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  "id": "pgr-25483",
  "citation": "OJ-046-2026",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Prórroga de cianuro y mercurio en minería artesanal de Abangares",
  "title_en": "Cyanide and Mercury Extension in Abangares Artisanal Mining",
  "summary_es": "La PGR emitió opinión jurídica no vinculante sobre el expediente legislativo 24.533, que propone prorrogar hasta el 31 de diciembre de 2030 los transitorios I y X de la Ley 8904 ('Costa Rica Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto'), habilitando a cooperativas mineras del cantón de Abangares para continuar usando técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio. La PGR advierte que la ampliación sucesiva de plazos para sustancias de alta peligrosidad podría colisionar con el principio de no regresión ambiental del artículo 50 constitucional, si no se acredita justificación técnica suficiente. Señala además que la reiteración de prórrogas desnaturaliza la esencia excepcional de las disposiciones transitorias, convirtiéndolas en normas semipermanentes que operan como mecanismo de elusión normativa. Encuentra articulación razonable con el Convenio de Minamata (Ley 9391) y el Plan Nacional de Acción (Decreto 44366-MINAE-S), pero advierte la ausencia de estudios técnicos actualizados, la persistente falta de concesiones otorgadas en Abangares y deficiencias de técnica legislativa.",
  "summary_en": "The PGR issued a non-binding legal opinion on bill 24.533, which proposes extending transitories I and X of Law 8904 ('Costa Rica Free of Open-Pit Metal Mining') to December 31, 2030, allowing artisanal mining cooperatives in Abangares canton to continue using cyanide and mercury leaching techniques. The PGR warns that successive extensions of deadlines for highly dangerous substances may conflict with the constitutional non-regression principle (Art. 50), absent sufficient technical justification. It also finds that repeated extensions denature the exceptional character of transitional provisions, transforming them into semi-permanent norms that circumvent the general prohibition. The bill shows reasonable alignment with the Minamata Convention (Law 9391) and the National Action Plan (Decree 44366-MINAE-S), but the PGR flags missing updated technical studies, persistent absence of mining concessions in Abangares, weakened penal deterrence, and legislative drafting deficiencies.",
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  "es_concept_hints": [
    "principio de no regresión ambiental",
    "desnaturalización de transitorios",
    "objetivación de la tutela ambiental",
    "minería metálica a cielo abierto",
    "Convenio de Minamata (Ley 9391)",
    "lixiviación con cianuro y mercurio",
    "minería artesanal y pequeña escala (MAPE)",
    "Plan Nacional de Acción (PNA)"
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  "keywords_es": [
    "minería artesanal y pequeña escala",
    "cianuro",
    "mercurio",
    "Abangares",
    "principio de no regresión ambiental",
    "Ley 8904",
    "Convenio de Minamata",
    "transitorios",
    "minería metálica a cielo abierto",
    "MINAE",
    "cooperativas mineras",
    "lixiviación",
    "Plan Nacional de Acción",
    "objetivación tutela ambiental",
    "desnaturalización de transitorios",
    "técnica legislativa",
    "Dirección de Geología y Minas",
    "expediente 24.533"
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  "keywords_en": [
    "artisanal small-scale mining",
    "cyanide",
    "mercury",
    "Abangares",
    "non-regression principle",
    "open-pit metal mining ban",
    "Minamata Convention",
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    "mining cooperatives",
    "leaching techniques",
    "National Action Plan",
    "objectivation of environmental protection",
    "denaturing of transitional norms",
    "legislative drafting",
    "Geology and Mining Directorate",
    "bill 24533"
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  "excerpt_es": "Este principio de no regresión incide de manera directa en la evaluación constitucional del proyecto bajo examen, en la medida en que la ampliación sucesiva y reiterada de los plazos para el empleo de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio -sustancias cuya peligrosidad para la salud humana y el ambiente ha sido reconocida tanto por el legislador costarricense como por el derecho internacional- podría entrar en conflicto con dicho principio, si no se acredita una justificación técnica suficiente ni se demuestra una adecuada proporcionalidad entre la prórroga prevista y la tutela efectiva del bien jurídico ambiental.\n\nSin embargo, desde la entrada en vigencia de la Ley N.° 8904 en 2011, dichos transitorios han sido objeto de múltiples prórrogas sucesivas, lo que desnaturaliza su carácter excepcional y transitorio, y los transforma, en la práctica, en normas de aplicación semipermanente. La Ley N.° 10375 de 2023 constituye la más reciente de esas prórrogas, y el proyecto consultado propone una nueva extensión hasta el año 2030. Esta acumulación de prórrogas genera una incerteza jurídica considerable respecto al momento en que la normativa ambiental de fondo -la prohibición del uso de cianuro y mercurio- alcanzará plena vigencia para todos los operadores del sector minero de Abangares, lo cual plantea dudas sobre la coherencia sistemática del ordenamiento jurídico en esta materia.\n\nDesde esta perspectiva, el proyecto de Ley bajo examen, presenta una articulación razonable con los compromisos internacionales asumidos por Costa Rica en el marco del Convenio de Minamata, en tanto fija el 31 de diciembre de 2030 como fecha límite de la habilitación temporal, alineándose con la meta de eliminación total del uso de mercurio prevista en el Plan Nacional de Acción. No obstante, se considera necesario puntualizar los siguientes aspectos: Primero, el Convenio de Minamata no autoriza, per se, la continuidad indefinida del uso de mercurio, sino que establece la obligación de reducirlo progresivamente y eliminarlo en la medida en que sea viable.",
  "excerpt_en": "This non-regression principle bears directly on the constitutional assessment of the bill under review, insofar as the successive and repeated extension of deadlines for the use of cyanide and mercury leaching techniques—substances whose danger to human health and the environment has been recognized both by the Costa Rican legislature and by international law—could conflict with that principle, unless sufficient technical justification is established and adequate proportionality is demonstrated between the proposed extension and the effective protection of the environmental legal interest.\n\nHowever, since Law No. 8904 entered into force in 2011, those transitories have been subject to multiple successive extensions, which denatures their exceptional and transitional character and transforms them, in practice, into semi-permanent norms. Law No. 10375 of 2023 is the most recent of those extensions, and the bill under review proposes a new extension to 2030. This accumulation of extensions creates considerable legal uncertainty as to when the substantive environmental rule—the prohibition on the use of cyanide and mercury—will achieve full force for all operators in Abangares' mining sector, raising questions about the systematic coherence of the legal order in this area.\n\nFrom this perspective, the bill under review presents a reasonable articulation with the international commitments assumed by Costa Rica under the Minamata Convention, insofar as it sets December 31, 2030, as the deadline for the temporary authorization, aligning with the goal of total elimination of mercury use set out in the National Action Plan. Nevertheless, it is necessary to clarify the following points: First, the Minamata Convention does not authorize, per se, the indefinite continuation of mercury use, but rather establishes the obligation to reduce it progressively and eliminate it to the extent feasible.",
  "outcome": {
    "label_en": "Non-binding opinion",
    "label_es": "Opinión no vinculante",
    "summary_en": "The PGR warns that extending cyanide and mercury use in Abangares artisanal mining through 2030 risks unconstitutionality under the non-regression principle without updated technical studies, flags the denaturing of transitional provisions through successive extensions, but acknowledges reasonable alignment with the Minamata Convention and the National Action Plan.",
    "summary_es": "La PGR advierte que la prórroga hasta 2030 del uso de cianuro y mercurio en la minería artesanal de Abangares presenta riesgos de inconstitucionalidad por no regresión ambiental si no se sustenta en estudios técnicos actualizados, y señala la desnaturalización de los transitorios por prórrogas sucesivas, aunque reconoce articulación razonable con el Convenio de Minamata y el Plan Nacional de Acción."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Sección III.A — cita de Sala Constitucional (voto 2025-15245)",
      "quote_en": "The principle stands as a substantive guarantee of rights—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—by virtue of which the State is obliged not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of environmentally recognized rights, on pain of incurring unconstitutionality through regression.",
      "quote_es": "El principio se erige como garantía sustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no adoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin justificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos ambientalmente reconocidos, so pena de incurrir en una inconstitucionalidad por retroceso."
