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  "id": "pgr-6553",
  "citation": "C-078-1998",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Nulidad de contratos de arrendamiento en zona marítimo terrestre",
  "title_en": "Nullity of lease contracts in the maritime-terrestrial zone",
  "summary_es": "La Procuraduría General resuelve una consulta de la Municipalidad de La Cruz sobre la nulidad de contratos de arrendamiento en la zona restringida de la zona marítimo terrestre. El dictamen concluye que la solicitud es prematura porque la municipalidad no ha realizado el procedimiento administrativo ordinario previo exigido por los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, necesario para garantizar el debido proceso a los afectados. Además, establece que la competencia para emitir el dictamen sobre nulidad absoluta evidente y manifiesta de dichos contratos corresponde a la Contraloría General de la República y no a la Procuraduría, por tratarse de actos directamente relacionados con la Hacienda Pública, dado que la zona marítimo terrestre es patrimonio nacional administrado por la municipalidad. Finalmente, la Procuraduría analiza la naturaleza jurídica de los denominados 'contratos de arrendamiento' en la zona marítimo terrestre, señalando que la legislación vigente (Ley No. 6043) sustituyó esa figura por un sistema de concesiones, y recomienda a la municipalidad verificar el origen temporal de los contratos para determinar su posible nulidad según la ley aplicable en cada momento.",
  "summary_en": "The General Attorney's Office (Procuraduría General) addresses a query from the Municipality of La Cruz regarding the nullity of lease contracts in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone. The opinion concludes that the request is premature because the municipality has not carried out the mandatory prior ordinary administrative procedure under Articles 308 et seq. of the General Public Administration Law, which is required to guarantee due process to those affected. Furthermore, it establishes that the authority to issue the opinion on absolute, evident, and manifest nullity of such contracts belongs to the Comptroller General's Office (Contraloría General de la República), not to the Attorney General's Office, as these are acts directly related to Public Finance (Hacienda Pública) since the maritime-terrestrial zone is national heritage administered by the municipality. Lastly, the Attorney General's Office analyzes the legal nature of the so-called 'lease contracts' in the maritime-terrestrial zone, noting that current legislation (Law No. 6043) replaced this figure with a concession system, and recommends the municipality verify the temporal origin of the contracts to determine their possible nullity under the applicable law at each period.",
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  "date": "24/04/1998",
  "year": "1998",
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    "property-and-titling"
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    "zona marítimo terrestre",
    "Hacienda Pública",
    "nulidad absoluta evidente y manifiesta",
    "debido proceso",
    "concesión",
    "patrimonio nacional",
    "artículo 173.1 LGAP"
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      "article": "Art. 173.1",
      "law": "Ley General de la Administración Pública"
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    "zona marítimo terrestre",
    "contratos de arrendamiento",
    "nulidad absoluta",
    "Hacienda Pública",
    "debido proceso",
    "Municipalidad de La Cruz",
    "Ley General de la Administración Pública",
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  "keywords_en": [
    "maritime-terrestrial zone",
    "lease contracts",
    "absolute nullity",
    "Public Finance",
    "due process",
    "Municipality of La Cruz",
    "General Public Administration Law",
    "Law 6043",
    "Comptroller General",
    "national heritage"
  ],
  "excerpt_es": "Así las cosas, debe concluirse que la solicitud para que la Procuraduría General de la República se pronuncie conforme al artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública resulta prematura, ya que no se ha acreditado el levantamiento del o los respectivos expedientes administrativos en que se garantice el debido proceso a los posibles perjudicados con la eventual declaratoria de nulidad, debiéndose proceder, por tanto, a su rechazo con base en este motivo de forma. No será, pues, hasta que se dé cumplimiento con el correspondiente procedimiento administrativo, conforme a los términos dichos, que pueda ser solicitado el dictamen que interesa.\n\nEn el caso que nos ocupa, y de acuerdo con la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado (artículo 1°) y su administración corresponde a las Municipalidades de la jurisdicción respectiva (artículo 3°).\n\nEn esa medida, es fácil concluir que el dictamen del artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública corresponde darlo a la Contraloría General, y no a la Procuraduría General de la República, cuando se trate de pronunciarse sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta de \"contratos de arrendamiento\" otorgados por una Municipalidad en la zona restringida de la zona marítimo terrestre.",
  "excerpt_en": "Thus, it must be concluded that the request for the General Attorney's Office to pronounce in accordance with Article 173.1 of the General Public Administration Law is premature, since the municipality has not demonstrated the initiation of the respective administrative files guaranteeing due process to those potentially affected by the eventual declaration of nullity, and the request must therefore be rejected on this formal ground. Only once the corresponding administrative procedure has been completed, in the terms described, may the desired opinion be requested.\n\nIn the case at hand, according to Law No. 6043 of March 2, 1977, the maritime-terrestrial zone constitutes part of the national heritage, belongs to the State (Article 1), and its administration corresponds to the Municipalities of the respective jurisdiction (Article 3).\n\nTo this extent, it is easy to conclude that the opinion under Article 173.1 of the General Public Administration Law must be rendered by the Comptroller General's Office, and not by the General Attorney's Office, when it involves deciding on the absolute, evident, and manifest nullity of 'lease contracts' granted by a Municipality in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The PGR rejects the request as premature (lack of prior procedure) and declares that jurisdiction to issue an opinion on the nullity of contracts in the maritime-terrestrial zone belongs to the Comptroller General's Office.",
    "summary_es": "La PGR rechaza la solicitud por prematura (falta de procedimiento previo) y declara que la competencia para dictaminar sobre la nulidad de contratos en la zona marítimo terrestre corresponde a la Contraloría General de la República."
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  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Sección I: Inexistencia de procedimiento previo",
      "quote_en": "The rationale for this prior procedure, in addition to the logical verification of the facts that will serve as grounds for the final act, is the proper protection of the rights of citizens, and to avoid harming them through acts or procedures in which they have not been given a hearing or an opportunity to defend themselves.",
      "quote_es": "La razón de ser de este procedimiento previo, además de la lógica verificación de los hechos que servirán de motivo al acto final, es la debida tutela a los derechos de los administrados, y que no se les perjudique mediante actos o trámites en el que no se les haya dado audiencia o posibilidad de defensa."
    },
    {
      "context": "Sección II: Dictamen sobre nulidad absoluta evidente y manifiesta",
      "quote_en": "In the case at hand, according to Law No. 6043 of March 2, 1977, the maritime-terrestrial zone constitutes part of the national heritage, belongs to the State (Article 1), and its administration corresponds to the Municipalities of the respective jurisdiction (Article 3).",
      "quote_es": "En el caso que nos ocupa, y de acuerdo con la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, la zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado (artículo 1°) y su administración corresponde a las Municipalidades de la jurisdicción respectiva (artículo 3°)."
    },
    {
      "context": "Sección II, sobre atribuciones de la PGR en Ley ZMT",
      "quote_en": "This provision has been used to attempt to assign to the Attorney General's Office a legal power to declare nullities of acts or contracts concerning the maritime-terrestrial zone. However, it must be categorically stated that such possibility is prohibited, and that the text refers to a duty to 'take the pertinent actions' to achieve that result, not to do it itself.",
      "quote_es": "Esta norma se ha pretendido utilizar para atribuirle a la Procuraduría una facultad legal para declarar nulidades de actos o contratos referentes a la zona marítima terrestre. Sin embargo, se debe ser categórico en que tal posibilidad le está vedada, y que el texto a lo que hace alusión es a un deber de \"hacer las gestiones pertinentes\" para lograr ese resultado, no a hacerlo por ella misma."
