{ "id": "pgr-25414", "citation": "C-080-2026", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Cancelación de concesión en zona marítimo terrestre sin prevención previa", "title_en": "Cancellation of maritime-terrestrial zone concession without prior warning", "summary_es": "La Procuraduría General respondió a consulta del Concejo Municipal de Distrito de Cóbano sobre si, antes de iniciar un procedimiento de cancelación de concesión en la zona marítimo terrestre por infracciones a la Ley 6043, se debe prevenir al concesionario para que subsane las faltas. Concluyó que ni la Ley 6043, su Reglamento, la Ley General de la Administración Pública ni la jurisprudencia constitucional exigen ese requisito previo. La prevención no es un paso obligatorio antes de abrir el procedimiento ordinario tendiente a la cancelación, aunque la municipalidad puede hacer inspecciones y advertencias. Además, reconsideró de oficio su dictamen C-169-1995 y otros que sugerían lo contrario.", "summary_en": "The Attorney General responded to an inquiry from the Municipal District Council of Cóbano about whether a concessionaire in the maritime-terrestrial zone must be warned to correct violations before the municipality initiates a cancellation proceeding under Law 6043. It concluded that neither Law 6043, its Regulations, the General Public Administration Law, nor constitutional case law require such a prior warning. A prior prevention is not a mandatory prerequisite for initiating the ordinary administrative cancellation procedure, although municipalities may conduct inspections and issue warnings. It also sua sponte reconsidered prior opinion C-169-1995 and others that had suggested otherwise.", "court_or_agency": "", "date": "28/05/2026", "year": "2026", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "zona marítimo terrestre (ZMT)", "concesión", "artículo 53 Ley 6043", "debido proceso", "dominio público", "prevención", "cancelación", "procedimiento ordinario (LGAP)" ], "article_citations": [], "keywords_es": [ "Zona Marítimo Terrestre", "Ley 6043", "cancelación de concesión", "debido proceso", "artículo 53", "prevención", "dominio público", "Procuraduría General de la República", "procedimiento ordinario", "reconsideración" ], "keywords_en": [ "Maritime-Terrestrial Zone", "Law 6043", "concession cancellation", "due process", "Article 53", "prior warning", "public domain", "Attorney General", "ordinary procedure", "reconsideration" ], "excerpt_es": "…cuando los concesionarios de la zona marítimo terrestre incurran en alguna de las causales de cancelación que se contemplan en el artículo 53 de la Ley 6043, los Gobiernos Locales no están obligados a prevenir la corrección de las infracciones o incumplimientos, como requisito previo, antes de que decidan ejercer la facultad dispuesta en ese artículo y dar inicio al procedimiento administrativo de cancelación.\n\nSi bien, a las Municipalidades les corresponde velar directamente por el cumplimiento de las normas de la Ley 6043, referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre, y, por ello, están facultadas para hacer inspecciones y girar advertencias sobre posibles irregularidades, lo cierto es que la prevención al concesionario para que corrija las infracciones no es un requisito previo para poder dar inicio a un procedimiento administrativo de cancelación de concesión.", "excerpt_en": "…when concessionaires of the maritime-terrestrial zone incur any of the grounds for cancellation provided in Article 53 of Law 6043, Local Governments are not obliged to warn them to correct the violations or breaches as a prerequisite before deciding to exercise the authority set forth in that article and initiate the administrative cancellation proceeding.\n\nAlthough Municipalities are directly responsible for ensuring compliance with Law 6043 provisions concerning the ownership, development, use, and enjoyment of the maritime-terrestrial zone and are therefore empowered to conduct inspections and issue warnings about possible irregularities, the warning to the concessionaire to correct the violations is not a prerequisite for initiating a concession cancellation administrative proceeding.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The Attorney General determined that municipalities are not required to issue a prior warning to the concessionaire as a prerequisite for initiating a cancellation proceeding for a maritime-terrestrial zone concession under Law 6043.", "summary_es": "La Procuraduría determinó que las municipalidades no están obligadas a prevenir al concesionario como requisito previo para iniciar un procedimiento de cancelación de concesión en la zona marítimo terrestre por infracciones a la Ley 6043." }, "pull_quotes": [ { "context": "Conclusión 2", "quote_en": "…when concessionaires of the maritime-terrestrial zone incur any of the grounds for cancellation provided in Article 53 of Law 6043, Local Governments are not obliged to warn them to correct the violations or breaches as a prerequisite…", "quote_es": "…cuando los concesionarios de la zona marítimo terrestre incurran en alguna de las causales de cancelación que se contemplan en el artículo 53 de la Ley 6043, los Gobiernos Locales no están obligados a prevenir la corrección de las infracciones o incumplimientos, como requisito previo…" }, { "context": "Conclusión 3", "quote_en": "…the warning to the concessionaire to correct the violations is not a prerequisite for initiating a concession cancellation administrative proceeding.", "quote_es": "…la prevención al concesionario para que corrija las infracciones no es un requisito previo para poder dar inicio a un procedimiento administrativo de cancelación de concesión." }, { "context": "Considerando sobre el artículo 1° de la Ley 6043", "quote_en": "…the maritime-terrestrial zone is part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. 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INT-053-2026 de 19 de febrero de 2026, mediante el cual solicita nuestro criterio sobre las siguientes interrogantes:\n\n \n\n“1. En caso de comprobarse la existencia de infracciones a la Ley N.° 6043, Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, atribuibles al concesionario dentro de una parcela ubicada en la Zona Marítimo Terrestre, se consulta lo siguiente: ¿corresponde a este Concejo Municipal prevenir al concesionario para que subsane las infracciones detectadas antes de iniciar un procedimiento administrativo y ejecutar la medida sancionatoria correspondiente?\n\n2. En caso de que sí se deba prevenir al concesionario con carácter previo al inicio del procedimiento administrativo y a la imposición de la sanción respectiva, se consulta lo siguiente: ¿dicha gestión de prevención aplica de manera general a toda infracción cometida a la Ley 6043, o se limita únicamente a ciertos tipos de infracciones?\n\n3. En el supuesto de que deba prevenirse previamente al concesionario para que corrija su proceder como infractor de la Ley N.° 6043, se consulta lo siguiente: ¿en cuáles disposiciones legales o principios jurídicos se sustenta dicho criterio, considerando que la Ley N.° 6043 no establece?”\n\n \n\n            En el criterio legal adjunto, se concluyó que:\n\n \n\n“…ningún concesionario debe realizar sin permiso municipal ninguna construcción, tampoco explotar la flora y fauna existentes, deslindar con cercas, carriles o en cualquier otra forma, levantar edificaciones o instalaciones, cortar árboles, extraer productos o realizar cualquier otro tipo de desarrollo, actividad u ocupación, lo que incluye las licencias comerciales.\n\nEs por ello que ante la realización de cualquiera de las acciones descritas en el párrafo anterior, el concesionario incurriría en incumplimiento contractual, e infracción a la ley de Zona Marítimo Terrestre N° 6043 y su Reglamento, situación que devendría en que esta Corporación Municipal se vea en la necesidad de instaurar un procedimiento administrativo regulado en la Ley General de Administración Púbica N°6227, tendiente a probar los hechos, que podrían devenir en la cancelación de la concesión según lo indicado en el artículo 53 de la ley de cita.\n\nNo consta en la Ley de Zona Marítimo Terrestre N° 6043 o en su Reglamento que si el concesionario infrinja la norma, se le deba de prevenir que deje de hacerlo, y que una vez realizada esta notificación si el concesionario deja de hacerlo, no se le pueda aplicar el procedimiento administrativo regulado en la Ley General de Administración Pública, y que este procedimiento administrativo pueda establecerse sólo si continúa con la infracción.\n\n(…)\n\nPor lo que es criterio de la suscrita, que cometida la infracción la primera vez, corresponde el procedimiento administrativo, tendiente a averiguar la verdad real de los hechos, no es necesario advertir al infractor que deje de infringir la ley y el contrato, pues esta situación está regulada en el marco normativo y en el mismo contrato de concesión.”\n\n \n\n            I. SOBRE LO CONSULTADO.\n\n \n\n            El artículo 53 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (no. 6043 de 2 de marzo de 1977) establece:\n\n \n\n“Artículo 53.- Las concesiones podrán ser canceladas por la municipalidad respectiva, o el Instituto Costarricense de Turismo o el de Tierras y Colonización según corresponda, en cualquiera de los siguientes eventos:\n\na) Por falta de pago de los cánones respectivos;\n\nb) Por incumplimiento de las obligaciones del concesionario conforme a la concesión otorgada o su contrato;\n\nc) Por violación de las disposiciones de esta ley o de la ley conforme a la cual se otorgó el arrendamiento o concesión;\n\nd) Si el concesionario impidiere o estorbare el uso general de la zona pública; y\n\ne) Por las demás causas que establece esta ley.\n\nDe toda cancelación, una vez firme, se deberá informar al Instituto Costarricense de Turismo, si éste no la hubiere decretado. Las cancelaciones deberán anotarse en la inscripción de la concesión en el Registro que indica el artículo 30.”