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  "id": "pgr-6731",
  "citation": "C-188-1996",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Trámite de permisos forestales previos a Ley 7575 y aplicación ante vacío reglamentario",
  "title_en": "Processing prior forest permits under Law 7575 and application amid regulatory gap",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza cómo deben tramitarse las solicitudes de aprovechamiento forestal recibidas antes de la vigencia de la Ley Forestal No. 7575 que aún no han sido resueltas, y cómo actuar ante la ausencia del reglamento ejecutivo de dicha ley. Concluye que, en virtud del principio de irretroactividad consagrado en el artículo 34 constitucional, las solicitudes que cumplieron todos los requisitos bajo la ley anterior (No. 7174) y su reglamento deben resolverse conforme a esa normativa precedente, ya que los solicitantes adquirieron al menos un interés legítimo protegido. Además, señala que el silencio positivo no opera en materia de aprovechamiento forestal por el interés público calificado que protege el recurso bosque. Respecto al vacío reglamentario, indica que la Administración puede aplicar directamente las disposiciones de la ley que no requieren reglamento y, en casos excepcionales, usar la discrecionalidad administrativa con límites técnicos y legales, mientras se emite el reglamento único, cuya omisión es inconstitucional.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office addresses how to process forest harvesting permit applications received before Law 7575 took effect that remain unresolved, and how to proceed given the absence of the law's executive regulation. It concludes that, under the non-retroactivity principle of Article 34 of the Constitution, applications that met all requirements under the previous law (No. 7174) and its regulation must be decided under that prior legal framework, since applicants acquired at least a protected legitimate interest. It also states that positive administrative silence does not apply to forest harvesting due to the qualified public interest in protecting forests. Regarding the regulatory gap, the Administration may directly apply provisions of the law that do not require a regulation and, in exceptional cases, use administrative discretion within technical and legal limits, while the single regulation—whose omission is unconstitutional—is issued.",
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  "date": "13/11/1996",
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    "forestry-law-7575"
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    "aprovechamiento forestal",
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    "Artículo 34 Constitución"
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    "Ley Forestal 7575",
    "irretroactividad",
    "silencio positivo",
    "potestad reglamentaria",
    "discrecionalidad administrativa",
    "reglamento ejecutivo",
    "interés público",
    "bosque natural",
    "permisos forestales",
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  "keywords_en": [
    "forest harvesting",
    "Forestry Law 7575",
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    "forest permits",
    "Law 7174",
    "Attorney General"
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  "excerpt_es": "En resumen, las solicitudes para aprovechamiento forestal que hayan sido presentadas antes de la entrada en vigencia de la Ley No. 7575, y en las que se hayan cumplido con todos los requisitos dispuestos en la Ley No. 7174 y su Reglamento, sí seguirán rigiendo para efectos de otorgar el respectivo permiso por esta normativa anterior.\n\nContrario a lo que afirman los recurrentes, sí media un interés público calificado que imposibilita la eficacia del silencio positivo que se alega a su favor pues la aprobación solicitada, según se desprende del propio libelo de interposición, lo es para la explotación de \"bosque naturales\", los que se encuentran protegidos por nuestra legislación, habida cuenta de la importancia que ellos tienen para la colectividad. En efecto, la explotación irracional de tales recursos naturales implica un perjuicio irreparable para los vecinos del lugar, sino también para toda la ciudadanía, en razón del impacto ambiental negativo que una explotación no controlada de ellos puede ocasionar, de manera que no es posible que la aprobación pretendida haya operado positivamente...\n\nEn suma, ante la ausencia de reglamento ejecutivo durante el período de los ciento veinte días, la Administración podría haber determinado norma por norma cuáles preceptos de la Ley pudieron ser aplicados sin la necesaria promulgación de aquel, por considerarlos suficientes en sí mismos, o complementarlos acudiendo a la figura de la discrecionalidad administrativa y manteniéndose dentro de los límites propios de ésta.",
  "excerpt_en": "In summary, forest harvesting permit applications filed before Law No. 7575 entered into force, and which met all requirements under Law No. 7174 and its Regulation, shall continue to be governed by that prior legislation for purposes of granting the respective permit.\n\nContrary to the petitioners' claim, there is a qualified public interest that precludes the positive silence they assert in their favor, since the requested approval, as evidenced by the complaint itself, is for the exploitation of 'natural forests,' which are protected under our legislation given their importance to the community. Indeed, the irrational exploitation of such natural resources causes irreparable harm not only to local residents but to all citizens, due to the negative environmental impact that uncontrolled exploitation may cause; therefore, the sought approval cannot be deemed to have operated positively...\n\nIn short, given the absence of an executive regulation during the one-hundred-and-twenty-day period, the Administration could have determined, provision by provision, which articles of the Law could be applied without the necessary promulgation of the regulation, considering them self-sufficient, or supplemented them by resorting to administrative discretion while staying within its proper limits.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "Forest harvesting applications filed before Law 7575 that met requirements under Law 7174 are governed by the latter; positive silence does not apply; the Administration may directly enforce the law without a regulation where feasible and, exceptionally, use administrative discretion, but the single regulation must be issued.",
    "summary_es": "Las solicitudes de aprovechamiento forestal presentadas antes de la Ley 7575 y que cumplieron requisitos bajo la Ley 7174 se rigen por esta última; el silencio positivo no opera en la materia; la Administración puede aplicar directamente la ley sin reglamento en lo posible y, excepcionalmente, usar discrecionalidad administrativa, pero debe emitirse el reglamento único."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Conclusión sobre solicitudes previas",
      "quote_en": "In summary, forest harvesting permit applications filed before Law No. 7575 entered into force, and which met all requirements under Law No. 7174 and its Regulation, shall continue to be governed by that prior legislation for purposes of granting the respective permit.",
      "quote_es": "En resumen, las solicitudes para aprovechamiento forestal que hayan sido presentadas antes de la entrada en vigencia de la Ley No. 7575, y en las que se hayan cumplido con todos los requisitos dispuestos en la Ley No. 7174 y su Reglamento, sí seguirán rigiendo para efectos de otorgar el respectivo permiso por esta normativa anterior."
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    {
      "context": "Silencio positivo en materia forestal",
      "quote_en": "Contrary to the petitioners' claim, there is a qualified public interest that precludes the positive silence they assert in their favor, since the requested approval... is for the exploitation of 'natural forests,' which are protected under our legislation...",
      "quote_es": "Contrario a lo que afirman los recurrentes, sí media un interés público calificado que imposibilita la eficacia del silencio positivo que se alega a su favor pues la aprobación solicitada... lo es para la explotación de 'bosque naturales', los que se encuentran protegidos por nuestra legislación..."
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    {
      "context": "Aplicación ante vacío reglamentario",
      "quote_en": "In short, given the absence of an executive regulation during the one-hundred-and-twenty-day period, the Administration could have determined, provision by provision, which articles of the Law could be applied without the necessary promulgation of the regulation... or supplemented them by resorting to administrative discretion...",
      "quote_es": "En suma, ante la ausencia de reglamento ejecutivo durante el período de los ciento veinte días, la Administración podría haber determinado norma por norma cuáles preceptos de la Ley pudieron ser aplicados sin la necesaria promulgación de aquel... o complementarlos acudiendo a la figura de la discrecionalidad administrativa..."
