{ "id": "pgr-6601", "citation": "C-036-1996", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Competencia del INCOPESCA frente a zonas de amortiguamiento en el Parque Nacional Isla del Coco", "title_en": "INCOPESCA's jurisdiction over buffer zones in Cocos Island National Park", "summary_es": "La Procuraduría General de la República aclara la competencia del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura (INCOPESCA) respecto a los recursos marinos dentro del Parque Nacional Isla del Coco y su zona de amortiguamiento. El dictamen establece que la competencia genérica de INCOPESCA en pesca y acuacultura cede ante las áreas protegidas formalmente declaradas, como los parques nacionales marinos, cuya administración corresponde al Servicio de Parques Nacionales. Sin embargo, la zona de amortiguamiento de 7,2 km prevista en el Plan de Manejo no constituye una ampliación del parque nacional ni está sujeta al mismo régimen jurídico, por lo que INCOPESCA mantiene sus competencias en dicha zona, aunque debe coordinar su actuación con el Poder Ejecutivo. Los decretos ejecutivos que oficializaron el Plan de Manejo no integraron su contenido, por lo que el plan no tiene valor de decreto ejecutivo y no puede sustituir el procedimiento legal para ampliar áreas protegidas.", "summary_en": "The Attorney General's Office clarifies the jurisdiction of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (INCOPESCA) over marine resources within Cocos Island National Park and its buffer zone. The opinion establishes that INCOPESCA's general jurisdiction in fisheries and aquaculture yields to formally declared protected areas, such as marine national parks, which are administered by the National Parks Service. However, the 7.2 km buffer zone provided for in the Management Plan does not constitute an expansion of the national park nor is it subject to the same legal regime; therefore, INCOPESCA retains its jurisdiction in that zone, although it must coordinate its actions with the Executive Branch. The executive decrees that made the Management Plan official did not incorporate its content, so the plan does not have the force of an executive decree and cannot substitute the legal procedure for expanding protected areas.", "court_or_agency": "", "date": "27/02/1996", "year": "1996", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "zona de amortiguamiento", "área protegida", "Área Marina de Uso Múltiple (AMUM)", "competencia genérica", "Parque Nacional Isla del Coco", "Plan de Manejo", "Servicio de Parques Nacionales", "INCOPESCA" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 2, 5, 42", "law": "Ley 7384 (INCOPESCA)" }, { "article": "Art. 13", "law": "Ley 6084 (Servicio de Parques Nacionales)" }, { "article": "Art. 35", "law": "Ley Forestal 7575" }, { "article": "", "law": "Decreto 24205-MIRENEM" }, { "article": "", "law": "Decreto 24235-MIRENEM" }, { "article": "", "law": "Decreto 24282-MP-MAG-MIRENEM" }, { "article": "", "law": "Decreto 24483-MP-MAG-MIRENEM" } ], "keywords_es": [ "INCOPESCA", "Parque Nacional Isla del Coco", "zona de amortiguamiento", "competencia", "áreas protegidas", "Plan de Manejo", "Decretos 24235 y 24205", "MIRENEM", "Servicio de Parques Nacionales", "recursos marinos", "AMUM", "pesca" ], "keywords_en": [ "INCOPESCA", "Cocos Island National Park", "buffer zone", "jurisdiction", "protected areas", "Management Plan", "Decrees 24235 and 24205", "MIRENEM", "National Parks Service", "marine resources", "AMUM", "fishing" ], "excerpt_es": "1-. La competencia genérica del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, atribuida por la Ley N. 7384 de 16 de marzo de 1994, tiene como límite el formal establecimiento de 'áreas protegidas'.\n\n2-. En efecto, la definición de un 'área protegida' implica la competencia de los órganos técnicos especializados en la materia del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.\n\n3-. Lo anterior significa que el Servicio Nacional de Parques Nacionales es competente respecto de los recursos marinos presentes en los Parques Nacionales marinos.\n\n9-. Conforme se desprende de las regulaciones emitidas para las 'Áreas Marinas de Uso Múltiple' (AMUM), las zonas de influencia no están sujetas a las disposiciones relativas 'a las áreas silvestres protegidas'.", "excerpt_en": "1. The generic jurisdiction of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture, granted by Law No. 7384 of March 16, 1994, is limited by the formal establishment of 'protected areas.'\n\n2. Indeed, the definition of a 'protected area' implies the jurisdiction of the specialized technical bodies of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines.\n\n3. This means that the National Parks Service has jurisdiction over marine resources within marine national parks.\n\n9. As follows from the regulations issued for 'Multiple Use Marine Areas' (AMUM), zones of influence are not subject to the provisions concerning 'protected wilderness areas.'", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "INCOPESCA does not have exclusive jurisdiction over marine resources in formally declared protected areas, but retains its jurisdiction in the buffer zone, which is not part of the national park, and must coordinate its actions with the Executive Branch.", "summary_es": "INCOPESCA no tiene competencia exclusiva sobre los recursos marinos en áreas protegidas declaradas formalmente, pero mantiene sus competencias en la zona de amortiguamiento, que no es parte del parque nacional, y debe coordinar su actuación con el Poder Ejecutivo." }, "pull_quotes": [ { "context": "I. B. ÁREAS PROTEGIDAS: EXCEPCIÓN A LA COMPETENCIA DEL INCOPESCA", "quote_en": "The generic jurisdiction of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture is limited by protected areas.", "quote_es": "La competencia genérica del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura tiene como límite las áreas protegidas." }, { "context": "CONCLUSIÓN, numeral 2", "quote_en": "The definition of a 'protected area' implies the jurisdiction of the specialized technical bodies of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines.", "quote_es": "La definición de un 'área protegida' implica la competencia de los órganos técnicos especializados en la materia del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas." }, { "context": "CONCLUSIÓN, numeral 9", "quote_en": "Zones of influence are not subject to the provisions concerning 'protected wilderness areas.'", "quote_es": "Las zonas de influencia no están sujetas a las disposiciones relativas 'a las áreas silvestres protegidas'." }, { "context": "CONCLUSIÓN, numeral 12", "quote_en": "As long as the 'zone of influence' or 'buffer zone' is not legally integrated into the area of Cocos Island National Park, INCOPESCA retains its jurisdiction within the zone.", "quote_es": "En el tanto la 'zona de influencia' o de 'amortiguamiento' no se integre jurídicamente al área del Parque Nacional Isla del Coco, INCOPESCA mantiene sus competencias dentro de la zona." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "norm-25929", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 7384 (INCOPESCA) Art. 2, 5, 42" }, { "target_id": "norm-8216", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley 6084 (Servicio de Parques Nacionales) Art. 13" }, { "target_id": "norm-41661", "kind": "concept_anchor", "label": "Ley Forestal 7575 Art. 35" } ], "external": [] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=6601&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 036 del 27/02/1996   \n\n\n\nC-036-96\n\n\n\n\nSan José, 27 de febrero de 1996\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSr.\n\n\n\n\nLuis París Chaverri\n\n\n\n\nPresidente Ejecutivo INCOPESCA\n\n\n\n\nS. O.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n    Con la aprobación del señor Procurador General, me refiero a su atento oficio PESJ-571-95 de 2\nde octubre último, por medio del cual solicita una reconsideración sobre el punto III de la consulta\npresentada mediante oficio PESJ- 395-95 de 3 de 28 de junio del presente año, intitulado: \"En\nrelación con el establecimiento de una zona de amortiguamiento de 7 kilómetros adicionales al Parque\nNacional Isla del Coco, mediante el Plan General de Manejo de dicho Parque, aprobado mediante los\nDecretos Ejecutivos No. 24235 del 21 de abril de 1995 y 24205 del 5 de abril de 1995\". Consulta a la\nque se dio respuesta mediante dictamen N. C-215-95 de 22 de setiembre del presente año.\n\n\n\n    La validez de estos Decretos es cuestionada a partir de una definición de competencia de\nINCOPESCA, tal como la precisa este Instituto en los puntos I y II de su consulta original: \"el\nInstituto es la entidad estatal competente para regular todo lo relativo a la pesca y caza marítima,\ncomercial o deportiva, así como la comercialización de sus productos, dada su especialidad y\nnaturaleza propia\". Competencia que es definida como exclusiva y excluyente de la participación del\nMinisterio de Recursos Naturales, Energía y Minas, a través de sus órganos desconcentrados. Es así\ncomo la consulta original afirma que los Decretos Ns. 24235 y 24205 de cita regulan aspectos\nreservados por Ley al Instituto y amplían \"de forma irregular\" los límites de un Parque Nacional,\nextendiéndose sobre áreas cubiertas permanentemente por el mar. Todo sin contar con la aprobación\nprevia y expresa de este Instituto regulador de los recursos marinos de flora y fauna como se ha\nexpresado reiteradamente\".\n\n\n\n   Esa duda sobre la validez de los Decretos es reiterada en su solicitud de reconsideración, al\ncuestionar \"la posibilidad legal del MIRENEM para establecer \"zonas de influencia\" y para extender,\nsobre áreas permanentemente cubiertas por el mar, los límites de las áreas de conservación (Parques\nNacionales, Reservas Forestales, etc)\". Es interés de INCOPESCA que se establezca si el citado\nMinisterio tiene competencia sobre los recursos marinos comprendidos en dichas áreas. Agrega que \"el\nasunto no es determinar el mecanismo jurídico apropiado o válido para establecer dichas áreas. La\nduda consiste en un aspecto de fondo, a saber, si el MIRENEM tiene competencia sobre los recursos\nmarinos comprendidos en dichas áreas, dado que el artículo 37 de la Ley Forestal citado en el\npronunciamiento (dictamen C-215-95) se refiere a \"fincas o partes de fincas de particulares\"\n(principio de legalidad) y la jurisprudencia constitucional se refiere a \"recurso forestal\",\n\"explotación racional de la tierra\" y no a los términos utilizados por la Ley de INCOPESCA: \"océano,\n\"zona económica exclusiva\", \"recursos marinos\", \"mar territorial y patrimonial\". Recalca el\nInstituto que estas competencias le corresponden en virtud de que es el ente encargado de regular el\nuso y explotación de los recursos marinos, así como velar por la protección y conservación de éstos.\nAparte de que mediante la creación de \"zonas de influencia\", el MIRENEM está imponiendo limitaciones\nal ejercicio legítimo de la pesca dentro del mar patrimonial (Plan de Manejo de la Isla del Coco).\nFinaliza señalando que la ampliación paulatina de las áreas de veda afectará las actividades de\npesca, por lo que debe establecerse el fundamento legal de los Decretos en cuestión.\n\n\n\n    No obstante que el asunto es sometido nuevamente a conocimiento de la Procuraduría con\nfundamento en el artículo 6 de nuestra Ley Orgánica, dado que el dictamen N. C-215-95 de cita no se\nrefirió a aspectos consultados en torno al Plan de Manejo de la Isla del Coco, la presente solicitud\ndebe ser analizada como una adición y aclaración de dicho dictamen y no como una reconsideración.\nPor consiguiente, se le da el trámite normal de las consultas.\n\n\n\n    Conforme señala el consultante, existe un problema de competencia administrativa, que revela un\nconflicto de competencias positivo en virtud de que, como se verá al mencionar la opinión externada\npor la Dirección Jurídica del MIRENEM, tanto este Ministerio como el Instituto se afirman\ncompetentes para regular la materia que nos ocupa. Y es en razón de ese conflicto competencial, que\nse cuestiona la validez de los Decretos Ns. 24235 y 24205. De modo que la determinación de la\nregularidad jurídica de esos Decretos y del Plan de Manejo del Parque Nacional Isla del Coco (II)\nobliga a plantearse previamente el problema de la competencia (I).\n\n\n\n\nI-. UNA COMPETENCIA LIMITADA POR LAS \"AREAS PROTEGIDAS\"\n\n\n\n    Afirma INCOPESCA su competencia sobre los recursos marinos presentes en todo el territorio\nnacional, incluyendo aquéllos de las \"áreas protegidas\". En tanto MIRENEM sostiene su competencia en\nmateria de recursos naturales, comprensiva de una capacidad para regular la flora y fauna marinas.\nAsí, al contestar la audiencia que la Procuraduría otorgó al Ministerio respecto del oficio N.