    },
    {
      "context": "Sección III: Apuntes sobre los contratos de arrendamiento",
      "quote_en": "Given this legal framework, we recommend that Municipality analyze the temporal origin of the 'lease contracts' referred to in its communication.",
      "quote_es": "Ante este panorama legal, recomendamos a esa Municipalidad analizar el origen en el tiempo de los \"contratos de arrendamiento\" a que se hace referencia en su Oficio."
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=6553&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 078 del 24/04/1998   \n\n\n\nC-078-98\n\n\n\n\n24 de abril, 1998\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nCarlos Matías Gonzaga Martínez\n\n\n\n\nEjecutivo Municipal\n\n\n\n\nMunicipalidad de La Cruz,\n\n\n\n\nGuanacaste\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n    Con aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su Oficio de 20 de\nagosto de 1997 en el que nos solicita dictamen \"regulado por el artículo 173.1 de la Ley General de\nla Administración Pública sobre el carácter de Nulidad en los contratos de Arrendamiento sobre la\nzona restringida en la zona marítimo terrestre emitidos por la Municipalidad de La Cruz\".\n\n\n\n    El citado Oficio encuentra su antecedente en el acuerdo del Concejo Municipal de La Cruz, No.\n2-2 B de la sesión ordinaria No. 37-97 del 15 de julio de 1997. También se adjunta criterio jurídico\nde la Unidad Técnica de Asesoría Municipal, Oficio No. UTAM-AL-94-97 de 22 de julio de 1997,\nsuscrito por el Lic. William Gerardo Rodríguez Acuña.\n\n\n\n\nI.- INEXISTENCIA DE PROCEDIMIENTO PREVIO\n\n\n\n    Ante las solicitudes que plantea la Administración activa a fin de que rindamos el dictamen a\nque se refiere el artículo 173. 1 de la Ley General de la Administración Pública, para declarar la\nnulidad absoluta evidente y manifiesta de actos declaratorios de derechos, la Procuraduría General\nde la República ha reiterado profusamente que previo a emitir tal dictamen, es requisito\nindispensable la acreditación por parte de la Administración solicitante de que se realizó el\nprocedimiento administrativo ordinario, contemplado en los artículos 308 y siguientes de la Ley de\ncita:\n\n\n\n \" La Ley General de la Administración Pública en el artículo 173 indica que en vía administrativa\nla Administración podrá declarar la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos, cuando\nésta fuere evidente y manifiesta, previo dictamen favorable de este Despacho. Para tal efecto la\nAdministración debe iniciar el procedimiento ordinario (artículos 308 y siguientes de la Ley), o\nbien en casos de urgencia y para evitar daños graves a las personas o irreparables a las cosas crear\nun procedimiento sustitutivo especial (artículo 226). (...) Una vez cumplido dicho trámite, el\nexpediente respectivo deberá ser remitido a esta dependencia a fin de determinar, mediante el\ndictamen pertinente si se está en presencia de una nulidad, el grado de ésta y en caso de ser\nabsoluta, si la misma es evidente y manifiesta.\" (Dictamen No. C-338-82 de 9 de diciembre de 1982,\nreiterado, entre otros, por los dictámenes Nos. C-176-84 de 18 de mayo de 1984, C-141-85 de 28 de\njunio de 1985 y C-127-92 de 13 de agosto de 1992).\n\n\n\n    La razón de ser de este procedimiento previo, además de la lógica verificación de los hechos que\nservirán de motivo al acto final, es la debida tutela a los derechos de los administrados, y que no\nse les perjudique mediante actos o trámites en el que no se les haya dado audiencia o posibilidad de\ndefensa:\n\n\n\n \"De conformidad con el numeral citado de la Ley General de la Administración Pública en tratándose\nde una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, contenida en un acto administrativo declaratorio de\nderechos, la declaratoria de tal nulidad se puede hacer por la propia Administración sin necesidad\nde acudir al proceso de lesividad contemplado en la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso\nAdministrativa. Como requisito para tal proceder, se regula expresamente la necesidad de contar con\nun dictamen favorable emitido por esta Procuraduría General. Sin embargo, y en vista de que se\nafectarían situaciones jurídicas de terceras personas, deviene necesario garantizar a los eventuales\nperjudicados un procedimiento en el cual puedan aducir las razones que consideren oportunas en aras\nde la preservación del acto. Tal procedimiento se encuentra regulado en los artículos 308 y\nsiguientes de la misma Ley General,...\" (Dictámenes Nos. C-083-97 de 23 de mayo de 1997 y C-109-97\nde 24 de junio de 1997).\n\n\n\n    La realización de un procedimiento ordinario en el que se garantice el debido proceso es\nindispensable, aún en casos extremos como el de evidentes ilegalidades:\n\n\n\n \"Se consulta si para la eliminación de los beneficios en cuestión, el Consejo debe otorgar a los\nafectados el debido proceso (...) La obligación del Consejo de respetar el principio del debido\nproceso es inobjetable, aunque el fondo del asunto haya sido ya dilucidado. Ese respeto deriva de la\nrazón misma del debido proceso, en cuanto a que el proceso: \"... debe en su mismo contenido ser\ngarantía de toda una serie de derechos y principios tendientes a proteger la persona humana frente\nal silencio, al error o a la arbitrariedad...\" Sala Constitucional N. 1739-92 de las 11:45 hrs. de\n1° de julio de 1992, \"además de constituir una medida de la razonabilidad de una decisión\nadministrativa. De modo que aunque el acto que es objeto de anulación sea ilegal por irracional,\ndesproporcionado e injusto, debe darse el debido proceso. Lo que significa aplicar el procedimiento\nordinario previsto en el artículo 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.\"\n(Dictamen No. C-025-94 de 10 de febrero de 1994).\n\n\n\n\n    Sobre este punto, la Sala Constitucional ha sido igualmente enfática:\n\n\n\n \"En efecto, tal y como lo ha señalado esta Sala, en otras resoluciones tratándose de actos que\ndeclaran derechos, la posibilidad de declararlos nulos encuentra en el ordenamiento ciertos límites\ntemporales y formales sin cuya atención la administración no puede lograr el propósito que persigue.\nEn esta materia el principio del debido proceso es fundamental (...) Es preciso que se garantice al\nposible o posibles afectados el derecho de audiencia, de defensa, de ofrecer prueba, de acceso al\nexpediente y, finalmente, de recurrir de lo resuelto en cuanto al fondo, todo ello constitutivo de\nlo que se engloba dentro del debido proceso (...)\" (Voto No. 1605-90 de 14 horas 48 minutos del 9 de\nnoviembre de 1990).\n\n\n\n\n   En complemento de lo anterior, conviene citar las palabras del Dr. Eduardo Ortiz Ortiz:\n\n\n\n \"... fuera de estos requisitos típicos y específicos de la declaratoria de caducidad, hay uno común\na todos los actos que deparan perjuicio grave al administrado (en este caso al concesionario),\nimponiéndole deberes o suprimiéndole derechos: es el requisito de ser debidamente oído en juicio, o,\ndentro del campo administrativo, de dar oportunidad al administrado para que oiga las imputaciones\nde la Administración y las combata ofreciendo prueba en defensa de su derecho (...)\" (\"Aspectos\nlegales de Concesiones Ferrocarrileras\", Revista de Ciencias Jurídicas No. 27, 1975, p. 191).\n\n\n\n \"El art. 173 no exige expresamente audiencia previa al administrado derecho habiente, quien tiene\nen el acto nulo el título de su derecho, pero es evidente que para privarlo de ambos, anulando el\nacto, es preciso agotar el procedimiento administrativo ordinario previsto por el art. 308, dado que\nla declaratoria de nulidad absoluta o de pleno derecho necesariamente le causará marcado agravio.\"\n(\"Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública\". Revista del\nSeminario Internacional de Derecho Administrativo, 1981, ps. 425-426).