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  "id": "pgr-2741",
  "citation": "C-093-1987",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Reconocimiento de anualidades para servidores públicos trasladados entre instituciones del Estado",
  "title_en": "Recognition of annual increments for public servants transferred between State institutions",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República reconsidera sus dictámenes anteriores y establece que el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por la Ley 6835, debe interpretarse de modo que a los servidores públicos se les reconozca, para efectos de aumentos anuales, todo el tiempo de servicios prestados en otras entidades del sector público, independientemente de la fecha de su último traslado. La frase 'Esta disposición no tiene carácter retroactivo' significa únicamente que no procede el pago retroactivo de sumas acumuladas por aumentos anuales no percibidos entre el traslado y la entrada en vigencia de la ley, pero sí el reconocimiento de la antigüedad hacia futuro. La Procuraduría fundamenta su cambio de criterio en principios de equidad, en la teoría del Estado como patrono único y en la prohibición de discriminación salarial, acogiendo la jurisprudencia del Tribunal de Servicio Civil y de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Advierte, sin embargo, que las instituciones deberán implementar el reconocimiento de forma gradual debido a las limitaciones presupuestarias existentes.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office reconsiders its prior opinions and holds that subsection d) of Article 12 of the Public Administration Salary Law, added by Law 6835, must be interpreted to grant public servants, for purposes of annual step increases, recognition of all time served in other public-sector entities regardless of the date of their last transfer. The clause 'This provision shall have no retroactive effect' means only that no retroactive payment of accumulated amounts is due for annual increases not received between the transfer and the law's effective date, but the seniority itself must be recognized going forward. The Office bases its change of position on principles of equity, the single-employer theory of the State, and the constitutional prohibition against wage discrimination, following the case law of the Civil Service Tribunal and the Second Chamber of the Supreme Court. However, it cautions that public institutions must phase in the recognition gradually because of existing budgetary constraints.",
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  "date": "04/05/1987",
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    "Ley de Salarios de la Administración Pública",
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    "discriminación salarial",
    "Tribunal de Servicio Civil"
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    "salarios públicos",
    "reconocimiento de antigüedad",
    "Ley 6835",
    "Ley de Salarios de la Administración Pública",
    "Procuraduría General de la República",
    "dictamen C-093-87",
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  "keywords_en": [
    "annual increments",
    "public salary",
    "seniority recognition",
    "Law 6835",
    "Public Administration Salary Law",
    "Attorney General's Office",
    "opinion C-093-87",
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  "excerpt_es": "II.- CONCLUSION:\n\nEn síntesis, esta Procuraduría reconsidera de oficio los dictámenes Nº C-021-83 de 31 de enero de 1983 y C-292-85 de 13 de noviembre de 1985, así como cualquier otro que se oponga al presente en el sentido aquí expuesto.",
  "excerpt_en": "II.- CONCLUSION:\n\nIn summary, this Attorney General's Office reconsiders on its own motion Opinions C-021-83 of January 31, 1983 and C-292-85 of November 13, 1985, as well as any other that conflicts with the present opinion in the sense set forth herein.",
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    "label_en": "Reconsideration",
    "label_es": "Reconsideración",
    "summary_en": "The Attorney General's Office reconsidered its prior opinions and held that seniority of public servants transferring between agencies must be fully recognized for future annual increases, without retroactive payment of accrued sums.",
    "summary_es": "La Procuraduría reconsideró sus dictámenes previos y estableció que la antigüedad de los servidores públicos trasladados entre instituciones debe reconocerse íntegramente para aumentos anuales futuros, sin pago retroactivo de sumas acumuladas."
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  "pull_quotes": [
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      "context": "Considerando",
      "quote_en": "this Office has decided, not only for legal reasons but based on the soundest principles of equity that underpin salary regulations in our milieu, to change its view, finding that the addition set out in subsection d) of Article 12 of the Public Administration Salary Law protects not only those employees who transferred from one public institution to another after Law 6835 came into effect, because the non-retroactivity stated in that provision refers specifically to the circumstance that the recognition of seniority did not entail the payment of accumulated sums for annual increases not received between the time of the transfer itself and the effective date of the law",
      "quote_es": "esta Procuraduría ha dispuesto no solo por razones legales sino con fundamento en los más sólidos principios de equidad que sustentan las normas salariales en nuestro medio, variar su criterio en el sentido de que la adición consignada en el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública no sólo protege a aquellos servidores que se trasladaron de una institución pública a otra con posterioridad a la vigencia de la ley 6835, pues la no retroactividad consignada en la normativa de marras, está referida específicamente a que el reconocimiento de la antigüedad no implicaba el pago de sumas acumuladas por aumentos anuales dejados de percibir entre el propio momento del traslado y la fecha de entrada en vigencia de la ley"