    },
    {
      "context": "Sección III.B — naturaleza jurídica de los transitorios",
      "quote_en": "This Procuraduría deems it appropriate to warn that the indefinite repetition of extensions to transitional norms not only raises legislative drafting problems, but can also compromise the real effectiveness of the environmental protection mandate contained in Article 50 of the Constitution and in Law No. 8904 itself.",
      "quote_es": "Esta Procuraduría estima oportuno advertir que la reiteración indefinida de prórrogas a normas transitorias no solamente plantea problemas de técnica legislativa, sino que puede comprometer la eficacia real del mandato de protección ambiental contenido en el artículo 50 constitucional y en la propia Ley N.° 8904."
    },
    {
      "context": "Sección III.B — desnaturalización de transitorios",
      "quote_en": "when that final state is indefinitely deferred through successive extensions, the transitional provision denatures its purpose and ends up operating as a mechanism of normative evasion that weakens the binding force of the general prohibition.",
      "quote_es": "cuando ese estado final se difiere indefinidamente mediante prórrogas sucesivas, la disposición transitoria desnaturaliza su finalidad y termina operando como un mecanismo de elusión normativa que debilita la eficacia vinculante de la prohibición general."
    },
    {
      "context": "Sección III.E — necesidad de estudios técnicos actualizados",
      "quote_en": "the constitutional reasonableness and proportionality of the proposed extension depend, in large part, on the legislature having objective evidence that allows it to justify that the additional five-year period is consistent with the environmental protection objectives that Law No. 8904 itself seeks to safeguard.",
      "quote_es": "la razonabilidad y proporcionalidad constitucional de la prórroga propuesta dependen, en buena parte, de que el legislador disponga de evidencia objetiva que permita justificar que el plazo adicional de cinco años resulta congruente con los objetivos de protección ambiental que la propia Ley N.° 8904 pretende resguardar."
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=25483&strTipM=T",
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  "body_es_text": "06 de abril de 2026\n\nPGR-OJ-046-2026\n\nSeñora\n\nCinthia\nDíaz Briceño\n\nJefe\nde Área\n\nComisiones\nLegislativas IV\n\nAsamblea\nLegislativa\n\nEstimada\nseñora:\n\n Con la aprobación del señor Procurador\nGeneral de la República, nos referimos a su oficio no. AL-CPEAMB-1811-2024,\nmediante el cual la Comisión Permanente Especial de Ambiente solicita la\nopinión jurídica de esta Procuraduría sobre el proyecto de ley denominado \"REFORMA\nDE LOS TRANSITORIOS I Y X DE LA LEY 8904, REFORMA DEL SEGUNDO PÁRRAFO Y ADICIÓN\nDE VARIOS PÁRRAFOS AL ARTÍCULO 8; ADICIÓN DEL ARTÍCULO 8 BIS; ADICIÓN DEL\nINCISO F) AL ARTÍCULO 65, Y REFORMA DEL INCISO K) DEL ARTÍCULO 103 DEL CÓDIGO\nDE MINERÍA, LEY N.° 6797, DE 4 DE OCTUBRE DE 1982, Y\nSUS REFORMAS, LEY PARA DECLARAR A COSTA RICA PAÍS LIBRE DE MINERÍA METÁLICA A\nCIELO ABIERTO, DE 1 DE DICIEMBRE DE 2010\", que se tramita bajo el\nexpediente legislativo N.° 24.533.\n\nI. ALCANCE DE ESTE\nPRONUNCIAMIENTO.\n\nDe conformidad con los artículos 1°, 2° y 3° inciso b) de la Ley\nOrgánica de la Procuraduría General de la República, N.°\n6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas, este órgano es el asesor\ntécnico-jurídico superior de la Administración Pública, y, en esa condición,\ncumple su función emitiendo los criterios legales que le sean requeridos por\nlos órganos y entes que conforman esa Administración.\n\nEn lo que respecta a la Asamblea Legislativa, esta Procuraduría ha\nseñalado de manera reiterada que, si bien dicha Cámara puede ser considerada\nAdministración Pública cuando consulta temas relativos al ejercicio de su\nfunción administrativa, no ocurre lo mismo cuando el criterio se solicita en el\nejercicio de la función legislativa propiamente dicha.\n\nNo obstante, siguiendo una arraigada práctica institucional y con el\nánimo de colaborar con el ejercicio de las importantes atribuciones que la\nConstitución Política le asigna a la Asamblea Legislativa, esta Procuraduría ha\nacostumbrado atender esas consultas, rindiendo criterios jurídicos no\nvinculantes sobre proyectos de Ley.\n\nEn virtud de lo anterior, el presente pronunciamiento constituye una\nopinión jurídica no vinculante, cuyo propósito es servir como insumo\ntécnico-jurídico en el proceso de deliberación legislativa.\n\nPor esa misma razón, este criterio no se encuentra sujeto al plazo de\nocho días hábiles establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de\nOrden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, norma que aplica\núnicamente a las consultas preceptivas constitucionalmente determinadas, y no a\nlas consultas de carácter facultativo como la presente.\n\nII. OBJETO DE LA PROPUESTA\nLEGAL\n\nEl proyecto de Ley sometido a consulta tiene por objeto reformar los\ntransitorios I y X de la Ley N.° 8904, denominada\n\"Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo\nAbierto\", de 1 de diciembre de 2010 y sus reformas.\n\nEspecíficamente, la iniciativa busca prorrogar hasta el 31 de diciembre\nde 2030 los plazos vigentes en ambos transitorios, de modo que: se permita\ncontinuar con la habilitación temporal del uso de técnicas de lixiviación con\ncianuro y mercurio en actividades de minería metálica artesanal y en pequeña\nescala organizadas en cooperativas del cantón de Abangares; y se amplíe el\ntérmino con que cuenta el Estado para certificar a esas cooperativas como\nusuarias de tecnologías amigables con el ambiente.\n\nLa exposición de motivos del proyecto destaca que la Ley N.° 10375 de 16 de agosto de 2023 -que amplió hasta el 10\nde febrero de 2025 la habilitación del transitorio X- se aprobó sin que, a la\nfecha de presentación del proyecto consultado, se hubiera otorgado ninguna\nconcesión de explotación y beneficio de materiales en la zona de reserva minera\ndel cantón de Abangares.\n\nAnte esa circunstancia, el proponente estima necesario\nplantear una nueva prórroga que permita a los trabajadores mineros continuar\ncon su actividad de manera legalizada, al tiempo que avanza el proceso de\notorgamiento de concesiones y se implementan las obligaciones derivadas del\nPlan Nacional de Acción para la Extracción de Oro Artesanal y en Pequeña Escala\nen Costa Rica, oficializado mediante Decreto Ejecutivo N.°\n44366-MINAE-S, publicado en La Gaceta N.° 43 de 6 de\nmarzo de 2024.\n\nIII.- ANÁLISIS JURÍDICO DEL PROYECTO DE\nLEY\n\nA. Marco constitucional aplicable: el\nderecho a un ambiente sano y el principio de no regresión ambiental\n\nEl artículo 50 de la Constitución Política de Costa\nRica reconoce el derecho fundamental a un ambiente sano y ecológicamente\nequilibrado, así como la obligación del Estado de garantizar, defender y\npreservar ese derecho. La Sala Constitucional ha desarrollado una amplia y\nconsolidada jurisprudencia en torno a ese precepto, estableciendo que el Estado\nno solamente está obligado a abstenerse de degradar el ambiente, sino que asume\nuna posición de garante activo que le impone adoptar medidas positivas para su\nprotección.\n\nEn esa línea, la Sala Constitucional ha señalado con claridad el\nprincipio de no regresión ambiental, también denominado principio de\nprogresividad, como garantía sustantiva del derecho constitucional al ambiente\nsano. En palabras del propio Tribunal:\n\n\"El principio se erige como garantía\nsustantiva de los derechos, en este caso, del derecho a un ambiente sano y\necológicamente equilibrado, en virtud del cual el Estado se ve obligado a no\nadoptar medidas, políticas, ni aprobar normas jurídicas que empeoren, sin\njustificación razonable y proporcionada, la situación de los derechos ambientalmente\nreconocidos, so pena de incurrir en una inconstitucionalidad por\nretroceso.\" (Sala Constitucional,\nsentencias N.° 2007-9469, 2010-18702, 2012-13367, 2014-012887,\n2017-002375, 2017-005994, 2019-012745 y 2019-017397). (Sala\nConstitucional, voto 2025-15245).