\n\n\n\n    Si concluido el trámite del procedimiento de los artículos 308 y siguientes de la Ley General de\nla Administración Pública, y previo al dictado del acto final en éste, se desprende que existe una\nnulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto administrativo cuestionado, es cuando se pasa,\nentonces, a solicitar a esta Dependencia el dictamen a que hace alusión el artículo 173 de la citada\nLey General (al respecto pueden verse los dictámenes Nos. C-152-90 de 10 de setiembre de 1990 y C-\n079-94 de 11 de mayo de 1994).\n\n\n\n    Así las cosas, debe concluirse que la solicitud para que la Procuraduría General de la República\nse pronuncie conforme al artículo 173.1 de la Ley General de la Administración Pública resulta\nprematura, ya que no se ha acreditado el levantamiento del o los respectivos expedientes\nadministrativos en que se garantice el debido proceso a los posibles perjudicados con la eventual\ndeclaratoria de nulidad, debiéndose proceder, por tanto, a su rechazo con base en este motivo de\nforma. No será, pues, hasta que se dé cumplimiento con el correspondiente procedimiento\nadministrativo, conforme a los términos dichos, que pueda ser solicitado el dictamen que interesa.\n\n\n\n II.- DICTAMEN SOBRE NULIDAD ABSOLUTA EVIDENTE Y MANIFIESTA EN MATERIA DE HACIENDA PÚBLICA Y\nCONTRATACION ADMINISTRATIVA\n\n\n\n    Con ocasión de la reforma al artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública,\nintroducida por la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428 de 7 de\nsetiembre de 1994, dos son los órganos facultados para emitir el dictamen previo vinculante que\ninteresa a la Administración activa para declarar las nulidades absolutas evidentes y manifiestas,\nla Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República:\n\n\n\n \"Artículo 173.1. Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y\nmanifiesta, podrá declararse por la Administración en la vía administrativa sin necesidad de\nrecurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la\nJurisdicción Contencioso-Administrativa, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la\nRepública. Cuando la nulidad verse sobre actos administrativos directamente relacionados con la\nHacienda Pública, el dictamen favorable deberá rendirlo la Contraloría General de la República.\n(...)\"\n\n\n\n    Esta competencia de la Contraloría General sobre la denominada \"Hacienda Pública\" la encontramos\nconsagrada incluso a nivel constitucional:\n\n\n\n \"Artículo 183.- La Contraloría General de la República es una institución auxiliar de la Asamblea\nLegislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (...)\"\n\n\n\n    Para el correcto entendimiento de lo que debe ser considerado como \"Hacienda Pública\" es de\ninterés transcribir algunos artículos de la indicada Ley Orgánica de la Contraloría:\n\n\n\n \"Artículo 1.- NATURALEZA JURIDICA Y ATRIBUCION GENERAL La Contraloría General de la República es un\nórgano constitucional fundamental del Estado, auxiliar de la Asamblea Legislativa en el control\nsuperior de la Hacienda Pública y rector del sistema de fiscalización que contempla esta Ley.\" (El\ndestacado no es del original).\n\n\n\n \"Artículo 8.- HACIENDA PUBLICA Hacienda Pública es la organización formada por los entes y órganos\npúblicos, incluyendo los no estatales, propietarios o encargados, por cualquier título, de la\nadministración del patrimonio público; salvo la contribución obrero patronal que es de naturaleza\npública (...)\n\n\n\n Patrimonio público es la universalidad constituida por los fondos públicos y por los pasivos a\ncargo de la Hacienda Pública (...)\" (El destacado es nuestro).\n\n\n\n \"Artículo 9.- FONDOS PUBLICOS Fondos públicos son los recursos, valores, bienes y derechos\npropiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos.\" (La negrita no es del original).\n\n\n\n \"Artículo 11.- FINALIDAD DEL ORDENAMIENTO DE CONTROL Y FISCALIZACION SUPERIORES Los fines\nprimordiales del ordenamiento contemplado en esta Ley, serán garantizar la legalidad y la eficiencia\nde los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene\njurisdicción la Contraloría General de la República, de conformidad con esta Ley.\" (El destacado no\nes del original).\n\n\n\n    De la lectura integrada de todos estos artículos se colige que corresponde a la Contraloría\nGeneral de la República emitir el dictamen sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta de los\nactos administrativos relacionados con el patrimonio público (entre otros, bienes propiedad del\nEstado) sometido a la administración de órganos públicos.\n\n\n\n    En el caso que nos ocupa, y de acuerdo con la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, la zona\nmarítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado (artículo 1°) y su\nadministración corresponde a las Municipalidades de la jurisdicción respectiva (artículo 3°).\n\n\n\n    En esa medida, es fácil concluir que el dictamen del artículo 173.1 de la Ley General de la\nAdministración Pública corresponde darlo a la Contraloría General, y no a la Procuraduría General de\nla República, cuando se trate de pronunciarse sobre la nulidad absoluta evidente y manifiesta de\n\"contratos de arrendamiento\" otorgados por una Municipalidad en la zona restringida de la zona\nmarítimo terrestre.\n\n\n\n    Sobre la competencia de la Contraloría General de la República para conocer de la legalidad de\nasuntos en que se involucran bienes públicos y su disposición por particulares, citamos de seguido\nparte del texto de algunos dictámenes alusivos:\n\n\n\n \"En todo caso, hacemos notar que los actos administrativos cuya legalidad se cuestiona, se dictan\ndentro de un procedimiento que se desarrolla con el objeto de permitir la explotación, por un\nparticular, de una planta hidroeléctrica a través de una infraestructura que ha sido creada por un\nente público. Tratándose así de una denuncia relativa a la utilización y aprovechamiento de bienes\nque integran un patrimonio público, el asunto queda librado a la competencia propia de la\nContraloría General de la República, como órgano superior de vigilancia de la Hacienda Pública.\"\n(Dictamen No. C-130-96 de 6 de agosto de 1996).\n\n\n\n \"En virtud de lo que se dispone en el inciso 1) recién transcrito es oportuno indicar que el\ndictamen vinculante que determine las eventuales violaciones evidentes y manifiestas al Ordenamiento\nJurídico que presenten tanto el acuerdo del Concejo Municipal que autorizó la firma del \"Convenio de\nReforestación\", como la de éste mismo, corresponde ser emitido por el Ente Contralor. (...)\n\n\n\n Dado que, en el caso que nos ocupa, se trata de un bien inmueble propiedad del Gobierno Municipal\n-componente de la Hacienda Pública- y se pretende analizar la procedencia jurídica de haber acordado\nsu utilización por parte de un tercero, es que se está en presencia de un acto cuya eventual nulidad\nabsoluta, evidente y manifiesta corresponde dictaminar a la Contraloría General de la República.\"\n(Dictamen No. C-007-97 de 16 de enero de 1997).\n\n\n\n \"Para esta Procuraduría es claro que lo discutido en la consulta es materia relacionada con la\ndonación de un inmueble propiedad de la Municipalidad, es decir, parte integral de la Hacienda\nPública, por lo que lo dispuesto en este asunto por la Contraloría General de la República es\nvinculante para la administración consultante, además de que la competencia de dicha entidad es\nexclusiva y excluyente, incluso, en relación con esta Procuraduría. (...)\n\n\n\n  Es importante advertir que la indicada competencia exclusiva y excluyente comprende incluso el\nanálisis de procedencia de las nulidades absolutas, evidente y manifiestas de actos administrativos\nrelacionados con la materia de la Hacienda Pública.\" (Pronunciamiento No. OJ-036-97 de 8 de agosto\nde 1997).\n\n\n\n    Esta competencia es también reconocida por la misma Contraloría General de la República, como\npuede apreciarse, a manera de ejemplo, del Oficio DAJ-2328 de 11 de diciembre de 1997 de ese ente,\nque en lo que interesa transcribimos a continuación:\n\n\n\n \"... cabe indicar que de la inteligencia de los artículos 8 y 9 de la Ley Orgánica del Órgano\nContralor, la eventual nulidad de los actos directamente relacionados con la Hacienda Pública debe\nser dictaminada por la Contraloría General. (...) De ahí que, lleva razón la Representación del\nEstado según lo consigna en el dictamen C-197-97, en el sentido de que en la especie ha operado un\ntraslado de competencia, de modo que siendo los bienes relacionados con el dictamen de mérito, parte\nintegral de la Hacienda Pública, el órgano competente para rendirlo es justamente la Contraloría\nGeneral de la República, dictamen que definitivamente sería vinculante para la administración\nconsultante...