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  "id": "pgr-7251",
  "citation": "OJ-110-1998",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Naturaleza jurídica de los vehículos del Estado y posibilidad de retención por particulares",
  "title_en": "Legal nature of state vehicles and the right of retention by private parties",
  "summary_es": "La Procuraduría analiza la naturaleza jurídica de los vehículos del Estado a raíz de la retención de una motocicleta del Ministerio de Salud por un taller privado que realizó reparaciones sin autorización y excediendo el monto autorizado. Determina que los vehículos estatales no son bienes de dominio público, sino bienes patrimoniales afectados a un fin de interés público, catalogados como bienes públicos. Gozan de protección especial, incluyendo la inembargabilidad según la Ley N° 70 de 1925 y no les es aplicable el derecho de retención privada del Código Civil. La retención fáctica constituye un 'embargo de hecho' que impide el uso público del bien. Se señala que la conducta podría configurar el delito de retención indebida, aunque no se califica penalmente, y se insta a denunciar ante los tribunales. Además, se reconoce la competencia de la Contraloría General de la República sobre los vehículos estatales como fondos públicos.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office examines the legal nature of state vehicles following the retention of a Ministry of Health motorcycle by a private workshop that carried out unauthorized repairs exceeding the approved amount. It determines that state vehicles are not public domain assets, but rather patrimonial assets assigned to a public interest purpose, classified as public goods. They enjoy special protection, including immunity from seizure under Law No. 70 of 1925, and the private right of retention under the Civil Code does not apply. The factual retention constitutes a 'de facto seizure' that hinders public use of the asset. It notes that the conduct could constitute the offense of misappropriation (retención indebida), although no criminal qualification is made, and urges reporting to the courts. Additionally, it recognizes the jurisdiction of the Comptroller General over state vehicles as public funds.",
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  "date": "22/12/1998",
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    "bienes patrimoniales",
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    "vehículos del Estado",
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    "Ley N° 70",
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  "keywords_en": [
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  "excerpt_es": "Los vehículos del Estado, no constituyen parte de los llamados bienes demaniales o de dominio público del Estado, como tales. Dichos bienes pertenecen a la categoría de Bienes Patrimoniales del Estado, que se encuentran afectados a la consecución de un fin de interés público, y son catalogados como Bienes Públicos que como tales no se asimilan a los bienes de los particulares, sino que revisten una serie de características especiales de protección y privilegios que superan el interés privado. La normativa que involucra la regulación de los vehículos del Estado es de Derecho Público, y además por disposición expresa legal los vehículos del Estado son inembargables.\n\nNo procede aplicar, el derecho de retención del artículo 1195 del Código Civil, en tratándose de vehículos del Estado, siendo que la situación fáctica que motiva el presente análisis, podría caer en una figura delictiva del Código Penal llamado Retención Indebida...",
  "excerpt_en": "State vehicles do not form part of the so-called demanial or public domain assets of the State as such. These assets belong to the category of Patrimonial Assets of the State, which are assigned to the achievement of a public interest purpose, and are classified as Public Goods that as such are not assimilated to private goods, but rather possess a series of special protection characteristics and privileges that override private interest. The regulations involving state vehicles are governed by Public Law, and additionally, by express legal provision, state vehicles are exempt from seizure.\n\nThe right of retention under Article 1195 of the Civil Code does not apply to state vehicles, and the factual situation motivating this analysis could fall under a criminal offense called Misappropriation (Retención Indebida)...",
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    "label_en": "Interpretive opinion",
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    "summary_en": "The AG concludes that state vehicles are patrimonial assets immune from seizure, the private right of retention does not apply, and the case could constitute misappropriation, with officials authorized to report it and the Comptroller General having primary jurisdiction.",
    "summary_es": "La Procuraduría concluye que los vehículos del Estado son bienes patrimoniales inembargables, no aplica el derecho de retención privada y el caso podría configurar retención indebida, correspondiendo la denuncia a los funcionarios y la competencia principal a la Contraloría General."
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      "quote_en": "State vehicles do not form part of the so-called demanial or public domain assets of the State as such. These assets belong to the category of Patrimonial Assets of the State, which are assigned to the achievement of a public interest purpose.",
      "quote_es": "Los vehículos del Estado, no constituyen parte de los llamados bienes demaniales o de dominio público del Estado, como tales. Dichos bienes pertenecen a la categoría de Bienes Patrimoniales del Estado, que se encuentran afectados a la consecución de un fin de interés público."
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      "context": "Conclusión",
      "quote_en": "The right of retention under Article 1195 of the Civil Code does not apply to state vehicles, and the factual situation motivating this analysis could fall under a criminal offense called Misappropriation (Retención Indebida).",
      "quote_es": "No procede aplicar, el derecho de retención del artículo 1195 del Código Civil, en tratándose de vehículos del Estado, siendo que la situación fáctica que motiva el presente análisis, podría caer en una figura delictiva del Código Penal llamado Retención Indebida."