\n\n \n\n            Aparte de lo dispuesto en ese artículo, la Ley no contiene más normas relacionadas con el procedimiento que deba seguirse para cancelar una concesión. Por esa razón, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.1 y 229 de la Ley General de la Administración Pública (no. 6227 de 2 de mayo de 1978), para cancelar una concesión en la zona marítimo terrestre, la administración debe sujetarse al procedimiento ordinario regulado a partir del artículo 308 de esa Ley, pues, el acto final podría implicar la supresión de un derecho del administrado.\n\n \n\n            En ese sentido, la Sala Constitucional, al resolver una acción de inconstitucionalidad planteada contra el artículo 53 de la Ley 6043, señaló que:\n\n \n\n“I).- El artículo 53 de la ley número 6043 establece las causas que dan lugar a la cancelación de las concesiones otorgadas dentro de la zona restringida de la zona marítimo terrestre, estableciendo como tales la falta de pago de los cánones respectivos; el incumplimiento de las obligaciones del concesionario conforme a la concesión otorgada o su contrato; la violación de las disposiciones de esa ley o de la ley conforme a la cual se otorgó el arrendamiento o concesión; cuando el concesionario impida o estorbe el uso general de la zona pública; y las demás causas que establezca esa ley; disponiendo además la obligación para la municipalidad respectiva de informar de la cancelación al Instituto Costarricense de Turismo, si éste no la hubiere decretado; y de anotarla en la inscripción de la concesión en el Registro General de Concesiones de la Zona Marítimo Terrestre; norma que el accionante considera inconstitucional por omitir ésta la creación concomitante de un procedimiento administrativo de cancelación, que garantice los derechos inherentes al debido proceso, y la razonabilidad y racionalidad de las normas jurídicas.-\n\nII).- Para la Sala, los alegatos del accionante son improcedentes.- El ordenamiento jurídico nacional establece una amplia gama de garantías y principios procesales de carácter fundamental, de aplicación plena no sólo en el ámbito jurisdiccional, sino también en todo procedimiento administrativo, de forma que su inobservancia ocasiona la nulidad absoluta, por inconstitucionalidad de todo lo actuado, especialmente en casos como el presente, en que la Administración está facultada por ley para eliminar un acto creador de derechos subjetivos -para el caso una concesión- dictado en favor del administrado.- Dichos principios y garantías derivan, en general, de los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, y más específicamente de la Ley General de la Administración Pública cuyos principios del procedimiento, por la especial naturaleza de la materia que regulan, resultan de acatamiento obligatorio.-\n\n(…)\n\nIII).- La norma impugnada no es omisiva, ni resulta inconstitucional por no establecer expresamente el procedimiento a seguir para la cancelación de concesiones otorgadas dentro de la zona marítimo terrestre, ya que resultaba innecesario regularlo, desde que la Ley General de la Administración Pública dispone la obligatoriedad de cumplir los principios y procedimientos en ella establecidos para todos los casos, salvo cuando la ley especial regule expresamente esa materia, lo que no es el caso de la ley número 6043 cuya legitimidad constitucional se cuestiona.- De conformidad con el artículo 308 de la Ley General de la Administración Pública, constituyen materia del procedimiento ordinario los casos en que el acto final pueda causar perjuicios graves al administrado, sea imponiéndole obligaciones, suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos, o por cualquier otra forma de lesión grave y directa a sus derechos o intereses legítimos; y si hay contradicción o concurso de interesados frente a la Administración dentro del expediente; y, evidentemente, la cancelación de una concesión válidamente otorgada constituye uno de esos supuestos, razón por la cual es de observancia el procedimiento ordinario y los principios constitucionales que le son inherentes.” (Voto no. 2130-1994 de las 14 horas 57 minutos de 3 de mayo de 1994).\n\n \n\n            Además, en ese mismo voto, la Sala señaló cuáles son los principios básicos del debido proceso, a los cuales debe sujetarse el procedimiento de cancelación de concesiones en la zona marítimo terrestre:\n\n \n\n“Dichos principios y garantías derivan, en general, de los artículos 39 y 41 de la Constitución Política, y más específicamente de la Ley General de la Administración Pública cuyos principios del procedimiento, por la especial naturaleza de la materia que regulan, resultan de acatamiento obligatorio. Dentro de ellos, según la sentencia número 15-90 de las dieciséis horas cuarenta y cinco minutos del cinco de enero de mil novecientos noventa de esta Sala, se encuentran:\n\n«...a) Notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; b) derecho a ser oído, y oportunidad del interesado para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes; c) oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con la cuestión de que se trate; ch) derecho del administrado de hacerse representar y asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; d) notificación adecuada de la decisión que dicta la Administración y de los motivos en que ella se funde y e) derecho del interesado de recurrir la decisión dictada...».”\n\n \n\n            Lo anterior ha sido reiterado en la jurisprudencia constitucional, con algunos detalles adicionales:\n\n \n\n“Esta Sala ha señalado en reiterada jurisprudencia, que el principio y el derecho al debido proceso implica la obligatoriedad de respetar un debido proceso constitucional en todo procedimiento que tienda a la imposición de una sanción o supresión de un derecho.\n\n(…)\n\nAhora bien, esta Sala ha tenido sobradas oportunidades para examinar cuáles son los elementos básicos constitutivos del debido proceso constitucional en sede administrativa, indicándose fundamentalmente que tal derecho está constituido por los principios siguientes: a) Hacer traslado de cargos al afectado, lo cual implica comunicar en forma individualizada, concreta y oportuna, los hechos que se imputan; b) Permitirle el acceso irrestricto al expediente administrativo; c) Concederle un plazo razonable para la preparación de su defensa; d) Concederle la audiencia y permitirle aportar toda prueba que considere oportuna para respaldar su defensa; e) Fundamentar las resoluciones que pongan fin al procedimiento; f) Reconocer su derecho a recurrir contra la resolución sancionatoria (véase sentencia No. 1995-005469 de las 18:03 hrs. del 4 de octubre de 1995).” (Voto no. 19152-2021 de las 9 horas 15 minutos de 27de agosto de 2021).\n\n \n\n            Por su parte, el Reglamento a la Ley 6043 (Decreto Ejecutivo no. 7841 de 16 de diciembre de 1977), establece otros detalles del procedimiento de cancelación de concesiones:\n\n \n\n“Artículo 80.- Toda cancelación de concesiones que decida una municipalidad deberá ser consultada previamente al ICT o al IDA, según corresponda, así como al Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM). De igual forma, estas instituciones deberán informar a la municipalidad respectiva sobre cualquier concesión que consideren deba ser cancelada.\n\nEl procedimiento de cancelación de una concesión deberá efectuarse además atendiendo al principio del debido proceso. El acto final que la Municipalidad correspondiente emita deberá ajustarse a lo dispuesto en el artículo 128, siguientes y concordantes de la Ley General de Administración Pública. La Municipalidad enviará copia de la resolución administrativa emitida al instituto correspondiente y al interesado, y lo comunicará formalmente mediante Resolución considerada, extendida por la Secretaría Municipal, al Registro General de Concesiones para que se proceda a dejar sin efecto la inscripción correspondiente.”\n\n \n\n            Pero, puede notarse que, ni en la Ley 6043 ni en su Reglamento se establece como parte del procedimiento de cancelación de una concesión que, antes de su inicio, deba prevenirse al concesionario que subsane las infracciones correspondientes.\n\n \n\n            Por eso, en algunas ocasiones hemos indicado que “la concesión debe cancelarse si el concesionario infringe las disposiciones que regulan la materia, en ejercicio de la potestad del Estado de protección del dominio público” sin señalar que deba efectuarse una prevención para que se corrijan las infracciones antes de iniciar el procedimiento. (Véanse los pronunciamientos nos. OJ-138-2001, C-093-2007 de 27 de marzo de 2007, C-199-2013 de 24 de setiembre de 2013, C-142-2019).\n\n \n\n            Esa prevención tampoco fue mencionada por la Sala Constitucional en el voto antes transcrito, al analizar la constitucionalidad del artículo 53 de la Ley 6043, ni en la jurisprudencia relativa al procedimiento administrativo y al debido proceso.\n\n \n\n            Las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública tampoco establecen como requisito previo para que la Administración decida dar inicio a un procedimiento administrativo ordinario, alguna comunicación o prevención al administrado, distinta y anterior a la notificación que debe hacerse al inicio del procedimiento.\n\n \n\n            Nótese que, en la etapa de investigación preliminar, cuyos objetivos son determinar si existe mérito o no para iniciar un procedimiento administrativo formal que tienda a la averiguación de la verdad real de los hechos, identificar a los posibles responsables y recabar prueba, no existe obligación de tener como parte al investigado. Sino que, será hasta que se decida iniciar formalmente el procedimiento administrativo, el momento en el que existe la obligación de notificar al administrado, cumpliendo con todos los requisitos tendientes a garantizar el debido proceso y el derecho de defensa. (Véanse los votos de la Sala Constitucional nos. 701-1999, 8841-2001, 9125-2003, 6120-2006, 12946-2013; y el dictamen C-082-2005 del 24 de febrero del 2005). \n\n \n\n            Sobre las investigaciones preliminares en relación con la protección de la zona marítimo terrestre, en el dictamen no. C-266-2007 de 15 de agosto de 2007, señalamos:\n\n \n\n“La inspección sobre el dominio público costero, puede obedecer a una actividad de rutina o incluso ser parte de una investigación preliminar, donde no es requerida la notificación previa al concesionario, pues frustraría el resultado del factor sorpresa, haciendo inútil el propósito de la diligencia, pudiendo adoptar durante esa fase incluso medidas cautelares.  