\"\n\n\n\n    Amén de lo explicado, debe recordarse asimismo que la Contraloría General de la República es\ncompetente también para el conocimiento de asuntos relativos a la contratación administrativa,\nmateria en la que puede incluso declarar de oficio la nulidad absoluta de contratos administrativos\nde los sujetos sometidos a su fiscalización (artículo 28 de su Ley Orgánica), dentro de los cuales\nse encuentran por supuesto las Municipalidades. A ese propósito, son ilustrativos los dictámenes\nNos. C-083-97 de 23 de mayo de 1997 y C-191-97 de 8 de octubre de 1997:\n\n\n\n \"Dado que, en el presente asunto, se trata de analizar la legalidad de una (sic) acto concreto con\nnaturaleza contractual, específicamente en lo que atañe a la condonación de una deuda cuyo sujeto\nacreedor lo es el INCOPESCA amén de que implica la utilización de un bien cuya administración\ncorresponde a ese Instituto, el examen de la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta del\nconvenio (...) es competencia de la Contraloría General. En virtud de las anteriores\nconsideraciones, la solicitud para la emisión del dictamen contemplado en el artículo 173 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública que interesa a ese Instituto deberá ser remitida a la\nContraloría General, siendo incompetente esta Procuraduría para tal efecto en razón de la materia\n(...)\" (Dictamen No. C-083-97).\n\n\n\n \"(...) en materia de contratación administrativa, la Contraloría General de la República ostenta\ncompetencia específica para verificar la legalidad -y consecuentemente el examen de nulidad- que\nincida en los específicos actos de esta naturaleza que realice la Administración. De donde el\nconcepto de Hacienda Pública contenido en el artículo 173 de la Ley General sea comprensivo de\naquellos casos en que se discuta la legalidad de los contratos administrativos. (...)\n\n\n\n Siendo consecuentes con las modificaciones sufridas tanto por el artículo 173, como por las\nregulaciones contenidas en la Ley No. 7428, es dable concluir que las solicitudes tendentes a que se\ndeclare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de los actos administrativos adoptados en el\nejercicio de la potestad de contratación administrativa corresponde, para efectos de rendir el\ndictamen correspondiente, a la Contraloría General de la República.\" (Dictamen No. C-191-97 de 8 de\noctubre de 1997).\n\n\n\n    Igualmente, sobre esta competencia de la Contraloría General en materia de contratación\nadministrativa, pueden leerse las resoluciones Nos. 2398-91 de 15 horas 20 minutos del 13 de\nnoviembre de 1991 y 3410-92 de 14 horas 45 minutos del 10 de noviembre de 1992 de la Sala\nConstitucional.\n\n\n\n    En conclusión, y de tratarse efectivamente de contratos de arrendamiento sobre la zona marítimo\nterrestre, el dictamen sobre su nulidad absoluta evidente y manifiesta compete a la Contraloría\nGeneral de la República, y no a este Despacho; por lo que, una vez que se lleven a cabo los\nprocedimientos administrativos que corresponden, según lo ya explicado, deberán remitirse los\nexpedientes para su respectivo estudio a aquella entidad.\n\n\n\n    Para terminar este apartado, es oportuno hacer algunas consideraciones sobre las atribuciones\nestipuladas a la Procuraduría General de la República en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.\n\n\n\n\n   Estatuye el artículo 4° de esa Ley:\n\n\n\n \"Artículo 4°.- La Procuraduría General de la República, por sí o a instancia de cualquier entidad o\ninstitución del Estado o de parte interesada, ejercerá el control jurídico para el debido\ncumplimiento de las disposiciones de esta ley. En consecuencia, hará las gestiones pertinentes\nrespecto a cualesquiera acciones que violaren o tendieren a infringir estas disposiciones o de leyes\nconexas, o que pretendan obtener derechos o reconocimiento de éstos contra aquellas normas, o para\nanular concesiones, permisos, contratos, actos, acuerdos o disposiciones obtenidos en contravención\na las mismas. Lo anterior sin perjuicio de lo que corresponda a otras instituciones o dependencias\nde conformidad con sus facultades legales.\"\n\n\n\n    Esta norma se ha pretendido utilizar para atribuirle a la Procuraduría una facultad legal para\ndeclarar nulidades de actos o contratos referentes a la zona marítima terrestre. Sin embargo, se\ndebe ser categórico en que tal posibilidad le está vedada, y que el texto a lo que hace alusión es a\nun deber de \"hacer las gestiones pertinentes\" para lograr ese resultado, no a hacerlo por ella\nmisma. Las gestiones pueden consistir, por ejemplo, en dirigirse a los organismos públicos\ncorrespondientes e instarles a que inicien los trámites pertinentes para alcanzar aquel fin.\n\n\n\n    Dicha actividad de la Procuraduría General se encuentra más claramente enunciada en el artículo\n5° del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre\nde 1977, cuando menciona que aquella \"gestionará cuando se trate de anular concesiones, permisos,\ncontratos, actos, acuerdos o disposiciones en contravención a la Ley\".\n\n\n\n III.- ALGUNOS APUNTES SOBRE LOS DENOMINADOS CONTRATOS DE ARRENDAMIENTO SOBRE LA ZONA MARITIMO\nTERRESTRE\n\n\n\n    Aunque no constituye parte de la solicitud a nosotros planteada por esa Municipalidad, sí\nconviene hacer algunos comentarios sobre la figura de los contratos de arrendamiento sobre la zona\nmarítimo terrestre, con el propósito de que sean tomados en cuenta en el presente o futuros casos\nque se conozcan.\n\n\n\n    Se le denominaba contrato de arrendamiento sobre la zona marítimo terrestre a la figura por\nmedio de la cual se otorgaba un derecho al aprovechamiento de esa franja de dominio público con\nanterioridad a la Ley No. 6043.\n\n\n\n    Tales contratos obedecían a una tendencia general de llamar así a los actos en que la\nAdministración concedía la posibilidad a particulares de utilizar terrenos suyos, sobre todo a\npartir de la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961. Esto lo vemos más\nclaramente en instrumentos como el Convenio MAG-ITCO-ICT de 20 de marzo de 1972, publicado en el\nDiario Oficial La Gaceta No. 89 de 10 de mayo de 1972, donde se establecía esa posibilidad, aún\nsobre terrenos de dominio público como las islas o las zonas fronterizas:\n\n\n\n \"Cláusula Primera: En virtud del presente convenio el ITCO y el ICT actuando por delegación del\nPoder Ejecutivo, a través del Ministerio de Agricultura y Ganadería, podrán otorgar dentro de los\nfines contemplados en sus respectivas leyes orgánicas, contratos de arrendamiento de terrenos de las\nReservas Nacionales.\" (El destacado es nuestro).\n\n\n\n    En el caso de la zona marítimo terrestre, lo vemos claramente establecido en la Ley No. 4558 de\n22 de abril de 1970:\n\n\n\n \"Artículo 6°.- Los cincuenta metros de la zona marítimo- terrestre a partir de la pleamar\nordinaria, serán inalienables y en ningún caso pueden ser objeto de arrendamiento o venta. Por lo\ntanto, nadie puede alegar derecho alguno sobre dicha franja, que estará dedicada a uso público para\nfines de esparcimiento, recreo o libre circulación. (...)\n\n\n\n Artículo 7°.- Los ciento cincuenta metros restantes, tierra adentro, pueden ser objeto de\narrendamiento, dentro de las siguientes normas: (...)\" (La negrita no es del original).\n\n\n\n    Con anterioridad a esa Ley, según se lee de su mismo Transitorio I, los contratos de\narrendamiento eran otorgados por el Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo\nAgrario:\n\n\n\n \"Transitorio I.- Los actuales contratos de arrendamiento otorgados por el Instituto de Tierras y\nColonización, se regirán por las normas fijadas por esa institución con anterioridad a la presente\nley.