusa, de manera que,\ncorresponderá desestimar el cargo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n C.4 El Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica\ndebe definir los requisitos que deben cumplir para que se pueda declarar una vía pública a partir de\nuna donación de utilidad pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El Decreto Ejecutivo N.° 44263 de 19 de setiembre de 2023 limita la discrecionalidad municipal en\norden emitir una declaratoria de apertura de camino público. Esta limitación es resultado del\nejercicio poder de rectoría que  tiene el Ministerio de Obras Públicas y Transportes en materia de\nvialidad (Ver artículo 10.a del Decreto Ejecutivo N.° 40137 de 12 de diciembre de 2016) El artículo\n10 del Decreto N.° 44263 prevé la existencia de un Protocolo para la declaratoria de caminos\npúblicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica que vincula en lo técnico a las municipalidades. El\nacuerdo del Concejo Municipal que eventualmente decrete una declaratoria de apertura de camino\npúblico, debe acompañarse de un criterio técnico que acredite, al menos, que el acto es conforme con\nel Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa Rica, además\ndebe aportar criterios técnicos que justifiquen la existencia y necesidad del camino público.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Luego, es claro que corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través del\nProtocolo para la declaratoria de caminos públicos de la Red Vial Cantonal, definir los requisitos\nque se deben cumplir para que se pueda declarar una vía pública a partir de una donación de utilidad\npública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nD.    CONCLUSIONES.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nCon fundamento en todo lo expuesto, se concluye:\n\n\n\n\n \n\n\n\n -      Aunque la donación de un bien inmueble a favor de un gobierno local, sea una liberalidad del\ndonante privado, su aceptación, por parte de la respectiva Municipalidad, debe responder a un fin\npúblico. Corresponde a la administración donataria valorar y determinar si la donación responde a un\ninterés público. Verbigracia, si un particular, sea persona física o jurídica, propone a donar un\nterreno para constituir una calle pública, corresponde a la administración determinar si procede o\nno aceptarla y si procede, conforme el interés público, constituir en la zona una calle pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n -      De ninguna forma, puede interpretarse que el solo hecho de que un particular done un terreno\npara constituir una vía pública, implica que la administración, particularmente el gobierno local,\nesté vinculado u obligado a abrir una calle pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n -      La creación o constitución de una vía pública de la red vial cantonal es un acto que debe\ntener fundamentación técnica. Se trata de una actuación que debe responder a un diseño y una\nplanificación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n -      El acuerdo del Concejo Municipal que eventualmente decrete una declaratoria de apertura de\ncamino público, debe acompañarse de un criterio técnico que acredite, al menos, que el acto es\nconforme con el Protocolo para la declaratoria de caminos públicos en la Red Vial Cantonal de Costa\nRica, además debe aportar criterios técnicos que justifiquen la existencia y necesidad del camino\npúblico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n -      La cesión urbanística solamente aplica cuando existe un proyecto urbanizador o de\nfraccionamiento aprobado. Es irregular que sea más bien la cesión urbanística la que desencadene el\nproceso urbanizador o de fraccionamiento.  No es procedente que una municipalidad acepte una cesión\nurbanística sin que se haya siquiera otorgado un visado a un determinado proyecto. De esta forma, se\ngarantiza un correcto ejercicio del control urbanístico. \n\n\n\n\n \n\n\n\n -      Tampoco sería procedente que la aceptación por parte de una municipalidad de una donación de\ninmueble, sea el acto de inicio de un proceso urbanizador. Nuevamente, el procedimiento urbanizador\nrequiere, de previo, el dictado de un acto habilitante que es el visado urbanístico.\n\n\n\n\n \n\n\n\n -      Corresponde al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, a través del Protocolo para la\ndeclaratoria de caminos públicos de la Red Vial Cantonal, definir los requisitos que se deben\ncumplir para que se pueda declarar una vía pública a partir de una donación de utilidad pública.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nAtento, se despide,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\n                                            Jorge Oviedo Alvarez\n\n\n\n\n                                            Procurador Director\n\n\n\n\n                                            Dirección de Derecho Público\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nJOA/ddb",