\nPESJ-395-95 de INCOPESCA, la Subdirectora de la Asesoría Jurídica del MIRENEM adjunta sendos\npronunciamientos de la Dirección Jurídica del Servicio de Parques Nacionales y de la Dirección de\nVida Silvestre en los cuales se reafirma la competencia del Ministerio en la protección de los\nrecursos naturales, su conservación y uso racional para promover el desarrollo sostenible. Por lo\nque se sostiene que dentro de las áreas protegidas marinas el INCOPESCA carece de competencia. Las\nfacultades del MIRENEM en la materia son sustentadas en normas de rango internacional: el Convenio\nCentroamericano de Biodiversidad, que incluye el mar como área protegida, y la Convención para la\nprotección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América,\naprobada mediante Ley N. 3763 de 19 de octubre de 1976 y en la Opinión Jurídica de la Procuraduría\nN. OJ-011-95 de 15 de mayo de 1995. En relación con esta Opinión, opina la Dirección de Vida\nSilvestre que las conclusiones son aplicables a todas las demás especies marinas inmersas en las\náreas declaradas como \"zonas protegidas\". Agrega que ese Ministerio puede emitir decretos declarando\náreas marinas de uso múltiple, para proteger, conservar y manejar los recursos existentes en ellas,\nsegún lo dispuesto en las Leyes Ns. 7174, artículo 10, inciso i), 7152 y 6084, así como la citada\nConvención para la protección de la flora, la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los\npaíses de América, que establece la obligación del Estado de crear áreas de protección de los\necosistemas terrestres y marinos, que aseguren un uso adecuado y racional de los recursos presentes\nen ellas. Por lo que concluye que el Servicio de Parques Nacionales puede dictar las medidas\ntendientes a la regulación, conservación y aprovechamiento del Parque Nacional Isla del Coco.\n\n\n\n    Al referirse a los problemas de competencia, el dictamen N. C-215-95 de la Procuraduría expresa:\n1-. \"casi todos los aspectos relacionados con esa actividad (pesca) han quedado bajo la competencia\ndel Instituto. Y, dada la concepción de las instituciones autónomas en nuestro medio, es dable\nafirmar que en la medida en que el Estado costarricense pueda regular la pesca como actividad\nhumana, el ente llamado a establecer las condiciones específicas en que ésta se desarrolle lo es el\nINCOPESCA...\". 2-. En relación con la competencia del MAG y MIRENEM se afirma que \"de la atribución\ngenérica del MIRENEM en relación a (sic) los recursos naturales (que ya de por sí era afectada en\nfavor del MAG), una parte ha sido conferida a un ente diferente por la especialidad del objeto que\nle ha sido puesto bajo su competencia (los recursos naturales del mar en favor del INCOPESCA),\nmanteniéndose el resto de sus competencias, atribuidas en la Ley de comentario o en otras\nnormativas\". En cuanto al Servicio de Parques Nacionales expresa el dictamen que si bien hay ciertas\natribuciones de este órgano similares a las conferidas al INCOPESCA, no se ha operado una\ntransferencia de competencias, \"por cuanto la especificidad de la materia que está llamado a\ndesarrollar el Servicio de Parques Nacionales es mayor que aquella que ha sido conferida al\nINCOPESCA. Nótese que se faculta al Servicio para que tenga amplias competencias sobre un especial\ntipo de territorio en nuestro país: aquel en los (sic) que se ubican los parques nacionales. En\nfunción de ello, la manera en que pueda incidir ciertas actividades humanas como la pesca en la\npreservación del parque nacional es un accesorio de la concreta misión que está llamada a\ndesarrollar el Servicio\". En apoyo de esta afirmación transcribe la Opinión Jurídica 011-95 de 15 de\nmayo de 1995 en que la Procuraduría concluyó:\n\n\n\n \"corresponde al Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura la protección de las tortugas\nmarinas durante el proceso de desove en las playas, salvo que éstas se encontraren dentro de alguna\nárea protegida, incluyendo los manglares, en cuyo caso, según lo dicho, serían las entidades\nadministradoras respectivas las que habrían de velar por su tutela\".\n\n\n\n    Es decir, es criterio de este Órgano Consultivo que la competencia genérica del Instituto\nCostarricense de Pesca y Acuacultura tiene como límite las áreas protegidas. Criterio que debe\nmantenerse en virtud de las razones que de seguido se explicitan.\n\n\n\n\nA-. UNA COMPETENCIA GENERICA\n\n\n\n    Conforme con la Ley N. 7384 de 16 de marzo de 1994, el Instituto Costarricense de Pesca y\nAcuacultura (INCOPESCA) es titular de una competencia genérica en materia de pesca y acuacultura, lo\nque comprende una facultad de coordinar y regular todas las actividades relativas a esos temas. El\nartículo 2º de la Ley dispone:\n\n\n\n \" Para los efectos de esta Ley, se establecen como actividades ordinarias del Instituto las\nsiguientes:\n\n\n\n a) Coordinar el sector pesquero y el de acuacultura, promover y ordenar el desarrollo de la pesca,\nla caza marítima, la acuacultura y la investigación; asimismo, fomentar, sobre la base de criterios\ntécnicos y científicos, la conservación, el aprovechamiento y el uso sostenible de los recursos\nbiológicos del mar y de la acuacultura.\n\n\n\n b) Normar el aprovechamiento racional de los recursos pesqueros, que tiendan a lograr mayores\nrendimientos económicos, la protección de las especies marinas y de la acuacultura.\n\n\n\n\n(....)\".\n\n\n\n    El ejercicio de esas actividades debe estar ordenado por el interés público, definido como la\nexplotación racional y sostenible de los citados recursos naturales. Para el cumplimiento de ese\nfin, se le atribuyen competencias específicas y, como se indicó, una función de coordinación con\norganismos (públicos o privados) relacionados con los recursos naturales de que se trata. Función de\ncoordinación que por sí sola evidencia que existen otros entes con competencia en la materia.\nRecordemos que coordinación implica armonizar acciones en un determinado campo de actividad; en este\ncaso, la pesca y acuacultura. Armonización que sería innecesaria de detentar el Instituto una\ncompetencia exclusiva y excluyente en la materia.\n\n\n\n    Pues bien, dentro de esas competencias específicas, el artículo 5º de la Ley de comentario\ncontempla las siguientes de interés para la contestación de su consulta:\n\n\n\n \"b) Controlar la pesca y la caza de especies marinas, en las aguas jurisdiccionales, conforme a lo\ndispuesto en el artículo 6 de la Constitución Política.\n\n\n\n c) Dictar las medidas tendientes a la conservación, el fomento, el cultivo y el desarrollo de la\nflora y fauna marinas y de acuacultura.\n\n\n\n\n(....).\n\n\n\n f) Determinar las especies de organismos marinos y de acuacultura que podrán explotarse\ncomercialmente.\n\n\n\n\n(....).\n\n\n\n i) Determinar los períodos y áreas de veda, así como las especies y tamaños cuya captura estará\nrestringida o prohibida.\n\n\n\n\n(....)\".\n\n\n\n    Ejerce el Instituto una competencia contralora y reguladora en las aguas jurisdiccionales del\npaís, que le permite, entre otras decisiones, determinar cuáles especies escapan a una explotación\ncomercial, regular los períodos de veda, etc. El inciso b) transcrito nos permite evocar dos\naspectos: la posible existencia de una competencia exclusiva y excluyente de toda otra participación\nen materia de control de pesca y caza de especies marinas, por una parte. El alcance territorial de\nla competencia del Instituto, por otra parte. En cuanto al primer punto, cabe mencionar que la Ley\nno afirma que la atribución de competencias sea exclusiva. Empero, esa exclusividad podría derivarse\ndel articulado general de la Ley y concretamente, de su artículo 42:\n\n\n\n \"Corresponderán al Instituto las competencias y los recursos que las leyes anteriores le hayan\nasignado a otras instituciones del Estado, y que formen parte de las atribuciones otorgadas a\nINCOPESCA\".\n\n\n\n    Disposición que aplicada en forma literal conduciría a afirmar que toda atribución anterior de\ncompetencia en materia de pesca y acuacultura resulta modificada por la Ley de INCOPESCA, de tal\nforma que este ente devendría en el único competente respecto de esas actividades. Es de advertir,\nsin embargo, que esta interpretación podría tropezar con el segundo punto que está estrechamente\nrelacionado con la necesidad de protección de los recursos marinos en ciertas áreas. Protección que\nes especial y que debe ser objeto de regulación por órganos competentes en materia de biodiversidad\ny conservación de ecosistemas.\n\n\n\n\nB-. LAS AREAS PROTEGIDAS: EXCEPCION A LA COMPETENCIA DEL INCOPESCA\n\n\n\n    Es criterio de INCOPESCA que su competencia excluye la del Servicio de Parques Nacionales,\nórgano creado con el objeto de conservar el patrimonio natural del país (artículo 1º de la Ley N.\n6084 de 24 de agosto de 1977). El criterio del ente autónomo parte de una interpretación literal del\nartículo 42 antes transcrito. Interpretación que desconoce el fin público presente en las diversas\nleyes que regulan las áreas protegidas, los compromisos adquiridos por el Estado costarricense\nmediante la suscripción de diversos convenios en la materia, así como los criterios hermenéuticos\nque determinan la aplicación de las leyes en el tiempo.\n\n\n\n    En cuanto al primer punto, el fin público es la preservación de ecosistemas presentes en un área\nque se define como protegida. Entre estas áreas se encuentran los Parques Nacionales, que pueden ser\nde naturaleza marina y como tales, protectores de las especies marinas que habitan en el área. En\nese sentido, puede afirmarse que constituye un fin público la protección de las especies marinas que\nhabitan en los Parques Nacionales marinos. La definición de esas áreas, de cuáles son los\necosistemas que deben ser protegidos y cómo hacerlo, escapa a la competencia técnica del INCOPESCA.\nSimplemente, el INCOPESCA no es competente para evaluar el impacto ambiental y, por ende, los\nefectos adversos importantes para el ecosistema protegido por el Parque Nacional, de las decisiones\nrelativas a las actividades de pesca, excepcionalmente permitida en los Parques Nacionales.\n\n\n\n    Pero, además, si bien el Servicio de Parques Nacionales es creado por una norma de rango legal,\nla existencia de un organismo técnico en la materia encuentra fundamento en disposiciones\ninternacionales. Así, el Convenio para la conservación de la biodiversidad y protección de áreas\nsilvestres prioritarias en América Central, aprobado por Ley N. 7433 de 14 de setiembre de 1994,\nestablece no sólo el compromiso de los Estados centroamericanos de crear parques nacionales sino el\nde administrarlos a través de \"las instituciones encargadas\", lo que implica que debe haber un\norganismo con competencia específica para ese objeto:\n\n\n\n \"Art. 17.- Se deberá identificar, seleccionar, crear, administrar y fortalecer, a la mayor brevedad\nposible, dentro de los respectivos países, a través de las instituciones encargadas, los parques\nnacionales, monumentos naturales y culturales, refugios de vida silvestre, u otras áreas protegidas,\ncomo instrumentos para garantizar la conservación de muestras representativas de los principales\necosistemas del istmo, y prioritariamente aquellas que contengan bosques productores de agua\".\n\n\n\n    La protección de los Parques Nacionales no está a cargo de cualquier ente con competencia\ngeneral, sino de un organismo con competencia específica en la materia, de forma que se asegure el\ncumplimiento efectivo de los fines y objetivos presentes en el Convenio. De lo que se deriva que, si\nbien la Ley de INCOPESCA le otorga competencia respecto de los recursos marinos, definidos como\n\"todos los recursos que se encuentran en el océano: flora, fauna, minerales y otros\", es lo cierto\nque esa competencia está excluida tratándose de las \"áreas protegidas\", entre ellas los Parques\nNacionales marinos. El \"área protegida\" implica la necesidad de adopción de medidas especiales para\nconservar la diversidad biológica (artículo 8, a) del Convenio sobre diversidad biológica y Anexos,\naprobado por Ley N. 7416 de 30 de junio de 1994). Medidas especiales que son la obra de un organismo\nespecializado en la materia, guiado por el criterio de protección de la diversidad biológica y la\necología. Objetivos cuyo cumplimiento requiere la conservación in situ de los ecosistemas y hábitats\nnaturales y el mantenimiento y la recuperación de poblaciones viables de especies en sus entornos\nnaturales.\n\n\n\n    Por lo que podría decirse que la competencia del INCOPESCA encuentra un límite en la existencia\nde estas áreas protegidas. Por consiguiente, su competencia genérica cede en beneficio del organismo\ntécnico competente de que se trate del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.\n\n\n\n    En apoyo de esta competencia del Servicio de Parques Nacionales, cabe recordar, en último\ntérmino, que si bien se afirma la relatividad del criterio de especialidad de la ley (L, DIEZ-\nPICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, 345 y siguientes), no puede discutirse su\ntranscendencia como instrumento para determinar la aplicación de la ley en el tiempo. La Ley del\nServicio de Parques Nacionales contiene preceptos que constituyen una regulación especial en lo\nreferente a la explotación y conservación de los recursos marinos dentro de los Parques Nacionales,\npor lo que representa una norma de excepción respecto de la Ley de INCOPESCA. El fin público\npresente en dicha Ley de Parques Nacionales podría malograrse de no imperar el criterio de\nespecialidad y:\n\n\n\n \"...cuando las consecuencias jurídicas (de la norma más especial respecto de la más general) se\nexcluyen, la relación lógica de especialidad conduce necesariamente al desplazamiento de la norma\nmás general, ya que, en caso contrario, la norma más especial no tendría ningún campo de\naplicación\". K, LARENZ: Metodología de la Ciencia del Derecho, Ariel, Barcelona, 1980, p. 261.\n\n\n\n    Resta determinar si la competencia del Servicio de Parques Nacionales facultaba al Poder\nEjecutivo para crear una \"zona de amortiguamiento\" alrededor de la Isla del Coco y regular en ella\nla pesca, tal como cuestiona el INCOPESCA.