En la fase preliminar no es necesario cumplir con las reglas del debido proceso, pues éste ha de observarse en una etapa posterior.  Es decir, cuando con el resultado de la investigación se determina la necesidad de la apertura del procedimiento.  Será ya en ese procedimiento, cuando el resultado de la investigación preliminar se ponga en conocimiento del administrado, para que la examine, valore, y ejerza su derecho de defensa, con base los principios del contradictorio y libertad probatoria.”\n\n \n\n            El desarrollo de una investigación preliminar puede permitir a la Municipalidad correspondiente indagar y determinar si ejerce la facultad dispuesta en el artículo 53 de la Ley 6043, es decir, si después de recabar la información necesaria, decide iniciar el procedimiento administrativo ordinario tendiente a cancelar una concesión, por alguna de las causales que allí se establecen.\n\n \n\n            Si bien, durante el desarrollo de una investigación preliminar, se podría requerir información al concesionario como parte de las indagaciones necesarias, lo cierto es que, antes del inicio formal del procedimiento administrativo de cancelación de una concesión, no existe ninguna previsión legal que obligue al Gobierno Local a efectuar una notificación o prevención al concesionario para que corrija las infracciones correspondientes.\n\n \n\n            No debe perderse de vista que, conforme con el artículo 1° de la Ley 6043, la zona marítimo terrestre es parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Y, su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esa ley.\n\n \n\n            Al respecto, la Sala Constitucional ha señalado que:\n\n \n\n\"...Existe un régimen especial de propiedad del Estado en la llamada zona marítimo terrestre. Esa propiedad es inalienable e imprescriptible, es decir, ningún particular puede adquirir derechos sobre ella, con las salvedades de las situaciones vigentes con anterioridad a la promulgación de la ley. Dentro de ese régimen de propiedad, destaca la división en dos zonas: la pública y la zona restringida. La zona pública está por definición excluida de cualquier tipo de explotación o construcción en manos de particulares, y no puede ser objeto de ocupación en ningún caso, pues está destinada al «uso público»... El régimen de esta zona es definitivo: no puede construirse absolutamente nada por particulares, y únicamente obras mínimas de infraestructura, debidamente autorizadas por las instituciones señaladas y en el entendido de que se destinarán al uso público...\n\nPor su parte, el régimen de la llamada zona restringida, es un poco más libre, sin que ello implique que tal terreno se «privatice», porque sigue siendo propiedad del Estado. Es en esta zona en que se permite la «explotación» siempre restringida y sujeta a los condicionamientos de la ley y a los planes urbanos de la zona, por parte de los particulares, mediante el instituto de la concesión, que serán, en todo caso, para uso y disfrute (artículos 39 a 43 de la Ley)... De la anterior exposición se desprende claramente que hablamos de tierras cuyo régimen de construcción, uso, disfrute y explotación, está completamente regulado por la ley.” (Voto no. 9567-2007 de las 16 horas 7 minutos de 3 de julio de 2007).\n\n           \n\n            De tal forma, puede notarse que, sobre la zona marítimo terrestre recae un régimen de protección, y, aunque se permite el uso y explotación particular por medio de concesiones, éstas están sujetas a las reglas y condiciones dispuestas en la ley.\n\n           \n\n            El derecho que confieren las concesiones sobre la zona marítimo terrestre no es un derecho de propiedad privada. Y, por tanto, la forma en la que se interpretan las regulaciones a las que deben sujetarse, también es distinta a la que opera para el régimen de propiedad privada. En el caso de las concesiones sobre la zona marítimo terrestre, la interpretación de las normas que las regulan, debe priorizar el régimen demanial y de protección que recae sobre la zona marítimo terrestre. Sin que ello signifique que no se deban resguardar los derechos e intereses particulares mediante las garantías del debido proceso antes expuestas.\n\n \n\n            Esa línea de interpretación es la que ha seguido la Sala Constitucional, al indicar que:\n\n \n\n“IV.- Partiendo de la sentencia parcialmente transcrita, no encuentra esta Sala que en el caso concreto se haya producido violación alguna a los derechos fundamentales de la amparada. En primer lugar debe indicarse que, tal y como se informa bajo juramento, al suscribirse el contrato de concesión, la amparada tuvo pleno conocimiento de las condiciones bajo las cuales aceptaba la concesión, siendo precisamente una de ellas la obligación de sujetarse a la normativa vigente y en materia de construcción que solo podría edificar lo que previamente se autorizara. En atención a tales circunstancias, la amparada solicitó permiso para la construcción de una vivienda y las autoridades recurridas la otorgaron porque, como se indicó en el considerando anterior, en la zona restringida se permite la explotación pero sujeta a la normativa vigente. Sin embargo, a pesar de que la amparada tenía pleno conocimiento de esa situación, se excedió y construyó obras adicionales sin contar previamente con los respectivos permisos para obras adicionales. En ese sentido, no puede pretender ahora el recurrente que con solo la presentación de planos y el pago de una multa pueda la amparada ajustar a derecho una situación que él mismo reconoce que no es correcta. Recuérdese como se indicó en el considerando anterior, que la zona marítima terrestre, aun cuando sea restringida como es el caso concreto, no implica en modo alguno que tal terreno se «privatice», porque sigue siendo propiedad del Estado y por ende, el recurrente no puede pretender solucionar una ilegalidad con solo presentar unos planos y pagar una multa a la luz de lo dispuesto en la ley de construcciones porque acá no se trata de un terreno privado y particular de la amparada, sino de una zona pública que, como tal, está sujeta a regulaciones y condiciones respecto de las cuales tenía conocimiento. Aceptar su pretensión implicaría permitirle a la amparada sacar provecho de su propio dolo y por ende permitirle usufructuar en su beneficio propio en relación con un terreno de naturaleza pública. El recurrente pretende obtener lo mejor de las dos leyes vigentes sin sujetarse a las condiciones particulares que tiene el inmueble ubicado dentro de una zona marítima terrestre para el cual existe una normativa específica y clara en cuanto a requisitos y sanciones.\n\nV.- En vista de que la actuación de la amparada ha sido contraria a derecho, la propia Ley de la Zona Marítimo Terrestre establece el procedimiento a seguir en caso de incumplimiento de los términos de una concesión y en ese sentido se observa que la Municipalidad recurrida, no con ánimo de demoler simplemente por demoler como lo pretende hacer ver el recurrente sino más bien ajustándose a derecho, ha dado inicio al proceso de desalojo y demolición de construcciones existentes en la zona restringida de la zona marítimo terrestre, para lo cual se le ha dado el traslado correspondiente a la amparada y ésta ha podido presentar su descargo, estando en este momento en curso ese procedimiento que culminará con la resolución que sea procedente de acuerdo a lo que se determine dentro del procedimiento.” (Voto no. 9567-2007).\n\n \n\n            Al tratarse de un bien demanial, la responsabilidad de mantener la concesión y de ajustarse a las disposiciones de la ley y del contrato respectivo recae en el propio concesionario. Mientras que, a las Municipalidades les corresponde velar directamente por el cumplimiento de las normas de la Ley 6043, referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre. (artículos 3°, 34 y 35 de la Ley 6043).\n\n \n\n            En ese sentido, importa tener en cuenta la posición de la Sala Primera sobre el artículo 50 de la Ley 6043, en relación con la comunicación municipal del vencimiento de la concesión y la solicitud de prórroga por parte del concesionario:\n\n \n\n“Si bien para efecto del procedimiento de prórroga, el artículo 50 ibidem ordena un aviso por parte de la corporación municipal al concesionario sobre el vencimiento, lo cierto es que la omisión de la Municipalidad en este sentido, no tiene como consecuencia que el aspecto temporal de la concesión se modifique y se le tenga por plazo indefinido, mucho menos por prorrogada… La comunicación del pronto vencimiento al concesionario tiene por finalidad el que este último solicite la prórroga o bien, abandone la franja concesionada; sin embargo, de ella no pende la facultad de aquél para peticionar la prórroga, tampoco su otorgamiento… Por su parte, la posibilidad o facultad de gestionar la prórroga es, según se dijo, independiente de la comunicación municipal, pues el plazo de la concesión es un aspecto que no resulta ajeno al concesionario, por el contrario, tiene pleno conocimiento, ya que ha debido suscribir con el ente local el respectivo convenio al tenor del mandato 54 de la Ley… Desde esta perspectiva, la falta de aviso por parte de la Municipalidad, en nada afecta ese conocimiento, y por lo tanto, no impide al interesado peticionar la prórroga antes de la fecha que pone término a su título. Así se explica por qué la norma legal que regula este trámite admite, además de la notificación directa, el aviso mediante publicación en el Diario Oficial… Así las cosas, se tiene que la posibilidad del concesionario para solicitar la prórroga, y por lo tanto, de evitar la extinción de su derecho, no están sujetas al aviso municipal. De este modo, si a su vencimiento, no la ha peticionado, la concesión indefectiblemente se extinguirá, sin que para ello interese si la municipalidad efectuó o no la comunicación. Debe tenerse presente además que la concesión de una parcela o fracción de la zona marítimo terrestre es un derecho sobre un bien demanial, un derecho real administrativo de uso y disfrute, que por tanto permite el goce privativo de un bien público. De allí la relevancia de los períodos mínimo y máximo definidos por la Ley, los que no pueden ser reducidos o excedidos en ninguna circunstancia. Luego, se comprende también que el plazo de la concesión deba en todos los casos estar determinado. Someter la eventual solicitud de prórroga y su otorgamiento a la notificación del término o vencimiento implica, más allá de ignorar el propio conocimiento del interesado, indefinir el plazo de la concesión, lo que resulta inadmisible por incompatible con la naturaleza del derecho.” (Voto no. 495-2010 de las 10 horas 45 minutos de 22 de abril de 2010).