  "body_en_text": "Opinion : 248 of 12/17/2025\n\nDecember 17, 2025\n\n\nPGR-C-248-2025\n\n\n \n\nLicenciado\n\n\nCristian Solano Sánchez\n\n\nDeputy General Manager\n\n\nNational Institute of Housing and Urbanism\n\n\n \n\nDear Sir:\n\n\n \n             With the approval of the Attorney General of the Republic, I respond to your official communication\nCGG-165-2024 of April 1, 2024, a memorial by which the legal opinion of\nthis Superior Consultative Body is requested on various legal matters of institutional interest.\n\n\n \n\nA.    ADMISSIBILITY OF THE CONSULTATION POSED BY OFFICIAL COMMUNICATION CGG-165-2024.\n\n\n \n Before responding to the legal matters raised by the Deputy General Manager, it is important\nto address the admissibility of the consultation.\n\n\n \n Article 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office determines that the\npower to consult held by public administrations is exercised through their\nhierarchical bodies. The provision expressly states that \"The bodies of the Public Administration, by means\nof the heads of the different administrative levels, may consult the technical-\nlegal opinion of the Attorney General's Office.\"\n\n\n \n Article 25 of the Organic Law of the National Institute of Housing and Urbanism establishes that the\nDeputy General Manager fulfills two essential functions; they are the substitute body for the General Manager who\ncovers their temporary and permanent absences; in addition, they are a subordinate head who performs the\nfunctions that the General Manager and the Board of Directors assign to them. Therefore, in principle, the Deputy\nGeneral Manager may consult the Attorney General's Office when acting as a substitute for the General Management or\nwhen such power has been delegated to them by the General Management or by the Board of Directors.\n\n\n \n By official communication CGG-489-2025 of 2025 of October 29, 2025, which is a response to DPB-OFI-10221-2025\nof October 28, 2025, the Deputy General Management of the National Institute of Housing and Urbanism specified that\nthe consultation posed by official communication CGG-165-2024 was made during a period of time when the\nGeneral Manager was on vacation. The Deputy Manager was, at that time,\nacting as a substitute for their absence. Official communication CGG-489-2025 of 2025 reiterates the institutional interest in the\nconsultation.\n\n\n \n Then, it must be noted that the consultation has fulfilled the other formal requirement provided for in\narticle 4 of the Organic Law of the Attorney General's Office; official communication PE-AL-077-2024 of March 15\n, 2024, which provides the opinion of the institutional legal advisory service, is attached.\n\n\n \n After this, it must be noted that the consultation concerns legal matters falling within the\nconsultative scope of the Attorney General's Office and no specific matters are being consulted.\n\n\n \n\nThe consultation, consequently, is admissible.\n\n\n \n\n\nB.     LEGAL MATTERS CONSULTED.\n\n\n \n In your official communication CGG-165-2024, the legal opinion of the Attorney General's Office is requested on the\nfollowing legal matters:\n\n\n \n -      Can a strip of land belonging to the private domain be opened or declared a \"public road\" when\nthe motivation for the act arises from the property owner, and not from a local need previously\nexpressed by the municipality?\n\n\n \n -      In relation to the declaration of public utility for a private property issued by the\nCouncil to transform it into a public road, must it be accompanied by an opinion from municipal technical\npersonnel that justifies and supports it?; what criteria must be verified in these cases?\n\n\n \n -      When the declaration or opening of a public road under the mechanism of transfer/donation\nof a privately owned piece of land (fourth scenario) subsequently triggers the serial subdivision (fraccionamiento)\nof lots for their urban development, what mechanism must be used to comply\nwith Article 40 of the Urban Planning Law, regarding the transfer of area for public use that\nmust be made for the opening of the public road? If compliance with said\nprovision is not guaranteed, one would be facing an irregular process of urban land transformation from the moment\nthe first property is generated, precisely due to the evasion of the act of transferring public area.\n\n\n \n -      What is the general procedure and the minimum requirements that a\nmunicipality must follow to declare a private property as a public road, through the legal mechanism of\ntransfer or donation?\n\n\n \n\n\nC.    OPINION OF THE ATTORNEY GENERAL'S OFFICE.