\n\nEste principio de no regresión incide de manera directa en la\nevaluación constitucional del proyecto bajo examen, en la medida en que la\nampliación sucesiva y reiterada de los plazos para el empleo de técnicas de\nlixiviación con cianuro y mercurio -sustancias cuya peligrosidad para la salud\nhumana y el ambiente ha sido reconocida tanto por el legislador costarricense\ncomo por el derecho internacional- podría entrar en conflicto con dicho principio,\nsi no se acredita una justificación técnica suficiente ni se demuestra una\nadecuada proporcionalidad entre la prórroga prevista y la tutela efectiva del\nbien jurídico ambiental.\n\nAsí lo señaló la Sala Constitucional en la resolución N.° 1594-2013, al conocer una acción de\ninconstitucionalidad contra el artículo 8 bis del Código de Minería:\n\n\"La\nrazón por la cual el Legislador prohíbe la minería metálica a cielo abierto, es\nporque hay razones técnicas e información que evidencian que esta actividad\nrepresenta un riesgo para la salud y el medio ambiente […] En todo caso,\ncorresponde al legislador, dentro del marco constitucional, fijar esa política\npública.\"\n\nEl principio de objetivación de la tutela ambiental, igualmente\ndesarrollado por la Sala Constitucional en los votos N.°\n13837-2020 y 2375-2017, exige que toda decisión legislativa o administrativa\nque incida sobre bienes ambientales se\nsustente en estudios técnicos y científicos suficientes, que permitan\nverificar que la medida adoptada no causará daños graves o irreparables al\necosistema. (En ese mismo sentido, Sala Constitucional, sentencias N° 6322-2003,\n14293-2005, 17126-2006, 2063-2007 y 21258-2010).\n\nEn consecuencia, la prórroga legislativa propuesta debería ir\nacompañada de evidencia técnica actualizada que justifique que el uso continuo\nde cianuro y mercurio, si bien temporal, no compromete de manera\nirreversible los recursos naturales de la zona de Abangares.\n\nB.\nLa naturaleza jurídica de los transitorios y el problema de su\ninstrumentalización permanente\n\nLos transitorios son, por definición, normas de carácter excepcional y\ntemporal que el legislador emplea para regular situaciones jurídicas de\ntransición entre el régimen anterior y el nuevo marco normativo instaurado por\nuna Ley. Esta Procuraduría ha señalado reiteradamente que el derecho transitorio\nes, en palabras propias:\n\n\"[…]\nuna técnica jurídica que busca dar respuesta a los problemas de aplicación de\nlas normas en el tiempo, que se produce a raíz de la derogatoria y la vigencia\nde otra, en la que se hace necesario adaptar las situaciones prevalecientes a\nla nueva realidad que crea la nueva ley.\" (Dictámenes C-060-99 del 24\nde marzo de 1999 y C-350-2004 del 25 de noviembre de 2004).\n\nLos transitorios I y X de la Ley N.° 8904\nfueron concebidos como mecanismos de adaptación progresiva, destinados a\npermitir que los trabajadores organizados en cooperativas mineras del cantón de\nAbangares transitaran, dentro de un plazo razonable, hacia formas de\nexplotación minera más respetuosas del ambiente y compatibles con la\nprohibición general de minería metálica a cielo abierto y de técnicas de\nlixiviación con cianuro y mercurio, establecida en esa misma Ley.\n\nSin embargo, desde la entrada en vigencia de la Ley N.°\n8904 en 2011, dichos transitorios han sido objeto de múltiples prórrogas\nsucesivas, lo que desnaturaliza su carácter excepcional y transitorio, y los\ntransforma, en la práctica, en normas de aplicación semipermanente.\n\nLa Ley N.° 10375 de 2023 constituye la más\nreciente de esas prórrogas, y el proyecto consultado propone una nueva\nextensión hasta el año 2030. Esta acumulación de prórrogas genera una incerteza\njurídica considerable respecto al momento en que la normativa ambiental de\nfondo -la prohibición del uso de cianuro y mercurio- alcanzará plena vigencia\npara todos los operadores del sector minero de Abangares, lo cual plantea dudas\nsobre la coherencia sistemática del ordenamiento jurídico en esta materia.\n\nEsta Procuraduría estima oportuno advertir que la reiteración\nindefinida de prórrogas a normas transitorias no solamente plantea problemas de\ntécnica legislativa, sino que puede comprometer la eficacia real del mandato de\nprotección ambiental contenido en el artículo 50 constitucional y en la propia\nLey N.° 8904.\n\nEl régimen transitorio, en tanto categoría normativa,\npresupone una situación excepcional, limitada en el tiempo y dirigida a\nfacilitar el tránsito hacia un régimen jurídico definitivo. No obstante, cuando\nese estado final se difiere indefinidamente mediante prórrogas sucesivas, la\ndisposición transitoria desnaturaliza su finalidad y termina operando como un\nmecanismo de elusión normativa que debilita la eficacia vinculante de la\nprohibición general.\n\nC.\nCompatibilidad del proyecto con el Convenio de Minamata sobre el Mercurio y el\nPlan Nacional de Acción\n\nCosta Rica es parte en el Convenio de Minamata sobre el Mercurio,\naprobado mediante Ley N.° 9391 de 16 de agosto de\n2016, tratado internacional de protección ambiental que busca proteger la salud\nhumana y el medio ambiente de las emisiones y liberaciones antropógenas\nde mercurio y sus compuestos.\n\nEn su parte considerativa, el Convenio reconoce expresamente que\n\"el mercurio es un producto químico de preocupación mundial debido a su\ntransporte a larga distancia en la atmósfera, su persistencia en el medio\nambiente tras su introducción antropógena, su\ncapacidad de bioacumulación en los ecosistemas y sus importantes efectos\nadversos para la salud humana y el ambiente\". La Sala Constitucional ha\nvalorado la relevancia de ese Convenio en las resoluciones N.°\n23789-2020 y 20047-2021.\n\nEl artículo 7 del Convenio de Minamata establece, para los Estados\nparte en cuyo territorio se realicen actividades de extracción y tratamiento de\noro artesanal y en pequeña escala en las que se utilice amalgama de mercurio,\nla obligación de adoptar medidas para reducir y, cuando sea viable, eliminar el\nuso de mercurio y sus compuestos en esas actividades. Adicionalmente, el Anexo\nC de ese instrumento exige a cada Parte que elabore un Plan Nacional de Acción\nque contenga metas de reducción progresiva del uso de mercurio, estrategias\npara la formalización del sector minero artesanal y un calendario de\nimplementación.\n\nEn cumplimiento de esas obligaciones internacionales, Costa Rica\noficializó el \"Plan Nacional de Acción para la Extracción de Oro Artesanal\ny en Pequeña Escala en Costa Rica, de conformidad con el Convenio Minamata\nsobre el mercurio\" (PNA) mediante Decreto Ejecutivo N.°\n44366-MINAE-S, publicado en La Gaceta N.° 43 de 6 de\nmarzo de 2024. Ese Plan establece como meta de reducción, entre otras, una\ndisminución del 50% de las emisiones de mercurio para el año 2028 y una\neliminación total para el año 2030, lo que explica el plazo propuesto en el\nproyecto de ley consultado.\n\nDesde esta perspectiva, el proyecto de Ley bajo examen, presenta una\narticulación razonable con los compromisos internacionales asumidos por Costa\nRica en el marco del Convenio de Minamata, en tanto fija el 31 de diciembre de\n2030 como fecha límite de la habilitación temporal, alineándose con la meta de\neliminación total del uso de mercurio prevista en el Plan Nacional de Acción.\n\nNo obstante, se considera necesario puntualizar los siguientes\naspectos:\n\nPrimero, el Convenio de Minamata no autoriza, per se, la\ncontinuidad indefinida del uso de mercurio, sino que establece la obligación de\nreducirlo progresivamente y eliminarlo en la medida en que sea viable. Por\nconsiguiente, la prórroga propuesta debe ser interpretada como un mecanismo\ntransitorio de acompañamiento, subordinado al cumplimiento efectivo de las\nmetas del Plan Nacional de Acción, y no como una autorización autónoma para\ncontinuar con prácticas contaminantes.\n\nSegundo, el propio proyecto reconoce -en línea con lo\nestablecido en la Opinión Jurídica PGR-OJ-102-2025- la ausencia de concesiones\notorgadas en la zona de reserva minera de Abangares, lo que sugiere que las\ninstituciones del Estado competentes en materia minera no han logrado avanzar\nen la regularización del sector dentro de los plazos originalmente\nestablecidos. Esa situación merece una reflexión legislativa sobre las causas\nestructurales del incumplimiento y sobre la efectividad de las medidas que se\nproponen para superar ese déficit.