\"\n\n\n\n    La Ley No. 4558 de cita fue suspendida en su vigencia por la Ley No. 5602 de 4 de noviembre de\n1974, hasta tanto se promulgara una nueva ley que regulara \"todo lo relativo al arrendamiento y\nventa de playas marítimas o fluviales e islas marítimas o fluviales\".\n\n\n\n    En su artículo 3°, la Ley No. 5602 prohibió de manera absoluta el arrendamiento de playas o\nislas, marítimas o fluviales, durante el plazo de suspensión de la vigencia de la Ley No. 4558,\nsalvo los casos de prórrogas procedentes conforme a esta última Ley. La Ley sobre la Zona Marítimo\nTerrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, derogó finalmente la No. 4558 de 22 de abril de 1970, y\nreguló el uso particular de la zona marítimo terrestre, especialmente su zona restringida, a través\nde un sistema de concesiones, figura jurídica más acorde con el régimen de dominio público que\ncaracteriza a esa faja costera.\n\n\n\n    Además, dedicó sus dos primeros transitorios a definir la situación de los contratos de\narrendamiento vigentes a ese momento:\n\n\n\n \"Transitorio I.- Las concesiones o contratos de arrendamiento otorgados con fundamento en leyes\nanteriores, salvo las excepciones aquí establecidas, pasarán a control de las municipalidades\nrespectivas y continuarán en los mismos términos y condiciones en que fueron convenidos, pero a su\nvencimiento y si fuere acordada su prórroga, se modificarán con arreglo a las normas de esta ley. Lo\nanterior referido a la zona marítima terrestre.\n\n\n\n Transitorio II.- Las municipalidades y el Instituto de Tierras y Colonización deberán remitirle al\nInstituto Costarricense de Turismo dentro de los seis primeros meses de la vigencia de esta ley,\ncopias de los contratos o concesiones que hubieren otorgado en zona marítimo terrestre, sin\nperjuicio de que los interesados presenten, también en ese plazo, sus contratos a este Instituto,\ntodo para efectos de su registro en el mismo. Vencido ese término sin haberse presentado dichos\ncontratos, carecerán de validez y se tendrán como extinguidos. (...)\"\n\n\n\n    Ante este panorama legal, recomendamos a esa Municipalidad analizar el origen en el tiempo de\nlos \"contratos de arrendamiento\" a que se hace referencia en su Oficio.\n\n\n\n    Si se trata de contratos otorgados durante la vigencia de la Ley No. 4558 u otras leyes\nanteriores que así lo permitieran, los mismos habrían de haberse remitido al Instituto Costarricense\nde Turismo dentro de los seis primeros meses a partir de la promulgación de la Ley No. 6043, para\nser registrados en el mismo. De no haberse hecho así, carecerían de validez y se tendrían por\nextinguidos, de acuerdo a esta misma Ley.\n\n\n\n    En caso de que sí se hubiesen remitido al Instituto Costarricense de Turismo, los contratos de\narrendamiento a su vencimiento, habrían de haberse prorrogado conforme a la normativa de la Ley No.\n6043; caso contrario, habría elementos de nulidad presentes.\n\n\n\n    En el evento de que se hubiesen otorgado contratos de arrendamiento durante la suspensión de la\nLey No. 4558, ellos serían absolutamente nulos:\n\n\n\n \"Artículo 71.- Son absolutamente nulos todos los actos, contratos, acuerdos y disposiciones,\nrealizados o tomados a partir de la promulgación de la ley No. 5602 de 4 de noviembre de 1974 y que\nfueren contrarios a sus disposiciones.\"\n\n\n\n    Igual suerte correrían aquellos contratos otorgados con posterioridad a la entrada en vigencia\nde la Ley No. 6043 y que hubiesen dispuesto sobre la zona marítimo terrestre de una forma distinta a\nla estipulada en ella, o que se hubiesen otorgado sin cumplir los requisitos que al efecto elenca\nésta y su Reglamento.\n\n\n\n    Finalmente, si se estuviera en presencia de contratos de concesión sobre la zona marítimo\nterrestre, tramitados y extendidos en todo conforme a la Ley No. 6043 y su Reglamento, a los que por\nerror se les denominó contratos de arrendamiento o arriendo, es lógico pensar que esta simple\ncircunstancia no obsta para afirmar su validez y vigencia, aunque se reconoce que no es una práctica\ndeseable. Al efecto ha dicho la doctrina:\n\n\n\n \"Por supuesto, la existencia de un permiso o de una concesión no depende de la arbitraria\ndenominación que se le dé: depende de la estructura jurídica del acto creador del respectivo\nderecho; de modo que por más que la ley, el reglamento o el acto administrativo particular hablen de\n\"permiso\", el acto respectivo será una \"concesión\" si reúne los caracteres de ésta y viceversa. Es\nla naturaleza y esencia del acto, y no su denominación errónea, lo que debe considerarse para\ncalificarlo jurídicamente.\" (Marienhoff, Miguel. \"Tratado del Dominio Público\". Buenos Aires,\nTipográfica Editora Argentina, 1960, p. 345).\n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\nLic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes\n\n\n\n\nPROCURADOR AGRARIO\n\n\n\n\nc.c. Lic. Luis Fernando Vargas Benavides\n\n\n\n\nContralor General de la República",
  "body_en_text": "Opinion: 078 of 04/24/1998\n\nC-078-98\n\nApril 24, 1998\n\nMr.\nCarlos Matías Gonzaga Martínez\nMunicipal Executive\nMunicipalidad de La Cruz,\nGuanacaste\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your Official Letter of August 20, 1997, in which you request an opinion \"governed by Article 173.1 of the General Public Administration Law regarding the nature of Nullity in Lease contracts on the restricted zone in the maritime-terrestrial zone issued by the Municipalidad de La Cruz.\"\n\nThe cited Official Letter finds its antecedent in the Municipal Council agreement of La Cruz, No. 2-2 B from ordinary session No. 37-97 of July 15, 1997. Also attached is the legal opinion of the Municipal Advisory Technical Unit, Official Letter No. UTAM-AL-94-97 of July 22, 1997, signed by Lic. William Gerardo Rodríguez Acuña.\n\nI.- NON-EXISTENCE OF PRIOR PROCEDURE\n\nGiven the requests made by the active Administration so that we may render the opinion referred to in Article 173.1 of the General Public Administration Law, to declare the evident and manifest absolute nullity of acts declaratory of rights, the Procuraduría General de la República has repeatedly and extensively reiterated that prior to issuing such an opinion, it is an indispensable requirement that the requesting Administration certifies that the ordinary administrative procedure, contemplated in Articles 308 and following of the cited Law, was carried out:\n\n\"The General Public Administration Law in Article 173 indicates that, via administrative channels, the Administration may declare the absolute nullity of an act declaratory of rights, when it is evident and manifest, upon a favorable prior opinion from this Office. For this purpose, the Administration must initiate the ordinary procedure (Articles 308 and following of the Law), or in cases of urgency and to avoid serious harm to persons or irreparable damage to property, create a special substitute procedure (Article 226). (...) Once said process is completed, the respective file must be sent to this office in order to determine, through the pertinent opinion, whether one is in the presence of a nullity, the degree thereof, and, should it be absolute, whether it is evident and manifest.\" (Opinion No. C-338-82 of December 9, 1982, reiterated, among others, by opinions Nos. C-176-84 of May 18, 1984, C-141-85 of June 28, 1985, and C-127-92 of August 13, 1992).\n\nThe reason for this prior procedure, in addition to the logical verification of the facts that will serve as grounds for the final act, is the due protection of the rights of the administered parties, ensuring they are not harmed by acts or procedures in which they were not given a hearing or the possibility of defense:\n\n\"In accordance with the cited provision of the General Public Administration Law, in the case of an absolute, evident, and manifest nullity contained in an administrative act declaratory of rights, the declaration of such nullity can be made by the Administration itself without the need to resort to the lesividad (lesivity) process contemplated in the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction. As a requirement for such action, the need for a favorable opinion issued by this Procuraduría General is expressly regulated. However, and in view of the fact that the legal situations of third persons would be affected, it becomes necessary to guarantee the eventual affected parties a procedure in which they can adduce the reasons they consider opportune for the sake of preserving the act. Such a procedure is regulated in Articles 308 and following of the same General Law,...