\n\n \n\n            De ese precedente interesa resaltar que el responsable de mantener la concesión y de solicitar la prórroga es el concesionario, sin que, a esos efectos, sea necesaria la comunicación previa del Gobierno Local. Y que, pese a que el artículo 50 prevé un aviso municipal sobre el vencimiento de la concesión, la falta de ese aviso por parte del Gobierno Local no implica que la concesión se tenga por vencida y, en consecuencia, extinta, si al término del plazo, el concesionario no plantea la solicitud de prórroga.\n\n \n\n            Entonces, de igual modo, el concesionario es el responsable de cumplir las cláusulas del contrato y las disposiciones de la Ley 6043 y su Reglamento a fin de mantener su concesión. Y, en caso de que el concesionario incurra en alguna de las causales de cancelación que se contemplan en el artículo 53, no podría exigirse una prevención por parte de la Municipalidad como requisito previo para dar inicio al procedimiento administrativo de cancelación, cuando, en este supuesto, ni siquiera hay una norma que así lo disponga.\n\n \n\n            La Procuraduría sostuvo una posición similar a la aquí expuesta en el caso de la cancelación o caducidad de las concesiones de agua, según lo regulado en la Ley de Aguas (no. 276 de 27 de agosto de 1942):\n\n \n\n“En cuanto al primer aspecto, debemos señalar que el inciso IV) del artículo 26 de la Ley de Aguas es claro y preciso. En este precepto se prevén varios supuestos que podrían dar origen a la causal. Un primer caso podría ocurrir cuando a un Gobierno o Estado extranjero se le traspasa o se le da en garantía, total o parcial, la concesión, ya sea en forma directa o indirectamente. Un segundo caso podría darse cuando el Gobierno o Estado extranjero administra total o parcialmente la concesión, en forma directa o indirectamente. Por último, está la hipótesis cuando el Gobierno o Estado extranjero tiene cualquier tipo de participación en la concesión o en la empresa que la explote.\n\nEl caso que usted nos plantea, se encuentra residenciado en el último supuesto que hemos comentando en el párrafo anterior. Como puede observarse, la norma es categórica y clara, en el sentido de que se constituye la causal de caducidad con solo el hecho de que el Gobierno o Estado extranjero tenga cualquier tipo de participación en la empresa. Por consiguiente, se estaría constituyendo la causal de caducidad en el ejemplo que usted nos da. El Tribunal Constitucional, en el voto n.° 3710-96, considera que en estos supuestos la caducidad procede de pleno derecho, bastando para ello que la conducta del concesionario se subsuma o se adecue a la norma para declararla procedente.\n\nEn vista de que la Ley de Aguas no establece un procedimiento especial, el procedimiento que debe seguir la Administración Pública para cancelar la concesión de aprovechamiento de agua es el ordinario, el cual se encuentra previsto en la Ley General de la Administración Pública en los artículos 308 y siguientes.” (OJ-055-2000 de 30 de mayo de 2000).\n\n \n\n            Efectivamente, en el voto de la Sala Constitucional citado en esa opinión jurídica se señaló que:\n\n \n\n“Además, por tratarse de la aplicación de la declaratoria de caducidad de una concesión, como es el caso que nos ocupa, la misma procede de pleno derecho de conformidad con lo establecido en el artículo 26, inciso I de la Ley N° 276 y sus reformas -Ley de Aguas- al establecer, como una de las causas de caducidad de este tipo de concesiones, la falta de uso y aprovechamiento de las aguas por un período de tres años consecutivos o de tres dentro de cinco, normativa aplicada a la recurrente, por haber adecuado su conducta a lo prescrito por el artículo antes mencionado.” (Voto no. 3710-1996 de las 9 horas 24 minutos de 19 de julio de 1996).\n\n \n\n            La Ley de Aguas no contiene una disposición expresa que requiera una prevención al concesionario como requisito previo para iniciar el procedimiento de caducidad de la concesión, al igual que en el caso de la cancelación de concesiones en la zona marítimo terrestre.\n\n \n\n            Por tanto, si se configura alguna de las causales que contempla el artículo 53 de la Ley 6043, la Municipalidad no está obligada a prevenirle al concesionario la corrección de las infracciones y, en ejercicio de la facultad allí dispuesta, puede dar inicio al procedimiento administrativo de cancelación.\n\n \n\n            La interpretación podría ser distinta si la ley contemplara algún tipo de procedimiento especial y exigiera una prevención antes de dar inicio al procedimiento, como sí se prevé en otros casos, por ejemplo, en los artículos 66 y 67 del Código de Minería (Ley no. 6797 de 4 de octubre de 1982), sobre lo cual hemos señalado que “la cancelación no puede ser intempestiva” pues “se conceden plazos para cumplir con la omisión de que se trate, al tiempo que se fija un procedimiento especial que supone la notificación al interesado de la situación irregular en la que presumiblemente se encuentra, y –consecuentemente- su participación en el procedimiento respectivo.” (Dictamen no. C-160-1986 de 26 de junio de 1986).\n\n \n\n            Por todo lo dicho hasta aquí, la Procuraduría considera que ni en la Ley 6043 ni en su Reglamento se establece como parte del procedimiento de cancelación de una concesión que, antes de su inicio, deba prevenirse al concesionario que subsane las infracciones correspondientes. Las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública y la jurisprudencia constitucional sobre el debido proceso, tampoco exigen como requisito previo para que la Administración decida dar inicio a un procedimiento administrativo ordinario, alguna comunicación o prevención al administrado, distinta y anterior a la notificación que debe hacerse al inicio del procedimiento.\n\n \n\n            En consecuencia, cuando los concesionarios de la zona marítimo terrestre incurran en alguna de las causales de cancelación que se contemplan en el artículo 53 de la Ley 6043, los Gobiernos Locales no están obligados a prevenir la corrección de las infracciones o incumplimientos, como requisito previo, antes de que decidan ejercer la facultad dispuesta en ese artículo y den inicio al procedimiento administrativo de cancelación.\n\n \n\n            Si bien, a las Municipalidades les corresponde velar directamente por el cumplimiento de las normas de la Ley 6043, referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre, y, por ello, están facultadas para hacer inspecciones y girar advertencias sobre posibles irregularidades, lo cierto es que la prevención al concesionario para que corrija las infracciones no es un requisito previo para poder dar inicio a un procedimiento administrativo de cancelación de concesión.\n\n \n\n            En el criterio legal que se adjunta a la consulta se menciona el dictamen no. C-123-2008 de 17 de abril de 2008, en el cual se indica que:\n\n \n\n“…de constatarse acciones violatorias a la Ley 6043, su Reglamento o disposiciones contenidas en el contrato de concesión, el ente administrativo a cargo, en este caso el Municipio, debe prevenir al concesionario corregir su proceder que, de continuar, dará cabida al trámite de cancelación de su derecho (Ley 6043, artículos 34, 35 y 53; dictamen C-169-95 de 4 de agosto de 1995).”\n\n \n\n            Lo indicado en ese pronunciamiento es una reproducción de lo dicho en un párrafo del dictamen no. C-169-1995 de 4 de agosto de 1995, que ha sido reiterado en otros dictámenes posteriores:\n\n \n\n“Por el contrario, cuando se llegare a constatar una actitud negligente de los concesionarios u otras personas legitimadas para ocupar la zona marítimo terrestre en su cuido y protección, la Municipalidad debe prevenirles la corrección de su proceder que, de continuar, dará cabida al trámite de cancelación de su derecho.”\n\n \n\n            Por lo dicho en este pronunciamiento, y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3° inciso b) de nuestra Ley Orgánica (no. 6815 de 27 de setiembre de 1982) debe reconsiderarse de oficio ese aspecto puntual del dictamen no. C-169-1995, únicamente en el sentido de que cuando los concesionarios de la zona marítimo terrestre incurran en alguna de las causales de cancelación que se contemplan en el artículo 53 de la Ley 6043, los Gobiernos Locales no están obligados a prevenir la corrección de las infracciones o incumplimientos, como requisito previo, antes de que decidan ejercer la facultad dispuesta en ese artículo y dar inicio al procedimiento administrativo de cancelación.\n\n \n\n            En ese mismo sentido, deben reconsiderarse los dictámenes nos. C-94-2007 de 27 de marzo de 1997, C-351-2006 de 31 de agosto de 2006, C-94-2007 de 27 de marzo de 2007, C-109-2007 de 11 de abril de 2007, C-266-2007 de 15 de agosto de 2007, C-123-2008 de 17 de abril de 2008, C-234-2011 de 16 de setiembre de 2011 y C-303-2014 de 23 de setiembre de 2014, en cuanto reiteran lo señalado en el dictamen C-169-1995 que aquí se reconsidera y únicamente en cuanto debe entenderse que cuando los concesionarios de la zona marítimo terrestre incurran en alguna de las causales de cancelación que se contemplan en el artículo 53 de la Ley 6043, los Gobiernos Locales no están obligados a prevenir la corrección de las infracciones o incumplimientos, como requisito previo, antes de que decidan ejercer la facultad dispuesta en ese artículo y dar inicio al procedimiento administrativo de cancelación.