\n\nTercero, la prórroga contemplada en el transitorio I -que\npermite continuar con el uso de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio-\ndebe analizarse con especial rigor, habida cuenta de la alta peligrosidad de\nesas sustancias para la salud humana y el ecosistema.\n\nLa Opinión Jurídica PGR-OJ-128-2022 en torno al\nproyecto de ley tramitado bajo el expediente\nNo. 22.934, denominado “PARA REGULAR LA ACTIVIDAD MINERA\nARTESANAL Y DE PEQUEÑA ESCALA (MAPE)” señaló que la\nlegitimidad constitucional de cualquier norma que autorice el uso de cianuro en\nplantas de procesamiento de minerales dependerá de que exista una justificación\ntécnica que respalde que ello no generará afectaciones al ambiente o a la salud\nde las personas.\n\nD. Consideraciones\nsobre el articulado del proyecto\n\nEl artículo 1 del proyecto propone reformar el\nTransitorio I de la Ley N.° 8904 con el propósito de\nextender, hasta el 31 de diciembre de 2030, dos efectos normativos de carácter\nexcepcional: por un lado, la exclusión temporal de la prohibición relativa al\nuso de técnicas de lixiviación con cianuro y mercurio en favor de las\ncooperativas mineras del cantón de Abangares; y, por otro, el plazo conferido\nal Estado para certificar a dichas organizaciones como usuarias de tecnologías\nambientalmente compatibles.\n\nEn relación con este último extremo, conviene\ndestacar que la disposición proyectada mantiene -en términos sustancialmente\nidénticos a los previstos en la redacción actual y vigente- la previsión de\nresponsabilidad penal derivada del eventual incumplimiento del plazo\nestablecido para la certificación, calificando tal omisión como constitutiva\ndel delito de incumplimiento de deberes previsto en el artículo 339 del Código\nPenal, Ley N.° 4573.\n\nSobre este punto, esta Procuraduría estima\nnecesario advertir que la reiteración de la remisión a dicho tipo penal en un\ncontexto en el cual el plazo originalmente fijado ya fue superado sin que se\nhaya materializado la consecuencia sancionatoria prevista, podría producir un\nefecto meramente declarativo o simbólico, susceptible de debilitar la eficacia\npreventiva que debe caracterizar a las normas de carácter punitivo.\n\nSobre esa medida, convendría valorar si la\nprevisión sancionatoria resulta, en la práctica, un instrumento idóneo para\nasegurar el cumplimiento de las obligaciones establecidas o si, por el\ncontrario, sería conveniente complementarla con mecanismos institucionales\nadicionales que refuercen la exigibilidad de las metas vinculadas con la\ntransición hacia tecnologías ambientalmente más seguras.\n\nPor su parte, el artículo 2 del proyecto introduce\nuna reforma al Transitorio X de la Ley N.° 8904 con\nel fin de habilitar, a partir del 11 de febrero de 2025 y hasta el 31 de\ndiciembre de 2030, la explotación, beneficio de materiales y procesamiento de\noro por parte de cooperativas mineras de Abangares que mantengan en trámite\nsolicitudes de concesión ante la Dirección de Geología y Minas del Ministerio\nde Ambiente y Energía (MINAE). Tal habilitación se supedita a la presentación\nde la correspondiente solicitud ante dicha Dirección y al cumplimiento de los\nrequisitos establecidos por el ordenamiento jurídico vigente.\n\nEn lo que concierne a los requisitos previstos para\nla exportación de materiales, el texto propuesto del Transitorio X contempla\ndeterminadas condiciones relativas a la acreditación del origen del material,\nsu clasificación arancelaria, el país de destino y la estimación de su valor\ncomercial. Tales exigencias resultan, en principio, pertinentes para favorecer\nla trazabilidad del mineral extraído y para prevenir eventuales prácticas\nirregulares en la cadena de comercialización. No obstante, esta Procuraduría\nconsidera oportuno sugerir que la Asamblea Legislativa valore si tales\nrequerimientos son suficientes para garantizar un control efectivo de la actividad\nexportadora o si sería aconsejable complementarlos mediante mecanismos\nadicionales de verificación o fiscalización independiente.\n\nFinalmente, el Transitorio X propuesto establece\npara la Dirección de Geología y Minas la obligación de resolver la totalidad de\nlas solicitudes de concesión pendientes correspondientes a la zona de reserva\nminera del cantón de Abangares antes del vencimiento del plazo fijado en dicha\ndisposición. Esta previsión normativa reviste especial relevancia, en tanto\nintroduce un mandato institucional concreto orientado a superar la prolongada\ndilación administrativa que ha caracterizado el proceso de otorgamiento de\nconcesiones en esa zona.\n\nCon todo, debe advertirse que la norma proyectada\nno incorpora plazos intermedios ni instrumentos de seguimiento que permitan\nverificar de manera progresiva el avance en la tramitación de esas solicitudes,\ncircunstancia que podría favorecer la reproducción de las mismas dinámicas de\ninercia administrativa que, precisamente, han dado lugar a las sucesivas\nprórrogas legislativas.\n\nE.\nSobre la necesidad de estudios técnicos actualizados como respaldo de la\nprórroga\n\nEsta Procuraduría ha señalado en reiteradas ocasiones\n-criterio que ha sido reafirmado en pronunciamientos recientes, entre ellos la\nOpinión Jurídica PGR-OJ-093-2024- que toda decisión legislativa susceptible de\nincidir sobre bienes jurídicos de naturaleza ambiental debe sustentarse en\ninformación técnica y científica suficiente que permita constatar que la medida\npropuesta no implica un retroceso injustificado en el nivel de tutela ambiental\nalcanzado por el ordenamiento.\n\nDicho postulado, que se vincula con el principio de\nobjetivación de la protección del ambiente desarrollado por la Sala\nConstitucional en abundante jurisprudencia, impone al legislador el deber de\ncontar con insumos técnicos idóneos antes de adoptar decisiones normativas que,\ncomo ocurre en el presente caso, conllevan la prolongación del uso de\nsustancias reconocidas por su elevada peligrosidad para la salud humana y los\necosistemas. (Sala\nConstitucional, sentencias 17126-2006, 17397-2019, 11233-2020, 13836-2020,\n13837-2020, 19041-2021, 17109-2023, etc.)\n\nEn el caso concreto, la exposición de motivos del\nproyecto hace referencia al Plan Nacional de Acción y al Convenio de Minamata\ncomo fundamento de la reforma propuesta; sin embargo, no incorpora estudios\ntécnicos específicos que permitan acreditar, con datos actualizados, el impacto\nambiental y sanitario derivado del uso de cianuro y mercurio en la zona de\nAbangares, ni el grado de avance en la implementación de tecnologías\nalternativas destinadas a sustituir tales sustancias.\n\nEsta omisión reviste particular relevancia, en la\nmedida en que la razonabilidad y proporcionalidad constitucional de la prórroga\npropuesta dependen, en buena parte, de que el legislador disponga de evidencia\nobjetiva que permita justificar que el plazo adicional de cinco años resulta\ncongruente con los objetivos de protección ambiental que la propia Ley N.° 8904 pretende resguardar.\n\nEn ese contexto, este órgano estima pertinente que,\nen el marco del trámite parlamentario del proyecto, se requiera a las\ninstituciones competentes -en particular al Ministerio de Ambiente y Energía\n(MINAE), al Ministerio de Salud y a la Dirección de Geología y Minas- la\nremisión de informes técnicos actualizados que permitan valorar, entre otros\naspectos, el impacto ambiental y sanitario de las actividades de minería\nartesanal que emplean cianuro y mercurio en el cantón de Abangares, el estado\nde avance del proceso de otorgamiento de concesiones en la zona de reserva\nminera y el grado de cumplimiento de las metas establecidas en el Plan Nacional\nde Acción.\n\nLa disponibilidad de dicha información constituiría\nun insumo esencial para que el órgano legislativo pueda adoptar una decisión\ninformada, debidamente sustentada desde el punto de vista técnico y compatible\ncon las exigencias constitucionales que rigen la protección del ambiente.