\" (Opinions Nos. C-083-97 of May 23, 1997, and C-109-97 of June 24, 1997).\n\nCarrying out an ordinary procedure that guarantees due process is indispensable, even in extreme cases such as evident illegalities:\n\n\"Inquiry is made as to whether, for the elimination of the benefits in question, the Council must grant the affected parties due process (...) The Council's obligation to respect the principle of due process is unobjectable, even if the substance of the matter has already been elucidated. That respect derives from the very reason for due process, in that the process: '... must in its very content be a guarantee of a whole series of rights and principles aimed at protecting the human person against silence, error, or arbitrariness...' Constitutional Chamber No. 1739-92 of 11:45 a.m. on July 1, 1992, 'in addition to constituting a measure of the reasonableness of an administrative decision.' So that even if the act that is the object of annulment is illegal because it is irrational, disproportionate, and unjust, due process must be provided. Which means applying the ordinary procedure provided for in Article 308 and following of the General Public Administration Law.\" (Opinion No. C-025-94 of February 10, 1994).\n\nOn this point, the Constitutional Chamber has been equally emphatic:\n\n\"Indeed, just as this Chamber has indicated in other resolutions dealing with acts that declare rights, the possibility of declaring them null finds certain temporal and formal limits in the legal order, without attention to which the administration cannot achieve the purpose it pursues. In this matter, the principle of due process is fundamental (...) It is necessary to guarantee the possible affected party or parties the right to a hearing, to a defense, to offer evidence, to access the file, and, finally, to appeal the decision on the merits, all of which constitutes what is encompassed within due process (...)\" (Voto No. 1605-90 of 14 hours 48 minutes on November 9, 1990).\n\nIn complement to the foregoing, it is appropriate to cite the words of Dr. Eduardo Ortiz Ortiz:\n\n\"... outside of these typical and specific requirements for the declaration of expiration, there is one common to all acts that cause serious harm to the administered party (in this case the concessionaire), imposing duties or eliminating rights: it is the requirement of being duly heard in judgment, or, within the administrative field, of giving the administered party the opportunity to hear the Administration's accusations and combat them by offering evidence in defense of their right (...)\" (\"Legal Aspects of Railway Concessions\", Revista de Ciencias Jurídicas No. 27, 1975, p. 191).\n\n\"Article 173 does not expressly require a prior hearing for the administered party who holds the right, who has in the null act the title of their right, but it is evident that to deprive them of both, by annulling the act, it is necessary to exhaust the ordinary administrative procedure provided for by Article 308, given that the declaration of absolute nullity or nullity of full right will necessarily cause them marked grievance.\" (\"Nullities of the Administrative Act in the General Public Administration Law\". Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, 1981, pp. 425-426).\n\nIf, upon concluding the procedure of Articles 308 and following of the General Public Administration Law, and prior to issuing the final act therein, it is apparent that there exists an absolute, evident, and manifest nullity of the questioned administrative act, that is when one then proceeds to request from this Office the opinion alluded to in Article 173 of the cited General Law (regarding this, see opinions Nos. C-152-90 of September 10, 1990, and C-079-94 of May 11, 1994).\n\nThus, it must be concluded that the request for the Procuraduría General de la República to pronounce itself in accordance with Article 173.1 of the General Public Administration Law is premature, since the creation of the respective administrative file or files guaranteeing due process to the possible parties harmed by the eventual declaration of nullity has not been accredited, and therefore, its rejection must proceed based on this procedural ground. Therefore, it is not until compliance with the corresponding administrative procedure is met, in accordance with the stated terms, that the opinion of interest may be requested.\n\nII.- OPINION ON EVIDENT AND MANIFEST ABSOLUTE NULLITY IN MATTERS OF PUBLIC FINANCE AND ADMINISTRATIVE CONTRACTING\n\nOn the occasion of the reform to Article 173 of the General Public Administration Law, introduced by the Organic Law of the Contraloría General de la República, No. 7428 of September 7, 1994, there are two bodies empowered to issue the prior binding opinion that is of interest to the active Administration for declaring evident and manifest absolute nullities, the Procuraduría General de la República and the Contraloría General de la República:\n\n\"Article 173.1. When the absolute nullity of an act declaratory of rights is evident and manifest, it may be declared by the Administration via administrative channels without the need to resort to the lesividad (lesivity) contentious process indicated in Articles 10 and 35 of the Law Regulating the Contentious-Administrative Jurisdiction, upon a favorable prior opinion from the Procuraduría General de la República. When the nullity concerns administrative acts directly related to the Public Finance (Hacienda Pública), the favorable opinion must be rendered by the Contraloría General de la República. (...)\"\n\nThis competence of the Contraloría General over what is called \"Public Finance (Hacienda Pública)\" is found enshrined even at the constitutional level:\n\n\"Article 183.- The Contraloría General de la República is an auxiliary institution of the Legislative Assembly in the oversight of the Public Finance (Hacienda Pública) (...)\"\n\nFor the correct understanding of what should be considered as \"Public Finance (Hacienda Pública)\", it is of interest to transcribe some articles of the indicated Organic Law of the Contraloría:\n\n\"Article 1.- LEGAL NATURE AND GENERAL ATTRIBUTION The Contraloría General de la República is a fundamental constitutional body of the State, auxiliary to the Legislative Assembly in the superior control of the Public Finance (Hacienda Pública) and governing body of the oversight system contemplated by this Law.\" (Emphasis not in the original).\n\n\"Article 8.- PUBLIC FINANCE (HACIENDA PÚBLICA) Public Finance (Hacienda Pública) is the organization formed by public entities and bodies, including non-state ones, owners or in charge, by any title, of the administration of public patrimony; except the worker-employer contribution which is of a public nature (...)\n\nPublic patrimony is the universality constituted by public funds and by the liabilities pertaining to the Public Finance (Hacienda Pública) (...)\" (Emphasis is ours).\n\n\"Article 9.- PUBLIC FUNDS Public funds are the resources, values, goods, and rights owned by the State, by bodies, companies, or public entities.\" (Bold not in the original).\n\n\"Article 11.- PURPOSE OF THE SUPERIOR CONTROL AND OVERSIGHT SYSTEM The primary purposes of the system contemplated in this Law shall be to guarantee the legality and efficiency of internal controls and of the management of public funds in the entities over which the Contraloría General de la República has jurisdiction, in accordance with this Law.\" (Emphasis not in the original).