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      "context": "Conclusión (infiere)",
      "quote_en": "The facts giving rise to this analysis represent a limitation on the full exercise of the property right over state assets, which in some sense would be a kind of 'de facto seizure' that curtails the public use to which the state vehicle is assigned.",
      "quote_es": "Los hechos que dan origen a este análisis, representan una limitación al ejercicio pleno del derecho de propiedad de los bienes del Estado, que en algún sentido, sería una especie de 'embargo de hecho' que cercena el uso público para el cual está afectado el vehículo del Estado."
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  "body_es_text": "Opinión Jurídica : 110 - J   del 22/12/1998   \n\n\n\nOJ-110-98.\n\n\n\n\nSan José, 22 de diciembre, 1998.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDoctor\n\n\n\n\nRogelio Pardo Evans\n\n\n\n\nMINISTRO DE SALUD\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n    Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy contestación al oficio\nDM-2221-98, de fecha 5 de marzo de 1998, suscrito por el Dr. Herman Weinstok Wolfowicz, Ministro de\nSalud para dicha fecha.\n\n\n\n\nANTECEDENTES DE LA CONSULTA:\n\n\n\n    Señala el oficio la situación en torno a los hechos acaecidos con respecto a la motocicleta\nplacas 14-01677 propiedad del Ministerio de Salud y que a la fecha se encuentra retenida por la\nempresa Sociedad Anónima de Vehículos Automotores (SAVA):\n\n\n\n 1.- El día 24 de diciembre de 1996, el Técnico en Salud Rafael Ángel Quirós Quirós, personero de la\nRegión Chorotega de Salud y quien conducía la motocicleta marca Honda, placas M-14-01677 propiedad\ndel Ministerio de Salud, fue colisionado por otro vehículo frente a las instalaciones del Colegio de\nCarrillo, Guanacaste.\n\n\n\n 2.- A consecuencia de la precitada colisión, la motocicleta de marras sufrió graves daños, los\ncuales fueron hechos constar en el \"Acta de Inspección Judicial\" de las 09:45 horas del 7 de enero\nde 1997, de la Alcaldía Mixta de Carrillo.\n\n\n\n 3.- Amparados en la póliza 920-0005191, el asunto fue trasladado al Instituto Nacional de Seguros\n(I.N.S.) a efecto de proceder a la reparación de la motocicleta de marras, suscribiéndose por ende\nel \"Acta de aceptación y ajuste de pérdida\" del I.N.S. por parte del Lic. Jorge Brenes Vargas,\nOficial Mayor de nuestra institución, el día 17 de marzo de 1997 y que fijó la indemnización en la\nsuma de ¢150,000.00\n\n\n\n 4.- Con base en el avalúo del daño referido, el Lic. Brenes Vargas mediante oficio OM/R/555 del 14\nde mayo de 1997, autorizó al taller de reparación de motocicletas de la empresa Sociedad Anónima de\nVehículos Automotores (SAVA), para realizar todos los trámites pertinentes ante el I.N.S. y reparar\nla motocicleta de referencia.\n\n\n\n 5.- Terminada la reparación la empresa SAVA presentó a cobro una factura por la suma de\n¢329.247.55, superando ampliamente el monto autorizado de reparación por ¢150.000.00, sin que para\nello se contara ni con el acuerdo o autorización de este Ministerio o del I.N.S., pese a lo cual la\nempresa de marras optó por retener la citada motocicleta hasta que se le cancele el monto por ellos\ncobrado.\n\n\n\n 6.- Dado lo anterior, el Lic. Brenes Vargas remitió los oficios DM-1358-97 del 15 de octubre de\n1997 y OM-1454 del 3 de noviembre de 1997 tanto a SAVA como al I.N.S. a efecto de que dieran una\npronta solución al diferendo y se entregara la motocicleta de marras a la institución, pues la misma\nes imprescindible para atender urgentes programas o contestar las gestiones realizadas, por lo que\ndebemos tener por agotadas las gestiones administrativas tendientes a resolver el problema.\n\n\n\n    Señala por último el oficio que remiten el asunto a la Procuraduría General de la República, a\nefecto de que se inicien las gestiones judiciales necesarias para que la motocicleta de marras sea\ndevuelta al Ministerio.\n\n\n\n    Previamente a dar respuesta a su petición en torno a la posibilidad de interponer gestiones\njudiciales por los hechos descritos, es necesario precisar acerca de la naturaleza jurídica de los\nvehículos automotores del Estado, con el fin de dilucidar la posibilidad o no de encontrar una\nsalida jurídica al problema planteado.\n\n\n\n\nSOBRE LOS BIENES DE DOMINIO PUBLICO:\n\n\n\n    Es necesario mencionar de principio que, así como la Administración Pública tiende en lo\nfundamental en todas sus actuaciones a la satisfacción de un fin público, o bien a la satisfacción\ndel bien común, los bienes que disponen las Administraciones Públicas, así como sus recursos humanos\no cualquier otro tipo de recursos, sirven directamente a la satisfacción de los fines públicos que\nse tienen competencialmente asignados. Es por ello que creemos que la motocicleta de comentario es\nparte integral del patrimonio estatal, no obstante, debemos dilucidar las preguntas acerca de la\nnaturaleza jurídica de dicho bien estatal.