\n\n\n \n\n C.1 Considerations regarding the delivery of strips of land in the private domain for the constitution\nof municipal public roads. Donation of public interest. Delivery of private land for the\ndeclaration of a public road of the cantonal road network.\n\n\n \n Our administrative jurisprudence has examined the scenarios in which municipalities\nmay declare the constitution of new public roads. Opinion PGR-C-058-2022\nof March 18, 2022 is transcribed:\n\n\n \n Based on what is indicated by Articles 1, 2, 32 and 33 of the General Law on Public Roads\n(No. 5060 of August 22, 1972), 53, 40 and 56 of the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15\n, 1968) and 4 of the Construction Law (No. 833 of November 2, 1949), we have\nreiterated that Municipalities may declare new public roads, members of the cantonal road network\n, in the following scenarios: 1) when the land is in the public domain and the\nrequirements corresponding to the change of public domain purpose are met, 2) when the road is delivered by law or\nin fact to the public service and is not privately owned, 3) when the road is in the private domain\nbut there is a transfer, purchase or expropriation of the private land, and 4) when the public areas\nresulting from a development process are received. (Opinions No. C-256-2011 of October 21,\n2011, C-172-2012 of July 6, 2012, C-066-2017 of April 3, 2017, C-291-2020 of July 19\n, 2020, C-196-2021 of July 2, 2021, PGR-C-231-2021 of August 13, 2021).\n\n\n \n Therefore, it is evident that, in certain scenarios, it is possible for a private individual to transfer\na portion of the private domain free of charge to constitute a municipal public road.\nSpecifically, these are two types: a) The donation of public utility, and b) The urban development transfer (cesión urbanística).\n  Opinion C-256-2011 of October 21, 2011 is cited in this regard to the effect that,\nto constitute a public road, on private land, it is necessary that the owner of a\nprivate property voluntarily transfer or sell the land to the respective authority, since otherwise\nthe respective expropriation process must be carried out.\n\n\n \n In Comparative Law, the donation of public utility is understood as the disposition made\ninter vivos or by will for the benefit of health, social and medical-social establishments or\nof public utility, in general. These donations must be authorized by the Senior Institutional Head\n. If the Senior Head considers that the legatee or the donee organization does not\nmeet the legal requirements of legal capacity to receive donations or that it cannot use the\ndonation in accordance with its statutory purpose, they always have the power not to authorize and, in\nconsequence, not to receive the donation. (See Article 910 of the French Civil Code and Legal Opinion\nPGR-OJ-137-2025 of September 1, 2025)\n\n\n \n Although the donation of public utility is a liberality of the private donor, its acceptance must\nrespond to a public purpose. It is up to the donee administration to assess and determine whether the\ndonation responds to a public interest. For example, if a private individual, whether a natural or legal\nperson, proposes to donate land to constitute a public road, it is up to the\nadministration to determine whether or not to accept it and whether it is appropriate, in accordance with the public interest,\nto constitute a public road in the area. It must be insisted that in the case of the cantonal road network,\nit is up to the municipality to open and close roads, as well as to rectify their layout. In this regard\n, Article 53 of the Urban Planning Law is transcribed:\n\n\n \n Article 53.- In an urban renewal program, the remodeling power allows the municipality\nto open and close roads, as well as to rectify their layout.\n\n The municipality or the institute will negotiate with the owners of the properties subject to\nremodeling, what corresponds to the redistribution of lots, to arrange by agreement the way to\nrelocate them within the same zone, move them to another and make compensations in money or in\nkind. If there is no agreement, the provisions of article 69 may be followed.\n\n\n \n On the other hand, the urban development transfer (cesión urbanística) is one of the unavoidable obligations that must be fulfilled by the\nowner, for land to be subdivided or developed. The urban development transfer requires the\nowner to deliver, obligatorily and free of charge, to the Public Administration all the land that\nis necessary to make road improvements, create open spaces and green zones and other\npublic facilities of a local nature that urban planning requires for land to be\nbuildable and/or developable.