\n\n\n\n\nII-. LA SITUACION DE LA ISLA DEL COCO\n\n\n\n    En el dictamen N. C-215-95 de mérito, este Órgano Consultivo consideró que los Decretos\nEjecutivos Ns. 24235 del 21 de abril de 1995 y 24205 del 5 de abril de 1995 fueron emitidos dentro\ndel marco de la competencia del MIRENEM. Se partió del hecho de que se ha admitido que el Poder\nEjecutivo realice ampliaciones de los Parques Nacionales por vía de Decreto Ejecutivo, afirmación\nque apoya en la resolución de la Sala Constitucional N. 5976-93 de 16 de noviembre de 1993. No\nobstante, considera la Procuraduría que puede existir una coordinación de MIRENEM con el INCOPESA en\nrelación con los recursos marinos.\n\n\n\n    Criterio que no es compartido por el consultante, para quien es cuestionable \"la posibilidad\nlegal del MIRENEM para establecer \"zonas de influencia\" y para extender, sobre áreas permanentemente\ncubiertas por el mar, los límites de las áreas de conservación (Parques Nacionales, Reservas\nForestales, etc)\". Agrega que \"el asunto no es determinar el mecanismo jurídico apropiado o válido\npara establecer dichas áreas. La duda consiste en un aspecto de fondo, a saber, si el MIRENEM tiene\ncompetencia sobre los recursos marinos comprendidos en dichas áreas, dado que el artículo 37 de la\nLey Forestal citado en el pronunciamiento (dictamen C-215-95) se refiere a \"fincas o partes de\nfincas de particulares\" (principio de legalidad) y la jurisprudencia constitucional se refiere a\n\"recurso forestal\", \"explotación racional de la tierra\" y no a los términos utilizados por la Ley de\nINCOPESCA: \"océano, \"zona económica exclusiva\", \"recursos marinos\", \"mar territorial y patrimonial\".\n\n\n\n    Si nos detenemos en los argumentos que ha esgrimido el INCOPESCA tanto en su consulta original\ncomo en la solicitud de reconsideración, notaremos que el cuestionamiento es no sólo del Decreto\n(A), sino respecto del contenido del Plan de Manejo (B), el cual -como se indicó- no fue objeto de\nanálisis por el dictamen C-215-95.\n\n\n\n\nA-. LOS DECRETOS: NORMAS DE APROBACION DEL PLAN DE MANEJO\n\n\n\n    En relación con los Decretos Ejecutivos cuestionados, cabe retener dos aspectos: la regularidad\njurídica de sus elementos, por una parte, y su eficacia jurídica, por otra parte:\n\n\n\n\n1-. La regularidad jurídica de sus elementos\n\n\n\n    La validez de un acto administrativo, incluyendo los reglamentarios, es producto de la\nregularidad jurídica de sus elementos. Pues bien, como es sabido, se considera como elementos\nformales el sujeto, el procedimiento y la forma y como elementos materiales el contenido, el motivo\ny el fin. Elemento fundamental es la competencia en cuanto:\n\n\n\n \"...el sujeto se entenderá como elemento comprensivo de la existencia del ente y su capacidad, de\nla existencia del órgano y su competencia, de los requisitos necesarios para el ejercicio de ésta y\nde la regular investidura del servidor público\". (Artículo 182.2 de la Ley General de la\nAdministración Pública).\n\n\n\n    Respecto de este elemento, ya se indicó que el MIRENEM, a través del Servicio de Parques\nNacionales, mantiene su competencia sobre los recursos marinos presentes en el área protegida. Por\nlo que, en principio, no puede considerarse que la emisión de un Decreto por parte del Poder\nEjecutivo (Presidente y Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas) regulando una \"área\nprotegida\" presente un vicio de incompetencia.\n\n\n\n    Ahora bien, mediante Decreto N.º 24205-MIRENEM de 5 de abril del presente año, el Poder\nEjecutivo, en ejercicio de la potestad reglamentaria y de lo dispuesto en los artículos 1 y 3,\ninciso d), de la Ley N.º 6084 del 24 de agosto de 1977, Ley de Parques Nacionales, y artículos 35,\ninciso c) de la Ley N.º 7174 del 16 de julio de 1990, Ley Forestal, dispuso:\n\n\n\n \"Art. 1º.- Se declara documento oficial del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas el\nPlan General de manejo: Isla del Coco.\n\n\n\n Art. 2º.- El documento descrito en el artículo inmediato anterior, será de obligatorio acatamiento\ny ejecución en cuanto a sus directrices y lineamientos, para el Servicio de Parques Nacionales y los\nfuncionarios del Parque Nacional Isla del Coco.\n\n\n\n Art. 3º.- Los Planes Anuales Operativos del Parque Nacional Isla del Coco, durante el próximo\nquinquenio, deberán adecuarse a las directrices emanadas en los Planes Generales de Manejo antes\ndichos\".\n\n\n\n    La emisión de este Decreto se motiva en el deber del Estado de velar por la conservación de los\nrecursos naturales del país; en la competencia del Servicio de Parques Nacionales respecto del\ndesarrollo y administración de los Parques Nacionales y Reservas Biológicas del país. Así como en\nque ese Servicio dispuso, como política obligatoria para todas las áreas protegidas, el\nestablecimiento de procesos de planificación a mediano plazo y de Planes Generales de Manejo para\ncada \"área silvestre protegida\" del Sistema. El ICT colabora con el financiamiento de esos procesos\nde planificación dentro del marco del desarrollo turístico sustentable, por lo que contrató a la\nFundación de la Universidad de Costa Rica, para la Investigación (FUNDEVI), por medio de su programa\nde Estudios Ambientales (PROAMBI), lo cual condujo a la emisión del Plan General de Manejo de la\ncitada Isla. El aval de MIRENEM al Plan conduce a su oficialización y ejecución.\n\n\n\n    El motivo del acto es lícito: es la necesidad de planificar el de los Parques dentro de una\npolítica de desarrollo sustentable. Por consiguiente, puede decirse que ese elemento es conforme con\nlo dispuesto en el artículo 133 de la Ley General de la Administración Pública.\n\n\n\n    Igual conclusión es válida respecto del motivo del Decreto Ejecutivo N.º 24235-MIRENEM de 21 del\nmismo mes y año, motivado en la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo y en la Ley de Parques\nNacionales. Por medio de dicho reglamento se dispone:\n\n\n\n \"Artículo 1º.- Se declara documento oficial del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas\nel Plan de Acción para el Parque Nacional Isla del Coco, elaborado por PROAMBI en marzo de 1995,\nconsiderando que sus políticas, objetivos y prioridades para la ejecución del Plan de Manejo, son\nlas más adecuadas.\n\n\n\n Artículo 2º.- El documento descrito en el Artículo Primero, será de obligatorio acatamiento y\nejecución en cuanto a sus directrices y lineamientos, para el Servicio de Parques Nacionales, quien\ndeberá coordinar con las diversas entidades que se involucran en el documento, la ejecución del\nmismo\".\n\n\n\n    Considera el Poder Ejecutivo que diversos documentos establecen como política obligatoria para\ntodas las áreas protegidas, el establecimiento de procesos de planificación a mediano plazo y de\nPlanes Generales de Manejo, para cada área silvestre protegida del Sistema.\n\n\n\n\n2-. Los Decretos otorgan eficacia al Plan de Manejo\n\n\n\n    De conformidad con su texto, los Decretos cuestionados constituyen normas jurídicas de\naprobación y, por ende, oficialización de un Plan de Manejo para la Isla del Coco. Ahora bien, la\naprobación de un acto no se confunde con el acto aprobado. Observamos que los Decretos de repetida\ncita se remiten al Plan de Manejo, pero sin incorporarlo a su texto.\n\n\n\n    Qué virtud tiene, entonces, ¿lo dispuesto por estos Decretos? Su efecto jurídico es, como bien\nseñala su texto, constituir el Plan en documento oficial que, como tal, reglará el accionar de las\ndistintas entidades públicas involucradas en la materia. Es, pues, darle fuerza obligatoria al Plan.\n\n\n\n    Lo anterior nos permite diferenciar, entonces, entre acto aprobatorio y acto aprobado, los\ncuales pueden ser de naturaleza y jerarquía diferente. Aspecto que es importante en orden al\ncumplimiento de los requisitos formales dispuestos para la regulación de los límites de las \"áreas\nprotegidas\", como se verá más adelante.\n\n\n\n    Pues bien, dentro de ese orden de ideas tenemos que los Decretos Ejecutivos constituyen normas\njurídicas cuyo rango jerárquico es el dispuesto en el artículo 6 d) de la Ley General de la\nAdministración Pública. ¿El Plan de Manejo tiene naturaleza normativa?\n\n\n\n\n   El Considerando 4º del Decreto N. 24205 indica en relación con este tópico:\n\n\n\n \"4º.- Que se define como Plan General de Manejo, un documento guía que incorpora lineamientos\ngenerales para la planificación y manejo de un área protegida, con base en una estructura\nprogramática calendarizada semestralmente donde se establecen prioridades para un período\nquinquenal, sustentando en programas, subprogramas, líneas de acción y actividades que involucren la\nparticipación de entidades gubernamentales, sector privado, organizaciones no gubernamentales y,\ncomunidades que dependan directa o indirectamente del área protegida.\n\n\n\n El Plan General de Manejo responde a un proceso interdisciplinario y dinámico, que, dentro de un\ncontenido de variables, lineamientos de tiempo, espacio, recursos económicos y humanos, se dirige a\nidentificar acciones inmediatas y mediatas dentro de la realidad existente que llevan a consolidar\nuna situación deseada en un plazo definido, que en este caso es de cinco años\".\n\n\n\n    La oficialización de ese plan de acción y de actividad de los organismos públicos determina que\nlo dispuesto por el Plan se constituya en una norma de acatamiento obligatorio para dichos\norganismos. El Plan deja de ser un simple documento prospectivo para adquirir carácter prescriptivo.\nA partir de esta constatación, es posible señalar que el Plan es no sólo un enunciado de\nlineamientos y objetivos del accionar administrativo, sino una norma jurídica. En efecto, en tanto\nque acto normativo, el Plan de Manejo de la Isla del Coco constituye la regulación jurídica del\ndesarrollo del Parque Nacional Isla de Coco. Recordemos que:\n\n\n\n \"... el Plan es un acto normativo y regulador de todas aquellas de sus partes que expresan\nclaramente una voluntad de regir para el futuro el contenido y las limitaciones del suelo a que se\nrefieren, indicando qué es lo que el propietario, público o privado, puede hacer o no hacer sobre\neste último”. (El énfasis no es del original). E, ORTIZ: Propiedad y Urbanismo en Costa Rica:\nEvolución y tendencias, Revista de la Contraloría General de la República, San José, No.30, Año XV,\njunio 1981, p.42.\n\n\n\n    Se trata de una norma de naturaleza reglamentaria, aun cuando no haya sido emitido como Decreto\nEjecutivo. Carácter reglamentario de los planes que ha sido admitido por nuestra jurisprudencia\nconstitucional: en resolución N. 6706- 93 de 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993, el Tribunal\nConstitucional se refiere a los Planes Reguladores en materia urbanística como \"reglamentos\".\nProcede recordar, al respecto, que \"la planificación no es más que una modalidad, ciertamente\nperfeccionada, de reglamentación\". Christian VIGOUROUX: \"Planification, autorisation, schéma\", AJDA,\n9- 1995, p. 595.\n\n\n\n    Esta constatación respecto de la naturaleza y eficacia de los Decretos cobra importancia en lo\nque se refiere a la validez de una posible ampliación del Parque Nacional Isla del Coco, aspecto a\nque nos referiremos de seguido. Simplemente, cabe señalar, por el momento, que, si se estuviera ante\nuna ampliación del Parque Nacional Isla del Coco, ésta sería producto del Plan y no de un decreto\nejecutivo, que es el acto jurídico que prevé el artículo 13 de la Ley del Servicio de Parques\nNacionales:\n\n\n\n \"Art. 13.- Corresponderá al Servicio de Parques Nacionales proponer al Poder Ejecutivo la creación\nde nuevos parques nacionales.\n\n\n\n Estos serán establecidos mediante decreto ejecutivo, en el que se indicarán, con toda precisión,\nlos límites que previamente haya señalado el Instituto Geográfico de Costa Rica. Estos límites no\npodrán variarse sino mediante una ley\".\n\n\n\n    Norma que debe interpretarse conforme lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley Forestal, en\ncuanto señala que la reducción de un área protegida requiere de ley. De modo que la ampliación se\nsujeta a un requisito formal, como lo es la emisión del Decreto. Podría cuestionarse si éste es\nnecesario tratándose de un área marina tomando en cuenta que la ampliación ocurre sobre el mar\nterritorial del Estado costarricense. La respuesta es afirmativa, por cuanto la necesidad de\ndelimitación del \"área protegida\" se impone aun cuando el área de que se trata pueda ser considerada\nun bien de dominio público. Situación en la que se encuentra la zona de amortiguamiento de la Isla\ndel Coco en aplicación de lo dispuesto en la Ley de Aguas (artículo 1º). Procede recordar que el\nprincipio es la utilización pública de esos bienes (artículo 261 del Código Civil). Lo que\nsignifica, entre otros aspectos, que:\n\n\n\n \"Todos pueden pescar en cauces públicos, sujetándose a las leyes y reglamentos de policía que\nespecialmente sobre la pesca existan o puedan dictarse, siempre que no se embarace la navegación y\nflotación. Queda absolutamente prohibido pescar haciendo uso de explosivos o envenenamiento de las\naguas\". (Artículo 14 de la Ley de Aguas).\n\n\n\n    Sencillamente, la consagración de una zona como \"área protegida\" implica una limitación al uso\npúblico de esos bienes de dominio público, lo que justifica un procedimiento especial para su\ndelimitación; en este caso, la emisión del decreto ejecutivo.\n\n\n\n    Cabe aclarar que dicho requisito para la delimitación de las \"áreas de protección\" no prejuzga,\nen modo alguno, de la competencia del Poder Ejecutivo para crear o ampliar dichas áreas. Se trata,\nsimplemente, de señalar el mecanismo jurídico que ese Órgano debe utilizar para tal efecto. Lo\nanterior significa, por otra parte, que no existe límite alguno para que el Poder Ejecutivo proceda\na ampliar formalmente, mediante Decreto Ejecutivo, el área protegida como Parque Nacional Isla del\nCoco.