\n\n \n\n            II. CONCLUSIONES.\n\n \n\n            Con base en todo lo expuesto, la Procuraduría concluye que:\n\n \n\n            1. Ni en la Ley 6043 ni en su Reglamento se establece como parte del procedimiento de cancelación de una concesión que, antes de su inicio, deba prevenirse al concesionario que subsane las infracciones correspondientes. Las disposiciones de la Ley General de la Administración Pública y la jurisprudencia constitucional sobre el debido proceso, tampoco establecen como requisito previo para que la Administración decida dar inicio a un procedimiento administrativo ordinario, alguna comunicación o prevención al administrado, distinta y anterior a la notificación que debe hacerse al inicio del procedimiento.\n\n \n\n            2. En consecuencia, cuando los concesionarios de la zona marítimo terrestre incurran en alguna de las causales de cancelación que se contemplan en el artículo 53 de la Ley 6043, los Gobiernos Locales no están obligados a prevenir la corrección de las infracciones o incumplimientos, como requisito previo, antes de que decidan ejercer la facultad dispuesta en ese artículo y dar inicio al procedimiento administrativo de cancelación.\n\n \n\n            3. Si bien, a las Municipalidades les corresponde velar directamente por el cumplimiento de las normas de la Ley 6043, referentes al dominio, desarrollo, aprovechamiento y uso de la zona marítimo terrestre, y, por ello, están facultadas para hacer inspecciones y girar advertencias sobre posibles irregularidades, lo cierto es que la prevención al concesionario para que corrija las infracciones no es un requisito previo para poder dar inicio a un procedimiento administrativo de cancelación de concesión.\n\n \n\n            4. Se reconsidera de oficio el dictamen no. C-169-1995 de 4 de agosto de 1995, únicamente en el sentido de que cuando los concesionarios de la zona marítimo terrestre incurran en alguna de las causales de cancelación que se contemplan en el artículo 53 de la Ley 6043, los Gobiernos Locales no están obligados a prevenir la corrección de las infracciones o incumplimientos, como requisito previo, antes de que decidan ejercer la facultad dispuesta en ese artículo y den inicio al procedimiento administrativo de cancelación.\n\n \n\n            5. En ese mismo sentido, se reconsideran de oficio los dictámenes nos. C-94-2007 de 27 de marzo de 1997, C-351-2006 de 31 de agosto de 2006, C-94-2007 de 27 de marzo de 2007, C-109-2007 de 11 de abril de 2007, C-266-2007 de 15 de agosto de 2007, C-123-2008 de 17 de abril de 2008, C-234-2011 de 16 de setiembre de 2011 y C-303-2014 de 23 de setiembre de 2014, en cuanto reiteran lo señalado en el dictamen C-169-1995 que aquí se reconsidera y únicamente en cuanto debe entenderse que cuando los concesionarios de la zona marítimo terrestre incurran en alguna de las causales de cancelación que se contemplan en el artículo 53 de la Ley 6043, los Gobiernos Locales no están obligados a prevenir la corrección de las infracciones o incumplimientos, como requisito previo, antes de que decidan ejercer la facultad dispuesta en ese artículo y den inicio al procedimiento administrativo de cancelación.\n\n \n\nAtentamente,\n\n \n\n \n\n \n\n                                                                  Elizabeth León Rodríguez\n\n                                                                            Procuradora\n\n \n\nELR/ysb\n\nCód. 2272-2026", "body_en_text": "Legal Opinion 080\n\n  Legal Opinion: 080 of 05/28/2026\n\nMay 28, 2026\n\nPGR-C-080-2026\n\nMr.\nRonny Montero Orozco\nMayor\nMunicipal District Council of Cóbano\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official letter no. INT-053-2026 of February 19, 2026, through which you request our opinion on the following questions:\n\n\"1. If the existence of infractions to Law No. 6043, the Maritime-Terrestrial Zone Law, attributable to the concessionaire within a parcel located in the Maritime-Terrestrial Zone is verified, the following is consulted: is it the responsibility of this Municipal Council to warn the concessionaire so that they remedy the detected infractions before initiating an administrative procedure and executing the corresponding sanctioning measure?\n2. If the concessionaire must be warned prior to the initiation of the administrative procedure and the imposition of the respective sanction, the following is consulted: does this warning action apply generally to any infraction committed against Law 6043, or is it limited only to certain types of infractions?\n3. In the event that the concessionaire must be warned beforehand so that they correct their conduct as an infringer of Law No. 6043, the following is consulted: on which legal provisions or legal principles is this criterion based, considering that Law No. 6043 does not establish them?\"\n\nIn the attached legal opinion, it was concluded that:\n\n\"...no concessionaire must carry out any construction without municipal permission, nor exploit existing flora and fauna, demarcate boundaries with fences, lanes, or in any other way, erect buildings or installations, cut trees, extract products, or carry out any other type of development, activity, or occupation, which includes commercial licenses.\nFor this reason, when carrying out any of the actions described in the preceding paragraph, the concessionaire would incur contractual non-compliance, and an infraction of Maritime-Terrestrial Zone Law No. 6043 and its Implementing Regulation, a situation that would result in this Municipal Corporation needing to establish an administrative procedure regulated in the General Public Administration Law No. 6227, aimed at proving the facts, which could result in the cancellation of the concession as indicated in Article 53 of the cited law.\nIt is not stated in the Maritime-Terrestrial Zone Law No. 6043 or in its Implementing Regulation that if the concessionaire infringes the rule, they must be warned to cease doing so, and that once this notification is made, if the concessionaire ceases doing so, the administrative procedure regulated in the General Public Administration Law cannot be applied to them, and that this administrative procedure can only be established if they continue with the infraction.\n(...)\nTherefore, it is the criterion of the undersigned that, once the infraction has been committed the first time, the administrative procedure applies, aimed at ascertaining the real truth of the facts; it is not necessary to warn the infringer to stop infringing the law and the contract, since this situation is regulated in the regulatory framework and in the concession contract itself.\"\n\nI. REGARDING THE CONSULTATION.\n\nArticle 53 of the Maritime-Terrestrial Zone Law (No. 6043 of March 2, 1977) establishes:\n\n\"Article 53.- Concessions may be canceled by the respective municipality, or the Costa Rican Tourism Institute or the Institute of Lands and Colonization as applicable, in any of the following events:\na) For non-payment of the respective fees;\nb) For non-compliance with the obligations of the concessionaire according to the concession granted or its contract;\nc) For violation of the provisions of this law or the law under which the lease or concession was granted;\nd) If the concessionaire impedes or hinders the general use of the public zone; and\ne) For the other causes established by this law.\nOf every cancellation, once final, the Costa Rican Tourism Institute must be informed, if the Institute had not decreed it. Cancellations must be noted in the registration of the concession in the Registry indicated in Article 30.\"\n\nApart from the provisions of that article, the Law contains no further rules related to the procedure to be followed for canceling a concession. For this reason, by virtue of the provisions of Articles 2.1 and 229 of the General Public Administration Law (No. 6227 of May 2, 1978), to cancel a concession in the maritime-terrestrial zone, the administration must adhere to the ordinary procedure regulated from Article 308 of that Law onward, as the final act could imply the suppression of a right of the administered party.\n\nIn that sense, the Constitutional Chamber, when resolving a claim of unconstitutionality brought against Article 53 of Law 6043, noted that:\n\n\"I).- Article 53 of Law No. 6043 establishes the causes that give rise to the cancellation of concessions granted within the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, establishing as such the non-payment of the respective fees; the non-compliance with the obligations of the concessionaire according to the concession granted or its contract; the violation of the provisions of that law or the law under which the lease or concession was granted; when the concessionaire impedes or hinders the general use of the public zone; and the other causes established by that law; also providing the obligation for the respective municipality to inform the Costa Rican Tourism Institute of the cancellation, if the Institute had not decreed it; and to note it in the registration of the concession in the General Registry of Concessions of the Maritime-Terrestrial Zone; a rule that the complainant considers unconstitutional for omitting the concomitant creation of an administrative cancellation procedure, which guarantees the rights inherent to due process, and the reasonableness and rationality of legal norms.-\nII).- For the Chamber, the complainant's arguments are unfounded.- The national legal system establishes a wide range of guarantees and procedural principles of a fundamental nature, of full application not only in the jurisdictional sphere but also in every administrative procedure, such that their non-observance causes absolute nullity, for unconstitutionality, of everything acted upon, especially in cases such as the present one, where the Administration is empowered by law to eliminate an act creating subjective rights - in this case a concession - issued in favor of the administered party.- These principles and guarantees derive, in general, from Articles 39 and 41 of the Political Constitution, and more specifically from the General Public Administration Law, whose procedural principles, due to the special nature of the matters they regulate, must be mandatorily observed.