    },
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      "context": "Considerando",
      "quote_en": "starting from the theory of the State as a sole employer… it is not proper to establish discriminatory differences among employees who render their services to the same employer",
      "quote_es": "partiendo de la teoría del Estado como patrono único... no es procedente establecer diferencias discriminatorias entre servidores que prestan sus servicios para un mismo empleador"
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  "body_es_text": "Texto Dictamen 093\n\n \n\n  Dictamen :  093   del 04/05/1987   \n( RECONSIDERA )\n\nC-093-87\n\nSan José, 4 de mayo de 1987\n\n \n\nLicenciado\n\nGabriel Gallegos Valdés\n\nJefe Departamento Legal\n\nMinisterio de Hacienda\n\nS. D.\n\nEstimado señor:\n\nCon la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su nota del pasado 30\nde enero de 1986, recibida por el suscrito el 5 de setiembre del mismo año, por cuyo medio nos pide\npronunciarnos sobre la interpretación y alcances de la disposición consignada en el artículo 2º de\nla Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, la cual agrega un inciso d) al artículo 12 de la Ley de\nSalarios de la Administración Pública (Nº 2166 de 7 de octubre de 1957).\n\nNos manifiesta asimismo, que su principal intención es que se establezcan los verdaderos alcances de\nla \"retroactividad\" establecida en esa normativa, pues algunos funcionarios de esa Institución\ninsisten en que tienen derecho a que se les reconozcan todas las anualidades en grado igual al\nnúmero de años que han servido para el Estado.\n\nEl criterio legal que se consigna en su consulta, sostiene que la retroactividad estipulada en la\nley de comentario, se refiere a que la disposición no es aplicable retroactivamente en forma plena,\nsino solamente en cuanto al pago de anualidades, en consecuencia, el derecho que se otorga en\nrelación con los aumentos anuales, no debe entenderse por la mencionada irretroactividad, sino por\nel contrario, deben reconocerse a partir de la vigencia de la Ley Nº 6835, sea, el 28 de diciembre\nde 1982.\n\nAsí las cosas, agrega usted que, la irretroactividad de cita es propia en lo atinente al pago de\nanualidades, pues antes de la entrada en vigor de la ley, el legislador no reconoce los efectos del\nhecho realizado, por el contrario, la irretroactividad de la ley en cuanto al reconocimiento del\nderecho a los aumentos anuales, a partir de la entrada en vigor de dicha norma, sería su propia\nnegación.\n\nEn virtud de lo anterior, usted nos solicita que externemos nuestro criterio acerca de cuál es el\nverdadero sentido y alcance del artículo de la ley en cuestión, y de conformidad con lo establecido\nen esa disposición, cuál es la forma en que debe interpretarse en lo tocante el pago de anualidades\ny reconocimiento de derechos a aumentos anuales, la frase que se consigna en ésta que dice:\n\n\"Esta disposición no tiene efecto retroactivo.\"\n\nI.- NORMATIVA APLICABLE AL CASO DE INTERPRETACION:\n\n            Sobre el particular reza el artículo 2º de la Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, en\nlo que interesa:\n\n\"Se agrega un inciso d) al artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Número\n2166 del 7 de octubre de 1977, que dirá:\n\nd) A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de\nlos aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicios prestados en\notras entidades del Sector Público. Esta disposición no tiene carácter retroactivo.\"\n\nSi bien no es absolutamente cierto que el Derecho del Trabajo se aplique con toda su metodología y\nfines a las relaciones de empleo público de nuestro país, por hacerse presentes en dichas relaciones\nmuchos institutos del Derecho Administrativo que impregnan tales relaciones con elementos propios de\nesta ciencia, no podemos obviar la circunstancia de que cuando estamos en presencia de normas que\nregulan salarios, debemos tener en cuenta siempre para su análisis e interpretación, los principios\nbásicos de equidad que alimentan e inspiran el negocio laboral.\n\nEn el anterior sentido es preciso decir, que toda consideración de las normas salariales tanto en el\nsector público, como en el privado, ha de hacerse en función de su eficacia, sea, tomando en cuenta\nque han de aplicarse a relaciones cuyo objeto es el trabajo humano. Esto obliga -para un adecuado\nconocimiento de los supuestos que sirven de base a dicha normativa, así como para una exacta\ninterpretación del alcance que haya de darse a las mismas- a analizar su contenido sin perder de\nvista la igualdad de trato que debe darse a los sujetos destinatarios de tales disposiciones.\n\nAhora bien, para dar una cabal respuesta a su consulta, de previo a penetrar en el verdadero\nespíritu y alcances de la normativa en cuestión, haremos un recorrido por diversas normas que en\nsimilares situaciones, han establecido pago de aumentos anuales de la manera pretendida en su\nconsulta, pues ello nos dará un programa más amplio que ayudará a resolver la problemática en\nestudio, si bien no con una interpretación analógica, sí con paridad de razones.\n\n            El artículo 24 de la Ley Nº 6962 de 26 de julio de 1984, vetado por el Poder Ejecutivo,\ndispuso lo siguiente:\n\n\"ARTICULO 24.- En la proporcionalidad que establece la escala de sueldos base de la Ley de Personal\nde la Asamblea Legislativa, Nº 4556 del 29 de abril de 1970 y sus reformas, se continuará ampliando\ndicha escala.