\n\nF. Observaciones\nsobre la técnica legislativa\n\nDesde la perspectiva de la técnica legislativa, se observa que el\nproyecto consultado mantiene la estructura de reforma sucesiva a transitorios\nya reformados en varias ocasiones, lo que dificulta la comprensión integral del\nrégimen aplicable y puede generar problemas de interpretación jurídica.\n\nSería conveniente consolidar el régimen jurídico de la minería\nartesanal de Abangares en un texto normativo único y coherente, que regule de\nmanera integral y sistemática todos los aspectos relevantes -plazos,\ncondiciones, controles, metas de transición y sanciones- en lugar de continuar\nreformando fragmentariamente normas transitorias.\n\nAdicionalmente, la propuesta de Ley no incluye mecanismos de evaluación\nperiódica ni de rendición de cuentas sobre el cumplimiento de las metas de\nreducción del uso de mercurio establecidas en el Plan Nacional de Acción. La\nincorporación de esos mecanismos fortalecería la eficacia de la norma y\nbrindaría mayor certeza jurídica sobre el proceso de transición hacia\ntecnologías limpias.\n\nIV.- CONCLUSIÓN\n\nLa aprobación o no del proyecto de Ley constituye una\ndecisión que corresponde de forma exclusiva a la Asamblea Legislativa. No\nobstante, se recomienda valorar los aspectos de técnica legislativa y\ncoherencia normativa señalados en el presente criterio, a fin de asegurar la\nadecuada implementación del régimen propuesto dentro del ordenamiento jurídico\ncostarricense.\n\nDe usted, atentamente,\n\n Yannia Salas Víquez Viviana Castro Cerdas\n\n Procuradora Abogada\n\nYSV/vcc\n\nCód. 10698-2024\n\n--- RESUMEN ---\n\nPGR-OJ-046-2026\n\nPRÓRROGA\nEN EL USO DE TÉCNICAS DE LIXIVIACIÓN CON CIANURO Y MERCURIO EN MINERÍA\nARTESANAL Y PEQUEÑA ESCALA (ABANGARES). PRINCIPIO DE NO REGRESIÓN AMBIENTAL Y OBJETIVACIÓN\nDE LA TUTELA AMBIENTAL. NATURALEZA JURÍDICA Y DESNATURALIZACIÓN DE LOS\nTRANSITORIOS. COMPATIBILIDAD CON EL CONVENIO DE MINAMATA SOBRE EL MERCURIO Y EL\nPLAN NACIONAL DE ACCIÓN (PNA). NECESIDAD DE ESTUDIOS TÉCNICOS ACTUALIZADOS Y\nOBSERVACIONES DE TÉCNICA LEGISLATIVA.\n\nLa señora Cinthia Díaz Briceño, Jefa de Área, Comisiones\nLegislativas IV, consulta el proyecto de ley denominado \"REFORMA DE LOS\nTRANSITORIOS I Y X DE LA LEY 8904, REFORMA DEL SEGUNDO PÁRRAFO Y ADICIÓN DE\nVARIOS PÁRRAFOS AL ARTÍCULO 8; ADICIÓN DEL ARTÍCULO 8 BIS; ADICIÓN DEL INCISO\nF) AL ARTÍCULO 65, Y REFORMA DEL INCISO K) DEL ARTÍCULO 103 DEL CÓDIGO DE\nMINERÍA, LEY N.° 6797, DE 4 DE OCTUBRE DE 1982, Y SUS\nREFORMAS, LEY PARA DECLARAR A COSTA RICA PAÍS LIBRE DE MINERÍA METÁLICA A CIELO\nABIERTO, DE 1 DE DICIEMBRE DE 2010\", expediente legislativo N.° 24.533.\n\nEsta Procuraduría, en opinión jurídica PGR-OJ-046-2026\nde 06 de abril de 2026, suscrita por la Procuradora Yannia\nSalas Víquez y la Abogada de Procuraduría Viviana Castro Cerdas, concluye que:\n\n[if !supportLists]1. [endif]Objeto\nde la propuesta: La iniciativa busca prorrogar hasta el 31 de\ndiciembre de 2030 los plazos vigentes en los transitorios I y X de la Ley N.° 8904, para mantener la habilitación temporal del uso de\ncianuro y mercurio en la minería artesanal de Abangares, y ampliar el término\nestatal para certificar a las cooperativas en el uso de tecnologías amigables.\n\nPrincipio\n de no regresión y objetivación ambiental: Se advierte que la\n ampliación sucesiva de plazos para sustancias de alta peligrosidad\n (cianuro y mercurio) podría colisionar con el principio de no regresión\n ambiental (artículo 50 constitucional), a menos que se acredite una\n justificación técnica suficiente. El principio de objetivación exige que\n esta prórroga esté respaldada por evidencia científica y técnica\n actualizada que descarte daños irreversibles.\n\nDesnaturalización\n de las normas transitorias: Se reitera que las disposiciones\n transitorias son, por definición, excepcionales y temporales. La\n acumulación de múltiples prórrogas sucesivas desnaturaliza dicha esencia y\n las transforma en normas de aplicación semipermanente, operando como un\n mecanismo de elusión normativa que genera incerteza jurídica.\n\nConvenio\n de Minamata y Plan Nacional de Acción (PNA): El proyecto muestra una\n articulación razonable con el Convenio de Minamata (Ley N.° 9391) y el Plan Nacional de Acción (Decreto\n Ejecutivo N.° 44366-MINAE-S), al fijar el límite\n en el año 2030, coincidiendo con la meta de eliminación total de mercurio.\n No obstante, se recalca que el convenio no autoriza el uso indefinido,\n sino la reducción progresiva.\n\nDebilidad\n en la regularización y eficacia penal: Se constata la persistente\n ausencia de concesiones otorgadas en la zona de reserva minera de\n Abangares, evidenciando un rezago administrativo. Asimismo, se señala que\n reiterar la remisión punitiva por omisión de certificación (delito de\n incumplimiento de deberes) sin que se apliquen las consecuencias reales\n puede producir un efecto meramente simbólico, debilitando su eficacia\n preventiva.\n\nFalta\n de informes técnicos: Se observa que la exposición de motivos omite\n estudios técnicos específicos y actualizados de las instituciones\n competentes (MINAE, Ministerio de Salud, Dirección de Geología y Minas)\n que evalúen el impacto real actual y el avance en tecnologías\n alternativas, insumos críticos para justificar la proporcionalidad\n constitucional de la prórroga.\n\nDeficiencias\n de técnica legislativa: Continuar reformando de forma fragmentaria\n disposiciones transitorias dificulta la comprensión del régimen aplicable.\n Se sugiere respetuosamente a la Asamblea Legislativa valorar la\n consolidación de la materia en un texto normativo único, coherente e\n integral, que incorpore mecanismos de evaluación periódica y rendición de\n cuentas.",
  "body_en_text": "April 6, 2026\n\nPGR-OJ-046-2026\n\nMs.\n\nCinthia Díaz Briceño\n\nHead of Section\n\nLegislative Committees IV\n\nLegislative Assembly\n\nDear Ms. Díaz Briceño:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we respond to your memorandum no. AL-CPEAMB-1811-2024, by which the Special Standing Committee on the Environment (Comisión Permanente Especial de Ambiente) requests the legal opinion of this Office regarding the bill entitled \"AMENDMENT OF TRANSITORY PROVISIONS I AND X OF LAW 8904, AMENDMENT OF THE SECOND PARAGRAPH AND ADDITION OF SEVERAL PARAGRAPHS TO ARTICLE 8; ADDITION OF ARTICLE 8 BIS; ADDITION OF SUBSECTION F) TO ARTICLE 65, AND AMENDMENT OF SUBSECTION K) OF ARTICLE 103 OF THE MINING CODE, LAW N.° 6797, OF OCTOBER 4, 1982, AND ITS AMENDMENTS, LAW TO DECLARE COSTA RICA A COUNTRY FREE OF OPEN-PIT METALLIC MINING, OF DECEMBER 1, 2010,\" which is being processed under legislative file N.° 24.533.\n\nI. SCOPE OF THIS OPINION.\n\nIn accordance with Articles 1°, 2°, and 3°, subsection b) of the Organic Law of the Attorney General of the Republic, N.° 6815 of September 27, 1982 and its amendments, this body is the superior technical-legal adviser to the Public Administration, and in that capacity fulfills its function by issuing the legal opinions requested by the bodies and entities that make up that Administration.\n\nWith respect to the Legislative Assembly, this Office has repeatedly noted that, although said Chamber may be considered part of the Public Administration when it consults matters related to the exercise of its administrative function, the same does not hold when an opinion is sought in the exercise of the legislative function proper.\n\nNevertheless, following a longstanding institutional practice and in a spirit of cooperation with the exercise of the important powers assigned to the Legislative Assembly by the Political Constitution, this Office has customarily responded to such consultations, rendering non-binding legal opinions on bills.\n\nIn light of the foregoing, this opinion constitutes a non-binding legal opinion, whose purpose is to serve as a technical-legal input in the legislative deliberation process.\n\nFor that same reason, this opinion is not subject to the eight working-day deadline established in Article 157 of the Internal Rules of Order, Direction, and Discipline of the Legislative Assembly, a provision that applies exclusively to constitutionally mandated consultations, and not to discretionary consultations such as the present one.\n\nII. SUBJECT MATTER OF THE PROPOSED LEGISLATION\n\nThe bill submitted for consultation seeks to amend the transitory provisions (transitorios) I and X of Law N.