\n\n\n\n    En relación con este tema, cabe hacer una aclaración respecto de la aplicabilidad de la\nsentencia de la Sala Constitucional, N. 5976-93 de 15:42 hrs. del 16 de noviembre de 1993. En orden\na la delimitación de las áreas protegidas, dicha resolución se limita a reseñar cuál acto jurídico\nes necesario, según la ley, para reducir áreas reguladas por la Ley Forestal, entre las que se\nencuentran los Parques Nacionales. Dado que la ley sólo es necesaria para reducir, el Alto Tribunal\nconcluye, como no podía ser de otra forma, que la emisión de un Decreto para ampliar un área no\nexcede lo dispuesto legalmente. En ese sentido, la Sala reafirma cuál es el acto jurídico que debe\nemitirse según se trate de una ampliación o reducción del \"área protegida\", sin que dicha conclusión\nconstituya la creación o ratificación de un principio constitucional en cuanto al valor o jerarquía\ndel acto. La interpretación es en orden a la ley y se rige, por ende, por las reglas\ncorrespondientes a esa interpretación.\n\n\n\n    Procede, entonces, determinar si el Plan de Manejo del Parque Nacional Isla del Coco establece\nuna ampliación de dicho Parque.\n\n\n\n\nB-. EL PLAN DE MANEJO DE LA ISLA DEL COCO\n\n\n\n\n   En su consulta original, cuestiona el INCOPESCA que el Plan de Manejo establezca:\n\n\n\n a) acciones sobre los recursos de un área marina, limitando las labores de pesca alrededor de la\nIsla de Coco.\n\n\n\n b) una zona de amortiguamiento de 7 kilómetros adicionales a la zona de exclusión, extendiéndose\nsobre áreas cubiertas permanentemente por el mar.\n\n\n\n    El planteamiento es general respecto de la legalidad de la creación de zonas de influencia, \"no\ndefinidas en la ley\" y la ampliación citada de las áreas de veda. Aspectos a los cuales nos\nlimitaremos en el presente análisis.\n\n\n\n\n1-. El establecimiento de una zona de amortiguamiento de la Isla del Coco\n\n\n\n    Se afirma que la creación de zonas de influencia constituye una ampliación de los límites del\nParque Nacional Isla del Coco. La certeza de dicha afirmación puede ser analizada tomando en cuenta\nel régimen de la zona de influencia y las necesidades que determinan su creación.\n\n\n\n    En relación con este segundo aspecto, cabe señalar que la creación de una \"zona de\namortiguamiento\" del Parque Nacional Isla del Coco responde a los imperativos que determinan la\ncreación de \"áreas protegidas\". En efecto, en el Resumen Ejecutivo del Plan (p. 8) se da cuenta de\nla abundancia de recursos marinos que posee la Isla. Al mismo tiempo se señala que, desde el punto\nde vista socioeconómico, la Isla se ve sometida a presiones provenientes de los sectores pesca y\nturismo. Respecto del primero se indica que, para controlar la actividad, \"es imperativo regular la\ncaptura en la zona de amortiguamiento, lo cual, garantizará un aprovechamiento sostenible del\nrecurso\". Dado que se prevé un incremento en la pesca deportiva, se considera imprescindible\"\nestablecer lineamientos específicos que regulen esta actividad en las áreas aledañas a la Isla, que\ndeben fungir como zona de amortiguamiento\". De allí que se proponga que la \"franja de 7.2 km, entre\nel anillo de protección absoluta (15 km) y el límite de los 22.2 km que constituye el Mar\nterritorial, se considere como zona de amortiguamiento del Parque\" (p. 9). Conforme con lo cual, al\nelaborar los criterios de zonificación se clasifica como:\n\n\n\n\n\"D. ZONA DE AMORTIGUAMIENTO\n\n\n\n La franja de 7.2 km. entre el anillo de protección absoluta (15 km) y el límite de los 22.2 km que\nconstituyen el Mar Territorial, se considerará una Zona de Amortiguamiento para el Parque (Figura3)\n...\".\n\n\n\n    Se consideró que el establecimiento de una zona de amortiguamiento es de fácil manejo porque \"se\ntrata de un área sobre la que el Estado es soberano\". Se hace una referencia a que la Sala\nConstitucional estableció claramente la potestad que asiste al Estado sobre esa zona, en especial si\nse trata de medidas para proteger la riqueza natural.\n\n\n\n    La interrelación del objetivo de las \"zonas de amortiguamiento\" y de la siguiente definición de\n\"área protegida\":\n\n\n\n \"...un área definida geográficamente que haya sido designada o regulada y administrada a fin de\nalcanzar objetivos específicos de conservación\" (Convención aprobada por Ley N. 7416)\n\n\n\n \"Área Protegida: Es un área geográfica definida, terrestre o costero-marina, la cual es designada,\nregulada y manejada, para cumplir determinados objetivos de conservación, es decir producir una\nserie de bienes y servicios determinados (conservación in situ)\". Convenio para la conservación de\nla biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central, aprobado por Ley\nN. 7433 de 14 de setiembre de 1994, permite concluir que los 7,2 kilómetros que se prevén como \"zona\nde amortiguamiento\" constituyen un área geográfica marina designada para cumplir determinados\nobjetivos en orden a los recursos del Parque Nacional Isla de Coco: conservar y proteger la\ndiversidad biológica del área.\n\n\n\n ¿Significa lo anterior una ampliación del Parque Nacional Isla del Coco? La respuesta debe tomar en\ncuenta el régimen a que se somete la \"zona de amortiguamiento\".\n\n\n\n\n2-. El régimen de la \"zona de amortiguamiento\"\n\n\n\n    Una ampliación tácita del Parque Nacional Isla del Coco sería consecuencia de la aplicación del\nrégimen de áreas protegidas a la zona de influencia.\n\n\n\n    La zonificación establecida en el Plan de Manejo implica, entre otros aspectos, que en la \"zona\nde amortiguamiento\" no se realizaría sino un tipo determinado de pesca:\n\n\n\n \"Se propone que, dentro de esta Zona de Amortiguamiento, el único tipo de extracción de recursos\npesqueros que se permita, sea la pesca con línea o cuerda\".\n\n\n\n    El término utilizado en el Plan es el de \"propuesta\", no es el de \"orden\". Por otra parte, del\ntexto del \"Subprograma de Coordinación con INCOPESCA\" no es posible establecer en forma indubitable\na quién correspondería decidir sobre el punto y dar las autorizaciones de pesca correspondientes. En\nefecto, no existe una referencia expresa sobre esas cuestiones.\n\n\n\n    No obstante, podría pensarse que INCOPESCA mantiene sus competencias en virtud de lo siguiente:\nel Plan prevé que ese ente \"destaque un inspector en la isla, en forma permanente\"; que, antes de\notorgar un zarpe, la Capitanía de puerto correspondiente debe coordinar con las autoridades de la\nisla e INCOPESCA \"para determinar el número de embarcaciones que se encuentren dentro de la zona de\namortiguamiento. Ambas entidades deberán mantener una estrecha comunicación, de manera que se\ngarantice el adecuado manejo de dicha zona\". Si una embarcación no se ajusta a las condiciones sobre\ntérmino de jornada, tiempo estimado de arribo a tierra e información sobre datos de captura, \"el\nINCOPESCA deberá iniciar los procedimientos de rigor para imponer las sanciones correspondientes,\nentre ellas la cancelación de la licencia de pesca en esas aguas\". Lo que significaría un\nreconocimiento de la competencia del Instituto sobre la zona de amortiguamiento. No puede olvidarse\nque este ente ejerce su competencia respecto de los recursos \"costeros\": biomasa constituida por la\nfauna y la flora en la zona litoral y en el área marítima, cuyo hábitat se extiende hasta una\ndistancia de 55,5 kilómetros mar afuera y sobre los recursos marinos, sea toda la flora, fauna,\nminerales que se encuentran en el océano, salvo disposición en ley en contrario. Y es lo cierto que\nla Ley de Parques Nacionales atribuye competencia al Servicio de Parques Nacionales respecto de los\nParques Nacionales, sin que sea factible que jurídicamente ejerza su competencia más allá de esas\náreas.\n\n\n\n    Por demás, no observamos que el Plan establezca disposiciones específicas en orden a la\ndeterminación de los períodos y áreas de veda. Pero sí se contemplan las especies y tamaños cuya\ncaptura estará restringida o prohibida. Aspectos que son de la competencia del INCOPESCA según el\nartículo 5, inciso i) de su Ley de Creación y que, por consiguiente, exceden la competencia del\nMIRENEM en tanto no se trate de un \"área protegida\".\n\n\n\n    La creación de la \"zona de amortiguamiento\" prevista en el Plan de Manejo pretende someter esa\nárea adicional a las mismas regulaciones que el Parque Nacional Isla del Coco. Desde este punto de\nvista, podríamos concluir en que materialmente la zona se integra al Parque en cuestión. Por lo que\néste resultaría ampliado por el Plan. Sin embargo, dicha conclusión desconocería la existencia de\nnormas reglamentarias posteriores a la oficialización del Plan, que diferencian el régimen jurídico\nde las \"zonas de influencia\" respecto de las áreas protegidas. En efecto, mediante Decreto Ejecutivo\nN. 24282-MP-MAG-MIRENEM de 18 de julio del presente año (cuya validez fue consultada mediante una\nadición a la consulta original, según oficio N. PSEJ-396- 95 de 3 de julio del presente año), se\ncrean \"Áreas Marinas de Uso Múltiple\", con el objeto de planificar:\n\n\n\n \"...el manejo, uso y conservación, según corresponda, del recurso marino, así como del área\ncostera, de manera que se protejan los hábitats marinos y sus áreas de influencia, procurando una\nexplotación racional de los recursos\". (Considerando 5º, in fine, del Decreto N. 24282 de cita).\n\n\n\n    Interesa particularmente lo dispuesto en el artículo 1º, primer y tercer párrafos, del Decreto\nN. 24282:\n\n\n\n \"Se establece la categoría de Área Marina de Uso Múltiple (AMUM), la cual está conformada por las\náreas marinas que se hayan incluido dentro de las áreas silvestres protegidas que haya declarado el\nMIRENEM, las que continuarán siendo manejadas por las regulaciones específicas vigentes para ellas,\nasí como por aquella zona marina adicional, que se declare como su zona de influencia, la que se\nregirá conforme se indica en este decreto ejecutivo.\n\n\n\n\n(....).\n\n\n\n Las AMUM podrán extenderse hasta un máximo de 12 millas marítimas, y sus límites y usos\nrecomendados, serán aquellos que se definan en un Plan de Manejo, para lo cual el Programa Nacional\nMarino Costero deberá ser prioritario. Dicho Plan será elaborado necesariamente por el Poder\nEjecutivo, las instituciones públicas descentralizadas con competencia en la materia y la Comisión\nsobre la Zona Marítimo Costera\".\n\n\n\n    Conforme con el texto transcrito, el Área Marina de Uso Múltiple no está sometida a un único\nrégimen jurídico. Por el contrario, ese régimen depende de la naturaleza del área concernida. El\n\"área protegida\", formalmente definida como tal por el Poder Ejecutivo, se regula por su régimen\nparticular, en tanto se prevé que la zona marina adicional se regirá por las disposiciones de ese\nDecreto. Sin embargo, el artículo 2º de esta norma lo que prevé es una necesaria coordinación de los\nentes públicos competentes en relación con actividades como la pesca, el turismo y el transporte\nmarítimo, a fin de que sus actuaciones se ejecuten dentro de \"esquemas congruentes con las\nnecesidades de manejo, conservación y explotación racional de estas zonas\". La integración de los\ndos artículos permite deducir que la norma es la exclusión de la competencia del MIRENEM más allá\ndel área formalmente declarada como \"área protegida\" y que, a contrario sensu, la zona de influencia\nse rige por la normativa correspondiente a ese territorio, sin perjuicio de la necesaria\ncoordinación de los órganos competentes para el cumplimiento de los fines que motivan el\nestablecimiento del \"AMUM\". Por demás, mediante Decreto Ejecutivo N. 24483-MP- MAG-MIRENEM de 18 de\njulio de 1995, se reafirma que el régimen jurídico de \"área protegida\" es específico del área\ndefinida como tal:\n\n\n\n \"Art. 8º: La Dirección General Forestal, la Dirección del Servicio de Parques Nacionales y la\nDirección de Vida Silvestre mantendrán sus competencias y funciones, en lo que concierne a la\nadministración, manejo y uso, en los casos que el ordenamiento jurídico así lo prevea, de las áreas\nsilvestres protegidas que se hayan incluido dentro de las Áreas Marinas de Uso Múltiples.\n\n\n\n Sin embargo, deberán sujetar sus actuaciones, en materia de las áreas así comprendidas, a las\ndisposiciones contenidas en el Plan General de Manejo que se elabore para cada una de las Áreas\nMarinas de Uso Múltiple\".\n\n\n\n    Todo lo cual significa que no existe un sometimiento de las zonas de influencia al régimen\njurídico propio de las \"áreas protegidas\", por una parte, y que la competencia de los órganos\ntécnicos del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas se ejerce exclusivamente respecto de\nlas áreas sujetas a su control. Lo que excluye, por ende, el ejercicio de su competencia en la \"zona\nde influencia\" y nos lleva a la necesaria intervención del INCOPESCA en materias definidas\nlegalmente como de su competencia dentro de las referidas zonas. Conclusión que se conforma\nestrictamente con el principio de legalidad y su corolario de jerarquía de las normas jurídicas, de\nacuerdo con lo cual la norma inferior (Decreto Ejecutivo) debe respetar lo dispuesto por la norma\nsuperior (en este caso, la Ley de INCOPESCA).\n\n\n\n    Lo anterior cobra importancia por cuanto mediante el artículo 6º del Decreto N. 24483 de cita,\nse crea el \"Área Marina de Uso Múltiple Isla del Coco\":\n\n\n\n \"Se establece el Área Marina de Uso Múltiple Isla del Coco, Delimita (sic) por las doce millas\nnáuticas de mar territorial.