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Este principio postula\nque las normas surten efectos ex nunc, es decir, que sólo son capaces de surtir efectos hacia el\nfuturo, de tal suerte que no son aplicables a las relaciones nacidas con anterioridad a su\npromulgación.\" (Hernández Valle, Rubén. \"El Derecho de la Constitución\". Volumen I. San José,\nEditorial Juricentro, 1993, p. 531).\n\n\n\n    Esta afirmación nos lleva inexorablemente al artículo 34 constitucional que consagra el\nprincipio de irretroactividad de las leyes:\n\n\n\n \"Artículo 34.- A ninguna ley se le dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna, o de sus\nderechos patrimoniales adquiridos o de situaciones jurídicas consolidadas.\"\n\n\n\n\n    En desarrollo de esta norma ha expresado nuestra Sala Constitucional:\n\n\n\n \"... el principio de irretroactividad, al igual que los demás relativos a los derechos o libertades\nfundamentales, no es tan solo formal, sino también y sobre todo material, de modo que resulta\nviolado, no solo cuando una nueva norma o la reforma de una anterior altera ilegítimamente derechos\nadquiridos o situaciones consolidadas al amparo de la dicha norma anterior, sino también cuando los\nefectos, la interpretación o la aplicación de esta última produce un perjuicio irrazonable o\ndesproporcionado al titular del derecho o situación que ella misma consagra.\" (Voto No. 1147-90 de\n16 horas del 21 de setiembre de 1990).\n\n\n\n    Debe entenderse, entonces, que, si a la luz de una normativa determinada se han adquirido\nderechos o se han consolidado situaciones jurídicas, éstos deben seguir prevaleciendo, por vía de\nprincipio, aún si una ley posterior vino a dejar sin efecto a aquella. Así, en una resolución de\nCorte Plena, actuando en ese entonces como contralor de constitucionalidad, se indicó:\n\n\n\n \"La derogatoria de una ley no hace desaparecer totalmente su eficacia normativa, pues si al amparo\nde ella se adquirieron derechos o se consolidaron situaciones jurídicas, esa ley seguirá rigiendo en\ncuanto a esos derechos y situaciones, pues la nueva ley -en que se deroga la anterior- no tiene\nfuerza retroactiva \"en perjuicio de persona alguna, o de sus derechos patrimoniales adquiridos o de\nsituaciones jurídicas consolidadas\", según lo dispuesto en el artículo 34 de la Constitución\nPolítica, todo lo cual da lugar a la doctrina de la \"supervivencia del derecho\nabolido\"...\"(Resolución de Corte Plena de las 15:00 horas del 14 de julio de 1982, sesión\nextraordinaria No. 36 del 8 de julio de 1982).\n\n\n\n    En el asunto que nos ocupa, resulta evidente que todas aquellas personas que hubieran tramitado\nsolicitudes para aprovechamiento forestal, y cumplido todos los requisitos propios de tal gestión,\ntienen a su favor como mínimo un interés legítimo en que se les otorgara el permiso conforme a las\ncondiciones prefijadas en la anterior Ley Forestal (No. 4465 de 25 de noviembre de 1969, reformada\nintegralmente por la No. 7174 de 28 de junio de 1990) y su Reglamento (Decreto No. 19886-MIRENEM de\n27 de agosto de 1990 y sus reformas).\n\n\n\n    En tal medida, el artículo 34 constitucional les ampararía frente a una nueva legislación que\nviniese a estipular nuevas regulaciones:\n\n\n\n \"La cuestión planteada es, entonces, la de si puede resolverse con reglas constitucionales nuevas,\nsituaciones jurídicas que nacieron y se gestionaron al amparo de reglas, constitucionales también\nanteriores. Con fundamento en unas reglas o en las otras, la actuación del órgano público tiene que\nser reglada; para constatar si se dan o no en la especie los supuestos de aplicación de las normas\n(...) Pero ¿cuáles normas? A la luz de lo que viene dicho, las que estaban vigentes cuando se invocó\no instó la actuación del órgano legitimado para conocer de la respectiva solicitud, que por lo demás\ndeja ver claramente la voluntad del gestionante en el sentido de acogerse al ordenamiento que por\nentonces estaba vigente.\n\n\n\n No al que en el futuro pudiera sobrevenir, porque al serle desconocido, mal podría determinar su\nvoluntad. El aspecto de si con la solicitud se perfila una expectativa de derecho, sujeta a la\nsuerte de lo que más tarde se resolviera por vía de consulta, se relaciona con la naturaleza\nconstitutiva o declarativa del pronunciamiento sobre naturalización. (...) En todo caso, el análisis\nde dicho aspecto no contribuye a la solución, porque aceptando que hay una expectativa de derecho o\nun interés legítimo en el gestionante, habría que concluir que también merece protección\nconstitucional. Protección que debe serlo con el contenido y los límites dispensados por las normas\nque estaban vigentes cuando se expresó la voluntad en tal sentido.\" (Recursos de Amparo, Boletines\nJudiciales Nos. 53, 54, 55, 56 de 15, 16, 17 y 20 de marzo de 1989).\n\n\n\n    También, en un asunto similar al consultado, la Procuraduría General de la República, mediante\ndictamen No. C-149-92 de 10 de setiembre de 1992, señaló:\n\n\n\n \"Esta afirmación está sustentada en el propio texto del artículo 34 de la Constitución Política,\ndado que, como se vio supra, tanto la Jurisprudencia como la Doctrina, determinan que la\nirretroactividad de las leyes cubre a la persona, los derechos patrimoniales adquiridos o las\nsituaciones jurídicas consolidadas, por lo que deben ser respetados aún en presencia de una\ndisposición normativa que venga a derogar el régimen legal precedente.\n\n\n\n (...) Las empresas que ya habían presentado sus solicitudes en el momento de la entrada en vigencia\nde la Ley No. 7293, les asiste una posición diferenciada frente a los demás administrados; esta\nposición, ya sea como interesados legítimos o derechohabientes debe cobijarla el Principio de\nIrretroactividad.\"\n\n\n\n    Por supuesto, siempre debe tenerse presente la potestad valorativa de la Administración que, aún\nen el caso del cumplimiento de requisitos por el particular, podría denegar autorizaciones o\ncondicionarlas, si mediando cuestionamiento suficiente y fundado de elementos técnicos o de\nconveniencia, se llegare a considerar que su llana aprobación conllevaría un perjuicio al interés\npúblico:\n\n\n\n \"De modo que puede afirmarse que la presentación de los requisitos establecidos por el reglamento\nno origina un derecho para el administrado. (...) Sería como afirmar que toda persona simplemente\npor realizar la actividad de que se trate tiene un derecho adquirido a que el Estado le otorgue los\nbeneficios en cuestión, sin que importe al efecto la apreciación administrativa sobre la conformidad\nentre el interés personal y el interés público, (...). No puede, entonces, concluirse que la simple\npresentación de la solicitud origina en el solicitante un derecho subjetivo al otorgamiento de las\nexoneraciones previstas por el orden jurídico.\" (dictamen No. C-165-92 de 14 de octubre de 1992).\n\n\n\n    En resumen, las solicitudes para aprovechamiento forestal que hayan sido presentadas antes de la\nentrada en vigencia de la Ley No. 7575, y en las que se hayan cumplido con todos los requisitos\ndispuestos en la Ley No. 7174 y su Reglamento, sí seguirán rigiendo para efectos de otorgar el\nrespectivo permiso por esta normativa anterior.\n\n\n\n    Asimismo, es menester apuntar, conforme lo ha resuelto nuestra Sala Constitucional, que en\nmateria de solicitudes para aprovechamiento forestal no rige el principio de silencio positivo, a\nfin de amparar los bienes jurídicos involucrados:\n\n\n\n \"Contrario a lo que afirman los recurrentes, sí media un interés público calificado que\nimposibilita la eficacia del silencio positivo que se alega a su favor pues la aprobación\nsolicitada, según se desprende del propio libelo de interposición, lo es para la explotación de\n\"bosque naturales\", los que se encuentran protegidos por nuestra legislación, habida cuenta de la\nimportancia que ellos tienen para la colectividad. En efecto, la explotación irracional de tales\nrecursos naturales implica un perjuicio irreparable para los vecinos del lugar, sino también para\ntoda la ciudadanía, en razón del impacto ambiental negativo que una explotación no controlada de\nellos puede ocasionar, de manera que no es posible que la aprobación pretendida haya operado\npositivamente, aun cuando los recurrentes estimen que el plan propuesto cumplía con los requisitos\nlegales exigidos, ...