\n\n\n \n Thus, it is clear that it is valid for a private individual to offer as a donation land or a strip of land\nto a municipality to declare the constitution of a public road. However, it is up to\nthe municipality, through the Municipal Council, to determine the existence of a public interest and\ndecide whether or not to accept the donation. In no way can it be interpreted that the mere fact that a\nprivate individual donates land to constitute a public road implies that the administration,\nparticularly the local government, is bound or obliged to open a public road. On this\npoint, it is appropriate to transcribe, as relevant, the ruling of the Constitutional Chamber No. 5181-2001 of\n9:37 a.m. on June 15, 2001:\n\n\n \n \"Indeed, the so-called donation of roads is not an act of disposal of the patrimony that\nthe appellant could freely make, but rather a legal burden that derives from the legal instruments\nin force and applicable on so-called urban control. The Construction Law,\nfirst, and then the Urban Planning Law, extensively and completely, regulate the process of\ngrowth of urban centers, by means of so-called urban planning schemes and\nspecifically, on partial plans, which are those implemented with the construction of\ndevelopments and subdivisions (fraccionamientos). In these cases, it is not that the interested party, owner of the lands,\nagrees or does not agree to donate the public roads to the local governments; it is an urban development burden\nthat is unavoidable and from this perspective, the amparo is absolutely inappropriate\nand must be declared without merit. For greater abundance, it is important to say that what was done by\nthe municipal authorities, regarding revoking and nullifying the legal effects of the agreement of the Municipal\nCouncil that accepted the donation of the roads, turned out to be a necessity not only legal, but\nenvironmental and as such, that concerns the entire community, since in this matter what is\nrepresented is the interest of all the inhabitants of the municipality and because they are the owners, in\nthe strict sense, of the public goods delivered to the public services, as an integral part\nof the right to the orderly, healthy and balanced growth of population centers. With the nullity\nof the agreement, what the Local Government has done is to return to the scope of urban legality that is\nabsolutely obligatory for it and from which it cannot be separated, not even with an agreement of the Council, as\nhighlighted by the Director of Urbanism of the Municipality in their report of November 4, 1998.\"\n\n\n \n\n\nC.2 The declaration of the opening of public roads is an act that responds to technical criteria.\n\n\n \n The opening of a public road by local governments is an administrative action\nregulated in Articles 4 of the Construction Law; in numerals 31 and 33 of\nthe General Law on Public Roads; and in numeral 53 of the Urban Planning Law.\n\n\n \n The Construction Law grants municipalities the competence to constitute and create public\nroads destined for free transit. Public roads are goods of the public domain and for common\nuse destined for public service transit, as well as for vehicular and pedestrian transit. Articles\n31 and 33 of the General Law on Public Roads grant attributions in matters of defense measures\nagainst the closure of public roads and to order their reopening. Article 53 of the\nUrban Planning Law grants the competence to municipalities to open and close roads of the\ncantonal road network, as well as to rectify their layout.\n\n\n \n Law No. 9329 of October 15, 2015, Special Law for the Transfer of Competencies:\nFull and Exclusive Attention to the Cantonal Road Network, indicates that it is up to the municipalities\nto plan, program, design, administer, finance, execute and control their construction,\nconservation, signaling, demarcation, rehabilitation, reinforcement, reconstruction, concession and\noperation of the cantonal road network. This competence is full and exclusive. The constitution\nof a cantonal public road must respond to a design, a program and a planning process.\nThe opening of a public road is not an act that should respond to a mere private interest.\n\n\n \n The creation or constitution of a public road of the cantonal road network is not a random act. It\nis an action that must respond to a design and planning. It is an act that must have\na technical foundation. Opinion C-287-2017 of December 7, 2017 is cited in this regard:\n\n\n \n \"Then, the declaration of public roads must observe the technical specifications that\nensure the optimal free transit of the inhabitants, and that is contained in the regulations of a\nnational nature and the regulatory plan, or in its absence, the Reglamento para el Control Nacional de\nFraccionamientos y Urbanizaciones of the INVU (Law 4240, articles 36 and 40; Decree 40139; Reglamento de Fraccionamientos of the INVU, article II.2.1; Administrative Appeals Tribunal, ruling\n175-2009-III; pronouncements C-69-2003, C-243-2008, C-256-2011, C-76-2012, OJ-155-2015 and\nC-36-2016).