\n\nFrom the integrated reading of all these articles, it is inferred that it is the responsibility of the Contraloría General de la República to issue the opinion on the evident and manifest absolute nullity of administrative acts related to public patrimony (among others, property owned by the State) subject to the administration of public bodies.\n\nIn the case at hand, and in accordance with Law No. 6043 of March 2, 1977, the maritime-terrestrial zone constitutes part of the national patrimony, belongs to the State (Article 1°), and its administration corresponds to the Municipalities of the respective jurisdiction (Article 3°).\n\nTo that extent, it is easy to conclude that the opinion mentioned in Article 173.1 of the General Public Administration Law is the responsibility of the Contraloría General, and not the Procuraduría General de la República, when it involves pronouncing on the evident and manifest absolute nullity of \"lease contracts\" granted by a Municipality in the restricted zone of the maritime-terrestrial zone.\n\nRegarding the competence of the Contraloría General de la República to hear the legality of matters involving public goods and their disposal by private parties, we cite below part of the text of some alluding opinions:\n\n\"In any case, we note that the administrative acts whose legality is questioned are issued within a procedure developed with the purpose of allowing the exploitation, by a private party, of a hydroelectric plant through an infrastructure that has been created by a public entity. Thus, since this is a complaint relating to the use and exploitation of goods that make up a public patrimony, the matter is left to the proper competence of the Contraloría General de la República, as the superior oversight body of Public Finance (Hacienda Pública).\" (Opinion No. C-130-96 of August 6, 1996).\n\n\"By virtue of what is provided in subsection 1) just transcribed, it is opportune to indicate that the binding opinion determining the eventual evident and manifest violations of the Legal Order presented by both the Municipal Council agreement authorizing the signing of the 'Reforestation Agreement' and the agreement itself, should be issued by the Contralor Body. (...)\n\nGiven that, in the case at hand, it involves an immovable property owned by the Municipal Government—a component of the Public Finance (Hacienda Pública)—and it is intended to analyze the legal appropriateness of having agreed to its use by a third party, one is in the presence of an act whose eventual absolute, evident, and manifest nullity is to be opined on by the Contraloría General de la República.\" (Opinion No. C-007-97 of January 16, 1997).\n\n\"For this Procuraduría, it is clear that what is discussed in the consultation is a matter related to the donation of a property owned by the Municipality, that is, an integral part of the Public Finance (Hacienda Pública). Therefore, what is decided on this matter by the Contraloría General de la República is binding for the consulting administration, and furthermore, the competence of said entity is exclusive and excluding, even in relation to this Procuraduría. (...)\n\nIt is important to warn that the indicated exclusive and excluding competence includes even the analysis of the appropriateness of absolute, evident, and manifest nullities of administrative acts related to matters of Public Finance (Hacienda Pública).\" (Pronouncement No. OJ-036-97 of August 8, 1997).\n\nThis competence is also recognized by the Contraloría General de la República itself, as can be seen, by way of example, from Official Letter DAJ-2328 of December 11, 1997, from that entity, which, in what is of interest, we transcribe below:\n\n\"... it should be noted that according to the understanding of Articles 8 and 9 of the Organic Law of the Contralor Body, the eventual nullity of acts directly related to the Public Finance (Hacienda Pública) must be opined upon by the Contraloría General. (...) Hence, the State Representation is correct as stated in opinion C-197-97, in the sense that in this case a transfer of competence has operated, such that since the goods related to the merit opinion are an integral part of the Public Finance (Hacienda Pública), the competent body to render it is precisely the Contraloría General de la República, an opinion that would definitively be binding for the consulting administration...\"\n\nIn addition to what has been explained, it must also be remembered that the Contraloría General de la República is also competent to hear matters relating to administrative contracting, a subject matter in which it may even declare, on its own motion, the absolute nullity of administrative contracts of the subjects under its oversight (Article 28 of its Organic Law), among which the Municipalities are of course included. For this purpose, opinions Nos. C-083-97 of May 23, 1997, and C-191-97 of October 8, 1997, are illustrative:\n\n\"Given that, in the present matter, it involves analyzing the legality of a specific act of a contractual nature, specifically concerning the forgiveness of a debt whose creditor subject is INCOPESCA, in addition to implying the use of a good whose administration corresponds to that Institute, the examination of the eventual absolute, evident, and manifest nullity of the agreement (...) falls under the jurisdiction of the Contraloría General. By virtue of the foregoing considerations, the request for the issuance of the opinion contemplated in Article 173 of the General Public Administration Law, which is of interest to that Institute, must be sent to the Contraloría General, this Procuraduría being incompetent for such purpose due to the subject matter (...)\" (Opinion No. C-083-97).\n\n\"(...) in matters of administrative contracting, the Contraloría General de la República holds specific jurisdiction to verify the legality—and consequently the examination of nullity—that affects the specific acts of this nature carried out by the Administration. Hence, the concept of Public Finance (Hacienda Pública) contained in Article 173 of the General Law is inclusive of those cases in which the legality of administrative contracts is discussed. (...)\n\nBeing consistent with the modifications undergone both by Article 173 and by the regulations contained in Law No. 7428, it is feasible to conclude that requests aimed at declaring the absolute, evident, and manifest nullity of administrative acts adopted in the exercise of the administrative contracting power correspond, for the purpose of rendering the corresponding opinion, to the Contraloría General de la República.\" (Opinion No. C-191-97 of October 8, 1997).\n\nLikewise, regarding this competence of the Contraloría General in matters of administrative contracting, one can read resolutions Nos. 2398-91 of 15 hours 20 minutes on November 13, 1991, and 3410-92 of 14 hours 45 minutes on November 10, 1992, of the Constitutional Chamber.\n\nIn conclusion, if these are indeed lease contracts on the maritime-terrestrial zone, the opinion on their evident and manifest absolute nullity is the responsibility of the Contraloría General de la República, and not of this Office; therefore, once the corresponding administrative procedures are carried out, as already explained, the files must be sent for their respective study to that entity.\n\nTo conclude this section, it is opportune to make some considerations about the powers stipulated for the Procuraduría General de la República in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone.\n\nArticle 4° of that Law stipulates:\n\n\"Article 4°.- The Procuraduría General de la República, on its own initiative or at the request of any entity or institution of the State or an interested party, shall exercise legal control for the due compliance with the provisions of this law. Consequently, it shall take the pertinent actions regarding any actions that violate or tend to infringe these provisions or related laws, or that seek to obtain rights or recognition thereof against those norms, or to annul concessions, permits, contracts, acts, agreements, or provisions obtained in contravention thereof. The foregoing is without prejudice to what corresponds to other institutions or offices in accordance with their legal powers.