\n\n\n\n    Sin ánimo de hacer un análisis profundo sobre los bienes de dominio público, debemos hacer una\nreferencia en torno a los mismos con el propósito de esclarecer la pertenencia o no, de los\nvehículos del Estado a este tipo de bienes. Adicionalmente, debemos reseñar que ya esta institución\nha emitido muchos pronunciamientos al respecto, por que se pueden consultar los alcances de los\ndictámenes emitidos en su oportunidad, para lo cual baste citar el dictamen C-072-97.\n\n\n\n\n   Se ha señalado al dominio público del Estado como:\n\n\n\n \"...el conjunto de cosas afectadas al uso \"directo\" de la colectividad referida a una entidad\nadministrativa de base territorial (Nación, provincia, comuna). Esta referencia a una entidad\nadministrativa es esencial para determinar la jurisdicción.\n\n\n\n Esas cosas, en razón del uso público de los administrados, no son susceptibles de apropiación\nprivada.\" (Rafael Bielsa, Principios de Derecho Administrativo, Tercera edición, Ediciones Depalma,\nBuenos Aires, 1963, pág. 782)\n\n\n\n    Los bienes de dominio público, revisten una categoría muy grande, siendo que la afectación del\nbien es una característica importante del mismo.\n\n\n\n\n   La Sala Constitucional ha dicho en cuanto al tema lo siguiente:\n\n\n\n \"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del\nlegislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. -Son los llamados\nbienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos, que no pertenecen\nindividualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen\nespecial, fuera del comercio de los hombres. - Es decir, afectados por su propia naturaleza y\nvocación. - En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto,\nestán afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma\nexpresa.\" (Voto 2306-91)\n\n\n\n    Se ha señalado ya por la doctrina la tendencia de que el dominio público admite la posibilidad\nde que las cosas muebles revistan tal característica. Baste poner como ejemplos el llamado\npatrimonio histórico, artístico, y también el patrimonio arqueológico han sido objeto de análisis en\neste sentido. En la doctrina española encontramos referencias particulares a estas situaciones y\nsoluciones afirmativas a la posibilidad demanial de los bienes muebles.\n\n\n\n \"Esta concepción había de superarse radicalmente al ser aceptado el criterio de la afectación como\ntípico de la demanialidad; pues está claro que no sólo porciones del territorio, sino edificios y\ncosas muebles, pueden ser destinadas al uso público o al mantenimiento de un servicio público. Por\nlo demás, nuestro Derecho positivo no solamente no se opone en absoluto a esta solución, sino que\nnos ofrece explícitas declaraciones que, por cierto, varían según la fecha de la legislación\nreguladora, acerca de cual es la opinión del legislador, considerando por ejemplo, como\npertenecientes al dominio público los edificios destinados a escuelas de enseñanza primaria,\nmataderos, mercados, lonjas y casas consistoriales y, asimismo, los hospitales, hospicios, museos y\npalacios provinciales...\n\n\n\n No obstante, los obstáculos que antes se han visto, a lo largo del siglo XIX se abrió paso en\nFrancia la opinión de que ciertos bienes muebles (objetos de arte, documentos, recuerdos\nhistóricos...) habían de gozar de la protección que supone el régimen jurídico de dominio público.\nEs cierto que se chocaba con el escollo positivo del artículo 2.279 del Código de Napoleón (En los\nbienes muebles la posesión equivale a título), pero la jurisprudencia encontró los argumentos\nsuficientes para obviarlo, imponiendo la tesis del carácter inalienable e imprescriptible de tales\nbienes.\n\n\n\n Entre nosotros, BALLBÉ ha defendido la posibilidad del dominio público mueble afirmando que «la\nconexión con el interés público es, si cabe mayor en los bienes muebles que en los inmuebles, pues\nsi es susceptible de sustitución por otro el inmueble soporte del servicio, no ocurre otro tanto con\nlos numerosos objetos muebles cuyo valor radica intransferiblemente en ellos; el peligro de su\nalienabilidad y prescriptibilidad ocasionaría un daño muy superior al que se originase por la de los\ninmuebles».\n\n\n\n    Con independencia de los argumentos contrarios de carácter general que pudieran desprenderse del\nartículo 464 del Código civil, lo cierto es que a la vista de la legislación especial\n--particularmente la dictada para protección del Patrimonio histórico-- no puede haber duda sobre\nlas facultades exorbitantes que el Estado tiene sobre sus propios bienes de carácter histórico y\nartístico (incluidos, naturalmente los muebles) ya que, incluso sobre los bienes de propiedad\nprivada de valor histórico o artístico, concede tal legislación poderes exorbitantes. Estos son los\nprincipios que inspiran la reciente Ley 13/1985, de 25 de junio, sobre Patrimonio histórico\nespañol.