\"\n\n\n \n Executive Decree No. 44263 of September 19, 2023, Reglamento para definir caminos\npúblicos, su clasificación y codificación, defines the declaration of the opening of a public road in\nthe following manner: it is the administrative act by which the Municipalities grant\nrecognition of the public character to a road, which already has its condition as a public domain good,\nfor its incorporation into the Road Registry.\n\n\n \n Executive Decree No. 44263 limits municipal discretion regarding issuing a\ndeclaration of the opening of a public road. Article 10 of the Decree provides for the existence of a\nProtocol for the declaration of public roads in the Cantonal Road Network of Costa Rica. The cited\nprovision establishes that in the exercise of technical stewardship, the Ministry of Public Works and\nTransportation through the Sectoral Planning Secretariat shall formulate, after prior consultation with the\nLocal Governments, the National Institute of Housing and Urbanism (INVU) Ministry of Housing and\nHuman Settlements (MIVAH), the Federated College of Engineers and Architects (CFIA) or other entities\ncompetent by reason of subject matter, a nationally applicable instrument that considers\nreal estate and residential development, planned to standardize the procedure for the\ndeclaration of public roads, throughout the national territory by the local governments. The\nprotocol seeks to minimize the impact of urban expansion on the transportation network,  guaranteeing\nthe connectivity of populations and the adequate inventory and maintenance of cantonal roads.\n\n\n \n Municipal discretion in matters of declaring the opening of public roads is\nlimited by technical considerations.  It must respect the protocol for the declaration of public roads that\nconsiders Real Estate and Residential Development and seeks to minimize the impact of urban\nexpansion.\n\n\n \n The agreement of the Municipal Council that eventually decrees a declaration of the opening of a public\nroad must be accompanied by a technical criterion that certifies, at least, that the act is in accordance with\nthe Protocol for the declaration of public roads in the Cantonal Road Network of Costa Rica, in addition\nit must provide technical criteria that justify the existence and necessity of the public road.\n\n\n \n C.3 The urban development transfer (cesión urbanística) is an instrument of the urban planning process.  Legal\neffects of the urban development approval visa. Legal irregularity of the transfer accepted without the\ndevelopment or subdivision (fraccionamiento) procedure having started.\n\n\n \n The urban development transfer (cesión urbanística) is one of the unavoidable obligations that the developer must fulfill for\nland to be subdivided or developed. The urban development transfer requires the developer\nto deliver, obligatorily and free of charge, to the Public Administration all the land\nthat is necessary to make road improvements, create open spaces and green zones and other\npublic facilities of a local nature that urban planning requires for land to be\nbuildable and/or developable\n\n\n \n In ruling No. 36175-2024 of 9:30 a.m. on December 4, 2024, the Constitutional Chamber\nconceptualizes the urban development transfer in the following terms:\n\n\n \n \"It is, in sum, what the Attorney General's Office recalls is called an\nurban development transfer (cesión urbanística), which, by definition, is free of charge and obligatory, a burden that must be assumed by the\nlandowner, when their property becomes developable and, therefore, acquires more value. By\nvirtue of the principle of equitable distribution, said obligatory transfer must be made in favor of the\nAdministration.\"\n\n\n \n The urban development transfer is a burden that the landowner must assume, when their property passes\nto be developable.  A property is developable once the so-called subdivision (fraccionamiento) or development\nprocedure concludes.\n\n\n \n The legal procedure for the subdivision (fraccionamiento) or development of a property begins with the\nso-called act of the approval visa (visado). The visa is the enabling act of the development and\nsubdivision (fraccionamiento) process. Article 33 of the Urban Planning Law provides that for all\nsubdivision (fraccionamiento) of land or properties  located in urban districts and other areas subject to\nurban control, it shall be indispensable to have previously approved, in the authorized municipal office, the\nplan indicating the location and area of the  resulting portions and that, in addition, the notary or\nauthorizing public official, certifies in the act of issuance or granting of the respective\ndocument, that the division coincides with that expressed in said plan.