\" (Voto No. 2954- 94 de 9 horas 9 minutos del 17 de junio de 1994.Véase\nigualmente el Voto No. 4671-94 de 9 horas 42 minutos del 23 de setiembre de 1994).\n\n\n\n\nII.- APLICACION DE LA LEY ANTE AUSENCIA REGLAMENTARIA\n\n\n\n    Las leyes, entendidas en su sentido estricto, por tratarse de cuerpos normativos generales,\nrequieren en ocasiones que su contenido sea especificado mediante normas de rango inferior para una\nmejor Administración de los intereses públicos.\n\n\n\n    Esta posibilidad se concreta a través de la llamada \"potestad reglamentaria\", definida en\ntérminos simples como el poder que ostenta la Administración de dictar reglamentos. Se ha dicho que\nes tal vez su potestad más intensa, por cuanto implica participar en la formación del ordenamiento\njurídico.\n\n\n\n    La potestad reglamentaria la encontramos consagrada en el artículo 140, incisos 3 y 18, de\nnuestra Ley Fundamental:\n\n\n\n \"Artículo 140.- Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al\nrespectivo Ministro de Gobierno: (...)\n\n\n\n\n3) Sancionar y promulgar las leyes, reglamentarlas, ejecutarlas y velar por su cumplimiento; (...)\n\n\n\n 18) Darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos, y expedir los demás\nreglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes; ...\"\n\n\n\n    Esta potestad halla su razón de ser en el casuismo propio que detallan los reglamentos, donde se\nrequiere de precisión técnica, ajena de ordinario al legislador, que es más dado a fijar los\nprincipios y lineamientos generales. Por otra parte, es indispensable que exista este sistema\nflexible para adaptar la normativa específica, sin perder su referencia legal, a las necesidades\nsociales, y así no pasar por un trámite legislativo, de suyo más engorroso y lento.\n\n\n\n    Ahora, la potestad reglamentaria no debe entenderse como ilimitada, sino que se supedita a la\npropia ley. En esa medida, no puede dejar sin efecto disposiciones legales, sustituirlas o\ncontradecirlas, debiéndose circunscribir a normar aquellos aspectos que la ley le deja a ese\npropósito.\n\n\n\n    Estas reglas son especialmente ciertas para los denominados reglamentos ejecutivos, cuyo fin\núnico es la ejecución concreta de las leyes. Son normas complementarias, y no originarias, que\nbuscan simplemente especificar el contenido propio de las leyes, para hacer posible su cumplimiento\ny asegurarlo. En su adecuación a la ley, deben no solo respetar su letra, sino también su espíritu.\n\n\n\n\n   Sobre esta clase de reglamentos, nos dice Eduardo García de Enterría:\n\n\n\n \"Ahora bien, todo Reglamento que se dicte \"en ejecución de una Ley\" supone, por hipótesis un\ncomplemento en las regulaciones de esta Ley: la aplicación de la Ley queda enmarcada y condicionada\nen un cúmulo de preceptos reglamentarios que necesariamente implican un novum normativo mayor o\nmenor (si el novum no existiese, el Reglamento sería ocioso, como se comprende). Este enmarcamiento\ny condicionamiento de la aplicación de los preceptos de una Ley en preceptos reglamentarios no sería\njurídicamente posible si no existiese una habilitación legal para dictar dichos preceptos\nreglamentarios e integrarlos, a través del fenómeno de la remisión en la propia regulación material\nque la Ley contiene.\" (\"Legislación Delegada, Potestad Reglamentaria y Control Judicial\". Segunda\nEdición. Madrid, Editorial Tecnos, 1981, p. 159).\n\n\n\n    De más está recordar la primacía formal de la ley sobre el reglamento, que por el principio de\njerarquía de normas le es absolutamente subordinado en rango.\n\n\n\n    En ese orden de cosas, la Ley Forestal No. 7575 remite en varias disposiciones a su reglamento\n(artículos 3, 5, 6, 16, 18, 19, 20, 22, 23, 29, 30, 33, 35 37, 46 y Transitorio III) el que\nnecesariamente, por ser de carácter ejecutivo, debe entenderse como un cuerpo normativo integral,\nsistemático y coherente:\n\n\n\n \"El caso más ilustre de las remisiones normativas efectuadas por las Leyes en favor de los\nReglamentos es el de los llamados Reglamentos Ejecutivos de las leyes ... Aquí el fenómeno de\nremisión se produce, curiosamente, no referido a una regulación concreta de la Ley, sino a la\ntotalidad de su contenido. La Ley contrae su regulación a enunciar unos principios básicos, que\nluego el Reglamento se encarga de particularizar y de precisar, ofreciendo un texto orgánico\nparalelo al de la Ley, como éste total y completo, aunque mucho más desarrollado, que es luego\nvirtualmente el que se aplica. De este modo, el Reglamento se interpone entre la Ley y a su\naplicación, a través de la complementación de sus regulaciones que la técnica de la remisión\nlegitima.\" (Ibíd, p. 162).\n\n\n\n    No obstante, la completez del reglamento debe entenderse dentro del espectro normativo que\nrequiere la ley para ser integrada. En otras palabras, debe circunscribirse a regular los aspectos\nestrictamente necesarios para que aquella pueda llegar a ser aplicada eficazmente, omitiendo\nrepetir, por superfluo, textos de la propia ley o reglamentar en exceso, a fin de que no se pierda\nde vista el carácter secundario del reglamento.\n\n\n\n    Además, ha de recordarse que la Ley Forestal es aplicable por sí misma en una buena parte de su\narticulado (organización, régimen de control, infracciones, sistema impositivo, prohibiciones,\netc.), sin requerir norma reglamentaria ulterior, por lo que la Administración se encuentra en plena\ncapacidad de ejecutarla directamente en estos campos, aún desde el mismo momento de su publicación.\n\n\n\n    En su artículo 74, la Ley Forestal vigente estipuló la obligación del Poder Ejecutivo de\nreglamentarla dentro de un plazo de ciento veinte días. Al efecto, nuestra Sala Constitucional ha\ndeclarado que si no se emite un reglamento dentro del plazo establecido para ello en la ley, dicho\nomisión deviene en inconstitucional:\n\n\n\n \"Por las omisiones base de este proceso, asimismo, existe una infracción a lo dispuesto por el\ninciso 3) del artículo 140 de la Constitución Política, pues el Poder Ejecutivo en forma indebida se\nnegó a reglamentar la ley No. 6955 en su totalidad. (...) Ahora bien, el Ejecutivo debe velar por\nello cuando las leyes imponen obligaciones o normas de conducta a terceros, más cuando esas\nobligaciones legales se dirigen al mismo gobierno, la norma de comentario debe entenderse en el\nsentido de que éste está obligado a \"darle\" a las leyes exacto cumplimiento.\" (Voto No. 1463-90 de\n14 horas 30 minutos del 30 de octubre de 1990).\n\n\n\n    Por consiguiente, resultaba ineludible para el Poder Ejecutivo reglamentar la Ley Forestal\ndentro del plazo concedido, si no se quería que su conducta fuera inconstitucional e ilegal por\nomisión. Ahora, la falta de cumplimiento del deber jurídico, que se mantiene aún hoy en día, no\nobsta para que el reglamento sea emitido a la mayor brevedad, con el propósito de no lesionar\nderechos de los administrados y derivar responsabilidades consiguientes para la Administración.\n\n\n\n    Independientemente de lo expuesto, conviene analizar de seguido cuál es la situación jurídica\ndurante el período comprendido por los ciento veinte días que el Congreso dispuso para que el Poder\nEjecutivo reglamentara la nueva Ley Forestal respecto de los artículos de este cuerpo normativo que\nremiten directamente al reglamento por dictar.\n\n\n\n    Es claro que nos encontramos ante un vacío jurídico que el legislador no previó y que debe ser\ncompletado a partir de una correcta interpretación del ordenamiento jurídico como un todo integral.