-\n(...)\nIII).- The contested rule is not omissive, nor is it unconstitutional for not expressly establishing the procedure to be followed for the cancellation of concessions granted within the maritime-terrestrial zone, since it was unnecessary to regulate it, given that the General Public Administration Law provides for the mandatory nature of complying with the principles and procedures established therein for all cases, except when the special law expressly regulates that matter, which is not the case with Law No. 6043 whose constitutional legitimacy is questioned.- In accordance with Article 308 of the General Public Administration Law, cases in which the final act could cause serious harm to the administered party, whether by imposing obligations, suppressing or denying subjective rights, or by any other form of serious and direct injury to their rights or legitimate interests, constitute the subject of the ordinary procedure; as do cases where there is contradiction or a concurrence of interested parties before the Administration within the case file; and, evidently, the cancellation of a validly granted concession constitutes one of those scenarios, for which reason the ordinary procedure and the constitutional principles inherent to it must be observed.\" (Vote No. 2130-1994 of 2:57 PM of May 3, 1994).\n\nFurthermore, in that same vote, the Chamber indicated what the basic principles of due process are, to which the procedure for canceling concessions in the maritime-terrestrial zone must adhere:\n\n\"These principles and guarantees derive, in general, from Articles 39 and 41 of the Political Constitution, and more specifically from the General Public Administration Law, whose procedural principles, due to the special nature of the matters they regulate, must be mandatorily observed. Among them, according to judgment number 15-90 of sixteen hours forty-five minutes of January five, nineteen ninety, of this Chamber, are:\n«...a) Notification to the interested party of the nature and purposes of the procedure; b) the right to be heard, and opportunity for the interested party to present arguments and produce evidence they deem pertinent; c) opportunity for the administered party to prepare their allegation, which necessarily includes access to information and administrative background, linked to the matter in question; ch) the right of the administered party to be represented and advised by lawyers, technicians, and other qualified persons; d) adequate notification of the decision issued by the Administration and of the grounds on which it is based; and e) the right of the interested party to appeal the decision issued...».\"\n\nThe foregoing has been reiterated in constitutional jurisprudence, with some additional details:\n\n\"This Chamber has repeatedly stated in jurisprudence that the principle and the right to due process imply the mandatory obligation to respect constitutional due process in any procedure tending to the imposition of a sanction or the suppression of a right.\n(...)\nNow then, this Chamber has had ample opportunity to examine what the basic constitutive elements of constitutional due process in the administrative sphere are, fundamentally indicating that this right is constituted by the following principles: a) Making a statement of charges to the affected party, which implies communicating the facts being attributed in an individualized, concrete, and timely manner; b) Allowing unrestricted access to the administrative file; c) Granting a reasonable period for the preparation of their defense; d) Granting the hearing and allowing them to provide any evidence they deem appropriate to support their defense; e) Grounding the resolutions that put an end to the procedure; f) Recognizing their right to appeal against the sanctioning resolution (see judgment No. 1995-005469 of 6:03 PM of October 4, 1995).\" (Vote No. 19152-2021 of 9:15 AM of August 27, 2021).\n\nFor its part, the Implementing Regulation to Law 6043 (Executive Decree No. 7841 of December 16, 1977), establishes other details of the concession cancellation procedure:\n\n\"Article 80.- Any cancellation of concessions decided by a municipality must be previously consulted with the ICT or the IDA, as applicable, as well as with the Institute of Municipal Development and Advisory (IFAM). Likewise, these institutions must inform the respective municipality about any concession they consider should be canceled.\nThe cancellation procedure of a concession must also be carried out respecting the principle of due process. The final act that the corresponding Municipality issues must conform to the provisions of Article 128, subsequent and concordant articles of the General Public Administration Law. The Municipality will send a copy of the issued administrative resolution to the corresponding institute and to the interested party, and will formally communicate it by means of a considered Resolution, issued by the Municipal Secretariat, to the General Registry of Concessions so that the corresponding registration may be voided.\"\n\nHowever, it can be noted that neither Law 6043 nor its Implementing Regulation establishes, as part of the concession cancellation procedure, that, prior to its initiation, the concessionaire must be warned to remedy the corresponding infractions.\n\nFor that reason, on some occasions we have indicated that \"the concession must be canceled if the concessionaire infringes the provisions regulating the matter, in exercise of the State's power to protect the public domain\" without indicating that a warning must be given to correct the infractions before initiating the procedure. (See pronouncements nos. OJ-138-2001, C-093-2007 of March 27, 2007, C-199-2013 of September 24, 2013, C-142-2019).\n\nThat warning was also not mentioned by the Constitutional Chamber in the previously transcribed vote when analyzing the constitutionality of Article 53 of Law 6043, nor in the jurisprudence related to the administrative procedure and due process.\n\nThe provisions of the General Public Administration Law also do not establish, as a prior requirement for the Administration to decide to initiate an ordinary administrative procedure, any communication or warning to the administered party, distinct from and prior to the notification that must be made at the beginning of the procedure.\n\nIt should be noted that, in the preliminary investigation stage, whose objectives are to determine whether there is merit or not to initiate a formal administrative procedure aimed at ascertaining the real truth of the facts, identifying the potential responsible parties, and gathering evidence, there is no obligation to include the investigated party as a party. Rather, it will be only when the decision is made to formally initiate the administrative procedure that the obligation exists to notify the administered party, complying with all the requirements aimed at guaranteeing due process and the right of defense. (See Constitutional Chamber votes nos. 701-1999, 8841-2001, 9125-2003, 6120-2006, 12946-2013; and legal opinion C-082-2005 of February 24, 2005).\n\nRegarding preliminary investigations in relation to the protection of the maritime-terrestrial zone, in opinion no. C-266-2007 of August 15, 2007, we noted:\n\n\"Inspection of the coastal public domain may be due to a routine activity or even be part of a preliminary investigation, where prior notification to the concessionaire is not required, as it would frustrate the result of the element of surprise, rendering the purpose of the diligence useless, and precautionary measures may even be adopted during that phase. In the preliminary phase, it is not necessary to comply with the rules of due process, since these must be observed at a later stage. That is, when the result of the investigation determines the need to open the procedure. It will be in that procedure, when the result of the preliminary investigation is brought to the attention of the administered party, so that they may examine, assess, and exercise their right of defense, based on the principles of adversarial proceedings and freedom of evidence.\"\n\nThe development of a preliminary investigation can allow the corresponding Municipality to investigate and determine whether to exercise the power established in Article 53 of Law 6043, that is, whether, after gathering the necessary information, it decides to initiate the ordinary administrative procedure tending to cancel a concession, based on any of the causes established therein.\n\nAlthough, during the development of a preliminary investigation, information could be requested from the concessionaire as part of the necessary inquiries, the truth is that, before the formal initiation of the administrative procedure for the cancellation of a concession, there is no legal provision that obliges the Local Government to make a notification or warning to the concessionaire so that they correct the corresponding infractions.\n\nIt should not be lost sight of that, in accordance with Article 1 of Law 6043, the maritime-terrestrial zone is part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. Its protection, as well as that of its natural resources, is an obligation of the State, its institutions, and all the inhabitants of the country. And its use and exploitation are subject to the provisions of that law.\n\nIn this regard, the Constitutional Chamber has noted that:\n\n\"...There exists a special property regime of the State in the so-called maritime-terrestrial zone. That property is inalienable and imprescriptible, that is, no private individual can acquire rights over it, with the exceptions of situations existing prior to the enactment of the law. Within that property regime, the division into two zones stands out: the public zone and the restricted zone. The public zone is by definition excluded from any type of exploitation or construction in the hands of private individuals, and cannot be the object of occupation in any case, since it is destined for «public use»... The regime of this zone is definitive: absolutely nothing can be built by private individuals, and only minimal infrastructure works, duly authorized by the indicated institutions and with the understanding that they will be destined for public use...