\n\nSe reconocerá a los servidores de la Asamblea Legislativa, que provengan de otras entidades del\nEstado, independientemente de la fecha del último traslado y de que haya existido o no escala de\nsalarios, la totalidad de anualidades acumuladas en los distintos puestos públicos, de conformidad\ncon la escala de salarios de la Asamblea Legislativa. El servidor será ubicado en esta escala, en la\nanualidad correspondiente al número de años de servicio prestados al Estado. Lo anterior no implica\nel pago de sumas acumuladas por aumentos anuales dejados de percibir. Esta disposición rige a partir\ndel 1º de enero de 1984.\"\n\n            Las razones que expuso el Poder Ejecutivo en contra de dicha disposición fueron las\nsiguientes:\n\nVETO POR RAZONES DE INCONSTITUCIONALIDAD.\n\n3.- ARTÍCULO 24: Señala el artículo 180 de la Constitución Política que:\n\n\"El Presupuesto Ordinario y los Extraordinarios constituyen el límite de acción de los poderes\npúblicos para el uso y disposición de los recursos del Estado...\"\n\nSignifica lo anterior que todo gasto público debe ser previamente autorizado, conforme con las\nnormas constitucionales y las leyes sobre la materia. Asimismo, implica toda erogación la necesaria\nexistencia de recursos suficientes con ese propósito.\n\nEl artículo 24 que por razones de inconstitucionalidad el Poder ejecutivo veta, constituye un\nreconocimiento de un derecho cuyo contenido no cuestionamos, en el tanto que al servidor público\nprocedente de otras dependencias de la misma Administración, se le reconocen las anualidades\ncorrespondientes al número de años de servicios prestados al Estado. Nuestra objeción es en cuanto\nal contenido presupuestario con recursos suficientes para hacer frente a esta eventual erogación,\ntoda vez que no se indica la fuente de financiación de este gasto, ni tampoco se conoce el monto\naproximado de su costo. Es por ello que estima el Poder Ejecutivo que el texto en comentario\nviolenta principios constitucionales y contraviene disposiciones legales tales como los artículos 46\ny siguientes concordantes de la Ley de la Administración Financiera de la República, razón por\ndejamos interpuesto este veto en la forma dicha.\"\n\n            Posteriormente, mediante el artículo 16 de la Ley Nº 6966 de 25 de setiembre del mismo\naño, se repitió la misma disposición consignada con algunas variantes y a la letra dijo:\n\n\"ARTICULO 16.- \"En la proporcionalidad que establece la Escala de Salarios de la Ley de Personal de\nla Asamblea Legislativa Nº 4556 del 29 de abril de 1970 y sus reformas, se continuará ampliando\ndicha escala.  Se reconocerá a los servidores de la Asamblea Legislativa que provengan de otras\nentidades del Estado, independientemente de la fecha del último traslado, de que haya o no existido,\nescala de salarios y de que hayan o no trabajado bajo el Régimen de Servicio Civil incluyendo los\ninterinos, la totalidad de anualidades acumuladas en los distintos puestos públicos de conformidad\ncon la Escala de Salarios de la Asamblea Legislativa.\n\nEl servidor será ubicado en esta escala, en la anualidad correspondiente al número de años de\nservicio prestados al Estado. Lo anterior no implica el pago de sumas acumuladas por aumentos\nanuales dejados de percibir.\n\nEl contenido económico para hacer frente a esta erogación se encuentra en la Ley Nº 6963 del 30 de\njulio de 1984, en el Título 01, Programa 001, Partida 0 -Servicios Personales, Sub partida 000 -\nSueldos para Cargos Fijos (reajustes salariales, enero a diciembre de 1984 ¢2.500.000,00)\".\n\n            El Poder Ejecutivo reiteró el veto contra dicha disposición, pero posteriormente lo\nretiró convirtiéndose dicha normativa en Ley de la República. Las razones del veto en esta\noportunidad fueron las siguientes:\n\n\"Con base en las razones que en seguida se exponen y haciendo uso de las atribuciones que le\nconfieren el inciso 5 del artículo 140 y el artículo 125 de la Constitución Política, el Poder\nEjecutivo devuelve sin la sanción correspondiente el artículo 16 del Decreto Ejecutivo Nº 6966, del\n7 de setiembre de 1984, que dispone continuar ampliando la escala de salarios, en la\nproporcionalidad que ésta establece, de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa que provengan\nde otras entidades del Estado, independientemente de la fecha del último traslado, de que haya o no\nexistido escala de salarios y de que hayan o no trabajado bajo el Régimen de Servicio Civil,\nincluyendo los interinos, la totalidad de anualidades acumuladas en los distintos puestos públicos,\nde conformidad con la escala de salarios de la Asamblea Legislativa.\n\nEl párrafo segundo de dicho artículo indica que el contenido económico para hacer frente a esa\nerogación se encuentra en la Ley 6963 del 30 de julio de 1984, en el artículo 01, Programa 001,\nPartida 0 -Servicios Personales- Sub partida 000 –Sueldos para cargos fijos (reajustes salariales,\nenero a diciembre de 1984, ¢2.500.000,00). El Poder Ejecutivo veta el citado artículo por considerar\naltamente inconveniente crear regímenes jurídicos específicos para determinados funcionarios\npúblicos, por ser inconstitucional y antidemocrático y contrario a los principios de una buena\norganización de la Administración Pública. Por sí solas las razones aducidas, serían suficientes\npara vetar el Decreto de Mérito, por razones de inconveniencia. Pero, además, es imprescindible\nconsiderar la situación que se creará cuando los restantes empleados de la Administración Central y\nDescentralizada, tiendan a corregir esa injusta y arbitraria discriminación, reclamando con justo\nderecho, iguales beneficios. La atención de esos legítimos reclamos, tendría un costo en dinero de\ntal magnitud, que el Estado costarricense no puede asumir, porque ampliaría la brecha entre sus\ningresos y gastos, la cual sólo se podría reducir incrementando la carga tributaria en forma\ndesmedida, causando un serio perjuicio al nivel de vida de la mayoría de los costarricenses.