° 8904, entitled \"Ley para Declarar a Costa Rica País Libre de Minería Metálica a Cielo Abierto,\" of December 1, 2010 and its amendments.\n\nSpecifically, the initiative seeks to extend until December 31, 2030 the existing deadlines in both transitory provisions, so as to: allow the continued temporary authorization of the use of cyanide and mercury leaching (lixiviación con cianuro y mercurio) techniques in artisanal and small-scale metallic mining activities organized in cooperatives of the canton of Abangares; and to extend the time available to the State to certify those cooperatives as users of environmentally friendly technologies.\n\nThe explanatory memorandum of the bill highlights that Law N.° 10375 of August 16, 2023—which extended until February 10, 2025 the authorization under Transitory Provision X—was approved without any exploitation and mineral processing concession (concesión de explotación y beneficio de materiales) having been granted, as of the date of presentation of the bill under consultation, in the mining reserve zone (zona de reserva minera) of the canton of Abangares.\n\nIn view of that circumstance, the proponent considers it necessary to propose a new extension that would allow mining workers to continue their activity in a legalized manner, while the concession-granting process advances and the obligations arising from the National Action Plan (Plan Nacional de Acción) for Artisanal and Small-Scale Gold Extraction in Costa Rica, made official by Decreto Ejecutivo N.° 44366-MINAE-S, published in La Gaceta N.° 43 of March 6, 2024, are implemented.\n\nIII. LEGAL ANALYSIS OF THE BILL\n\nA. Applicable constitutional framework: the right to a healthy environment and the principle of environmental non-regression\n\nArticle 50 of the Political Constitution of Costa Rica recognizes the fundamental right to a healthy and ecologically balanced environment, as well as the obligation of the State to guarantee, defend, and preserve that right. The Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has developed an extensive and consolidated body of case law around that provision, establishing that the State is not only obligated to refrain from degrading the environment, but also assumes the role of an active guarantor, which requires it to adopt positive measures for the environment's protection.\n\nAlong those lines, the Sala Constitucional has clearly articulated the principle of environmental non-regression (principio de no regresión ambiental), also referred to as the principle of progressivity, as a substantive guarantee of the constitutional right to a healthy environment. In the words of the Court itself:\n\n\"The principle stands as a substantive guarantee of rights—in this case, the right to a healthy and ecologically balanced environment—by virtue of which the State is obligated not to adopt measures, policies, or approve legal norms that worsen, without reasonable and proportionate justification, the situation of environmentally recognized rights, under penalty of incurring unconstitutionality by regression.\" (Sala Constitucional, sentencias N.° 2007-9469, 2010-18702, 2012-13367, 2014-012887, 2017-002375, 2017-005994, 2019-012745 and 2019-017397). (Sala Constitucional, voto 2025-15245).\n\nThis principle of non-regression has a direct bearing on the constitutional assessment of the bill under review, insofar as the successive and repeated extension of deadlines for the use of cyanide and mercury leaching techniques—substances whose dangerousness to human health and the environment has been recognized both by the Costa Rican legislator and by international law—could come into conflict with that principle, if sufficient technical justification is not demonstrated and adequate proportionality between the proposed extension and the effective protection of the environmental legal interest is not shown.\n\nThis was noted by the Sala Constitucional in ruling N.° 1594-2013, when hearing a constitutional challenge against Article 8 bis of the Mining Code:\n\n\"The reason why the Legislature prohibits open-pit metallic mining is because there are technical reasons and information evidencing that this activity poses a risk to health and the environment [...] In any case, it falls to the legislature, within the constitutional framework, to set that public policy.\"\n\nThe principle of objectification of environmental protection (principio de objetivación de la tutela ambiental), likewise developed by the Sala Constitucional in votos N.° 13837-2020 and 2375-2017, requires that every legislative or administrative decision affecting environmental assets be grounded in sufficient technical and scientific studies, making it possible to verify that the measure adopted will not cause serious or irreparable harm to the ecosystem. (In the same vein, Sala Constitucional, sentencias N° 6322-2003, 14293-2005, 17126-2006, 2063-2007 and 21258-2010).\n\nConsequently, the proposed legislative extension should be accompanied by updated technical evidence justifying that the continued use of cyanide and mercury, while temporary, does not irreversibly compromise the natural resources of the Abangares zone.\n\nB. The legal nature of transitory provisions and the problem of their permanent instrumentalization\n\nTransitory provisions are, by definition, exceptional and temporary rules that the legislature employs to regulate legal situations of transition between the prior regime and the new normative framework established by a law. This Office has repeatedly noted that transitory law is, in its own words:\n\n\"[...] a legal technique that seeks to address the problems of applying rules over time, which arise as a result of the repeal of one provision and the entry into force of another, making it necessary to adapt prevailing situations to the new reality created by the new law.\" (Dictámenes C-060-99 of March 24, 1999 and C-350-2004 of November 25, 2004).\n\nTransitory Provisions I and X of Law N.° 8904 were conceived as mechanisms of progressive adaptation, designed to allow workers organized in mining cooperatives of the canton of Abangares to transition, within a reasonable period, toward forms of mining that are more respectful of the environment and compatible with the general prohibition on open-pit metallic mining and on cyanide and mercury leaching techniques, established in that same Law.\n\nHowever, since the entry into force of Law N.° 8904 in 2011, those transitory provisions have been subject to multiple successive extensions, which distorts their exceptional and temporary character and transforms them, in practice, into norms of semi-permanent application.\n\nLaw N.° 10375 of 2023 constitutes the most recent of those extensions, and the bill under consultation proposes a further extension through the year 2030. This accumulation of extensions generates considerable legal uncertainty as to when the substantive environmental rule—the prohibition on the use of cyanide and mercury—will achieve full effect for all operators in the Abangares mining sector, raising questions about the systemic coherence of the legal order on this matter.\n\nThis Office considers it appropriate to note that the indefinite repetition of extensions to transitory provisions not only raises problems of legislative drafting technique (técnica legislativa), but may also undermine the actual effectiveness of the mandate of environmental protection contained in Article 50 of the Constitution and in Law N.° 8904 itself.\n\nThe transitory regime, as a normative category, presupposes an exceptional situation, limited in time and aimed at facilitating the transition to a definitive legal regime. However, when that ultimate state is indefinitely deferred by successive extensions, the transitory provision is stripped of its purpose and ends up operating as a mechanism of normative avoidance that weakens the binding effectiveness of the general prohibition.\n\nC. Compatibility of the bill with the Minamata Convention on Mercury and the National Action Plan\n\nCosta Rica is a party to the Minamata Convention on Mercury, approved by Law N.