\n\n\n \n The approval visa (visado) of the subdivision (fraccionamiento) or development plan is the enabling legal act of the\nsubdivision (fraccionamiento) procedure. Article 33, final part, provides that Subdivisions (Fraccionamientos)\nmade by private document, as with public documents, shall be deemed ineffective\nif they lack the notarial or municipal certification regarding the preexistence of the approved plan.\n\n\n \n In accordance with Article 34 of the Urban Planning Law, the National Registry must\nsuspend the registration of documents, concerning the subdivision (fraccionamiento) of properties included in urban\ndistricts, that do not have the municipal urban development approval visa.\n\n\n \n The urban development approval visa is an administrative act of urban control through which\nit is materially verified that the subdivision (fraccionamiento) activity is in accordance with the regulations governing\nplanning and territorial ordering. The ruling of the\nFirst Chamber No. 748-2017 of 3:05 p.m. on June 22, 2017 is transcribed, as relevant:\n\n\n \n \"For this Deciding Body, the subdivision or division of the land stands as a first step\nwithin the urban development process, which is why, from a present and future planning vision\n, it must be controlled from the request for the municipal visa (visado), through full compliance\nwith the requirements established for that purpose. Through the referred visa (visado), each Local Government is\nresponsible for materially verifying that the subdivision (fraccionamiento) activity is in accordance with the regulations\ngoverning planning and territorial ordering, therefore, it is reiterated, for its\nobtaining the requirements or conditions established by urban planning regulations must be met. Upon\nunderstanding it so, the majority of the Tribunal, the appellant is not correct in the grievance they allege, so that\n, the charge shall be dismissed.\"\n\n\n \n Therefore, it is inconsistent with the legal system for a municipality to accept an urban development transfer (cesión urbanística)\nat a time even before the so-called urban development approval visa has been granted to\na development or subdivision (fraccionamiento) project. The burden that the urban development transfer implies only\ncomes into legal existence once the local administration has approved (visado) a development or\nsubdivision (fraccionamiento) project. It is legally irregular for an urban development transfer to materialize, much less for\nit to be accepted by the local government, without even the act of approval visa (visado) of the\ndevelopment or subdivision (fraccionamiento) project having been issued.\n\n\n \n From a careful reading of Article 40 of the Urban Planning Law, it follows that the\nurban development transfer (cesión urbanística) only applies when there is an approved development or subdivision (fraccionamiento) project\n. It is irregular for the urban development transfer itself to trigger the development\nprocess. Only the person who is already a subdivider (fraccionador) or developer is obligated to the urban development transfer.\n\n\n \n Article 40.- Every subdivider of lands located outside the quadrant of cities and every\ndeveloper shall transfer free of charge for public use both the areas destined for roads and those\ncorresponding to parks and community facilities; what is to be transferred for the last two concepts shall\nbe determined in the respective regulation, through the setting of percentages of the total area to\nsubdivide or develop, which may range between five percent and twenty percent, according\nto the average size of the lots, the intended land use and the regulations on this matter. No\nnotwithstanding the above, the sum of the lands that must be transferred for public roads, parks and\ncommunity facilities shall not exceed forty-five percent of the total surface area of the\nland to subdivide or develop. Likewise, the obligation to transfer areas for parks and\ncommunity facilities is exempted for simple subdivisions of parcels in previously developed areas.\nNo less than one-third of the area represented by the percentage set according to the preceding\nparagraph shall be applied unavoidably to park use, but reserving firstly from that\nthird the necessary space or spaces for a playground or playgrounds, in a proportion that is not\nless than ten square meters per family; the areas for playgrounds shall not\nbe accepted if the subdivider or developer has not properly prepared them, including their\ngrassing and installation of the required equipment. The remaining two-thirds of the referred percentage or\nthe remainder thereof available after covering the park needs,\nshall serve to install community facilities initially proposed by the subdivider or\ndeveloper or later in their absence by the purchasers of