\n\n\n\n Esta área estará constituida por el área marino costera del Parque Nacional Isla del Coco, definida\nlos Decretos Ejecutivos N°’s. 8748-A y 15514-MAG, cuyo manejo se hará conforme a esa categoría de\nmanejo, y por el resto del área marina hasta completar las doce millas náuticas de mar territorial\".\n\n\n\n    Esa área marina que completa las doce millas náuticas del mar territorial se rige, entonces, por\ndisposiciones jurídicas diferentes de las que corresponden al Parque Nacional Isla del Coco, salvo\ndisposición en contrario de la ley. Es decir, el establecimiento de la \"zona de amortiguamiento\" no\nsignifica ni formal ni materialmente una ampliación del Parque Nacional Isla del Coco. Ampliación\nque debe ser la consecuencia de un Decreto Ejecutivo con dicho contenido.\n\n\n\n    La necesaria integración del Plan de Manejo Isla del Coco con las disposiciones reglamentarias\nantes referidas, permite concluir que no existe infracción al ordenamiento jurídico. No obstante,\ninteresa reiterar que los organismos involucrados en el manejo de estas áreas deben coordinar el\nejercicio de sus atribuciones. Así como que la Ley General de la Administración Pública prevé un\nprocedimiento, que es obligatorio, para la emisión de disposiciones de carácter general. En\naplicación del principio de legalidad, dicho procedimiento debe ser seguido para la emisión de\ndichas disposiciones relativas a estas áreas.\n\n\n\n\nCONCLUSION:\n\n\n\n\n   Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:\n\n\n\n 1-. La competencia genérica del Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura, atribuida por la\nLey N. 7384 de 16 de marzo de 1994, tiene como límite el formal establecimiento de \"áreas\nprotegidas\".\n\n\n\n 2-. En efecto, la definición de un \"área protegida\" implica la competencia de los órganos técnicos\nespecializados en la materia del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas.\n\n\n\n 3-. Lo anterior significa que el Servicio Nacional de Parques Nacionales es competente respecto de\nlos recursos marinos presentes en los Parques Nacionales marinos.\n\n\n\n 4-. Por consiguiente, corresponde al Servicio Nacional de Parques Nacionales el decidir, conforme\ncon el ordenamiento en vigor, la regulación de los recursos marinos y costeros y, en general, del\necosistema del Parque Nacional Isla del Coco.\n\n\n\n 5-. Dicha competencia se ejerce dentro de la definición jurídica y territorial del Parque Nacional\nIsla del Coco.\n\n\n\n 6-. Los Decretos Ejecutivos N°s. 24205 y 24235 de 5 y 21 de abril del presente año,\nrespectivamente, constituyen normas de aprobación del Plan de Manejo del Parque Nacional Isla del\nCoco. En ese sentido, su efecto es dar obligatoriedad, sea eficacia, al citado Plan.\n\n\n\n 7-. En razón de su naturaleza aprobatoria, los Decretos Ejecutivos no integran un acto complejo.\nTampoco integran dentro de su contenido al citado Plan. Simplemente, le dan fuerza jurídica.\n\n\n\n 8-. El Plan de Manejo constituye un acto reglamentario, cuya jerarquía es la señalada en el\nartículo 6, inciso e) de la Ley General de la Administración Pública. Dado que su texto no\nconstituye parte de los Decretos antes referidos, no tiene el valor jurídico del Decreto Ejecutivo.\nPor consiguiente, no puede sustituir la emisión de dicha norma cuanto la ley prevea su emisión.\n\n\n\n 9-. Conforme se desprende de las regulaciones emitidas para las \"Áreas Marinas de Uso Múltiple\"\n(AMUM), las zonas de influencia no están sujetas a las disposiciones relativas \"a las áreas\nsilvestres protegidas\".\n\n\n\n 10-. Lo anterior permite concluir que las zonas de influencia de las \"AMUM\" no forman parte de esas\náreas silvestres protegidas. De modo que la definición de esas zonas de influencia no constituye una\nampliación del \"área protegida\" a cargo de órganos técnicos del Ministerio de Recursos Naturales,\nEnergía y Minas.\n\n\n\n 11-. De los Decretos N°s. 24282-MP-MAG-MIRENEM y 24483-MP- MAG-MIRENEM, ambos del 18 de julio de\n1995, no es posible concluir que la citada creación de zonas de influencia implique un\ndesconocimiento de las competencias del INCOPESCA. Consecuentemente, no puede considerarse que la\ncreación de esas zonas sea en sí misma ilegal.\n\n\n\n 12-. Conforme con lo cual, debe concluirse que en el tanto la \"zona de influencia\" o de\n\"amortiguamiento\" no se integre jurídicamente al área del Parque Nacional Isla del Coco, INCOPESCA\nmantiene sus competencias dentro de la zona, sin perjuicio de que deba coordinar su actuación con el\nPoder Ejecutivo, tal como lo establece su Ley de creación y se prevé en el Plan de Manejo que nos\nocupa.\n\n\n\n\nDe Ud. muy atentamente:\n\n\n\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves\n\n\n\n\nPROCURADORA ASESORA\n\n\n\n\nCC.\n\n\n\n\nSr. Ing. René Castro Salazar\n\n\n\n\nMinistro del Ambiente, Energía y Minas\n\n\n\n\nSr. Ing. Roberto Solórzano Sanabria\n\n\n\n\nMinistro de Agricultura y Ganadería", "body_en_text": "Opinion: 036 of 02/27/1996\n\nC-036-96\n\nSan José, February 27, 1996\n\nMr.\nLuis París Chaverri\nExecutive President INCOPESCA\nS. O.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General, I refer to your official letter PESJ-571-95 of October 2 of last year, through which you request a reconsideration regarding point III of the consultation submitted via official letter PESJ-395-95 of 3 of June 28 of this year, entitled: \"In relation to the establishment of a 7-kilometer additional buffer zone to the Isla del Coco National Park, through the General Management Plan of said Park, approved through Executive Decrees No. 24235 of April 21, 1995 and 24205 of April 5, 1995.\" A consultation that was answered through opinion No. C-215-95 of September 22 of this year.\n\nThe validity of these Decrees is questioned based on a definition of competence of INCOPESCA, as this Institute specifies it in points I and II of its original consultation: \"the Institute is the competent state entity to regulate everything related to fishing and maritime hunting, commercial or sport, as well as the commercialization of its products, given its specialty and own nature.\" A competence that is defined as exclusive and excluding the participation of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, through its deconcentrated bodies. It is thus that the original consultation affirms that Decrees Nos. 24235 and 24205 of reference regulate aspects reserved by Law to the Institute and \"irregularly\" extend the limits of a National Park, extending over areas permanently covered by the sea. All without the prior and express approval of this Institute regulating marine flora and fauna resources as has been repeatedly stated.\"\n\nThis doubt about the validity of the Decrees is reiterated in your request for reconsideration, by questioning \"the legal possibility of MIRENEM to establish 'zones of influence' and to extend, over areas permanently covered by the sea, the limits of conservation areas (National Parks, Forest Reserves, etc).\" It is INCOPESCA's interest to establish whether the cited Ministry has competence over the marine resources included in said areas. It adds that \"the matter is not to determine the appropriate or valid legal mechanism to establish such areas. The doubt consists of a substantive aspect, namely, whether MIRENEM has competence over the marine resources included in said areas, given that article 37 of the Forestry Law cited in the pronouncement (opinion C-215-95) refers to 'properties or parts of properties of private individuals' (principle of legality) and the constitutional jurisprudence refers to 'forest resource,' 'rational exploitation of the land,' and not to the terms used by the INCOPESCA Law: 'ocean,' 'exclusive economic zone,' 'marine resources,' 'territorial and patrimonial sea.'\" The Institute emphasizes that these competences belong to it by virtue of the fact that it is the entity in charge of regulating the use and exploitation of marine resources, as well as ensuring their protection and conservation. Apart from the fact that through the creation of \"zones of influence,\" MIRENEM is imposing limitations on the legitimate exercise of fishing within the patrimonial sea (Management Plan of the Isla del Coco). It concludes by pointing out that the gradual extension of closed areas (veda) will affect fishing activities, so the legal basis of the Decrees in question must be established.\n\nNotwithstanding that the matter is submitted again to the knowledge of the Attorney General's Office based on article 6 of our Organic Law, given that the cited opinion No. C-215-95 did not refer to aspects consulted regarding the Management Plan of the Isla del Coco, this request must be analyzed as an addition and clarification to said opinion and not as a reconsideration. Consequently, it is given the normal procedure for consultations.\n\nAs the consultant indicates, there is a problem of administrative competence, which reveals a positive conflict of competencies by virtue of the fact that, as will be seen when mentioning the opinion expressed by the Legal Directorate of MIRENEM, both this Ministry and the Institute affirm themselves as competent to regulate the matter at hand. And it is by reason of this jurisdictional conflict that the validity of Decrees Nos. 24235 and 24205 is questioned. So that the determination of the legal regularity of those Decrees and the Management Plan of the Isla del Coco National Park (II) requires previously raising the problem of competence (I).\n\nI-. A COMPETENCE LIMITED BY \"PROTECTED AREAS\"\n\nINCOPESCA affirms its competence over the marine resources present throughout the national territory, including those of the \"protected areas.\" Meanwhile, MIRENEM maintains its competence in matters of natural resources, including a capacity to regulate marine flora and fauna. Thus, when responding to the hearing that the Attorney General's Office granted to the Ministry regarding official letter No. PESJ-395-95 of INCOPESCA, the Deputy Director of the Legal Advisory Office of MIRENEM attaches respective pronouncements from the Legal Directorate of the National Parks Service and the Wildlife Directorate in which the competence of the Ministry is reaffirmed in the protection of natural resources, their conservation, and rational use to promote sustainable development. Therefore, it is maintained that within marine protected areas, INCOPESCA lacks competence. The faculties of MIRENEM in the matter are supported by norms of international rank: the Central American Biodiversity Convention, which includes the sea as a protected area, and the Convention for the protection of flora, fauna, and the natural scenic beauties of the countries of America, approved by Law No. 3763 of October 19, 1976, and in Legal Opinion No. OJ-011-95 of May 15, 1995 of the Attorney General's Office. In relation to this Opinion, the Wildlife Directorate opines that the conclusions are applicable to all other marine species immersed in the areas declared as \"protected zones.\" It adds that this Ministry can issue decrees declaring multiple-use marine areas, to protect, conserve, and manage the resources existing in them, according to the provisions of Laws Nos. 7174, article 10, subsection i), 7152 and 6084, as well as the cited Convention for the protection of flora, fauna, and the natural scenic beauties of the countries of America, which establishes the State's obligation to create protection areas for terrestrial and marine ecosystems, ensuring an adequate and rational use of the resources present in them. Therefore, it concludes that the National Parks Service can issue measures aimed at the regulation, conservation, and use of the Isla del Coco National Park.\n\nWhen referring to the problems of competence, opinion No. C-215-95 of the Attorney General's Office states: 1-. \"almost all aspects related to that activity (fishing) have come under the competence of the Institute. And, given the conception of autonomous institutions in our environment, it is possible to affirm that to the extent that the Costa Rican State can regulate fishing as a human activity, the entity called to establish the specific conditions in which it is developed is INCOPESCA...\". 2-. In relation to the competence of the MAG and MIRENEM, it is affirmed that \"from the generic attribution of MIRENEM in relation to (sic) natural resources (which in itself was already affected in favor of the MAG), a part has been conferred to a different entity due to the specialty of the object that has been placed under its competence (the natural resources of the sea in favor of INCOPESCA), maintaining the rest of its competencies, attributed in the Law under comment or in other regulations.\" As for the National Parks Service, the opinion states that although there are certain attributions of this body similar to those conferred on INCOPESCA, a transfer of competencies has not occurred, \"because the specificity of the matter that the National Parks Service is called to develop is greater than that which has been conferred on INCOPESCA. Note that the Service is empowered to have broad competencies over a special type of territory in our country: that in which national parks are located (sic). In function of this, the way in which it may affect certain human activities such as fishing in the preservation of the national park is an accessory to the specific mission that the Service is called to develop.