\" (Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volumen II, Parte General:\nConclusión, Décima Edición, Editorial Tecnos S.A., 1992, págs. 414-415)\n\n\n\n    En igual sentido se muestran seguidores del criterio de bienes muebles de dominio público,\nMarienhoff, Miguel S., Tratado del Dominio Público, Tipográfica Editora Argentina, S.A., Buenos\nAires, 1960, pag. 94; Sánchez Morón, Miguel, Barranco Vela, Rafael, Castillo Blanco, Federico A. y\nDelgado Piqueras, Francisco, Los Bienes Públicos (Régimen Jurídico), Editorial Tecnos S.A., Madrid,\n1997, pag. 39.\n\n\n\n    En este sentido es interesante resaltar lo que señala otra parte de la doctrina, -admitida la\nposibilidad de bienes muebles de dominio público- acerca de la protección civil del poseedor de\nbuena fe.\n\n\n\n \"Admitida, pues, la posibilidad de lege data, del dominio público mueble, puede ocurrir que tales\nbienes sean objeto de enajenación y que a través del tiempo lleguen a la posesión de un particular\nde buena fe que se vea cierto día inquietado con la acción de inalienabilidad del dominio público,\npor ser nula la venta originaria.\n\n\n\n El artículo 464 del Código civil, uno de los que mayor polémica han producido entre los civilistas,\nestablece que \"la posición de los bienes muebles, adquirida de buena fe, equivale al título\". Surge\nentonces parecida interrogación a la anteriormente formulada. ¿Debe prevalecer la regla de la\ninalienabilidad del dominio público sobre la protección que del poseedor de buena fe de cosas\nmuebles hace el artículo 464 del Código Civil?\n\n\n\n Consideramos también aquí que debe prevalecer la regla de la inalienabilidad del dominio público\nsobre la protección de buena fe.\n\n\n\n    No es sólo el argumento de la superioridad de la función pública --protegida por la\ninalienabilidad-- sobre la función privada -- protegida por la posesión de buena fe--, sino también\nargumentos deducidos del propio Derecho civil los que conducen a la misma solución. Ya sería algo\ncontradictorio que la regla de la inalienabilidad ofreciera soluciones contrarias cuando se aplicase\na bienes muebles inscritos en el Registro y cuando se aplicase a bienes muebles. Pero no es eso\nsolamente, ya que no es idéntica la publicidad de una y otra clase de bienes. El artículo 464 del\nCódigo civil protege al poseedor de buena fe y, por tanto, requiere que haya posesión para que haya\nprotección. Pues bien, el artículo 460, párrafo 3, del propio Código, preceptúa que se perderá la\nposesión cuando la cosa poseída pueda quedar fuera del comercio. Se deduce lógicamente que cuando\nuna cosa está fuera del comercio no cabe sobre ella posesión, por lo que no cabe posesión sobre\nbienes de dominio público cuyo carácter extracomercial, no por naturaleza, sino por su destino está\ngeneralmente aceptado.\" (Clavero Arévalo, Manuel Francisco, La inalienabilidad del dominio público,\nen Revista de Administración Pública, Núm. 25, Madrid, 1958, pág. 79 y 80)\n\n\n\n    Como se puede notar en otros ordenamientos se ha valorado la posibilidad no solo de la\nexistencia de bienes inmuebles de dominio público, sino también, bienes muebles. Por ello hay que\nresaltar varios aspectos de la anterior cita en cuanto a las características que revisten los\nvehículos automotores pertenecientes al Estado. Ellos, como bienes muebles revisten una\nparticularidad de semejanza con los bienes inmuebles, y es su carácter registral, es decir, su\ninscripción en el Registro Público de Vehículos Automotores, lo cual les da una protección de mayor\níndole que otro tipo de bienes muebles pertenecientes al Estado, y que no son registrables más que\npor los mecanismos internos administrativos, sobre patrimonio nacional.\n\n\n\n\nSOBRE LA INALIENABILIDAD DE LOS BIENES DE DOMINIO PUBLICO:\n\n\n\n    Uno de los atributos ya mencionados para los bienes de dominio público lo representa el que los\nmismos no son susceptibles de apropiación, y por lo tanto no prescriben a favor de particulares. En\nigual sentido la inalienabilidad implica que los mismos no son sujetos de venta, en el tanto\nconserven los atributos plenos de los bienes de dominio público, y no sean desafectados por los\nprocedimientos establecidos en el ordenamiento jurídico.\n\n\n\n\n   Sobre este punto se ha dicho lo siguiente:\n\n\n\n \"La afectación, fundamento de la inalienabilidad.--Puede considerarse como doctrina dominante la de\nlos autores que piensan que el régimen jurídico-administrativo del dominio público tiene por base la\nidea de afectación, entendiendo por ésta el destino a una función pública que se da a ciertos bienes\nde la Administración. La afectación, esto es, el destino de unos bienes propiedad administrativa a\nun fin público, marca para la doctrina dominante el fundamento de la inalienabilidad del dominio\npúblico.\n\n\n\n Es la afectación la que fija la iniciación de esa inalienabilidad, así como también la\ndesafectación es la que determina el cese de la inalienabilidad.\n\n\n\n La afectación opera indiscutiblemente en el régimen administrativo español, ya que el Código civil\ndetermina el concepto de dominio público, no sólo en función de las personas a quienes pertenecen\nlos bienes, sino también en función del destino que se da a los que pertenecen a la Administración.