\n\n\n\n    Primero que todo, es difícil creer que fuera voluntad de la Asamblea Legislativa dejar de\naplicar las disposiciones recién promulgadas por faltar su reglamentación, ya que ello, lejos de\nbeneficiar el recurso forestal y la actividad económica que de él depende, generaría una dislocación\nen detrimento suyo. Tómese en cuenta que el lapso para emitir el reglamento es bastante amplio, con\nlo que se estaría bloqueando durante ese período prolongado el fin que se persigue: la protección y\ndebido aprovechamiento forestal. (Nuestra Sala Constitucional dictaminó que el bien jurídico recurso\nforestal tiene carácter de valor constitucional o derecho fundamental en el Voto No. 2233-93 de 9\nhoras 36 minutos del 28 de mayo de 1993).\n\n\n\n    La solución viene a ser dada por el artículo 15, apartado primero, de la Ley General de la\nAdministración Pública, No. 6227 de 3 de mayo de 1978, que a la letra dice:\n\n\n\n\n\"Artículo 15.-\n\n\n\n 1.- La discrecionalidad podrá darse incluso por ausencia de ley en el caso concreto, pero estará\nsometida en todo caso a los límites que le impone el ordenamiento expresa o implícitamente, para\nlograr que su ejercicio sea eficiente y razonable.\"\n\n\n\n    En efecto, la discrecionalidad administrativa puede ser usada ante vacío legal para impedir que\nesta circunstancia afecte los fines, intereses y servicios públicos:\n\n\n\n \"..., las autoridades administrativas pueden contar y cuentan, con toda normalidad, con poderes\ndiscrecionales, pero no para el cumplimiento de cualquier finalidad, sino precisamente de la\nfinalidad considerada por la Ley, y en todo caso de la finalidad pública, de la utilidad o interés\ngeneral.\" (García de Enterría, Eduardo. \"La lucha contra las inmunidades del poder\". Tercera\nedición. Madrid, Editorial Civitas, 1989. p. 27).\n\n\n\n    En ese tanto, la discrecionalidad administrativa no puede ser indeterminada, sino que debe\nsometerse siempre a ciertos elementos reglados. Dentro del caso que nos ocupa, el primero de ellos\nes la propia Ley Forestal.\n\n\n\n    Las actuaciones discrecionales siempre deberán tener como marco de referencia esta Ley,\nsiéndoles aplicables, de alguna manera, lo que ya dijimos sobre la potestad reglamentaria; es decir,\nnunca podrán contradecir, sustituir o eliminar la Ley o parte de ella, sea en su texto o su\nespíritu. Tampoco podrán ampliar su contenido a tal punto que impliquen en el fondo nuevas\ndisposiciones:\n\n\n\n \"De los anteriores textos transcritos se desprende que el Reglamento Ejecutivo está llamado a\ndesarrollar los principios establecidos por la ley que están reglamentando, teniendo en ellos su\nlímite y no pudiendo exceder estos, de manera que si lo hicieren se estaría en presencia de una\nviolación a los límites de la potestad reglamentaria establecida en el artículo 140, inciso 3) de la\nCarta Fundamental, ya que los reglamentos ejecutivos no pueden legislar \"ex novo\", es decir, crear\npor vía reglamentaria regulaciones que no están previstas en la ley que desarrollan.\" (Sala\nConstitucional, Voto No. 7335- 94 de 15 horas 12 minutos del 14 de diciembre de 1994).\n\n\n\n    Otro límite importante a tomar en cuenta para este caso es que, si se trata de materias que\nsolamente el propio reglamento puede regular de conformidad con la Ley, no podría la Administración\nvenir a fijarlas discrecionalmente.\n\n\n\n    Además, de conformidad con el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, \"en\nningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica, o a\nprincipios elementales de justicia, lógica o conveniencia\". En complemento de esta disposición, cito\nde seguido las palabras del Dr. Eduardo Ortíz Ortíz en la Comisión legislativa que conoció de esta\nLey en su fase de proyecto:\n\n\n\n \"... pero hay casos en donde hay que observar una regla técnica, científica que es la que indica\nqué debe hacerse en el caso concreto, (...). Entonces, por reglas técnicas o científicas unívocas se\nalude a aquellas reglas que en la circunstancia del caso administrativo que se está decidiendo o\nsobre el cual se está resolviendo, tenga un sentido claro, inequívoco y preciso, incluso se puede\neliminar la palabra \"unívoco\" y sustituirla por \"reglas exactas de la ciencia o de la técnica\". El\npunto es que dentro de la vía normal de la administración hay reglas técnicas que son mucho más\nexactas que otras. (...) Entonces nosotros estamos estableciendo que en los casos en que la\nadministración actúe en materias técnicas que tengan un significado claro y preciso en el caso, las\nreglas técnicas van a ser en ese caso, como leyes, la violación de los aspectos técnicos de un acto\nadministrativo de un servicio público, naturalmente va a ser una ilegalidad exactamente como si se\nestuviera violando un precepto legal.\" (Comisión Permanente de Gobierno y Administración. Sesión\nextraordinaria de 14 horas 10 minutos del 12 de marzo de 1970. Acta No. 94, p. 2).\n\n\n\n    Este punto es de interés, por cuanto, en tratándose de aprovechamiento de bosque, debe de\nrecurrirse siempre a parámetros técnicos de sostenibilidad para la adecuada explotación, que\npermitan mantener y recuperar el ecosistema. A eso se refiere el artículo 20 de la nueva Ley\nForestal cuando habla de \"criterios de sostenibilidad\" para aprobar planes de manejo.\n\n\n\n    Nuestra Sala Constitucional también comparte este aspecto, y lo vemos en las siguientes citas de\njurisprudencia, que -por emanar de ese Alto Tribunal- son vinculantes erga omnes (artículo 13 de la\nLey de Jurisdicción Constitucional), y, además, de acuerdo al artículo 7º de la Ley General de la\nAdministración Pública, son norma no escrita que interpreta, integra y delimita el ordenamiento\nescrito, y que en caso de ausencia de disposiciones tendría rango de ley:\n\n\n\n \"La Ley Forestal señala que es función esencial y primordial del Estado, velar por la protección,\nla conservación, el aprovechamiento, la industrialización, la administración y el fomento de los\nrecursos forestales del país, de acuerdo con el principio de uso racional de los recursos naturales\nrenovables (...). De manera que la explotación del recurso natural forestal, debe hacerse, tomando\nen cuenta, primordialmente, la protección y preservación del medio ambiente.\" (Voto No. 0846-95 de\n15 horas 54 minutos del 14 de febrero de 1995).\n\n\n\n \"La importancia del referido \"Plan\" provienen de que conforman valores fundamentales la\nconservación, protección y preservación del medio ambiente natural y la explotación racional de los\nrecursos naturales. En ese sentido, la Sala entiende que la Ley Forestal consigna mecanismos o\ninstrumentos para la conservación, el desarrollo y el mejoramiento dichos. Esos mecanismos son los\nmedios legislativos de defensa y protección de los valores constitucionales dichos. Uno de esos\ninstrumentos es la planeación forestal, como medio técnico y objetivo, que tiene además como\nparámetro, el principio del uso racional de los recursos naturales renovables. Es decir, los planes\nforestales, vistos desde la perspectiva de la jurisdicción constitucional, son instrumentos para\nhacer efectivos y resguardar los principios fundamentales consignados. En síntesis, el Estado podrá\ndisponer de su patrimonio forestal, o autorizar el aprovechamiento por parte de los administrados\n-en la forma y medida en que la ley lo faculta- con base en planes de manejo ...\" (Voto No. 2233-93\nde 9 horas 36 minutos del 28 de mayo de 1993).\n\n\n\n    Debe tomarse en consideración, igualmente, que el Juez ejerce \"contralor de legalidad\" sobre los\naspectos reglados del acto discrecional y sobre la observancia de sus límites, así como si lo\nejerciera respecto de la conformidad con las reglas no jurídicas que se acaban de enunciar\n(artículos 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública).\n\n\n\n    En suma, ante la ausencia de reglamento ejecutivo durante el período de los ciento veinte días,\nla Administración podría haber determinado norma por norma cuáles preceptos de la Ley pudieron ser\naplicados sin la necesaria promulgación de aquel, por considerarlos suficientes en sí mismos, o\ncomplementarlos acudiendo a la figura de la discrecionalidad administrativa y manteniéndose dentro\nde los límites propios de ésta. Es claro que en esta última hipótesis, tal facultad sólo habría de\nser usada para aquellos supuestos en que, si no se actuase así, el interés público o los derechos de\nlos particulares se verían seriamente lesionados. Todo sin perjuicio de las responsabilidades que\npor desviación o abuso de poder se llegasen a determinar. Valga apuntar, asimismo, que mediante\nDecreto No. 25339-MINAE de 20 de mayo de 1996 se \"reglamentaron\" los artículos 5, 20, 21 y 27 de la\nLey Forestal No. 7575. Esta medida, aunque útil para solventar el momentáneo vacío normativo, no es\nde recibo como instrumento permanente, al sentenciar nuestro Tribunal Constitucional que la\nobligación de reglamentar las Leyes que así lo dispongan no se subsana mediante la promulgación de\nDecretos con regulaciones parciales:\n\n\n\n \"De lo expuesto queda claro que la falta de una reglamentación comprensiva obedece a que el Poder\nEjecutivo siguió una conducta distinta a la mandada por el legislador, y prefirió reglamentar\nparcialmente o proponer nueva legislación con el fin de satisfacer parecidos propósitos a los de la\nley No. 6955 de repetida cita. Y, por ahí, la disyuntiva es si hay un cumplimiento distinto al\nprevisto, pero cumplimiento al fin, o si por el contrario el incumplimiento se mantiene a pesar de\nlos decretos e iniciativas de ley que se indican como excusa para no haber actuado conforme al\nmandato concreto del legislador. En opinión de esta Sala, el Poder Ejecutivo no puede negarse a\ncumplir un mandato contenido en una ley debidamente promulgada, ya que, si no estaba de acuerdo con\nsu texto, pudo ejercer el veto que le reserva la misma Constitución Política como una atribución\npropia y específica al caso en estudio.\n\n\n\n    Además, el asumir funciones, y obligarse a cumplir las leyes, por el juramento constitucional\n(artículo 194) el Presidente de la República y el Ministro respectivo no pueden, posteriormente,\nbajo argumentos de ninguna especie, desaplicarlas sin que haya posibilidad de enmienda, lo que se\nprevé en la actual Ley de la Jurisdicción Constitucional, con la acción de inconstitucionalidad.\"\n(Voto No. 1463-90 de 14 horas 30 minutos del 30 de octubre de 1990)\n\n\n\n    Así las cosas, y sin perjuicio de la subsistencia del Decreto No. 25339-MINAE como medida\npuramente transitoria, se impone todavía al Poder Ejecutivo el deber jurídico de reglamentar cuanto\nantes en un cuerpo íntegro la Ley Forestal, aún si el plazo estipulado para ello ya hubiese vencido.\nSe insiste, de nuevo, en la obvia aplicación de la Ley en toda aquella materia en que no se requiera\nde modo ineludible su reglamentación.\n\n\n\n\nDe usted, atentamente,\n\n\n\n\nLic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes\n\n\n\n\nPROCURADOR ADJUNTO\n\n\n\n\nVBC/\n\n\n\n\nc.c. Ing. Raúl Solórzano Soto\n\n\n\n\nDirector Superior de Recursos Naturales\n\n\n\n\nMinisterio del Ambiente y Energía",
  "body_en_text": "Opinion: 188 of 13/11/1996\n\nC-188-96\n\nNovember 13, 1996\n\nLicenciado\nLuis Rojas Bolaños\nDirector of the National System\nof Conservation Areas\nMinistry of Environment and Energy\nS.D.\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Deputy Attorney General, I refer to Official Letter No. SNAC-297-96 in which we are consulted, in view of the entry into force of the new Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 of February 13, 1996, published in Supplement No. 21 to La Gaceta No. 72, of April 16, 1996, what is the procedure to follow with applications to obtain forest use (aprovechamiento forestal) permits that were received before the publication of said Law, if they have not been resolved to date; and what actions to take in the absence of regulatory provisions to develop the contents of the new legislation.\n\nI.- APPLICATIONS FOR FOREST USE (APROVECHAMIENTO FORESTAL) PRIOR TO LAW NO. 7575\n\nBefore analyzing the legal situation of applications for forest use (aprovechamiento de bosque) submitted prior to the entry into force of the new Forest Law (Ley Forestal), it is essential to refer to the subject of the application of law over time and its constitutional treatment.\n\nArticle 129 of our Political Constitution establishes:\n\n\"Article 129.- Laws are mandatory and take effect from the day they designate: in the absence of this requirement, ten days after their publication in the Official Gazette.\n\nNo one may claim ignorance of the law, except in cases authorized by the law itself.\n\nThe waiver of laws in general, or the specific waiver of those of public interest, has no effect.\n\nActs and agreements contrary to prohibitive laws shall be null, if the same laws do not provide otherwise.\n\nA law is not abrogated or repealed except by a subsequent one; and disuse, custom, or contrary practice cannot be alleged against its observance.\"\n\nIn accordance with this numeral, laws that are promulgated only take effect for the future, either from the date they designate, or, in case of omission, ten days after being published in La Gaceta:\n\n\"The efficacy of legal norms over time can be studied from the point of view of their influence on relationships existing at the time of their entry into force. This principle postulates that norms take effect ex nunc, that is, that they are only capable of taking effect for the future, such that they are not applicable to relationships created prior to their promulgation.\" (Hernández Valle, Rubén. \"El Derecho de la Constitución\". Volume I. San José, Editorial Juricentro, 1993, p. 531).\n\nThis statement leads us inexorably to constitutional Article 34, which enshrines the principle of non-retroactivity of laws:\n\n\"Article 34.- No law shall be given retroactive effect to the detriment of any person, or of their acquired patrimonial rights or consolidated legal situations.\"\n\nIn development of this norm, our Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has expressed:\n\n\"... the principle of non-retroactivity, like the others relating to fundamental rights or freedoms, is not merely formal, but also and above all material, so that it is violated not only when a new norm or the reform of a previous one illegitimately alters acquired rights or situations consolidated under the protection of said previous norm, but also when the effects, interpretation, or application of the latter produces an unreasonable or disproportionate harm to the holder of the right or situation that it itself enshrines.\" (Voto No. 1147-90 of 4:00 p.m. on September 21, 1990).\n\nIt must be understood, then, that if, in light of a specific regulation, rights have been acquired or legal situations have been consolidated, these must continue to prevail, as a principle, even if a subsequent law has rendered the former ineffective. Thus, in a resolution of the Full Court (Corte Plena), acting at that time as the controller of constitutionality, it was indicated:\n\n\"The repeal of a law does not make its normative efficacy totally disappear, for if under the protection of it rights were acquired or legal situations were consolidated, that law will continue to govern with respect to those rights and situations, because the new law—which repeals the previous one—has no retroactive force 'to the detriment of any person, or of their acquired patrimonial rights or consolidated legal situations,' as provided in Article 34 of the Political Constitution, all of which gives rise to the doctrine of the 'survival of the abolished law'...\" (Resolution of the Full Court (Corte Plena) at 3:00 p.m. on July 14, 1982, extraordinary session No. 36 of July 8, 1982).\n\nIn the matter at hand, it is evident that all those persons who had processed applications for forest use (aprovechamiento forestal), and fulfilled all the requirements specific to such a procedure, have in their favor at least a legitimate interest in having the permit granted to them in accordance with the conditions pre-established in the previous Forest Law (Ley Forestal) (No. 4465 of November 25, 1969, comprehensively reformed by No. 7174 of June 28, 1990) and its Regulation (Decreto No. 19886-MIRENEM of August 27, 1990, and its reforms).