\"\n\nThis norm has been attempted to be used to attribute to the Procuraduría a legal power to declare nullities of acts or contracts concerning the maritime-terrestrial zone. However, one must be categorical that such a possibility is precluded, and that the text alludes to a duty to \"take the pertinent actions\" to achieve that result, not to do it itself. The actions may consist, for example, of addressing the corresponding public bodies and urging them to initiate the pertinent procedures to achieve that end.\n\nSaid activity of the Procuraduría General is more clearly stated in Article 5° of the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, Decreto No. 7841-P of December 16, 1977, when it mentions that it \"shall take action when it is a matter of annulling concessions, permits, contracts, acts, agreements, or provisions in contravention of the Law.\"\n\nIII.- SOME NOTES ON THE SO-CALLED LEASE CONTRACTS ON THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE\n\nAlthough it is not part of the request posed to us by that Municipality, it is appropriate to make some comments about the figure of lease contracts on the maritime-terrestrial zone, for the purpose of their being taken into account in the present or future cases that become known.\n\nThe term lease contract on the maritime-terrestrial zone was used to name the figure by which a right to the use (aprovechamiento) of that strip of public domain was granted prior to Law No. 6043.\n\nSuch contracts were due to a general tendency to call acts in which the Administration granted the possibility to private parties to use its land by that name, especially starting with the Land and Colonization Law, No. 2825 of October 14, 1961. We see this more clearly in instruments such as the Convenio MAG-ITCO-ICT of March 20, 1972, published in the Official Gazette La Gaceta No. 89 of May 10, 1972, where this possibility was established, even over public domain lands such as islands or border zones:\n\n\"First Clause: By virtue of this agreement, the ITCO and the ICT, acting by delegation of the Executive Branch, through the Ministry of Agriculture and Livestock, may grant, within the purposes contemplated in their respective organic laws, lease contracts for lands of the National Reserves.\" (Emphasis is ours).\n\nIn the case of the maritime-terrestrial zone, we see it clearly established in Law No. 4558 of April 22, 1970:\n\n\"Article 6°.- The fifty meters of the maritime-terrestrial zone from the ordinary high tide shall be inalienable and in no case may be the object of lease or sale. Therefore, no one may claim any right over said strip, which shall be dedicated to public use for leisure, recreation, or free movement purposes. (...)\n\nArticle 7°.- The remaining one hundred fifty meters, inland, may be the object of lease, within the following standards: (...)\" (Bold not in the original).\n\nPrior to that Law, as read from its own Transitory Provision I, lease contracts were granted by the Instituto de Tierras y Colonización, today the Instituto de Desarrollo Agrario:\n\n\"Transitory Provision I.- Current lease contracts granted by the Instituto de Tierras y Colonización shall be governed by the standards set by that institution prior to this law.\"\n\nThe cited Law No. 4558 had its effectiveness suspended by Law No. 5602 of November 4, 1974, until a new law was enacted regulating \"everything related to the lease and sale of maritime or fluvial beaches and maritime or fluvial islands.\"\n\nIn its Article 3°, Law No. 5602 absolutely prohibited the lease of beaches or islands, maritime or fluvial, during the period of suspension of the effectiveness of Law No. 4558, except for cases of extensions proceeding according to this latter Law. The Law on the Maritime-Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2, 1977, finally repealed No. 4558 of April 22, 1970, and regulated the private use of the maritime-terrestrial zone, especially its restricted zone, through a system of concessions, a legal figure more in keeping with the public domain regime that characterizes that coastal strip.\n\nFurthermore, it dedicated its first two transitory provisions to defining the situation of the lease contracts in effect at that time:\n\n\"Transitory Provision I.- The concessions or lease contracts granted based on previous laws, except for the exceptions established herein, shall pass to the control of the respective municipalities and shall continue on the same terms and conditions under which they were agreed, but upon their expiration and if their extension is agreed upon, they shall be modified in accordance with the norms of this law. The foregoing referring to the maritime-terrestrial zone.\n\nTransitory Provision II.- The municipalities and the Instituto de Tierras y Colonización must send to the Instituto Costarricense de Turismo, within the first six months of the effectiveness of this law, copies of the contracts or concessions they may have granted in the maritime-terrestrial zone, without prejudice to the interested parties presenting, also within that period, their contracts to this Institute, all for the purposes of their registration therein. Once this period has expired without said contracts having been presented, they shall lack validity and shall be deemed extinguished. (...)\"\n\nGiven this legal landscape, we recommend that Municipality analyze the origin in time of the \"lease contracts\" referred to in its Official Letter.\n\nIf these are contracts granted during the effectiveness of Law No. 4558 or other previous laws that so permitted, they should have been sent to the Instituto Costarricense de Turismo within the first six months from the enactment of Law No. 6043, to be registered therein. If this was not done, they would lack validity and be deemed extinguished, in accordance with this same Law.\n\nIn the event that they were indeed sent to the Instituto Costarricense de Turismo, the lease contracts, upon their expiration, should have been extended in accordance with the regulations of Law No. 6043; otherwise, elements of nullity would be present.\n\nIn the event that lease contracts were granted during the suspension of Law No. 4558, they would be absolutely null:\n\n\"Article 71.- All acts, contracts, agreements, and provisions carried out or made as of the enactment of Law No. 5602 of November 4, 1974, and that are contrary to its provisions, are absolutely null.\"\n\nThose contracts granted after the entry into force of Law No. 6043 and that would have disposed over the maritime-terrestrial zone in a manner different from that stipulated therein, or that would have been granted without fulfilling the requirements listed for that purpose by this Law and its Regulation, would suffer the same fate.\n\nFinally, if one were in the presence of concession contracts over the maritime-terrestrial zone, processed and issued in full compliance with Law No. 6043 and its Regulation, which were mistakenly called lease or rental contracts, it is logical to think that this simple circumstance does not prevent affirming their validity and effectiveness, although it is recognized that it is not a desirable practice. On this matter, doctrine has stated:\n\n\"Of course, the existence of a permit or a concession does not depend on the arbitrary name given to it: it depends on the legal structure of the act creating the respective right; so that no matter how much the law, the regulation, or the particular administrative act speaks of a 'permit,' the respective act will be a 'concession' if it meets the characteristics of one, and vice versa. It is the nature and essence of the act, and not its erroneous denomination, that must be considered to legally qualify it.\" (Marienhoff, Miguel. \"Tratado del Dominio Público\". Buenos Aires, Tipográfica Editora Argentina, 1960, p. 345).\n\nSincerely yours,\n\nLic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes\nAGRARIAN ATTORNEY\n\nc.c. Lic. Luis Fernando Vargas Benavides\nContralor General de la República"
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