\"\n(Clavero, pág. 35)\n\n\n\n    Ahora bien, con lo que hemos señalado y no habiendo sido exhaustivos en el análisis, los\nvehículos del Estado no forman parte de los llamados bienes demaniales, pues aunque en doctrina se\nha admitido esta posibilidad, en nuestro ordenamiento jurídico no presentan esa naturaleza jurídica.\n\n\n\n\nSOBRE LOS BIENES PATRIMONIALES DEL ESTADO:\n\n\n\n    La existencia de bienes patrimoniales del Estado, en clara diferencia con los bienes de dominio\npúblico ha sido resaltada por la doctrina mayoritaria, siendo que las particularidades de unos y de\notros son la característica para conceptualizar a ambos tipos de bienes. En este sentido la Sala\nConstitucional se ha referido muy ampliamente al concepto de bienes de dominio público, más no así\ncon los llamados bienes de dominio fiscal o privado, de los cuales no ha hecho referencias. Para\nello puede verse el Voto 6758-93, así como también cualquier otro que plantee la problemática de los\nbienes de dominio público, de lo cual se podrían extraer conclusiones por oposición.\n\n\n\n    En algún sentido la referencia concreta de clasificar la pertenencia de los vehículos del Estado\na alguna categoría de bienes, no ha sido clara por parte de la doctrina, no obstante, es menester\nrecurrir a las diferentes argumentaciones que se han hecho al respecto, con el propósito de enmarcar\nsu pertenencia a los bienes patrimoniales del Estado, y también para tratar de reconocer otras\ncaracterísticas de privilegio de esta categoría de bienes.\n\n\n\n\nCONCEPTO\n\n\n\n    La doctrina es conteste en señalar que El Estado es propietario de una serie de bienes, sobre\nlos cuales ejerce directamente su derecho pleno como tal. Representa por lo tanto, un conjunto de\nbienes, cosas, etc., que El Estado posee en calidad de propietario. Ciertamente los bienes\npatrimoniales no gozan de las características de los bienes de dominio público, en tanto no están\nafectados a un uso o a un servicio público, sin embargo, su finalidad mediata los hace tener una\nespecial categoría dentro del marco total del ordenamiento jurídico, distinta de los puros y simples\nbienes particulares.\n\n\n\n\n   Con relación al concepto de bienes patrimoniales se ha dicho lo siguiente:\n\n\n\n \"El concepto de bienes patrimoniales posee, por lo tanto, un carácter residual; lo constituyen los\nbienes pertenecientes a las Administraciones públicas que no son de dominio público. Pero junto a\nesa nota de carácter negativo existe otra de sentido positivo, cual es la de que los bienes\npatrimoniales se encuentran sometidos al régimen ordinario de la propiedad civil, salvedad hecha de\nla existencia de un régimen especial de protección de los mismos, régimen que es similar al de los\nbienes de dominio público....\n\n\n\n ...La jurisprudencia sobre adquisición de bienes patrimoniales se reduce a dos fallos, referidos\nambos a aspectos escasamente significativos. De una parte, la enumeración de las formas en que la\nreferida adquisición puede tener lugar: por atribución de la ley; a título oneroso, con ejercicio o\nno de la facultad de expropiación; por herencia, legado o donación; por prescripción y por\nocupación. De otra, los requisitos para la conversión en bienes patrimoniales de los de dominio\npúblico que hayan sido objeto de desafectación; conversión que no tiene lugar hasta la recepción\nformal de los mismos por parte del órgano competente (que, en el Estado, es el Ministerio de\nEconomía y Hacienda). (Santamaria Pastor, Juan Alfonso, y Parejo Alfonso, Luciano, Derecho\nAdministrativo, La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces\nS.A., Primera Reimpresión, Julio 1992, págs. 500 y 501)\n\n\n\n\nTIPOS DE BIENES PATRIMONIALES\n\n\n\n    A este tipo de bienes denominados bienes patrimoniales del Estado se les ha dividido en clases,\ndependiendo de sus propias características y el servicio público a que se afecten.\n\n\n\n \"Bienes \"Patrimoniales\" del Estado. División en razón de su afectación..-- Los bienes del \"dominio\"\ndel Estado y que, por tanto, constituyen su patrimonio (art.2342 del Cód. civ.), pueden clasificarse\nen dos categorías atendiendo a la economía del uso y a la forma de utilización común: 1) bienes\ndestinados a la utilidad pública o, mejor aún, a servicios públicos, pero no al uso directo, pues\nsólo los bienes de dominio público están sujetos a ese uso; los bienes del Estado lo son únicamente\nde utilidad pública 2) bienes privados del Estado no afectados a servicios públicos.\n\n\n\n El criterio de la distinción se determina por la forma de utilización en natura de los bienes del\nEstado, y a este respecto puede establecerse dos categorías:\n\n\n\n a) Bienes patrimoniales destinados a un servicio público, cuya utilización administrativa lo es en\nforma inmediata (en primer grado). Por su especial carácter y destino, estos bienes no son\nenajenables mientras dure su afectación. En razón de esta afectación se los confunde, a veces, con\nlos bienes del dominio público. A esa clase de bienes pertenecen los puentes, instalaciones\nportuarias, edificios o lugares en los cuales existe un establecimiento nacional, etc.