\n\nPor las anteriores razones, el Poder Ejecutivo veta por inconveniente el artículo 16 del Decreto\nLegislativo Nº 6966.\"  Como puede notarse las razones que invocó el Poder Ejecutivo fueron meramente\neconómicas.\n\n            Por otra parte, el Transitorio I de la Ley Nº 5955 del 31 de octubre de 1977, la cual\nreforma el Transitorio I de la Ley Nº 5690 de 27 de mayo de 1975, dispuso:\n\n\"TRANSITORIO I.- Los servidores públicos, amparados al Régimen de Servicio Civil, que a la fecha de\nla vigencia de la presente ley tengan más de cinco años dedicados a la función pública y bajo este\nmismo régimen, deberán ser ubicados en el paso correspondiente de su categoría en la Escala de\nSalarios desde la vigencia de la ley Nº 2166 de 9 de octubre de 1957, sea un máximo de doce pasos al\naño 1975, inclusive pero sin derecho a demandar el pago de los aumentos anteriores al de la\nubicación que aquí se cita.\"\n\n            La Corte Suprema de Justicia, no por ley, sino mediante Acuerdo de Corte Plena de Sesión\nde 28 de mayo de 1984, Artículo LXXI, dispuso lo que se transcribe de inmediato:\n\n\"Con base en lo que se ha dejado expuesto y luego de una amplia deliberación, se acordó: Reconocer a\nlos servidores judiciales que laboraron anteriormente en otras dependencias públicas, el beneficio\npor antigüedad que les puede corresponder de acuerdo con el tiempo de servicio que laboraron a\npartir de esta fecha y en el entendido de que no existe disponibilidad presupuestaria para atender\nel pago que por ese concepto se derive.- Para efectos de dicho reconocimiento se tomará en cuenta el\ntiempo que sirvieron a partir de enero de mil novecientos sesenta.\n\n            El Departamento de Personal hará a la mayor brevedad los estudios del caso, con el\npropósito de incluir en el presupuesto del año entrante una partida para atender ese pago.-\n\n\" Como se deduce de la normativa supra transcrita, existe una corriente no solo legislativa en los\núltimos años, encaminada al reconocimiento de la antigüedad de los servidores públicos, cualquiera\nque haya sido la fecha del último traslado dentro del sector público, sin que tal reconocimiento\nimplicare el pago de sumas acumuladas por aumentos anuales dejados de percibir.\n\nAhora bien, ya concretamente en lo que respecta a los verdaderos alcances del citado inciso d) del\nartículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, el Tribunal de Servicio Civil\nmediante un precedente, sostuvo una tesis contraria a la establecida en los dictámenes Nº C-021-83 y\nNº C-292-85, disponiendo que a un servidor adscrito a ese Régimen Estatutario le asiste derecho a\nque se le reconozca la antigüedad en el servicio que lograra demostrar, de manera distinta a la\ndispuesta por este Despacho (ver resolución de quince horas y cuarenta y cinco minutos del veintiuno\nde agosto de mil novecientos ochenta y seis), en cuanto dijo:\n\n\"III.- Fondo.- ...tal y como lo consignó el legislador en la exposición de motivos de la ley\n6835/82, artículo 12 inciso d), esa normativa se emitió para reparar una injusticia, dicho en las\npropias palabras del legislador, se pretende corregir una gran injusticia. Si esa fue la pretensión,\njamás podría haber prohijado un criterio que precisamente hace que la injusticia se mantenga. El\nsentido que tiene la oración de la ley que dispone \"Esta disposición no tiene carácter retroactivo\"\nes la de no permitir que el trabajador a quien se le aplicara pretendiera el pago con efecto\nanterior a la ley; sentido idéntico aunque con una redacción más clara que tuvo la ley 5977/76 (sic)\ncuando en su transitorio primero expresa \"pero sin derecho a demandar el pago de los aumentos\nanteriores al de la ubicación que aquí se cita\".\n\n             Se observa de esta disposición normativa que precisamente el legislador quiso evitar\nafectar al presupuesto vigente con obligaciones de períodos liquidados y ese mismo sentido es el que\ntiene la norma invocada por el actor, porque de lo contrario se haría ilusoria la reparación o\ncorrección de la injusticia que fue la causa que motivó su emisión. En consecuencia, contestes con\nlo expuesto, el reclamante tiene derecho a que se le reconozca toda la antigüedad que logre\ndemostrar y a partir de este fallo.\"\n\n            También el Tribunal Superior de Trabajo de esta ciudad, mediante resolución de quince\nhoras y cinco minutos del quince de mayo de mil novecientos ochenta y cinco (confirmada por la Sala\nSegunda de la Corte Suprema de justicia por resolución de las catorce horas y treinta minutos del\ntreinta de abril de mil novecientos ochenta y seis), se pronunció al respecto, ante la pretensión de\nun servidor del Patronato Nacional de la Infancia para que se le reconociera de acuerdo con lo\npreceptuado por el artículo 5º de la Ley de Salarios de la Administración Pública y el 12 inciso d)\nde la misma ley, el tiempo de servicios prestados para la Administración Pública, en cuanto\nmanifestó:\n\n\"...Es acertado el pronunciamiento en examen, pues la Ley Nº 6835 del 22 de diciembre de 1982,\npublicada en La Gaceta número 249 del día martes 28 de diciembre referido, dispuso que los\nservidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de aumentos\nanuales, el tiempo de servicios prestados en otras entidades del sector público, sin que tal norma\npueda tener aplicación retroactiva. Igualmente debe considerarse el salario de clase más\nsobresueldos, que constituyen el nuevo salario base, el cual servirá para la correspondiente\nubicación en la escala salarial. Por ello, debe prohijarse el fallo en cuanto declara con lugar el\nreclamo del actor... contra el Patronato Nacional de la Infancia, para que se le reconozca el tiempo\nlaborado   desde mil novecientos sesenta y cinco,...