\" In support of this affirmation, it transcribes Legal Opinion 011-95 of May 15, 1995, in which the Attorney General's Office concluded:\n\n\"the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture is responsible for the protection of sea turtles during the spawning process on the beaches, unless they are found within some protected area, including mangroves, in which case, according to what has been said, it would be the respective administrative entities that would have to ensure their protection.\"\n\nThat is, it is the criterion of this Consultative Body that the generic competence of the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture has protected areas as its limit. A criterion that must be maintained by virtue of the reasons explained below.\n\nA-. A GENERIC COMPETENCE\n\nIn accordance with Law No. 7384 of March 16, 1994, the Costa Rican Institute of Fishing and Aquaculture (INCOPESCA) is the holder of a generic competence in matters of fishing and aquaculture, which includes a faculty to coordinate and regulate all activities related to those subjects. Article 2 of the Law provides:\n\n\"For the purposes of this Law, the following are established as ordinary activities of the Institute:\n\na) Coordinate the fishing and aquaculture sector, promote and order the development of fishing, maritime hunting, aquaculture, and research; likewise, promote, on the basis of technical and scientific criteria, the conservation, exploitation, and sustainable use of the biological resources of the sea and aquaculture.\n\nb) Regulate the rational exploitation of fishing resources, aimed at achieving greater economic yields, the protection of marine species and aquaculture.\n\n(...)\".\n\nThe exercise of these activities must be ordered by public interest, defined as the rational and sustainable exploitation of the cited natural resources. To achieve this purpose, specific competencies are attributed to it and, as indicated, a coordination function with organizations (public or private) related to the natural resources in question. A coordination function that by itself evidences that there are other entities with competence in the matter. Let us remember that coordination implies harmonizing actions in a specific field of activity; in this case, fishing and aquaculture. Harmonization that would be unnecessary if the Institute held an exclusive and excluding competence in the matter.\n\nWell then, within those specific competencies, article 5 of the Law under comment contemplates the following of interest for answering your consultation:\n\n\"b) Control fishing and hunting of marine species, in jurisdictional waters, in accordance with the provisions of article 6 of the Political Constitution.\n\nc) Issue measures aimed at the conservation, promotion, cultivation, and development of marine flora and fauna and aquaculture.\n\n(...).\n\nf) Determine the species of marine and aquaculture organisms that may be commercially exploited.\n\n(...).\n\ni) Determine the periods and areas of closure (veda), as well as the species and sizes whose capture will be restricted or prohibited.\n\n(...)\".\n\nThe Institute exercises a controlling and regulating competence in the country's jurisdictional waters, which allows it, among other decisions, to determine which species are excluded from commercial exploitation, to regulate closed periods (veda), etc. Transcribed subsection b) allows us to evoke two aspects: the possible existence of an exclusive competence that excludes any other participation in the matter of control of fishing and hunting of marine species, on one hand. The territorial scope of the Institute's competence, on the other hand. Regarding the first point, it is worth mentioning that the Law does not affirm that the attribution of competencies is exclusive. However, that exclusivity could be derived from the general article of the Law and specifically, from its article 42:\n\n\"The competencies and resources that previous laws have assigned to other State institutions, and that are part of the attributions granted to INCOPESCA, will correspond to the Institute.\"\n\nA provision that, applied literally, would lead to affirming that any previous attribution of competence in matters of fishing and aquaculture is modified by the INCOPESCA Law, in such a way that this entity would become the sole competent authority regarding those activities. It should be noted, however, that this interpretation could conflict with the second point, which is closely related to the need for protection of marine resources in certain areas. Protection that is special and must be subject to regulation by competent bodies in matters of biodiversity and ecosystem conservation.\n\nB-. PROTECTED AREAS: EXCEPTION TO THE COMPETENCE OF INCOPESCA\n\nIt is INCOPESCA's criterion that its competence excludes that of the National Parks Service, a body created with the purpose of conserving the country's natural heritage (article 1 of Law No. 6084 of August 24, 1977). The autonomous entity's criterion is based on a literal interpretation of article 42 transcribed above. An interpretation that disregards the public purpose present in the various laws that regulate protected areas, the commitments acquired by the Costa Rican State through the subscription of various conventions on the matter, as well as the hermeneutical criteria that determine the application of laws over time.\n\nRegarding the first point, the public purpose is the preservation of ecosystems present in an area defined as protected. Among these areas are National Parks, which can be of a marine nature and, as such, protectors of the marine species that inhabit the area. In this sense, it can be affirmed that the protection of the marine species that inhabit marine National Parks constitutes a public purpose. The definition of those areas, which ecosystems must be protected, and how to do so, falls outside the technical competence of INCOPESCA. Simply put, INCOPESCA is not competent to evaluate the environmental impact (impacto ambiental) and, therefore, the significant adverse effects for the ecosystem protected by the National Park, of decisions related to fishing activities, exceptionally permitted in National Parks.\n\nBut, furthermore, although the National Parks Service is created by a norm of legal rank, the existence of a technical organism in the matter is grounded in international provisions. Thus, the Convention for the conservation of biodiversity and protection of priority wilderness areas in Central America, approved by Law No. 7433 of September 14, 1994, establishes not only the commitment of the Central American States to create national parks but also to administer them through \"the institutions in charge,\" which implies that there must be an organism with specific competence for that purpose:\n\n\"Art. 17.- The national parks, natural and cultural monuments, wildlife refuges, or other protected areas shall be identified, selected, created, administered, and strengthened, as soon as possible, within the respective countries, through the institutions in charge, as instruments to guarantee the conservation of representative samples of the main ecosystems of the isthmus, and prioritarily those that contain water-producing forests.\"\n\nThe protection of National Parks is not the responsibility of just any entity with general competence, but of an organism with specific competence in the matter, so as to ensure the effective fulfillment of the purposes and objectives present in the Convention. From which it follows that, although the INCOPESCA Law grants it competence regarding marine resources, defined as \"all resources found in the ocean: flora, fauna, minerals, and others,\" it is true that this competence is excluded in the case of \"protected areas,\" including marine National Parks. The \"protected area\" implies the need to adopt special measures to conserve biological diversity (article 8, a) of the Convention on biological diversity and Annexes, approved by Law No. 7416 of June 30, 1994). Special measures that are the work of an organism specialized in the matter, guided by the criterion of protecting biological diversity and ecology. Objectives whose fulfillment requires the in-situ conservation of ecosystems and natural habitats and the maintenance and recovery of viable populations of species in their natural environments.\n\nTherefore, it could be said that INCOPESCA's competence finds a limit in the existence of these protected areas. Consequently, its generic competence yields in favor of the competent technical organism in question within the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines.\n\nIn support of this competence of the National Parks Service, it is worth remembering, ultimately, that although the relativity of the criterion of specialty of the law is affirmed (L, DIEZ-PICAZO: The derogation of laws, Civitas, Madrid, 1990, 345 and following), its transcendence as an instrument for determining the application of the law over time cannot be disputed. The Law of the National Parks Service contains precepts that constitute a special regulation regarding the exploitation and conservation of marine resources within National Parks, thus representing an exception norm with respect to the INCOPESCA Law. The public purpose present in said National Parks Law could be thwarted if the criterion of specialty does not prevail and:\n\n\"...when the legal consequences (of the more special norm with respect to the more general one) exclude each other, the logical relationship of specialty necessarily leads to the displacement of the more general norm, since, otherwise, the more special norm would not have any field of application.\" K, LARENZ: Methodology of the Science of Law, Ariel, Barcelona, 1980, p. 261.\n\nIt remains to determine whether the competence of the National Parks Service empowered the Executive Branch to create a \"buffer zone\" (zona de amortiguamiento) around the Isla del Coco and regulate fishing therein, as questioned by INCOPESCA.\n\nII-. THE SITUATION OF THE ISLA DEL COCO\n\nIn the opinion No. C-215-95 of merit, this Consultative Body considered that Executive Decrees Nos. 24235 of April 21, 1995 and 24205 of April 5, 1995 were issued within the framework of the competence of MIRENEM. It was based on the fact that it has been admitted that the Executive Branch carries out extensions of National Parks by way of Executive Decree, an affirmation supported by the resolution of the Constitutional Chamber No. 5976-93 of November 16, 1993. However, the Attorney General's Office considers that there may be coordination between MIRENEM and INCOPESCA in relation to marine resources.\n\nThis criterion is not shared by the consultant, for whom it is questionable \"the legal possibility of MIRENEM to establish 'zones of influence' and to extend, over areas permanently covered by the sea, the limits of conservation areas (National Parks, Forest Reserves, etc).\" He adds that \"the matter is not to determine the appropriate or valid legal mechanism to establish such areas. The doubt consists of a substantive aspect, namely, whether MIRENEM has competence over the marine resources included in said areas, given that article 37 of the Forestry Law cited in the pronouncement (opinion C-215-95) refers to 'properties or parts of properties of private individuals' (principle of legality) and the constitutional jurisprudence refers to 'forest resource,' 'rational exploitation of the land,' and not to the terms used by the INCOPESCA Law: 'ocean,' 'exclusive economic zone,' 'marine resources,' 'territorial and patrimonial sea.'\"\n\nIf we pause on the arguments put forward by INCOPESCA both in its original consultation and in the reconsideration request, we will notice that the questioning is not only of the Decree (A), but also regarding the content of the Management Plan (B), which - as indicated - was not the subject of analysis in opinion C-215-95.\n\nA-. THE DECREES: NORMS OF APPROVAL OF THE MANAGEMENT PLAN\n\nIn relation to the questioned Executive Decrees, two aspects should be retained: the legal regularity of their elements, on one hand, and their legal efficacy, on the other:\n\n1-. The legal regularity of its elements\n\nThe validity of an administrative act, including regulatory ones, is the product of the legal regularity of its elements. Well then, as is known, the formal elements are considered to be the subject, the procedure, and the form, and the material elements are the content, the motive, and the purpose. A fundamental element is competence insofar as:\n\n\"...the subject shall be understood as an element comprising the existence of the entity and its capacity, the existence of the body and its competence, the necessary requirements for the exercise thereof, and the regular investiture of the public servant.\" (Article 182.2 of the General Law of Public Administration).\n\nRegarding this element, it has already been indicated that MIRENEM, through the National Parks Service, maintains its competence over the marine resources present in the protected area. Therefore, in principle, it cannot be considered that the issuance of a Decree by the Executive Branch (President and Minister of Natural Resources, Energy and Mines) regulating a \"protected area\" presents a defect of incompetence.\n\nNow then, through Decree No. 24205-MIRENEM of April 5 of this year, the Executive Branch, in exercise of the regulatory power and the provisions of articles 1 and 3, subsection d), of Law No. 6084 of August 24, 1977, National Parks Law, and articles 35, subsection c) of Law No. 7174 of July 16, 1990, Forestry Law, ordered:\n\n\"Art. 1.- The General Management Plan: Isla del Coco is declared an official document of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines.\n\nArt. 2.