\n\n\n\n    La indisponibilidad de estos bienes la ha juzgado con acierto la Corte Suprema, al declarar que\nla casa ocupada por un juzgado federal, el correo nacional, etc., son inembargables (\"Fallos, t. 33,\np. 116).\n\n\n\n b) Bienes patrimoniales destinados a economía privada, como los particulares. Los hemos definido ya\nal dar su concepto (v. Nº457); por consiguiente, al igual que las cosas del patrimonio privado,\npueden enajenarse en todo momento, siempre que la ventaja o enajenación aporte el patrimonio del\nEstado una ventaja económico financiera, o una ventaja para la economía general del país.\n\n\n\n A los caracteres ya señalados se agrega una diferencia de orden jurídico y legal: la\nindisponibilidad de los primeros, y la disponibilidad de los segundos. A esta distinción convendría\ndarle una ratificación legal.\n\n\n\n Patrimonio del Estado. Concepto. Composición. Cuando se trata del dominio público se parte de la\ndistinción entre el dominio público y el dominio privado o patrimonial del Estado; pero ésta es una\ndistinción de carácter jurídico solamente, que en modo alguno es suficiente para determinar una\ndiferencia de orden administrativo, económico o financiero, entre uno y otro dominio. Para esto es\nnecesario considerar la noción de patrimonio del Estado (provincia o comuna) desde otro punto de\nvista, porque en efecto, \"si para el jurista las disposiciones del derecho positivo constituyen el\npunto de partida, para el economista, al contrario, ellas constituyen el punto de llegada.\n\n\n\n El concepto jurídico del patrimonio del Estado difiere del concepto financiero. Mientras en el\nprimero de los conceptos el sujeto jurídico Estado manifiesta su personalidad por la posesión o\ndominio de los bienes patrimoniales, como sujeto financiero revelase él por la actividad dirigida a\nla formación de los ingresos públicos y al empleo de ellos en la producción y prestación de los\nservicios públicos (como actividad financiera). El patrimonio del Estado es un supuesto necesario de\nsu personalidad jurídica.\" (Bielsa págs. 788 y 789)\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Enumeración legal. Luego, pues, admitido que la distinción jurídica del dominio no puede\ndeterminar por sí sola una distinción análoga de índole financiera, necesario es definir el\npatrimonio del Estado (bienes económicos privados) por sus caracteres específicos. Pertenecen\nlegalmente a esta categoría (según el art.2342 del Código civil) los siguientes bienes: 1) todas las\ntierras que estando situadas dentro de los límites territoriales de la República, carecen de otro\ndueño;\n\n\n\n 2) las minas de oro, plata, cobre, piedras preciosas y substancias fósiles, no obstante, el dominio\nde las corporaciones o particulares sobre la superficie de la tierra;\n\n\n\n 3) los bienes vacantes o mostrencos y los de las personas que mueren sin tener herederos, según las\ndisposiciones de este Código;\n\n\n\n 4) los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles y toda construcción hecha por el Estado o\npor los Estados y todos los bienes adquiridos por el Estado o por cualquier título;\n\n\n\n 5) las embarcaciones que diesen en las costas de los mares o ríos de la República, sus fragmentos y\nlos objetos de su cargamento, siendo de enemigos o de corsarios.\n\n\n\n    Según nuestra división fundada, no en la ley, sino en el régimen jurídico de los bienes,\nsolamente los comprendidos en los incisos 1, 2, 3 y 5, y algunos de los comprendidos en el inciso 4,\nson bienes del dominio privado exclusivamente.\n\n\n\n     Los muros, plazas de guerra, puentes, ferrocarriles en función de servicios públicos (aunque\npueden serlo de una industria explotada por el Estado sin constituir servicios públicos) son bienes\npatrimoniales de la primera categoría, y por tanto son indisponibles (no susceptibles de\napropiación, ni de derecho real que los afecte)\" (Bielsa pág. 790) (la negrilla no es del original)\n\n\n\n    Una parte de la doctrina española los ha catalogado a falta de una definición normativa clara\ncomo bienes de servicio público.\n\n\n\n \"En cambio, son bienes de servicio público los edificios públicos en los que se alojan los órganos\ndel Estado (art.1.1LPE), de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales (art. 4 RBEL) y, en\ngeneral, los que sirven de soporte a la prestación de cualquier servicio público, tales como\n«mataderos, mercados, lonjas, hospitales, hospicios, museos (...), escuelas, cementerios, elementos\nde transporte, piscinas y campos de deporte», etc. (por seguir el listado del art'. 4 RBEL). También\nlo son el dominio público ferroviario, los puertos y aeropuertos y el dominio público militar\n(«murallas, fortalezas y demás obras de defensa del territorio» --art. 339.2.