\"\n\n             La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia al confirmar el fallo de Instancia\nagregó:\n\n\"...Además, se debe enfatizar en que la interpretación que se dió por los Tribunales de grado al\ninciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, adicionado por el\nnúmero 2º de la Ley 6835, está en un todo con el verdadero espíritu de dicha disposición legal, pues\ncomo bien se dice, se trataba con ello de corregir una gran injusticia con los servidores del sector\npúblico que pasaban a trabajar de una institución pública a otra...\"\n\nEn armonía con lo expuesto es menester indicar que, partiendo de la teoría del Estado como patrono\núnico, la cual ha sido avalada por esta Institución mediante dictámenes que datan del año 1975 (ver\nen ese sentido Nº 324-PT de 12 de mayo de 1975) y por la misma jurisprudencia laboral de nuestro\npaís (ver resolución Nº 2843 de 10:15 horas de 10 de octubre de 1972 del Tribunal Superior de\nTrabajo), no es procedente establecer diferencias discriminatorias entre servidores que prestan sus\nservicios para un mismo empleador, máxime si se toma en cuenta que ese tipo de actuaciones rozan con\nnormas constitucionales como lo son los artículos 57 y 68 de la Carta Magna, los que a la letra\ndicen:\n\n\"ARTICULO 57. (Salario mínimo, principio de la igualdad del salario). Todo trabajador tendrá derecho\na un salario mínimo, de fijación periódica, por jornada normal, que le procure bienestar y\nexistencia digna. El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de\neficiencia...\"\n\n\"Artículo 68. (Igualdad de salario, ventajas y condiciones de trabajo, preferencia al trabajador\ncostarricense). No podrá hacerse discriminación respecto al salario, ventajas o condiciones de\ntrabajo entre costarricenses y extranjeros o respecto de algún grupo de trabajadores...\"\n\n            En virtud de lo expuesto, y de lo dispuesto claramente en el artículo 2º de la Ley Nº\n6835 de 22 de diciembre de 1982, esta Procuraduría ha dispuesto no solo por razones legales sino con\nfundamento en los más sólidos principios de equidad que sustentan las normas salariales en nuestro\nmedio, variar su criterio en el sentido de que la adición consignada en el inciso d) del artículo 12\nde la Ley de Salarios de la Administración Pública no sólo protege a aquellos servidores que se\ntrasladaron de una institución pública a otra con posterioridad a la vigencia de la ley 6835, pues\nla no retroactividad consignada en la normativa de marras, está referida específicamente a que el\nreconocimiento de la antigüedad no implicaba el pago de sumas acumuladas por aumentos anuales\ndejados de percibir entre el propio momento del traslado y la fecha de entrada en vigencia de la ley\n(28/12/82), independientemente de la fecha del último traslado de que fue objeto el servidor. Lo\nanterior, en el entendido de que la institución patronal hubiera adoptado el sistema contemplado en\nla escala salarial prevista en la Ley de Salarios de la Administración Pública.\n\nSin embargo, es preciso indicar que para una correcta aplicación de la norma en estudio, deberán las\ninstituciones públicas crear los procedimientos idóneos para que paulatinamente se haga tal\nreconocimiento a cada uno de los servidores beneficiados, dada la insuficiencia presupuestaria\nexistente, para hacerle frente a dicha erogación en estos momentos.\n\nII.- CONCLUSION:\n\nEn síntesis, esta Procuraduría reconsidera de oficio los dictámenes Nº C-021-83 de 31 de enero de\n1983 y C-292-85 de 13 de noviembre de 1985, así como cualquier otro que se oponga al presente en el\nsentido aquí expuesto.\n\n \n\nLic. Roberto Montero Poltronieri\n\nPROCURADURIA CONSTITUCIONAL.\n\nRMP/emf.\n\npcm.",
  "body_en_text": "Legal Opinion 093\n\nLegal Opinion: 093 of 04/05/1987\n(RECONSIDERS)\n\nC-093-87\n\nSan José, May 4, 1987\n\nLicenciado\nGabriel Gallegos Valdés\nHead of Legal Department\nMinistry of Finance\nS. D.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I am referring to your note of January 30, 1986, received by the undersigned on September 5 of the same year, through which you request that we issue an opinion on the interpretation and scope of the provision set forth in Article 2 of Law No. 6835 of December 22, 1982, which adds a subsection d) to Article 12 of the Public Administration Salaries Law (No. 2166 of October 7, 1957).\n\nYou also state that your main intention is to establish the true scope of the \"retroactivity\" established in that regulation, since some officials of that Institution insist that they have the right to have all years of service recognized to a degree equal to the number of years they have served the State.\n\nThe legal opinion contained in your consultation maintains that the retroactivity stipulated in the law in question refers to the fact that the provision is not applicable retroactively in a full manner, but only regarding the payment of years of service; consequently, the right granted in relation to annual increases should not be understood by the mentioned non-retroactivity, but on the contrary, must be recognized starting from the effective date of Law No. 6835, that is, December 28, 1982.\n\nThus, you add that the cited non-retroactivity is proper concerning the payment of years of service, since before the law entered into force, the legislator does not recognize the effects of the performed act; on the contrary, the non-retroactivity of the law regarding the recognition of the right to annual increases, starting from the entry into force of said rule, would be its own negation.