\n\nTo that extent, Article 34 of the Constitution would protect them against new legislation that might stipulate new regulations:\n\n\"The question raised, then, is whether new constitutional rules can resolve legal situations that were created and processed under the protection of previous constitutional rules. Based on one set of rules or the other, the action of the public body must be regulated; to verify whether or not the conditions for applying the norms are present in the specific case (...) But which norms? In light of what has been said, those that were in force when the action of the body empowered to hear the respective application was invoked or instigated, which furthermore clearly reveals the applicant's will to avail themselves of the legal system that was in force at that time.\n\nNot the one that might arise in the future, because being unknown to them, it could hardly determine their will. The aspect of whether the application outlines an expectation of right, subject to the fate of what would later be resolved by way of consultation, relates to the constitutive or declaratory nature of the ruling on naturalization. (...) In any event, the analysis of this aspect does not contribute to the solution, because accepting that there is an expectation of right or a legitimate interest in the applicant, one would have to conclude that it also merits constitutional protection. Protection that must be with the content and limits provided by the norms that were in force when the will was expressed in that sense.\" (Amparo Appeals, Judicial Bulletins Nos. 53, 54, 55, 56 of March 15, 16, 17, and 20, 1989).\n\nAlso, in a matter similar to the one consulted, the Office of the Attorney General (Procuraduría General de la República), through opinion No. C-149-92 of September 10, 1992, stated:\n\n\"This statement is supported by the very text of Article 34 of the Political Constitution, given that, as seen supra, both Jurisprudence and Doctrine determine that the non-retroactivity of laws covers the person, acquired patrimonial rights, or consolidated legal situations, which must therefore be respected even in the presence of a normative provision that repeals the preceding legal regime.\n\n(...) The companies that had already submitted their applications at the time Law No. 7293 entered into force have a differentiated position compared to other administered parties; this position, whether as legitimate interested parties or successors in interest, must be covered by the Principle of Non-Retroactivity.\"\n\nOf course, the Administration's evaluative power must always be kept in mind, which, even in the case of the private party's compliance with requirements, could deny or condition authorizations if, through sufficient and well-founded questioning of technical elements or expediency, it were considered that their straightforward approval would entail harm to the public interest:\n\n\"So it can be affirmed that the presentation of the requirements established by the regulation does not create a right for the administered party. (...) It would be like affirming that any person simply by carrying out the activity in question has an acquired right for the State to grant them the benefits in question, without the administrative assessment of the conformity between personal interest and public interest mattering for this purpose, (...). One cannot, therefore, conclude that the simple submission of the application creates in the applicant a subjective right to the granting of the exemptions provided for by the legal system.\" (opinion No. C-165-92 of October 14, 1992).\n\nIn summary, applications for forest use (aprovechamiento forestal) that were submitted before the entry into force of Law No. 7575, and in which all the requirements set forth in Law No. 7174 and its Regulation have been fulfilled, shall indeed continue to be governed for the purpose of granting the respective permit by this prior normative framework.\n\nLikewise, it is necessary to note, as resolved by our Constitutional Chamber (Sala Constitucional), that in matters of applications for forest use (aprovechamiento forestal), the principle of positive silence does not apply, in order to protect the legal assets involved:\n\n\"Contrary to what the appellants affirm, there is indeed a qualified public interest that prevents the efficacy of the positive silence alleged in their favor because the requested approval, as evident from the application brief itself, is for the exploitation of 'natural forests' (bosque naturales), which are protected by our legislation, given the importance they have for the community. Indeed, the irrational exploitation of such natural resources implies irreparable harm not only for the local residents but also for all citizens, due to the negative environmental impact that uncontrolled exploitation of them can cause, so it is not possible that the intended approval has operated positively, even if the appellants believe that the proposed plan met the required legal requirements, ...\" (Voto No. 2954-94 of 9:09 a.m. on June 17, 1994. See also Voto No. 4671-94 of 9:42 a.m. on September 23, 1994).\n\nII.- APPLICATION OF THE LAW IN THE ABSENCE OF REGULATIONS\n\nLaws, understood in their strict sense, being general normative bodies, sometimes require their content to be specified through lower-ranking norms for better Administration of public interests.\n\nThis possibility is realized through what is called the \"regulatory power\" (potestad reglamentaria), defined simply as the power that the Administration possesses to issue regulations (reglamentos). It has been said that it is perhaps its most intense power, as it implies participating in the formation of the legal system.\n\nWe find the regulatory power (potestad reglamentaria) enshrined in Article 140, subsections 3 and 18, of our Fundamental Law:\n\n\"Article 140.- The following are duties and attributions corresponding jointly to the President and the respective Government Minister: (...)\n\n3) To sanction and promulgate laws, regulate them, execute them, and ensure their compliance; (...)\n\n18) To issue the Regulation (Reglamento) convenient for the internal regime of their offices, and to issue the other regulations (reglamentos) and ordinances necessary for the prompt execution of the laws; ...\"\n\nThis power finds its reason for being in the casuistic nature that regulations (reglamentos) detail, where technical precision is required, ordinarily foreign to the legislator, who is more inclined to set general principles and guidelines. Moreover, it is essential that this flexible system exists to adapt specific regulations, without losing their legal reference, to social needs, and thus avoid a legislative process, which is inherently more cumbersome and slow.\n\nNow, the regulatory power (potestad reglamentaria) must not be understood as unlimited, but rather is subject to the law itself. To that extent, it cannot render legal provisions ineffective, substitute them, or contradict them, and must confine itself to regulating those aspects that the law leaves for that purpose.\n\nThese rules are especially true for the so-called executive regulations (reglamentos ejecutivos), whose sole purpose is the concrete execution of laws. They are complementary norms, and not original ones, which simply seek to specify the inherent content of laws, to make their compliance possible and to ensure it. In their adaptation to the law, they must not only respect its letter but also its spirit.\n\nRegarding this class of regulations (reglamentos), Eduardo García de Enterría tells us:\n\n\"Now, any Regulation (Reglamento) issued 'in execution of a Law' supposes, by hypothesis, a complement to the regulations of that Law: the application of the Law is framed and conditioned by a set of regulatory precepts that necessarily imply a greater or lesser normative novum (if the novum did not exist, the Regulation (Reglamento) would be otiose, as can be understood). This framing and conditioning of the application of the precepts of a Law in regulatory precepts would not be legally possible if there did not exist a legal authorization to issue said regulatory precepts and integrate them, through the phenomenon of remission in the material regulation that the Law contains.