° 9391 of August 16, 2016, an international environmental protection treaty that seeks to protect human health and the environment from anthropogenic emissions and releases of mercury and its compounds.\n\nIn its preamble, the Convention expressly recognizes that \"mercury is a chemical of global concern owing to its long-range atmospheric transport, its persistence in the environment once anthropogenically introduced, its ability to bioaccumulate in ecosystems and its significant negative effects on human health and the environment.\" The Sala Constitucional has assessed the relevance of that Convention in rulings N.° 23789-2020 and 20047-2021.\n\nArticle 7 of the Minamata Convention establishes, for States Parties in whose territory artisanal and small-scale gold mining and processing activities using mercury amalgam (amalgama de mercurio) are carried out, the obligation to adopt measures to reduce and, where feasible, eliminate the use of mercury and its compounds in those activities. Additionally, Annex C of that instrument requires each Party to develop a National Action Plan containing targets for the progressive reduction of mercury use, strategies for the formalization of the artisanal mining sector, and an implementation schedule.\n\nIn fulfillment of those international obligations, Costa Rica made official the \"Plan Nacional de Acción para la Extracción de Oro Artesanal y en Pequeña Escala en Costa Rica, de conformidad con el Convenio Minamata sobre el mercurio\" (PNA) through Decreto Ejecutivo N.° 44366-MINAE-S, published in La Gaceta N.° 43 of March 6, 2024. That Plan establishes as a reduction target, among others, a 50% decrease in mercury emissions by 2028 and total elimination by 2030, which explains the deadline proposed in the bill under consultation.\n\nFrom this perspective, the bill under review presents a reasonable alignment with the international commitments undertaken by Costa Rica under the Minamata Convention, insofar as it sets December 31, 2030 as the expiration date of the temporary authorization, aligning with the target of total elimination of mercury use set forth in the PNA.\n\nNevertheless, it is considered necessary to clarify the following points:\n\nFirst, the Minamata Convention does not authorize, per se, the indefinite continuation of mercury use, but rather establishes the obligation to progressively reduce it and eliminate it to the extent feasible. Consequently, the proposed extension must be interpreted as a transitional support mechanism, subordinate to the effective fulfillment of the PNA targets, and not as an autonomous authorization to continue with polluting practices.\n\nSecond, the bill itself acknowledges—in line with what was established in Legal Opinion PGR-OJ-102-2025—the absence of concessions granted in the mining reserve zone of Abangares, suggesting that the State institutions competent in mining matters have been unable to advance the formalization of the sector within the originally established deadlines. That situation warrants legislative reflection on the structural causes of non-compliance and on the effectiveness of the measures proposed to overcome that deficit.\n\nThird, the extension contemplated in Transitory Provision I—which allows the continued use of cyanide and mercury leaching techniques—must be analyzed with particular rigor, given the high dangerousness of those substances to human health and the ecosystem.\n\nLegal Opinion PGR-OJ-128-2022, regarding the bill processed under file No. 22.934, entitled \"PARA REGULAR LA ACTIVIDAD MINERA ARTESANAL Y DE PEQUEÑA ESCALA (MAPE),\" noted that the constitutional legitimacy of any rule authorizing the use of cyanide in mineral processing plants will depend on the existence of technical justification confirming that it will not cause harm to the environment or to human health.\n\nD. Observations on the articles of the bill\n\nArticle 1 of the bill proposes to amend Transitory Provision I of Law N.° 8904 with the purpose of extending, until December 31, 2030, two exceptional normative effects: on one hand, the temporary exclusion from the prohibition relating to the use of cyanide and mercury leaching techniques in favor of mining cooperatives of the canton of Abangares; and, on the other, the deadline granted to the State to certify those organizations as users of environmentally compatible technologies.\n\nWith respect to this latter point, it is worth noting that the proposed provision maintains—in terms substantially identical to those set forth in the current and applicable text—the provision of criminal liability arising from any eventual failure to meet the established deadline for certification, characterizing such omission as constituting the offense of dereliction of duty (delito de incumplimiento de deberes) under Article 339 of the Criminal Code, Law N.° 4573.\n\nOn this point, this Office deems it necessary to note that the reiteration of reference to that criminal offense in a context in which the originally established deadline was already exceeded without the envisaged punitive consequence having materialized could produce a merely declaratory or symbolic effect, apt to weaken the preventive effectiveness that must characterize punitive rules.\n\nRegarding that measure, it would be appropriate to assess whether the punitive provision is, in practice, a suitable instrument to ensure compliance with the established obligations, or whether, on the contrary, it would be advisable to complement it with additional institutional mechanisms that reinforce the enforceability of the targets linked to the transition toward environmentally safer technologies.\n\nFor its part, Article 2 of the bill introduces an amendment to Transitory Provision X of Law N.° 8904 with the aim of authorizing, from February 11, 2025 through December 31, 2030, the exploitation, processing of materials, and gold processing by mining cooperatives of Abangares that have pending concession applications before the Directorate of Geology and Mines (Dirección de Geología y Minas) of MINAE. Such authorization is subject to the submission of the corresponding application to that Directorate and to compliance with the requirements established by the applicable legal framework.\n\nConcerning the requirements set forth for the export of materials, the proposed text of Transitory Provision X contemplates certain conditions relating to the certification of the origin of the material, its tariff classification, the country of destination, and the estimate of its commercial value. These requirements are, in principle, pertinent to promoting the traceability of extracted minerals and to preventing potential irregular practices in the commercialization chain. Nevertheless, this Office considers it appropriate to suggest that the Legislative Assembly assess whether such requirements are sufficient to guarantee effective oversight of export activity, or whether it would be advisable to supplement them with additional verification or independent oversight mechanisms.\n\nFinally, the proposed Transitory Provision X establishes for the Directorate of Geology and Mines the obligation to resolve all pending concession applications corresponding to the mining reserve zone of the canton of Abangares before the expiration of the deadline set forth in that provision. This normative requirement is particularly significant, as it introduces a specific institutional mandate aimed at overcoming the prolonged administrative delay that has characterized the concession-granting process in that zone.\n\nEven so, it must be noted that the proposed rule does not incorporate intermediate deadlines or monitoring instruments that would allow for the progressive verification of the advancement in the processing of those applications, a circumstance that could favor the reproduction of the same dynamics of administrative inertia that have, precisely, given rise to the successive legislative extensions.\n\nE. On the need for updated technical studies as support for the extension\n\nThis Office has noted on repeated occasions—a position reaffirmed in recent opinions, including Legal Opinion PGR-OJ-093-2024—that every legislative decision capable of affecting legal assets of an environmental nature must be grounded in sufficient technical and scientific information making it possible to confirm that the proposed measure does not imply an unjustified regression in the level of environmental protection achieved by the legal order.