º CC--, incluyendo los\ncuarteles, campamentos y demás instalaciones militares). En realidad, esta categoría es muy amplia.\nTanto que, si se parte de un concepto lato de servicio público como equivalente a actuación\nadministrativa, todos los bienes de titularidad pública serían demaniales. Por eso, a falta de norma\nexpresa que califique como bienes de dominio público o patrimoniales unas u otras categorías,\nconviene distinguir, como hace la jurisprudencia francesa, de acuerdo con criterios de esencialidad\no de especial vinculación (aménagement spécial) del bien para el servicio de que se trate.\n\n\n\n    Así hay que entender la expresión del artículo 4 del RBEL, que se refiere a los «bienes\ndirectamente destinados a la prestación de servicios públicos o administrativos». (Sánchez,\nBarranco, Castillo y Delgado, pag 38)\n\n\n\n\nMEDIOS DE PROTECCION DE LOS BIENES PATRIMONIALES\n\n\n\n    Por su parte los bienes patrimoniales pueden gozar de mecanismos jurídicos de protección, cuales\nson, no solo los que el derecho civil ha dado para cualquier reclamo contra la perturbación de la\npropiedad o la posesión, sino que por sus características especiales, alguna otra protección de la\ncual no cuentan los bienes particulares comunes.\n\n\n\n\n   Se ha dicho que:\n\n\n\n \"Los bienes patrimoniales gozan de un régimen exorbitante de protección muy similar al de los\nbienes demaniales: facultad de reintegro posesorio, facultad de investigación, facultad de deslinde\ne inembargabilidad. La jurisprudencia se refiere solamente al primero y al tercero de estos\naspectos\" (Santamaria y Parejo, pág. 503)\n\n\n\n    Ahora bien, y sin apartarnos de los hechos descritos cual es la apropiación de un vehículo del\nEstado por parte de un particular, hemos de decir que por las mismas características que hemos\nseñalado, los mismos no pueden equipararse a bienes regulados estrictamente por el Código Civil. Es\ndecir, los bienes patrimoniales, en donde se incluye a los vehículos del Estado cuentan con\nprotecciones más allá que los bienes privados.\n\n\n\n    En particular podemos señalar que la autotela de los bienes patrimoniales, se manifiesta,\nmediante los inventarios sobre patrimonio nacional que realiza el Estado, así como también, en el\ncaso particular de los vehículos automotores, su inscripción en el Registro Público de Vehículos\nAutomotores, como propiedad del Estado, con la particularidad de su inembargabilidad a efectos de no\npoder ser objeto de ninguna resolución judicial que tienda a satisfacer deudas contraídas por la\nAdministración Pública Central.\n\n\n\n \"Como se ha dicho, el régimen jurídico básico de los bienes de la Administración, aplicable, por\ntanto, a los modestamente llamados bienes de dominio privado o patrimoniales, comporta un régimen\nexorbitante de protección que nada tiene que ver con las potestades de cualquier particular sobre\nsus bienes. Un régimen público, por consiguiente, que, sin llegar a la plenitud de medios de\nprotección que el régimen de dominio público comporta, impide en todo caso asimilar pura y\nsimplemente la naturaleza de esta propiedad administrativa a la propiedad civil. Ese régimen\nexorbitante está caracterizado por la autotutela de la Administración sobre sus bienes configurada\npor las facultades de deslinde, potestad de recuperación directa de los bienes o interdicto propio,\ndesahucio administrativo e inscripción en el Registro de la Propiedad, y que incluye, además, otras\nreglas de naturaleza interna y organizativa dirigidas a los funcionarios, como la confección de\ninventarios y catálogos,...\" (Parada, Ramón, Derecho Administrativo, Tomo III, Quinta edición,\nMarcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid, 1993 pág. 24)\n\n\n\n    En igual sentido nuestra legislación contempla la posibilidad administrativa de tutelar la\ndesposesión de bienes inmuebles por parte del Estado, por medio del Desahucio Administrativo\nregulado en la Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos, Ley 7527 del 10 de Julio de 1995\n\n\n\n    Es inclusive señalado en la doctrina las facultades particulares de la administración para la\ntutela de sus bienes llámese bienes demaniales o bienes patrimoniales.\n\n\n\n \"La potestad de la Administración de recuperar por sí la posesión indebidamente perdida sobre sus\nbienes o derechos está reconocida tanto por la Ley del Patrimonio del Estado para los bienes de éste\n(art.8) como en la legislación local (art. 70 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones\nlocales). La recuperación sólo puede ejercitarse antes de que se cumpla un año, contando desde el\ndía siguiente al de la usurpación. Transcurrido dicho año la Administración deberá acudir a los\nTribunales civiles.