\n\nBy virtue of the foregoing, you request that we issue our opinion regarding what is the true meaning and scope of the article of the law in question, and in accordance with what is established in that provision, what is the way in which the phrase set forth therein stating: \"This provision does not have retroactive effect\" should be interpreted regarding the payment of years of service and recognition of rights to annual increases.\n\nI.- REGULATIONS APPLICABLE TO THE CASE FOR INTERPRETATION:\n\nIn this regard, Article 2 of Law No. 6835 of December 22, 1982, states, in what is relevant:\n\n\"A subsection d) is added to Article 12 of the Public Administration Salaries Law, Number 2166 of October 7, 1977, which shall read:\n\nd) Public Sector employees, whether permanent or interim, shall have recognized, for the purposes of the annual increases referred to in Article 5 above, the time of services rendered in other Public Sector entities. This provision does not have retroactive character.\"\n\nAlthough it is not absolutely certain that Labor Law applies with all its methodology and purposes to public employment relationships in our country, since many Administrative Law institutes are present in said relationships, imbuing such relationships with elements typical of this science, we cannot ignore the circumstance that when we are in the presence of rules regulating salaries, we must always take into account, for their analysis and interpretation, the basic principles of equity that nourish and inspire the labor matter.\n\nIn the above sense, it is necessary to say that all consideration of salary regulations, both in the public and private sectors, must be made in terms of their effectiveness, that is, taking into account that they must be applied to relationships whose object is human work. This requires—for an adequate understanding of the assumptions that serve as a basis for said regulations, as well as for an exact interpretation of the scope to be given to them—analyzing their content without losing sight of the equality of treatment that must be given to the subjects who are the recipients of such provisions.\n\nNow then, to provide a complete response to your consultation, before delving into the true spirit and scope of the regulation in question, we will review various norms that, in similar situations, have established the payment of annual increases in the manner sought in your consultation, as this will give us a broader framework that will help resolve the problem under study, albeit not with an analogical interpretation, but with parity of reasoning.\n\nArticle 24 of Law No. 6962 of July 26, 1984, vetoed by the Executive Branch, provided the following:\n\n\"ARTICLE 24.- The scale established by the base salary scale of the Legislative Assembly Personnel Law, No. 4556 of April 29, 1970, and its amendments, shall continue to be expanded in its proportionality.\n\nEmployees of the Legislative Assembly who come from other State entities shall be recognized, regardless of the date of the last transfer and whether or not a salary scale existed, the totality of years of service accumulated in the various public positions, in accordance with the salary scale of the Legislative Assembly. The employee shall be placed on this scale, at the years-of-service level corresponding to the number of years of service rendered to the State. The foregoing does not imply the payment of accumulated sums for annual increases left uncollected. This provision is effective as of January 1, 1984.\"\n\nThe reasons the Executive Branch set forth against said provision were the following:\n\nVETO FOR REASONS OF UNCONSTITUTIONALITY.\n\n3.- ARTICLE 24: Article 180 of the Political Constitution states that:\n\n\"The Ordinary Budget and the Extraordinary Budgets constitute the limit of action of the public powers for the use and disposition of State resources...\"\n\nThe foregoing means that all public expenditure must be previously authorized, in accordance with constitutional norms and the laws on the matter. Likewise, any disbursement implies the necessary existence of sufficient resources for that purpose.\n\nArticle 24, which the Executive Branch vetoes for reasons of unconstitutionality, constitutes a recognition of a right whose content we do not question, insofar as the public employee coming from other dependencies of the same Administration is recognized the years of service corresponding to the number of years of services rendered to the State. Our objection is regarding the budgetary content with sufficient resources to meet this eventual disbursement, since the source of financing for this expenditure is not indicated, nor is the approximate amount of its cost known. It is for this reason that the Executive Branch estimates that the text under consideration violates constitutional principles and contravenes legal provisions such as Articles 46 and concordant articles of the Financial Administration Law of the Republic, reason for which we hereby file this veto as stated.\n\nSubsequently, through Article 16 of Law No. 6966 of September 25 of the same year, the same provision was repeated, with some variations, and it literally stated:\n\n\"ARTICLE 16.- The scale established by the Salary Scale of the Legislative Assembly Personnel Law No. 4556 of April 29, 1970, and its amendments, shall continue to be expanded in its proportionality. Employees of the Legislative Assembly who come from other State entities shall be recognized the totality of years of service accumulated in the various public positions in accordance with the Salary Scale of the Legislative Assembly, regardless of the date of the last transfer, of whether or not a salary scale existed, and of whether or not they have worked under the Civil Service Regime, including interim employees.\n\nThe employee shall be placed on this scale, at the years-of-service level corresponding to the number of years of service rendered to the State. The foregoing does not imply the payment of accumulated sums for annual increases left uncollected.