lots, but which in any case must be defined by the\nMunicipality. Areas usable for community facilities may only be eliminated or reduced in\nexchange for some improvement or other compensatory facility, when a greater benefit\nfor the community is thereby obtained. With the exception of rights of way for highways that must be transferred to the\nState, in accordance with the above provision, the other areas for public use shall be transferred to\nthe benefit of the municipal domain. Notwithstanding, the Municipality may authorize that certain portions\nbe transferred directly to the state entities responsible for establishing in the same\nthe services or facilities of their respective competence, in concordance with the provisions of the immediately\npreceding paragraph.\n\n\n \n Corollary of the foregoing; it is not appropriate for a municipality to accept an urban development transfer (cesión urbanística) without\neven having granted an approval visa (visado) for a specific project. In this way, a correct\nexercise of urban control is guaranteed.  \n\n\n \n Nor would it be appropriate for the acceptance by a municipality of a property\ndonation to be the act of initiation of a development process. Again, the development process\nrequires, beforehand, the issuance of an enabling act that is the urban development approval visa (visado). The\nruling No. 748-2017 of 3:05 p.m. on June 22, 2017 is transcribed again:\n\n\n \n Upon examining the transcribed norms, this Chamber considers that the majority of the Tribunal is correct\nin concluding on the existence of a single type of municipal visa (visado), which must be obtained for all\nsubdivision (fraccionamiento), whether simple or for development. Neither the LPU nor the Reglamento a la LCN\ncategorize municipal visas (visados) into cadastral and constructive, as the\nplaintiff erroneously interpreted in the agreement in dispute, such normative bodies regulate only the necessity of the municipal\nvisa (visado), for the subdivision (fraccionamiento) of land or properties located in urban districts and other\nareas subject to urban control, regardless of the purpose for which it is requested.\nOutside of that scenario, it is not possible to make a distinction where the norms do not. See, the only\ndifferentiation established in the LPU and in the referred Reglamento is regarding the type of\nsubdivision (fraccionamiento) to be carried out, that is: a simple segregation facing a public road or, for development,\nhowever, in both cases it becomes necessary to have the visa (visado) of the respective Municipality, for\nwhich the requirements determined for each subdivision (fraccionamiento) in the urban legal\nsystem must be met (including, of course, Regulatory Plans and Urban Development Regulations\nissued for their due observance). Bear in mind, the true meaning of the legal\nand regulatory provisions in question (articles 1, 32, 33, 36 and 38 of the LPU, 79, 81 and 82 of its\nReglamento) is to achieve integral urban planning, which entails a concatenated development process\n, aimed at promoting the safety, health and well-being of the community (numeral 1 of the\nLPU). A development process in which, it is worth highlighting, every subdivision (fraccionamiento) is\nintimately linked to aspects pertaining to land use, population density, zoning,\nbuilding coefficients, among others. No type of subdivision (fraccionamiento) is an end in itself,\nurban development must go hand in hand with the planning process, therefore, any\ntransformation or division of the land is subject, from its creation, to urban development\nlimitations, established through regulatory plans and other applicable regulations (called: LPU,\nReglamento a la LCN, Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones, Plan\nRegional de Desarrollo Urbano del Gran Área Metropolitana, etc.), in order to protect superior public\ninterests, among them: environment, health, safety, ornamentation and well-being of the inhabitants (canons\n45, 46, 50 and 169 of the Carta Magna). The LPU, in development of constitutional numeral 169, grants\nMunicipalities the competence to plan and control urban development, within the\nlimits of their territory. This urban control, without a doubt, is born from the granting of the visa (visado),\nwhich is requested prior to the registration of a plan in the National Cadastre, so that\nonce registered it can promote the creation of a new property, which from that moment must\nbe inserted into a general urban planning scheme, in compliance with the legal\nsystem that governs the matter, as the Trial Judges reasoned. For this Deciding\nBody, the subdivision (fraccionamiento) or division of the land stands as a first step within the urban development\nprocess, which is why, from a present and future planning vision, it must\nbe controlled from the request for the municipal visa (visado), through full compliance with the requirements\nestablished for that purpose. Through the referred visa (visado), each Local Government is responsible for\nmaterially verifying that the subdivision (fraccionamiento) activity is in accordance with the regulations governing\nplanning and territorial ordering, therefore, it is reiterated, for its obtaining\nthe requirements or conditions established by urban planning regulations must be met. Upon\nunderstanding it so, the majority of the Tribunal, the appellant is not correct in the grievance they allege, so that\n, the charge shall be dismissed.