\" (\"Legislación Delegada, Potestad Reglamentaria y Control Judicial\". Second Edition. Madrid, Editorial Tecnos, 1981, p. 159).\n\nIt goes without saying that the formal primacy of the law over the regulation (reglamento) is paramount, which, by the principle of the hierarchy of norms, is absolutely subordinate to it in rank.\n\nIn that order of things, the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 refers in several provisions to its regulation (reglamento) (Articles 3, 5, 6, 16, 18, 19, 20, 22, 23, 29, 30, 33, 35, 37, 46, and Transitory III), which necessarily, being of an executive nature, must be understood as an integral, systematic, and coherent normative body:\n\n\"The most illustrious case of normative remissions made by Laws in favor of Regulations (Reglamentos) is that of the so-called Executive Regulations (Reglamentos Ejecutivos) of laws ... Here the phenomenon of remission occurs, curiously, not referring to a specific regulation of the Law, but to the totality of its content. The Law contracts its regulation to enunciate some basic principles, which the Regulation (Reglamento) is later responsible for particularizing and specifying, offering an organic text parallel to that of the Law, like it total and complete, although much more developed, which is then virtually the one that is applied. In this way, the Regulation (Reglamento) interposes itself between the Law and its application, through the complementation of its regulations that the technique of remission legitimates.\" (Ibid, p. 162).\n\nNevertheless, the completeness of the regulation (reglamento) must be understood within the normative spectrum that the law requires to be integrated. In other words, it must confine itself to regulating the strictly necessary aspects so that the former can be effectively applied, omitting the repetition, as superfluous, of texts from the law itself or regulating excessively, so that the secondary nature of the regulation (reglamento) is not lost sight of.\n\nFurthermore, it must be remembered that the Forest Law (Ley Forestal) is applicable by itself in a large part of its articles (organization, control regime, infractions, tax system, prohibitions, etc.), without requiring a subsequent regulatory norm, so the Administration is fully capable of executing it directly in these fields, even from the very moment of its publication.\n\nIn its Article 74, the current Forest Law (Ley Forestal) stipulated the obligation of the Executive Branch (Poder Ejecutivo) to regulate it within a period of one hundred and twenty days. To this effect, our Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has declared that if a regulation (reglamento) is not issued within the time limit established for it in the law, said omission becomes unconstitutional:\n\n\"Due to the omissions that are the basis of this process, likewise, there is an infringement of the provisions of subsection 3) of Article 140 of the Political Constitution, because the Executive Branch (Poder Ejecutivo) improperly refused to regulate Law No. 6955 in its entirety. (...) Now, the Executive must ensure this when laws impose obligations or rules of conduct on third parties, but when these legal obligations are directed at the government itself, the norm under comment must be understood in the sense that the latter is obliged to 'give' the laws exact compliance.\" (Voto No. 1463-90 of 2:30 p.m. on October 30, 1990).\n\nConsequently, it was unavoidable for the Executive Branch (Poder Ejecutivo) to regulate the Forest Law (Ley Forestal) within the granted time limit, if its conduct was not intended to be unconstitutional and illegal by omission. Now, the failure to fulfill the legal duty, which continues even today, does not prevent the regulation (reglamento) from being issued as soon as possible, with the purpose of not harming the rights of the administered parties and deriving consequent responsibilities for the Administration.\n\nIndependently of the foregoing, it is appropriate to analyze below what the legal situation is during the period comprised by the one hundred and twenty days that Congress provided for the Executive Branch (Poder Ejecutivo) to regulate the new Forest Law (Ley Forestal) regarding the articles of this normative body that refer directly to the regulation (reglamento) to be issued.\n\nIt is clear that we are faced with a legal vacuum that the legislator did not foresee and that must be filled based on a correct interpretation of the legal system as an integral whole.\n\nFirst of all, it is difficult to believe that it was the will of the Legislative Assembly to leave the recently promulgated provisions unapplied for lack of their regulation (reglamentación), since that, far from benefiting the forest resource and the economic activity that depends on it, would generate a dislocation to its detriment. Consider that the period to issue the regulation (reglamento) is quite broad, such that the pursued end would be blocked during that prolonged period: the protection and proper forest use (aprovechamiento forestal). (Our Constitutional Chamber (Sala Constitucional) ruled that the legal asset forest resource has the character of a constitutional value or fundamental right in Voto No. 2233-93 of 9:36 a.m. on May 28, 1993).\n\nThe solution is given by Article 15, first paragraph, of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), No. 6227 of May 3, 1978, which literally states:\n\n\"Article 15.-\n\n1.- Discretion may occur even due to the absence of a law in the specific case, but it will be subject in all cases to the limits imposed on it by the legal system, expressly or implicitly, to ensure that its exercise is efficient and reasonable.\"\n\nIndeed, administrative discretion can be used in the face of a legal vacuum to prevent this circumstance from affecting public ends, interests, and services:\n\n\"..., administrative authorities can and do count, with complete normality, on discretionary powers, but not for the fulfillment of just any purpose, but precisely for the purpose considered by the Law, and in any case for the public purpose, of utility or general interest.\" (García de Enterría, Eduardo. \"La lucha contra las inmunidades del poder\". Third edition. Madrid, Editorial Civitas, 1989. p. 27).\n\nTo that extent, administrative discretion cannot be indeterminate, but must always be subject to certain regulated elements. Within the case at hand, the first of these is the Forest Law (Ley Forestal) itself.\n\nDiscretionary actions shall always have this Law as a frame of reference, being applicable to them, in some way, what we already said about the regulatory power (potestad reglamentaria); that is, they can never contradict, substitute, or eliminate the Law or part of it, whether in its text or its spirit. Nor can they expand its content to such a point that they imply, in substance, new provisions:\n\n\"From the previous texts transcribed, it follows that the Executive Regulation (Reglamento Ejecutivo) is called to develop the principles established by the law they are regulating, having their limit in them and not being able to exceed these, so that if they did so, one would be in the presence of a violation of the limits of the regulatory power (potestad reglamentaria) established in Article 140, subsection 3) of the Fundamental Charter, since executive regulations (reglamentos ejecutivos) cannot legislate 'ex novo', that is, create through regulatory channels regulations that are not provided for in the law they develop.\" (Constitutional Chamber (Sala Constitucional), Voto No. 7335-94 of 3:12 p.m. on December 14, 1994).