\n\nThe economic content to meet this disbursement is found in Law No. 6963 of July 30, 1984, in Title 01, Program 001, Line Item 0 -Personal Services, Sub-line item 000 -Salaries for Fixed Positions (salary adjustments, January to December 1984, ¢2,500,000.00).\"\n\nThe Executive Branch reiterated the veto against said provision, but subsequently withdrew it, and said regulation became Law of the Republic. The reasons for the veto on this occasion were the following:\n\n\"Based on the reasons set forth below and using the powers conferred by subsection 5 of Article 140 and Article 125 of the Political Constitution, the Executive Branch returns without the corresponding sanction Article 16 of Executive Decree No. 6966, of September 7, 1984, which provides for continuing to expand the salary scale, in the proportionality it establishes, of the Legislative Assembly Personnel Law for those coming from other State entities, regardless of the date of the last transfer, of whether or not a salary scale existed, and of whether or not they have worked under the Civil Service Regime, including interim employees, the totality of years of service accumulated in the various public positions, in accordance with the salary scale of the Legislative Assembly.\n\nThe second paragraph of said article indicates that the economic content to meet that disbursement is found in Law 6963 of July 30, 1984, in article 01, Program 001, Line Item 0 -Personal Services- Sub-line item 000 –Salaries for fixed positions (salary adjustments, January to December 1984, ¢2,500,000.00). The Executive Branch vetoes the cited article considering it highly inconvenient to create specific legal regimes for certain public officials, for being unconstitutional and undemocratic and contrary to the principles of good organization of the Public Administration. The reasons adduced alone would be sufficient to veto the Decree of Merit, for reasons of inconvenience. But, furthermore, it is essential to consider the situation that will be created when the remaining employees of the Central and Decentralized Administration tend to correct this unjust and arbitrary discrimination, claiming with just right, equal benefits. Addressing these legitimate claims would have a monetary cost of such magnitude that the Costa Rican State cannot assume, because it would widen the gap between its income and expenses, which could only be reduced by increasing the tax burden in an excessive manner, causing serious harm to the standard of living of the majority of Costa Ricans.\n\nFor the above reasons, the Executive Branch vetoes Article 16 of Legislative Decree No. 6966 as inconvenient.\" As can be noted, the reasons invoked by the Executive Branch were merely economic.\n\nOn the other hand, Transitory Provision I of Law No. 5955 of October 31, 1977, which amends Transitory Provision I of Law No. 5690 of May 27, 1975, provided:\n\n\"TRANSITORY PROVISION I.- Public employees, covered by the Civil Service Regime, who as of the effective date of this law have more than five years dedicated to public service and under this same regime, must be placed in the corresponding step of their category on the Salary Scale from the effective date of Law No. 2166 of October 9, 1957, that is, a maximum of twelve steps as of the year 1975, inclusive, but without the right to demand payment of increases prior to the placement cited herein.\"\n\nThe Supreme Court of Justice, not by law, but by means of an Agreement of the Full Court in Session of May 28, 1984, Article LXXI, provided what is immediately transcribed:\n\n\"Based on what has been set forth and after extensive deliberation, it was agreed: To recognize judicial employees who previously worked in other public dependencies, the benefit for seniority that may correspond to them according to the time of service they worked starting from this date, and on the understanding that there is no budgetary availability to attend to the payment derived from this concept.- For the purposes of said recognition, the time they served starting from January nineteen sixty shall be taken into account.\n\nThe Personnel Department shall conduct the pertinent studies as soon as possible, with the purpose of including an item in next year's budget to attend to that payment.-\"\n\nAs can be deduced from the regulations transcribed above, there has been a trend, not only legislative, in recent years, aimed at recognizing the seniority of public employees, regardless of the date of the last transfer within the public sector, without such recognition implying the payment of accumulated sums for annual increases left uncollected.\n\nNow then, more specifically regarding the true scope of the cited subsection d) of Article 12 of the Public Administration Salaries Law, the Civil Service Tribunal, through a precedent, upheld a thesis contrary to that established in Legal Opinions No. C-021-83 and No. C-292-85, ruling that an employee assigned to that Statutory Regime is entitled to have recognized the seniority in service that they managed to demonstrate, in a manner different from that provided by this Office (see resolution of fifteen forty-five hours on August twenty-one, nineteen eighty-six), insofar as it stated:\n\n\"III.- Merits.- ...as the legislator set forth in the statement of motives for Law 6835/82, Article 12 subsection d), that regulation was issued to correct an injustice, stated in the legislator's own words, it is intended to correct a great injustice. If that was the intention, it could never have fostered a criterion that precisely causes the injustice to persist. The meaning of the phrase in the law that provides 'This provision does not have retroactive character' is that of not permitting the worker to whom it was applied to claim payment with effect prior to the law; an identical sense, although with clearer wording, that Law 5977/76 (sic) had when in its first transitory provision it states 'but without the right to demand payment of increases prior to the placement cited herein.'