- The document described in the immediately preceding article shall be of mandatory compliance and execution regarding its directives and guidelines for the National Parks Service and the officials of the Isla del Coco National Park.\n\nArt. 3.- The Annual Operational Plans of the Isla del Coco National Park, during the next five-year period, must conform to the directives emanating from the aforementioned General Management Plans.\"\n\nThe issuance of this Decree is motivated by the State's duty to ensure the conservation of the country's natural resources; by the competence of the National Parks Service regarding the development and administration of the country's National Parks and Biological Reserves. As well as by the fact that this Service ordered, as mandatory policy for all protected areas, the establishment of medium-term planning processes and General Management Plans for each \"protected wilderness area\" of the System. The ICT collaborates with the financing of these planning processes within the framework of sustainable tourism development, for which it contracted the Foundation of the University of Costa Rica for Research (FUNDEVI), through its Environmental Studies Program (PROAMBI), which led to the issuance of the General Management Plan for the cited Island. MIRENEM's endorsement of the Plan leads to its officialization and execution.\n\nThe motive of the act is lawful: it is the need to plan the activities of the Parks within a policy of sustainable development. Consequently, it can be said that this element is in conformity with the provisions of article 133 of the General Law of Public Administration.\n\nThe same conclusion is valid regarding the motive of Executive Decree No. 24235-MIRENEM of the 21st of the same month and year, motivated by the regulatory power of the Executive Branch and the National Parks Law. Through said regulation, it is ordered:\n\n\"Article 1.- The Action Plan for the Isla del Coco National Park, prepared by PROAMBI in March 1995, is declared an official document of the Ministry of Natural Resources, Energy and Mines, considering that its policies, objectives, and priorities for the execution of the Management Plan are the most appropriate.\n\nArticle 2.- The document described in Article One shall be of mandatory compliance and execution regarding its directives and guidelines for the National Parks Service, which must coordinate the execution thereof with the various entities involved in the document.\"\n\nThe Executive Branch considers that various documents establish as mandatory policy for all protected areas, the establishment of medium-term planning processes and General Management Plans, for each protected wilderness area of the System.\n\n2-. The Decrees grant efficacy to the Management Plan\n\nIn accordance with their text, the questioned Decrees constitute legal norms of approval and, therefore, officialization of a Management Plan for the Isla del Coco. Now then, the approval of an act is not confused with the approved act. We observe that the repeatedly cited Decrees refer to the Management Plan, but without incorporating it into their text.\n\nWhat virtue, then, does what is provided by these Decrees have? Their legal effect is, as their text well indicates, to constitute the Plan as an official document that, as such, will rule the actions of the different public entities involved in the matter. It is, therefore, to give mandatory force to the Plan.\n\nThe foregoing allows us to differentiate, then, between the approving act and the approved act, which can be of a different nature and hierarchy. An aspect that is important for the fulfillment of the formal requirements provided for the regulation of the limits of \"protected areas,\" as will be seen later.\n\nWell then, within that order of ideas, we have that the Executive Decrees constitute legal norms whose hierarchical rank is that provided in article 6 d) of the General Law of Public Administration. Does the Management Plan have a normative nature?\n\nConsidering paragraph 4 of Decree No. 24205 indicates in relation to this topic:\n\n\"4.- That a General Management Plan is defined as a guiding document that incorporates general guidelines for the planning and management of a protected area, based on a programmatic structure scheduled semi-annually where priorities are established for a five-year period, supported by programs, subprograms, lines of action, and activities involving the participation of governmental entities, the private sector, non-governmental organizations, and communities that depend directly or indirectly on the protected area.\n\nThe General Management Plan responds to an interdisciplinary and dynamic process, which, within a content of variables, guidelines of time, space, economic and human resources, is aimed at identifying immediate and mediate actions within the existing reality that lead to consolidating a desired situation within a defined term, which in this case is five years.\"\n\nThe officialization of that action and activity plan for public agencies determines that what is provided by the Plan becomes a norm of mandatory compliance for said agencies. The Plan ceases to be a simple prospective document to acquire a prescriptive character. Based on this verification, it is possible to point out that the Plan is not only a statement of guidelines and objectives of administrative action but a legal norm. Indeed, as a normative act, the Management Plan of the Isla del Coco constitutes the legal regulation of the development of the Isla del Coco National Park. Let us remember that:\n\n\"... the Plan is a normative and regulating act of all those of its parts that clearly express a will to govern for the future the content and limitations of the land to which they refer, indicating what the owner, public or private, can or cannot do on the latter.\" (Emphasis is not from the original). E, ORTIZ: Property and Urbanism in Costa Rica: Evolution and trends, Magazine of the Office of the Comptroller General of the Republic, San José, No.30, Year XV, June 1981, p.42.\n\nIt is a norm of a regulatory nature, even though it was not issued as an Executive Decree. The regulatory character of plans has been admitted by our constitutional jurisprudence: in resolution No. 6706-93 of 15:21 hours of December 21, 1993, the Constitutional Court refers to Regulating Plans in urban matters as \"regulations.\" It is appropriate to remember, in this regard, that \"planning is nothing more than a certainly perfected modality of regulation.\" Christian VIGOUROUX: \"Planification, autorisation, schéma\", AJDA, 9-1995, p. 595.\n\nThis observation regarding the nature and effectiveness of the Decrees becomes important concerning the validity of a possible expansion of the Isla del Coco National Park, an aspect we will address below. Simply, it should be noted, for the moment, that if an expansion of the Isla del Coco National Park were at issue, this would be the product of the Plan and not of an executive decree, which is the legal act provided for in Article 13 of the National Parks Service Law:\n\n\"Art. 13.- It shall be the responsibility of the National Parks Service to propose to the Executive Branch the creation of new national parks.\n\nThese shall be established by executive decree, which shall indicate, with complete precision, the boundaries previously designated by the Geographic Institute of Costa Rica. These boundaries may not be varied except by a law.\"\n\nThis rule must be interpreted in accordance with the provisions of Article 40 of the Forest Law (Ley Forestal), insofar as it states that the reduction of a protected area requires a law. Thus, the expansion is subject to a formal requirement, namely the issuance of the Decree. It could be questioned whether this is necessary in the case of a marine area, taking into account that the expansion occurs over the territorial sea of the Costa Rican State. The answer is affirmative, because the need for delimitation of the \"protected area\" is imposed even when the area in question can be considered a public domain asset. This is the situation of the buffer zone of Isla del Coco under the application of the provisions of the Water Law (Ley de Aguas) (Article 1). It is appropriate to recall that the principle is the public use of these assets (Article 261 of the Civil Code). This means, among other aspects, that:\n\n\"Everyone may fish in public channels, subjecting themselves to the police laws and regulations that especially on fishing exist or may be enacted, provided that navigation and flotation are not obstructed. It is absolutely prohibited to fish using explosives or by poisoning the waters.\" (Article 14 of the Water Law).\n\nSimply put, the designation of an area as a \"protected area\" implies a limitation on the public use of those public domain assets, which justifies a special procedure for its delimitation; in this case, the issuance of the executive decree.\n\nIt should be clarified that this requirement for the delimitation of \"protection areas\" does not prejudge, in any way, the competence of the Executive Branch to create or expand said areas. It is simply a matter of pointing out the legal mechanism that said Body must use for that purpose. The foregoing means, on the other hand, that there is no limit whatsoever for the Executive Branch to proceed to formally expand, by Executive Decree, the protected area designated as Isla del Coco National Park.\n\nIn relation to this topic, a clarification should be made regarding the applicability of the ruling of the Constitutional Chamber (Sala Constitucional), No. 5976-93 at 3:42 p.m. on November 16, 1993. With respect to the delimitation of protected areas, said resolution is limited to outlining which legal act is necessary, according to the law, to reduce areas regulated by the Forest Law, among which are the National Parks. Given that a law is only necessary to reduce, the High Court concludes, as it could not be otherwise, that the issuance of a Decree to expand an area does not exceed what is legally provided. In that sense, the Chamber reaffirms which legal act must be issued depending on whether it involves an expansion or reduction of the \"protected area\", without said conclusion constituting the creation or ratification of a constitutional principle regarding the value or hierarchy of the act. The interpretation is in accordance with the law and is governed, therefore, by the corresponding rules for that interpretation.\n\nIt is appropriate, then, to determine if the Management Plan of the Isla del Coco National Park establishes an expansion of said Park.\n\nB-. THE MANAGEMENT PLAN OF ISLA DEL COCO\n\nIn its original consultation, INCOPESCA questions that the Management Plan establishes:\n\na) actions regarding the resources of a marine area, limiting fishing activities around Isla de Coco.\n\nb) a buffer zone extending 7 kilometers beyond the exclusion zone, extending over areas permanently covered by the sea.\n\nThe approach is general regarding the legality of the creation of zones of influence, \"not defined in the law,\" and the cited expansion of the closed areas. These are the aspects to which we will limit ourselves in the present analysis.\n\n1-. The establishment of a buffer zone for Isla del Coco\n\nIt is claimed that the creation of zones of influence constitutes an expansion of the boundaries of the Isla del Coco National Park. The certainty of this claim can be analyzed by taking into account the regime of the zone of influence and the needs that determine its creation.\n\nIn relation to this second aspect, it should be noted that the creation of a \"buffer zone (zona de amortiguamiento)\" for Isla del Coco National Park responds to the imperatives that determine the creation of \"protected areas\". Indeed, the Executive Summary of the Plan (p. 8) accounts for the abundance of marine resources that the Island possesses. At the same time, it is indicated that, from the socioeconomic point of view, the Island is subjected to pressures from the fishing and tourism sectors. Regarding the former, it is indicated that, to control the activity, \"it is imperative to regulate the catch in the buffer zone, which will guarantee a sustainable use of the resource.\" Given that an increase in sport fishing is anticipated, it is considered essential to \"establish specific guidelines to regulate this activity in the areas surrounding the Island, which must serve as a buffer zone.\" Hence, it is proposed that the \"7.2 km strip, between the ring of absolute protection (15 km) and the boundary of the 22.2 km that constitutes the Territorial Sea, be considered as the buffer zone of the Park\" (p. 9). In accordance with this, when elaborating the zoning criteria, it is classified as:\n\n\" D. BUFFER ZONE\n\nThe 7.2 km strip between the ring of absolute protection (15 km) and the boundary of the 22.2 km that constitute the Territorial Sea shall be considered a Buffer Zone for the Park (Figure 3)...\".\n\nIt was considered that the establishment of a buffer zone is easy to manage because \"it is an area over which the State is sovereign.\" Reference is made to the fact that the Constitutional Chamber clearly established the power that assists the State over that zone, especially if it involves measures to protect natural wealth.