\nFor its part, the regime of the so-called restricted zone is somewhat freer, without this implying that such land is «privatized», because it remains property of the State. It is in this zone where «exploitation» is permitted, always restricted and subject to the conditions of the law and the urban plans of the zone, by private individuals, through the institute of concession, which will be, in any case, for use and enjoyment (Articles 39 to 43 of the Law)... From the foregoing exposition, it is clearly inferred that we are talking about lands whose regime of construction, use, enjoyment, and exploitation is completely regulated by the law.\" (Vote No. 9567-2007 of 4:07 PM of July 3, 2007).\n\nThus, it can be noted that a protection regime applies to the maritime-terrestrial zone, and, although private use and exploitation are permitted through concessions, these are subject to the rules and conditions established by law.\n\nThe right conferred by concessions over the maritime-terrestrial zone is not a private property right. And, therefore, the manner in which the regulations to which they must adhere are interpreted is also different from that applied to the private property regime. In the case of concessions over the maritime-terrestrial zone, the interpretation of the rules that regulate them must prioritize the public domain and protection regime that applies over the maritime-terrestrial zone. This does not mean that private rights and interests should not be safeguarded through the due process guarantees outlined above.\n\nThis line of interpretation is the one followed by the Constitutional Chamber, when indicating that:\n\n\"IV.- Based on the partially transcribed judgment, this Chamber does not find that any violation of the fundamental rights of the protected party occurred in the specific case. Firstly, it must be indicated that, as informed under oath, upon signing the concession contract, the protected party had full knowledge of the conditions under which she accepted the concession, one of them precisely being the obligation to adhere to the current regulations and, in construction matters, that she could only build what was previously authorized. In view of such circumstances, the protected party requested a permit for the construction of a dwelling, and the respondent authorities granted it because, as indicated in the preceding whereas clause, exploitation is permitted in the restricted zone but subject to current regulations. However, despite the protected party having full knowledge of that situation, she exceeded the scope and built additional works without having previously obtained the respective permits for additional works. In this sense, the appellant cannot now claim that merely by presenting plans and paying a fine, the protected party can bring into legality a situation that he himself acknowledges is not correct. It must be remembered, as indicated in the preceding whereas clause, that the maritime-terrestrial zone, even when it is restricted as in the specific case, does not in any way imply that such land is «privatized», because it remains property of the State, and therefore, the appellant cannot seek to resolve an illegality merely by presenting some plans and paying a fine in light of the provisions of the construction law, because we are not dealing here with private property belonging to the protected party, but rather a public zone that, as such, is subject to regulations and conditions of which she was aware. Accepting her claim would imply allowing the protected party to exploit her own fraud and, therefore, allowing her to benefit in her own favor in relation to land of a public nature. The appellant seeks to obtain the best of both applicable laws without adhering to the particular conditions that apply to the property located within a maritime-terrestrial zone, for which there exists specific and clear regulation regarding requirements and sanctions.\nV.- In view of the fact that the protected party's actions have been contrary to law, the Maritime-Terrestrial Zone Law itself establishes the procedure to be followed in case of non-compliance with the terms of a concession, and in that sense, it is observed that the respondent Municipality, not with the intention of demolishing simply for the sake of demolishing, as the appellant tries to suggest, but rather in compliance with the law, has initiated the eviction and demolition process for constructions existing in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone, for which the corresponding statement of charges has been forwarded to the protected party, and she has been able to present her defense, said procedure being currently underway and which will culminate with the resolution that is appropriate according to what is determined within the procedure.\" (Vote No. 9567-2007).\n\nAs it involves a public domain asset, the responsibility for maintaining the concession and for adhering to the provisions of the law and the respective contract falls on the concessionaire themselves. Meanwhile, the Municipalities are directly responsible for ensuring compliance with the rules of Law 6043, regarding the domain, development, exploitation, and use of the maritime-terrestrial zone. (Articles 3, 34, and 35 of Law 6043).\n\nIn this sense, it is important to consider the position of the First Chamber on Article 50 of Law 6043, in relation to the municipal communication of the concession's expiration and the concessionaire's request for an extension:\n\n\"Although for the purposes of the extension procedure, Article 50 ibidem orders a notice from the municipal corporation to the concessionaire regarding the expiration, the truth is that the Municipality's omission in this regard does not have the consequence that the temporal aspect of the concession is modified and considered to be for an indefinite term, much less extended... The communication of the imminent expiration to the concessionaire has the purpose that the latter requests the extension or else vacates the concessioned strip; however, the concessionaire's power to petition for the extension, nor its granting, depends on it... For its part, the possibility or power to request the extension is, as stated, independent of the municipal communication, since the term of the concession is an aspect that is not unknown to the concessionaire; on the contrary, they have full knowledge of it, since they must have signed the respective agreement with the local entity pursuant to mandate 54 of the Law... From this perspective, the lack of notice from the Municipality in no way affects that knowledge, and therefore, does not prevent the interested party from petitioning for the extension before the date that puts an end to their title. This explains why the legal rule that regulates this procedure allows, in addition to direct notification, the notice through publication in the Official Gazette... Thus, the concessionaire's ability to request the extension, and therefore, to avoid the extinction of their right, is not subject to the municipal notice. Consequently, if at its expiration, the extension has not been petitioned, the concession will inevitably be extinguished, without it being relevant whether the municipality made the communication or not. It must also be borne in mind that the concession of a parcel or fraction of the maritime-terrestrial zone is a right over a public domain asset, an administrative real right of use and enjoyment, which therefore allows the private enjoyment of a public good. Hence the relevance of the minimum and maximum periods defined by Law, which cannot be reduced or exceeded under any circumstance. Then, it is also understood that the term of the concession must in all cases be determined. Subjecting the eventual request for an extension and its granting to the notification of the term or expiration implies, beyond ignoring the interested party's own knowledge, making the term of the concession indefinite, which is inadmissible as incompatible with the nature of the right.\" (Vote No. 495-2010 of 10:45 AM of April 22, 2010).\n\nFrom this precedent, it is important to highlight that the person responsible for maintaining the concession and for requesting the extension is the concessionaire, without prior communication from the Local Government being necessary for those purposes. And, although Article 50 provides for a municipal notice regarding the expiration of the concession, the lack of that notice from the Local Government does not imply that the concession is not considered expired, and consequently, extinguished, if, at the end of the term, the concessionaire does not file the extension request.\n\nThus, similarly, the concessionaire is responsible for complying with the clauses of the contract and the provisions of Law 6043 and its Implementing Regulation in order to maintain their concession. And, in the event that the concessionaire incurs one of the cancellation causes contemplated in Article 53, a warning from the Municipality could not be demanded as a prerequisite to initiate the administrative cancellation procedure, when, in this scenario, there is not even a rule that so provides.\n\nThe Attorney General's Office held a position similar to the one set forth herein in the case of the cancellation or expiration of water concessions, as regulated in the Water Law (No. 276 of August 27, 1942):\n\n\"Regarding the first aspect, we must note that subsection IV) of Article 26 of the Water Law is clear and precise. This provision contemplates several scenarios that could give rise to the cause. A first case could occur when a foreign Government or State is transferred, or is given as collateral, all or part of the concession, either directly or indirectly. A second case could occur when the foreign Government or State administers all or part of the concession, directly or indirectly. Finally, there is the hypothesis when the foreign Government or State has any type of participation in the concession or in the company that exploits it.