\n\nIt is observed from this regulatory provision that precisely the legislator wanted to avoid affecting the current budget with obligations from settled periods, and that same sense is what the rule invoked by the plaintiff has, because otherwise the reparation or correction of the injustice that was the cause motivating its issuance would be rendered illusory. Consequently, in agreement with what has been stated, the claimant has the right to have recognized all the seniority they manage to demonstrate, and as of this ruling.\"\n\nAlso, the Superior Labor Court of this city, through a resolution of fifteen five hours on May fifteen, nineteen eighty-five (confirmed by the Second Chamber of the Supreme Court of Justice by resolution of fourteen thirty hours on April thirty, nineteen eighty-six), issued a ruling in this regard, in response to a claim by an employee of the Patronato Nacional de la Infancia (National Child Welfare Agency) to have recognized, in accordance with the provisions of Article 5 of the Public Administration Salaries Law and subsection 12 d) of the same law, the time of services rendered to the Public Administration, insofar as it stated:\n\n\"...The pronouncement under review is correct, since Law No. 6835 of December 22, 1982, published in La Gaceta number 249 on Tuesday, December 28 of said year, provided that Public Sector employees, whether permanent or interim, shall have recognized, for purposes of annual increases, the time of services rendered in other public sector entities, without such rule being able to have retroactive application. Equally, the class salary plus supplementary payments must be considered, which constitute the new base salary, which will serve for the corresponding placement on the salary scale. Therefore, the ruling must be upheld insofar as it declares the plaintiff's claim against the Patronato Nacional de la Infancia with merit... so that the time worked since nineteen sixty-five be recognized...\"\n\nThe Second Chamber of the Supreme Court of Justice, in confirming the lower court's ruling, added:\n\n\"...Furthermore, it must be emphasized that the interpretation given by the lower courts to subsection d) of Article 12 of the Public Administration Salaries Law, added by number 2 of Law 6835, is entirely in keeping with the true spirit of said legal provision, since as is well stated, it was intended thereby to correct a great injustice with public sector employees who moved from one public institution to another...\"\n\nIn harmony with what has been stated, it is necessary to indicate that, based on the theory of the State as a single employer, which has been endorsed by this Institution through legal opinions dating back to 1975 (see in that sense No. 324-PT of May 12, 1975) and by the labor jurisprudence of our country (see resolution No. 2843 of 10:15 hours on October 10, 1972, of the Superior Labor Tribunal), it is not appropriate to establish discriminatory differences between employees who render their services to the same employer, especially considering that this type of action borders on constitutional norms such as Articles 57 and 68 of the Magna Carta, which literally state:\n\n\"ARTICLE 57. (Minimum wage, principle of wage equality). Every worker shall have the right to a minimum wage, fixed periodically, for a normal workday, that provides them with well-being and a dignified existence. The wage shall always be equal for equal work under identical conditions of efficiency...\"\n\n\"Article 68. (Equality of wages, advantages, and working conditions, preference for Costa Rican workers). No discrimination regarding wages, advantages, or working conditions may be made between Costa Ricans and foreigners, or with respect to any group of workers...\"\n\nBy virtue of the foregoing, and of what is clearly provided in Article 2 of Law No. 6835 of December 22, 1982, this Attorney General's Office has decided, not only for legal reasons but based on the most solid principles of equity that underpin salary regulations in our environment, to change its criterion in the sense that the addition set forth in subsection d) of Article 12 of the Public Administration Salaries Law not only protects those employees who transferred from one public institution to another after the effective date of Law 6835, since the non-retroactivity set forth in the regulation in question is specifically referred to the fact that the recognition of seniority did not imply the payment of accumulated sums for annual increases left uncollected between the very moment of the transfer and the date of entry into force of the law (12/28/82), regardless of the date of the last transfer to which the employee was subject. The foregoing, on the understanding that the employing institution had adopted the system contemplated in the salary scale provided for in the Public Administration Salaries Law.\n\nHowever, it is necessary to indicate that for a correct application of the rule under study, public institutions must create the suitable procedures so that such recognition is gradually made to each of the benefited employees, given the existing budgetary insufficiency to meet said disbursement at this time.\n\nII.- CONCLUSION:\n\nIn summary, this Attorney General's Office reconsiders ex officio Legal Opinions No. C-021-83 of January 31, 1983, and C-292-85 of November 13, 1985, as well as any other that opposes the present one in the sense set forth herein.\n\nLic. Roberto Montero Poltronieri\nCONSTITUTIONAL ATTORNEY'S OFFICE.\n\nRMP/emf.\n\npcm."
}