\n\nThat postulate, which is linked to the principle of objectification of environmental protection as developed by the Sala Constitucional in abundant case law, imposes on the legislature the duty to have appropriate technical inputs before adopting normative decisions that, as in the present case, entail the prolongation of the use of substances recognized for their high dangerousness to human health and ecosystems. (Sala Constitucional, sentencias 17126-2006, 17397-2019, 11233-2020, 13836-2020, 13837-2020, 19041-2021, 17109-2023, etc.)\n\nIn the specific case at hand, the explanatory memorandum of the bill refers to the PNA and the Minamata Convention as the basis for the proposed amendment; however, it does not incorporate specific technical studies that would make it possible to confirm, with updated data, the environmental and public health impact resulting from the use of cyanide and mercury in the Abangares zone, nor the degree of progress in the implementation of alternative technologies intended to replace those substances.\n\nThis omission is particularly significant, insofar as the reasonableness and constitutional proportionality of the proposed extension depend, in large part, on the legislature having objective evidence that allows it to justify that the additional five-year period is consistent with the environmental protection objectives that Law N.° 8904 itself seeks to safeguard.\n\nIn that context, this body considers it pertinent that, in the course of the parliamentary proceedings on the bill, the competent institutions—in particular MINAE, the Ministry of Health, and the Directorate of Geology and Mines—be requested to submit updated technical reports that would make it possible to assess, among other matters, the environmental and public health impact of artisanal mining activities using cyanide and mercury in the canton of Abangares, the state of progress of the concession-granting process in the mining reserve zone, and the degree of compliance with the targets established in the PNA.\n\nThe availability of that information would constitute an essential input for the legislative body to be able to make an informed decision, duly supported from a technical standpoint and compatible with the constitutional requirements governing environmental protection.\n\nF. Observations on legislative drafting technique\n\nFrom the standpoint of legislative drafting technique, it is noted that the bill under consultation maintains the structure of successive amendments to transitory provisions that have already been amended on multiple occasions, which makes it difficult to obtain a comprehensive understanding of the applicable regime and may give rise to problems of legal interpretation.\n\nIt would be advisable to consolidate the legal regime for artisanal mining in Abangares into a single, coherent normative text that comprehensively and systematically regulates all relevant aspects—deadlines, conditions, controls, transition targets, and sanctions—rather than continuing to fragmentarily amend transitory provisions.\n\nAdditionally, the proposed law does not include mechanisms for periodic evaluation or accountability regarding compliance with the mercury-use reduction targets established in the PNA. The incorporation of such mechanisms would strengthen the effectiveness of the rule and would provide greater legal certainty regarding the transition process toward clean technologies.\n\nIV. CONCLUSION\n\nThe decision of whether or not to approve the bill rests exclusively with the Legislative Assembly. Nevertheless, it is recommended that the aspects of legislative drafting technique and normative coherence identified in this opinion be taken into account, in order to ensure the proper implementation of the proposed regime within the Costa Rican legal order.\n\nRespectfully yours,\n\nYannia Salas Víquez      Viviana Castro Cerdas\n\nProcuradora              Attorney\n\nYSV/vcc\n\nCód. 10698-2024\n\n--- SUMMARY ---\n\nPGR-OJ-046-2026\n\nEXTENSION OF THE AUTHORIZATION TO USE CYANIDE AND MERCURY LEACHING TECHNIQUES IN ARTISANAL AND SMALL-SCALE MINING (ABANGARES). PRINCIPLE OF ENVIRONMENTAL NON-REGRESSION AND OBJECTIFICATION OF ENVIRONMENTAL PROTECTION. LEGAL NATURE AND DISTORTION OF TRANSITORY PROVISIONS. COMPATIBILITY WITH THE MINAMATA CONVENTION ON MERCURY AND THE NATIONAL ACTION PLAN (PNA). NEED FOR UPDATED TECHNICAL STUDIES AND OBSERVATIONS ON LEGISLATIVE DRAFTING TECHNIQUE.\n\nMs. Cinthia Díaz Briceño, Head of Section, Legislative Committees IV, consults the bill entitled \"AMENDMENT OF TRANSITORY PROVISIONS I AND X OF LAW 8904, AMENDMENT OF THE SECOND PARAGRAPH AND ADDITION OF SEVERAL PARAGRAPHS TO ARTICLE 8; ADDITION OF ARTICLE 8 BIS; ADDITION OF SUBSECTION F) TO ARTICLE 65, AND AMENDMENT OF SUBSECTION K) OF ARTICLE 103 OF THE MINING CODE, LAW N.° 6797, OF OCTOBER 4, 1982, AND ITS AMENDMENTS, LAW TO DECLARE COSTA RICA A COUNTRY FREE OF OPEN-PIT METALLIC MINING, OF DECEMBER 1, 2010,\" legislative file N.° 24.533.\n\nThis Office, in Legal Opinion PGR-OJ-046-2026 of April 6, 2026, signed by Procuradora Yannia Salas Víquez and Attorney Viviana Castro Cerdas, concludes that:\n\n1. Subject matter of the proposal: The initiative seeks to extend until December 31, 2030 the existing deadlines in Transitory Provisions I and X of Law N.° 8904, to maintain the temporary authorization for the use of cyanide and mercury in artisanal mining in Abangares, and to extend the State's period to certify the cooperatives in the use of environmentally friendly technologies.\n\n2. Principle of non-regression and environmental objectification: It is noted that the successive extension of deadlines for highly dangerous substances (cyanide and mercury) could collide with the principle of environmental non-regression (Article 50 of the Constitution), unless sufficient technical justification is demonstrated. The principle of objectification requires that this extension be backed by updated scientific and technical evidence ruling out irreversible harm.\n\n3. Distortion of transitory provisions: It is reiterated that transitory provisions are, by definition, exceptional and temporary. The accumulation of multiple successive extensions distorts that essence and transforms them into norms of semi-permanent application, operating as a mechanism of normative avoidance that generates legal uncertainty.\n\n4. Minamata Convention and National Action Plan (PNA): The bill shows a reasonable alignment with the Minamata Convention (Law N.° 9391) and the PNA (Decreto Ejecutivo N.° 44366-MINAE-S), by setting the limit at the year 2030, coinciding with the target of total elimination of mercury. Nevertheless, it is emphasized that the Convention does not authorize indefinite use, but rather progressive reduction.\n\n5. Weakness in regularization and criminal effectiveness: The persistent absence of concessions granted in the mining reserve zone of Abangares is noted, evidencing administrative backlog. Likewise, it is noted that reiterating the punitive reference for failure to certify (offense of dereliction of duty) without the actual consequences being applied may produce a merely symbolic effect, weakening its preventive effectiveness.\n\n6. Lack of technical reports: It is observed that the explanatory memorandum omits specific and updated technical studies from the competent institutions (MINAE, Ministry of Health, Directorate of Geology and Mines) evaluating the actual current impact and progress in alternative technologies—critical inputs for justifying the constitutional proportionality of the extension.\n\n7. Legislative drafting deficiencies: Continuing to fragmentarily amend transitory provisions makes it difficult to understand the applicable regime. The Legislative Assembly is respectfully suggested to consider consolidating the subject matter into a single, coherent, and comprehensive normative text that incorporates mechanisms for periodic evaluation and accountability."
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