\nThe case you present to us is located in the last scenario we have commented on in the preceding paragraph. As can be observed, the rule is categorical and clear, in the sense that the cause for expiration is constituted merely by the fact that the foreign Government or State has any type of participation in the company. Consequently, the cause for expiration would be constituted in the example you give us. The Constitutional Tribunal, in vote No. 3710-96, considers that in these scenarios, expiration proceeds de jure, it being sufficient that the concessionaire's conduct is subsumed or fits the rule in order to declare it applicable.\nGiven that the Water Law does not establish a special procedure, the procedure that the Public Administration must follow to cancel a water use concession is the ordinary one, which is provided for in the General Public Administration Law in Articles 308 and subsequent.\" (OJ-055-2000 of May 30, 2000).\n\nIndeed, in the Constitutional Chamber vote cited in that legal opinion, it was noted that:\n\n\"Furthermore, as it involves the application of the declaration of expiration of a concession, as is the case at hand, it proceeds de jure in accordance with the provisions of Article 26, subsection I of Law No. 276 and its amendments -Water Law- by establishing, as one of the causes for expiration of this type of concession, the lack of use and exploitation of the waters for a period of three consecutive years or three within five, a regulation applied to the appellant, for having adapted their conduct to what is prescribed by the aforementioned article.\" (Vote No. 3710-1996 of 9:24 AM of July 19, 1996).\n\nThe Water Law does not contain an express provision requiring a prior warning to the concession holder (concesionario) as a prerequisite for initiating the termination (caducidad) proceeding for the concession, as is the case with the cancellation of concessions in the maritime-terrestrial zone.\n\nTherefore, if any of the grounds set forth in Article 53 of Law 6043 are met, the Municipality is not obligated to warn the concession holder to correct the infractions and, in exercise of the authority provided therein, may initiate the administrative cancellation proceeding.\n\nThe interpretation could be different if the law contemplated some type of special proceeding and required a prior warning before initiating the proceeding, as is indeed provided in other cases, for example, in Articles 66 and 67 of the Mining Code (Law No. 6797 of October 4, 1982), regarding which we have stated that \"cancellation cannot be sudden\" because \"deadlines are granted to remedy the omission in question, while a special proceeding is established that involves notifying the interested party of the irregular situation in which he is presumably found, and – consequently – his participation in the respective proceeding.\" (Legal Opinion No. C-160-1986 of June 26, 1986).\n\nFor all the foregoing, the Office of the Attorney General considers that neither Law 6043 nor its Regulations establish, as part of the concession cancellation proceeding, that the concession holder must be warned to remedy the corresponding infractions before its initiation. The provisions of the General Law on Public Administration and the constitutional jurisprudence on due process also do not require, as a prerequisite for the Administration to decide to initiate an ordinary administrative proceeding, any communication or warning to the administered party (administrado) distinct from and prior to the notification that must be made at the initiation of the proceeding.\n\nConsequently, when concession holders of the maritime-terrestrial zone incur any of the grounds for cancellation set forth in Article 53 of Law 6043, the Local Governments are not obligated to warn about the correction of the infractions or non-compliance, as a prerequisite, before they decide to exercise the authority provided in that article and initiate the administrative cancellation proceeding.\n\nWhile the Municipalities are directly responsible for ensuring compliance with the rules of Law 6043 concerning the domain, development, exploitation, and use of the maritime-terrestrial zone, and are therefore empowered to conduct inspections and issue warnings about possible irregularities, the truth is that a warning to the concession holder to correct the infractions is not a prerequisite for initiating an administrative proceeding for concession cancellation.\n\nThe legal opinion attached to the consultation mentions Legal Opinion No. C-123-2008 of April 17, 2008, which states that:\n\n\"…if actions violating Law 6043, its Regulations, or provisions contained in the concession contract are verified, the administrative entity in charge, in this case the Municipality, must warn the concession holder to correct his conduct which, if it continues, will give rise to the cancellation proceeding of his right (Law 6043, articles 34, 35 and 53; Legal Opinion C-169-95 of August 4, 1995).\"\n\nWhat is indicated in that pronouncement is a reproduction of what was stated in a paragraph of Legal Opinion No. C-169-1995 of August 4, 1995, which has been reiterated in other subsequent legal opinions:\n\n\"On the contrary, when a negligent attitude of the concession holders or other persons authorized to occupy the maritime-terrestrial zone in its care and protection is verified, the Municipality must warn them to correct their conduct which, if it continues, will give rise to the cancellation proceeding of their right.\"\n\nDue to what is stated in this pronouncement, and in accordance with the provisions of Article 3, subsection b) of our Organic Law (No. 6815 of September 27, 1982), that specific aspect of Legal Opinion No. C-169-1995 must be reconsidered ex officio (reconsiderarse de oficio), solely in the sense that when concession holders of the maritime-terrestrial zone incur any of the grounds for cancellation set forth in Article 53 of Law 6043, the Local Governments are not obligated to warn about the correction of the infractions or non-compliance, as a prerequisite, before deciding to exercise the authority provided in that article and initiating the administrative cancellation proceeding.\n\nIn the same sense, Legal Opinions Nos. C-94-2007 of March 27, 1997, C-351-2006 of August 31, 2006, C-94-2007 of March 27, 2007, C-109-2007 of April 11, 2007, C-266-2007 of August 15, 2007, C-123-2008 of April 17, 2008, C-234-2011 of September 16, 2011, and C-303-2014 of September 23, 2014, must be reconsidered, insofar as they reiterate what was stated in Legal Opinion C-169-1995, which is reconsidered here, and solely insofar as it must be understood that when concession holders of the maritime-terrestrial zone incur any of the grounds for cancellation set forth in Article 53 of Law 6043, the Local Governments are not obligated to warn about the correction of the infractions or non-compliance, as a prerequisite, before deciding to exercise the authority provided in that article and initiating the administrative cancellation proceeding.\n\nII. CONCLUSIONS.\n\nBased on all the foregoing, the Office of the Attorney General concludes that:\n\n1. Neither Law 6043 nor its Regulations establish, as part of the concession cancellation proceeding, that the concession holder must be warned to remedy the corresponding infractions before its initiation. The provisions of the General Law on Public Administration and the constitutional jurisprudence on due process also do not establish, as a prerequisite for the Administration to decide to initiate an ordinary administrative proceeding, any communication or warning to the administered party distinct from and prior to the notification that must be made at the initiation of the proceeding.\n\n2. Consequently, when concession holders of the maritime-terrestrial zone incur any of the grounds for cancellation set forth in Article 53 of Law 6043, the Local Governments are not obligated to warn about the correction of the infractions or non-compliance, as a prerequisite, before they decide to exercise the authority provided in that article and initiate the administrative cancellation proceeding.\n\n3. While the Municipalities are directly responsible for ensuring compliance with the rules of Law 6043 concerning the domain, development, exploitation, and use of the maritime-terrestrial zone, and are therefore empowered to conduct inspections and issue warnings about possible irregularities, the truth is that a warning to the concession holder to correct the infractions is not a prerequisite for being able to initiate an administrative proceeding for concession cancellation.\n\n4. Legal Opinion No. C-169-1995 of August 4, 1995, is reconsidered ex officio, solely in the sense that when concession holders of the maritime-terrestrial zone incur any of the grounds for cancellation set forth in Article 53 of Law 6043, the Local Governments are not obligated to warn about the correction of the infractions or non-compliance, as a prerequisite, before deciding to exercise the authority provided in that article and initiating the administrative cancellation proceeding.\n\n5. In the same sense, Legal Opinions Nos. C-94-2007 of March 27, 1997, C-351-2006 of August 31, 2006, C-94-2007 of March 27, 2007, C-109-2007 of April 11, 2007, C-266-2007 of August 15, 2007, C-123-2008 of April 17, 2008, C-234-2011 of September 16, 2011, and C-303-2014 of September 23, 2014, are reconsidered ex officio, insofar as they reiterate what was stated in Legal Opinion C-169-1995, which is reconsidered here, and solely insofar as it must be understood that when concession holders of the maritime-terrestrial zone incur any of the grounds for cancellation set forth in Article 53 of Law 6043, the Local Governments are not obligated to warn about the correction of the infractions or non-compliance, as a prerequisite, before deciding to exercise the authority provided in that article and initiating the administrative cancellation proceeding.\n\nSincerely,\n\nElizabeth León Rodríguez\nAttorney General (Procuradora)\n\nELR/ysb\n\nCode: 2272-2026" }