\n\nThe interrelation of the objective of the \"buffer zones\" and the following definition of \"protected area\":\n\n\"...a geographically defined area that has been designated or regulated and managed in order to achieve specific conservation objectives\" (Convention approved by Law No. 7416)\n\n\"Protected Area: It is a defined geographical area, terrestrial or coastal-marine, which is designated, regulated, and managed to fulfill certain conservation objectives, that is, to produce a series of determined goods and services (in situ conservation)\". Agreement for the conservation of biodiversity and protection of priority wilderness areas in Central America, approved by Law No. 7433 of September 14, 1994, allows us to conclude that the 7.2 kilometers provided for as a \"buffer zone\" constitute a marine geographical area designated to fulfill certain objectives regarding the resources of the Isla del Coco National Park: to conserve and protect the biological diversity of the area.\n\nDoes the foregoing mean an expansion of the Isla del Coco National Park? The answer must take into account the regime to which the \"buffer zone\" is subjected.\n\n2-. The regime of the \"buffer zone\"\n\nA tacit expansion of the Isla del Coco National Park would be a consequence of the application of the protected areas regime to the zone of influence.\n\nThe zoning established in the Management Plan implies, among other aspects, that in the \"buffer zone\" only a specific type of fishing would be carried out:\n\n\"It is proposed that, within this Buffer Zone, the only type of extraction of fishery resources permitted be fishing with line or rod.\"\n\nThe term used in the Plan is that of \"proposal,\" not that of \"order.\" On the other hand, from the text of the \"Subprogram for Coordination with INCOPESCA\" it is not possible to establish indubitably who would be responsible for deciding on the matter and granting the corresponding fishing authorizations. Indeed, there is no express reference to these questions.\n\nHowever, it could be thought that INCOPESCA maintains its competencies by virtue of the following: the Plan provides that this entity \"assign an inspector to the island on a permanent basis\"; that, before granting a departure clearance (zarpe), the corresponding Port Captaincy must coordinate with the authorities of the island and INCOPESCA \"to determine the number of vessels that are within the buffer zone. Both entities must maintain close communication, so as to guarantee the adequate management of said zone.\" If a vessel does not comply with the conditions regarding the length of the working day, estimated time of arrival to land, and information on catch data, \"INCOPESCA must initiate the rigorous procedures to impose the corresponding sanctions, among them the cancellation of the fishing license in those waters.\" This would signify recognition of the Institute's competence over the buffer zone. It cannot be forgotten that this entity exercises its competence over \"coastal\" resources: the biomass constituted by the fauna and flora in the littoral zone and in the maritime area, whose habitat extends up to a distance of 55.5 kilometers out to sea, and over marine resources, that is, all the flora, fauna, and minerals found in the ocean, unless provided otherwise by law. And the truth is that the National Parks Law attributes competence to the National Parks Service with respect to National Parks, without it being legally feasible for it to exercise its competence beyond those areas.\n\nFurthermore, we do not observe that the Plan establishes specific provisions regarding the determination of periods and areas of closure (veda). But it does contemplate the species and sizes whose capture will be restricted or prohibited. These are aspects that fall under the competence of INCOPESCA according to Article 5, subsection i) of its Law of Creation and which, consequently, exceed the competence of MIRENEM as long as it does not involve a \"protected area.\"\n\nThe creation of the \"buffer zone\" provided for in the Management Plan aims to subject that additional area to the same regulations as the Isla del Coco National Park. From this point of view, we could conclude that materially the zone is integrated into the Park in question. Therefore, the Park would be expanded by the Plan. However, this conclusion would ignore the existence of subsequent regulatory norms to the officialization of the Plan, which differentiate the legal regime of the \"zones of influence\" from that of the protected areas. Indeed, by Executive Decree No. 24282-MP-MAG-MIRENEM of July 18 of this year (the validity of which was consulted through an addition to the original consultation, according to official letter No. PSEJ-396-95 of July 3 of this year), \"Multiple Use Marine Areas\" (Áreas Marinas de Uso Múltiple) are created, with the purpose of planning:\n\n\"...the management, use, and conservation, as appropriate, of the marine resource, as well as of the coastal area, so as to protect marine habitats and their areas of influence, seeking a rational exploitation of the resources.\" (Considering V, in fine, of the cited Decree No. 24282).\n\nOf particular interest is the provision in Article 1, first and third paragraphs, of Decree No. 24282:\n\n\"The category of Multiple Use Marine Area (AMUM) is established, which is comprised of the marine areas that have been included within the protected wilderness areas declared by MIRENEM, which will continue to be managed by the specific regulations in force for them, as well as by that additional marine zone, which is declared as its zone of influence, which will be governed as indicated in this executive decree.\n\n\n(....).\n\nThe AMUMs may extend up to a maximum of 12 nautical miles, and their limits and recommended uses shall be those defined in a Management Plan, for which the National Marine-Coastal Program must be a priority. Said Plan shall be necessarily prepared by the Executive Branch, the decentralized public institutions with competence in the matter, and the Commission on the Maritime-Coastal Zone.\"\n\nIn accordance with the transcribed text, the Multiple Use Marine Area is not subject to a single legal regime. On the contrary, that regime depends on the nature of the area concerned. The \"protected area,\" formally defined as such by the Executive Branch, is regulated by its particular regime, whereas it is provided that the additional marine zone will be governed by the provisions of that Decree. However, Article 2 of this norm provides for a necessary coordination of the competent public entities in relation to activities such as fishing, tourism, and maritime transport, so that their actions are executed within \"schemes consistent with the needs for management, conservation, and rational exploitation of these zones.\" The integration of the two articles allows us to deduce that the norm is the exclusion of MIRENEM's competence beyond the area formally declared as a \"protected area\" and that, a contrario sensu, the zone of influence is governed by the corresponding regulations for that territory, without prejudice to the necessary coordination of the competent bodies for the fulfillment of the purposes that motivate the establishment of the \"AMUM.\" Furthermore, by Executive Decree No. 24483-MP-MAG-MIRENEM of July 18, 1995, it is reaffirmed that the legal regime of a \"protected area\" is specific to the area defined as such:\n\n\"Art. 8: The General Forestry Directorate, the Directorate of the National Parks Service, and the Wildlife Directorate shall maintain their competencies and functions, as regards the administration, management, and use, in cases where the legal system so provides, of the protected wilderness areas that have been included within the Multiple Use Marine Areas.\n\nHowever, they must subject their actions, regarding the areas so included, to the provisions contained in the General Management Plan to be prepared for each of the Multiple Use Marine Areas.\"\n\nAll of which means that there is no subjection of the zones of influence to the legal regime specific to the \"protected areas,\" on the one hand, and that the competence of the technical bodies of the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines is exercised exclusively with respect to the areas subject to its control. Which excludes, therefore, the exercise of its competence in the \"zone of influence\" and leads us to the necessary intervention of INCOPESCA in matters legally defined as within its competence within the referred zones. A conclusion that strictly conforms to the principle of legality and its corollary of the hierarchy of legal norms, according to which the lower norm (Executive Decree) must respect the provisions of the higher norm (in this case, the INCOPESCA Law).\n\nThe foregoing gains importance because through Article 6 of the cited Decree No. 24483, the \"Isla del Coco Multiple Use Marine Area\" is created:\n\n\"The Isla del Coco Multiple Use Marine Area is established, Delimited (sic) by the twelve nautical miles of the territorial sea.\n\nThis area shall be constituted by the coastal-marine area of the Isla del Coco National Park, defined by Executive Decrees No.’s 8748-A and 15514-MAG, whose management shall be carried out according to that management category, and by the rest of the marine area up to completing the twelve nautical miles of the territorial sea.\"\n\nThat marine area that completes the twelve nautical miles of the territorial sea is governed, then, by different legal provisions from those corresponding to the Isla del Coco National Park, unless otherwise provided by law. That is to say, the establishment of the \"buffer zone\" does not signify either formally or materially an expansion of the Isla del Coco National Park. An expansion that must be the consequence of an Executive Decree with that content.\n\nThe necessary integration of the Isla del Coco Management Plan with the aforementioned regulatory provisions allows us to conclude that there is no violation of the legal system. However, it is pertinent to reiterate that the bodies involved in the management of these areas must coordinate the exercise of their authority. As well as that the General Law of Public Administration provides for a procedure, which is mandatory, for the issuance of provisions of a general nature. In application of the principle of legality, said procedure must be followed for the issuance of such provisions relating to these areas.\n\nCONCLUSION:\n\nBased on the foregoing, it is the criterion of the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) that:\n\n1-. The generic competence of the Costa Rican Institute of Fisheries and Aquaculture (Instituto Costarricense de Pesca y Acuacultura), attributed by Law No. 7384 of March 16, 1994, has as its limit the formal establishment of \"protected areas.\"\n\n2-. Indeed, the definition of a \"protected area\" implies the competence of the specialized technical bodies in the matter of the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines.\n\n3-. The foregoing means that the National Parks Service (Servicio Nacional de Parques Nacionales) is competent with respect to the marine resources present in marine National Parks.\n\n4-. Consequently, it is the responsibility of the National Parks Service to decide, in accordance with the regulations in force, the regulation of marine and coastal resources and, in general, of the ecosystem of Isla del Coco National Park.\n\n5-. Said competence is exercised within the legal and territorial definition of Isla del Coco National Park.\n\n6-. Executive Decrees No.’s 24205 and 24235 of April 5 and 21 of this year, respectively, constitute norms approving the Management Plan for Isla del Coco National Park. In that sense, their effect is to make the cited Plan binding, that is, effective.\n\n7-. By reason of their approving nature, the Executive Decrees do not form part of a complex act. Nor do they integrate the cited Plan within their content. Simply, they give it legal force.\n\n8-. The Management Plan constitutes a regulatory act, whose hierarchy is that indicated in Article 6, subsection e) of the General Law of Public Administration. Given that its text does not constitute part of the aforementioned Decrees, it does not have the legal value of an Executive Decree. Consequently, it cannot substitute for the issuance of said norm when the law provides for its issuance.\n\n9-. As is evident from the regulations issued for the \"Multiple Use Marine Areas\" (AMUM), the zones of influence are not subject to the provisions relating to \"protected wilderness areas.\"\n\n10-. The foregoing allows us to conclude that the zones of influence of the \"AMUMs\" do not form part of those protected wilderness areas. Thus, the definition of these zones of influence does not constitute an expansion of the \"protected area\" under the responsibility of technical bodies of the Ministry of Natural Resources, Energy, and Mines.\n\n11-. From Decrees No.’s 24282-MP-MAG-MIRENEM and 24483-MP-MAG-MIRENEM, both of July 18, 1995, it is not possible to conclude that the cited creation of zones of influence implies a disregard for the competencies of INCOPESCA. Consequently, the creation of these zones cannot be considered illegal per se.\n\n12-. In accordance with this, it must be concluded that as long as the \"zone of influence\" or \"buffer zone\" is not legally integrated into the area of Isla del Coco National Park, INCOPESCA maintains its competencies within the zone, without prejudice to the fact that it must coordinate its actions with the Executive Branch, just as established in its Law of creation and is provided for in the Management Plan at hand.\n\nSincerely yours,\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves\n\nADVISORY ATTORNEY GENERAL\n\nCC.\n\nMr. Eng. René Castro Salazar\n\nMinister of the Environment, Energy, and Mines\n\nMr. Eng. Roberto Solórzano Sanabria\n\nMinister of Agriculture and Livestock" }