\n\n\n \n C.4 The Protocol for the declaration of public roads in the Cantonal Road Network of Costa Rica\nmust define the requirements that must be met in order to declare a public road from\na donation of public utility.\n\nExecutive Decree No. 44263 of September 19, 2023 limits municipal discretion in order to issue a declaration of opening of a public road. This limitation is the result of the exercise of the steering power (poder de rectoría) held by the Ministry of Public Works and Transport in matters of road infrastructure (See article 10.a of Executive Decree No. 40137 of December 12, 2016). Article 10 of Decree No. 44263 provides for the existence of a Protocol for the declaration of public roads in the Cantonal Road Network of Costa Rica, which is technically binding on municipalities. The Municipal Council agreement that eventually decrees a declaration of opening of a public road must be accompanied by a technical criterion that certifies, at least, that the act conforms to the Protocol for the declaration of public roads in the Cantonal Road Network of Costa Rica, and must also provide technical criteria justifying the existence and necessity of the public road.\n\nSubsequently, it is clear that it is the responsibility of the Ministry of Public Works and Transport, through the Protocol for the declaration of public roads of the Cantonal Road Network, to define the requirements that must be met in order to declare a public road based on a donation of public utility.\n\nD. CONCLUSIONS.\n\nBased on all the foregoing, it is concluded:\n\n- Although the donation of real property in favor of a local government is a liberality of the private donor, its acceptance, by the respective Municipality, must respond to a public purpose. It is the responsibility of the donee administration to assess and determine whether the donation responds to a public interest. For example, if an individual, whether a natural or legal person, proposes to donate land to constitute a public street, it is the responsibility of the administration to determine whether or not to accept it and whether, in accordance with the public interest, it is appropriate to constitute a public street in the area.\n\n- In no way can it be interpreted that the mere fact that an individual donates land to constitute a public road implies that the administration, particularly the local government, is bound or obliged to open a public street.\n\n- The creation or constitution of a public road of the cantonal road network is an act that must have a technical basis. It is an action that must respond to a design and planning.\n\n- The Municipal Council agreement that eventually decrees a declaration of opening of a public road must be accompanied by a technical criterion that certifies, at least, that the act conforms to the Protocol for the declaration of public roads in the Cantonal Road Network of Costa Rica, and must also provide technical criteria justifying the existence and necessity of the public road.\n\n- The urban transfer (cesión urbanística) only applies when there is an approved development or subdivision (fraccionamiento) project. It is irregular for the urban transfer (cesión urbanística) to instead trigger the development or subdivision (fraccionamiento) process. It is not appropriate for a municipality to accept an urban transfer (cesión urbanística) without a specific project having even been granted an approval visa. In this way, proper exercise of urban control is guaranteed.\n\n- Nor would it be appropriate for the acceptance by a municipality of a real property donation to be the initiating act of a development process. Again, the development procedure requires, beforehand, the issuance of an enabling act, which is the urban approval visa.\n\n- It is the responsibility of the Ministry of Public Works and Transport, through the Protocol for the declaration of public roads of the Cantonal Road Network, to define the requirements that must be met in order to declare a public road based on a donation of public utility.\n\nSincerely,\n\nJorge Oviedo Alvarez\nProcurador Director\nDirección de Derecho Público\n\nJOA/ddb"
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