\n\nAnother important limit to consider for this case is that, if it concerns matters that only the regulation (reglamento) itself can regulate in accordance with the Law, the Administration could not come to establish them discretionally.\n\nFurthermore, in accordance with Article 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), \"in no case may acts contrary to unequivocal rules of science or technique, or to elementary principles of justice, logic, or convenience be issued.\" In complement to this provision, I quote below the words of Dr. Eduardo Ortíz Ortíz in the legislative commission that addressed this Law in its draft phase:\n\n\"... but there are cases where a technical, scientific rule must be observed that indicates what should be done in the specific case, (...). So, by unequivocal technical or scientific rules, reference is made to those rules that, in the circumstances of the administrative case being decided or upon which a resolution is being made, have a clear, unequivocal, and precise meaning; one could even eliminate the word 'unequivocal' and substitute it with 'exact rules of science or technique.' The point is that within the normal pathway of administration, there are technical rules that are much more exact than others. (...) So we are establishing that in cases where the administration acts in technical matters that have a clear and precise meaning in the case, the technical rules shall be, in that case, like laws; the violation of the technical aspects of an administrative act of a public service shall naturally be an illegality exactly as if a legal precept were being violated.\" (Permanent Commission of Government and Administration. Extraordinary session at 2:10 p.m. on March 12, 1970. Minutes No. 94, p. 2).\n\nThis point is of interest, because when dealing with forest use (aprovechamiento de bosque), one must always resort to technical sustainability parameters for adequate exploitation, which allow the ecosystem to be maintained and recovered. This is what Article 20 of the new Forest Law (Ley Forestal) refers to when it speaks of \"sustainability criteria\" for approving management plans (planes de manejo).\n\nOur Constitutional Chamber (Sala Constitucional) also shares this aspect, and we see it in the following citations of jurisprudence, which—as they emanate from that High Court—are binding erga omnes (Article 13 of the Law of Constitutional Jurisdiction), and, additionally, according to Article 7 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública), they are unwritten norms that interpret, integrate, and delimit the written legal system, and which, in the absence of provisions, would have the rank of law:\n\n\"The Forest Law (Ley Forestal) states that it is an essential and primordial function of the State to ensure the protection, conservation, use (aprovechamiento), industrialization, administration, and promotion of the country's forest resources, in accordance with the principle of rational use of renewable natural resources (...). So the exploitation of the natural forest resource must be done, taking into account, primarily, the protection and preservation of the environment.\" (Voto No. 0846-95 of 3:54 p.m. on February 14, 1995).\n\n\"The importance of the referred 'Plan' comes from the fact that the conservation, protection, and preservation of the natural environment and the rational exploitation of natural resources constitute fundamental values. In that sense, the Chamber understands that the Forest Law (Ley Forestal) provides mechanisms or instruments for the conservation, development, and improvement thereof. Those mechanisms are the legislative means of defense and protection of said constitutional values. One of those instruments is forest planning, as a technical and objective means, which also has as a parameter the principle of rational use of renewable natural resources. That is, forest plans, seen from the perspective of constitutional jurisdiction, are instruments to make effective and safeguard the fundamental principles enshrined. In summary, the State may dispose of its forest patrimony, or authorize the use (aprovechamiento) by administered parties—in the form and measure that the law empowers it—based on management plans (planes de manejo) ...\" (Voto No. 2233-93 of 9:36 a.m. on May 28, 1993).\n\nIt must likewise be considered that the Judge exercises a \"legality control\" over the regulated aspects of the discretionary act and over the observance of its limits, just as they would exercise it regarding conformity with the non-legal rules just stated (Articles 15 and 16 of the General Law of Public Administration (Ley General de la Administración Pública)).\n\nIn sum, in the absence of an executive regulation (reglamento ejecutivo) during the period of one hundred and twenty days, the Administration could have determined, norm by norm, which precepts of the Law could be applied without the necessary promulgation of the former, considering them sufficient in themselves, or complement them by resorting to the concept of administrative discretion and remaining within its own limits. It is clear that in this latter hypothesis, such a power should only have been used for those cases where, if action were not taken thus, the public interest or the rights of private parties would be seriously harmed. All without prejudice to the responsibilities that might be determined for deviation or abuse of power. It is also worth noting that by Decreto No. 25339-MINAE of May 20, 1996, Articles 5, 20, 21, and 27 of the Forest Law (Ley Forestal) No. 7575 were \"regulated.\" This measure, although useful for resolving the momentary normative vacuum, is not acceptable as a permanent instrument, since our Constitutional Court has ruled that the obligation to regulate Laws that so provide is not rectified through the promulgation of Decretos with partial regulations:\n\n\"From the foregoing, it is clear that the lack of comprehensive regulation (reglamentación) is because the Executive Branch (Poder Ejecutivo) followed a different course of conduct than that mandated by the legislator, and preferred to regulate partially or propose new legislation in order to satisfy purposes similar to those of the repeatedly cited Law No. 6955. And, there, the dilemma is whether there is a compliance different from what was foreseen, but compliance in the end, or if, on the contrary, non-compliance persists despite the decretos and legislative initiatives indicated as an excuse for not having acted in accordance with the specific mandate of the legislator. In the opinion of this Chamber, the Executive Branch (Poder Ejecutivo) cannot refuse to comply with a mandate contained in a duly promulgated law, since, if it did not agree with its text, it could have exercised the veto reserved to it by the same Political Constitution as an attribution proper and specific to the case under study.\n\nFurthermore, by assuming functions, and binding themselves to comply with the laws, through the constitutional oath (Article 194), the President of the Republic and the respective Minister cannot, subsequently, under arguments of any kind, disapply them without the possibility of amendment, which is provided for in the current Law of Constitutional Jurisdiction, through the action of unconstitutionality.\" (Voto No. 1463-90 of 2:30 p.m. on October 30, 1990)\n\nThus, the situation being as it is, and without prejudice to the survival of Decreto No. 25339-MINAE as a purely transitional measure, the Executive Branch (Poder Ejecutivo) still has the legal duty to regulate the Forest Law (Ley Forestal) as soon as possible in a complete body, even if the period stipulated for it had already expired. Emphasis is placed, once again, on the obvious application of the Law in all matters where its regulation (reglamentación) is not unavoidably required.\n\nSincerely,\n\nLic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes\nDEPUTY ATTORNEY GENERAL\nVBC/\n\nc.c. Ing. Raúl Solórzano Soto\nSenior Director of Natural Resources\nMinistry of Environment and Energy"
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