\n\n\n\n Esta facultad, llamada también reintegro posesorio o interdictum proprium, protege a todos los\nbienes de la Administración, liberándola, indebidamente en el supuesto de bienes de dominio privado\no patrimoniales, como se dijo, de la necesidad de acudir a los Tribunales civiles. Cuando se trata\nde bienes de dominio público la potestad de recuperación se potencia, al aceptarse que la\nAdministración pueda ejercitar la acción de recuperación directa de cualquier tiempo.\" (Parada, pag.\n29)\n\n\n\n\nLA INEMBARGABILIDAD DE LOS BIENES PATRIMONIALES\n\n\n\n    No debemos olvidar que el ordenamiento jurídico regula las situaciones particulares con relación\na los bienes del Estado. Tal y como se establece de los principios derivados de la Constitución\nPolítica, que informan acerca de los bienes propiedad del Estado, y de conformidad con la Ley Nº 70\ndel 9 de febrero de 1925, que establece concretamente:\n\n\n\n \"Artículo Único. -- Salvo las excepciones previstas en los contratos y convenios celebrados o que\ncelebre el Gobierno, los bienes del Estado no son susceptibles de embargo\". (la negrilla no es del\noriginal)\n\n\n\n    Con la protección legislativa que se le ha dado a dichos bienes sin distingo alguno de ser\nbienes inmuebles o bienes muebles, se demuestra una característica más de los bienes patrimoniales\nde Estado tales como sus vehículos automotores. La inembargabilidad implica que los bienes del\nEstado están cubiertos contra cualquier acción judicial tendiente a minar la propiedad del Estado de\ntales bienes, y sin duda alguna, la normativa tan particular de dicha Ley, cuya única norma plantea\nla inembargabilidad de los bienes del Estado representa uno de los privilegios que tiene el Estado\nen relación directa con todas sus propiedades y pertenencias. Debemos reseñar además que dicha ley\nde larga data, se encuentra vigente, y por lo tanto eficaz, y la misma no ha sido motivo de ningún\ncuestionamiento de constitucionalidad por parte de la Sala Constitucional.\n\n\n\n    Para un mayor abundamiento de los antecedentes que motivaron la normativa especial, se encuentra\nla Ley Nº12 del 26 de setiembre de 1918, cuyo considerando normativo para efectos de las\nregulaciones que se establecen, es sumamente claro en torno a los privilegios que se le quisieran\ndar a los bienes del Estado. Dicho considerando señala textualmente:\n\n\n\n \"Que es conveniente y de urgencia preceptuar lo necesario para poner fuera de toda duda que los\nbienes dedicados al mantenimiento del Estado están por su naturaleza exceptuados del embargo, y que\nsu derecho a percibirlos no puede someterse al régimen común de compensación de créditos.\"\n\n\n\n    Varios aspectos se resaltan con claridad del espíritu del legislador para esta normativa, los\ncuales son por su orden, que los bienes que sirven para los fines asignados al Estado, utilizados en\nsu labor diaria para la consecución de los fines públicos son inembargables, es decir, no\nsusceptibles de orden judicial que así lo disponga. Por último, no es dable cobrarse créditos en\ncontra del Estado mediante el secuestro, desposesión, o embargo de los bienes así protegidos. Las\ndeudas del Estado no son susceptibles de ser pagadas mediante la conversión de bienes del Estado.\n\n\n\n\n   Los únicos tres artículos de la ley regulaban lo siguiente:\n\n\n\n \"Artículo 1º.- Salvo las excepciones previstas en los contratos o convenios celebrados o que\ncelebre el Gobierno, los bienes destinados directamente a los servicios públicos del Estado, de los\ngobiernos locales y de las Juntas de Educación, no son susceptibles de embargo por sus particulares\nacreedores.\n\n\n\n Artículo 2º.- Las deudas provenientes de los impuestos y demás rentas constituidas como entradas\ndel Tesoro Público, según el artículo 1º. del Código Fiscal, así como las que provengan de impuestos\nmunicipales o escolares, no son susceptibles del pago de compensación previsto en el artículo 806\ndel Código Civil.\n\n\n\n Artículo 3º.- Esta ley es de orden público y aplicable a los casos que hubiere pendientes respecto\na los puntos que define, quedando en estos términos ampliadas las disposiciones del Capítulo\npreliminar del Código Fiscal.\"\n\n\n\n    La normativa fijada por esta ley quedó tácitamente derogada por la Ley Nº70 del 9 de febrero de\n1925, al regular su artículo único de manera general y absoluta, que los bienes del Estado, sin\ndistingo de ninguna naturaleza no son susceptibles de embargo. En igual sentido mediante Ley Nº3680\ndel 25 de mayo de 1966, se suspenden los efectos del artículo 2 de la Ley Nº 12, y se plantea todo\nun sistema de compensación de créditos entre El Estado y los particulares, en tanto existieran\nobligaciones recíprocas entre ambas partes. La Ley Nº3680 estableció un plazo fijo de vigencia desde\nsu publicación hasta el último día del año 1966.\n\n\n\n    La normativa transcrita presenta aspectos claros en torno a la protección de los bienes\nestatales, siendo por lo tanto ley especial en la materia. En igual sentido el legislador planteó en\nel año 1966 la posibilidad de compensación de créditos con los particulares, como una forma de\nsolución a obligaciones recíprocas, aspecto que llama la atención en cuanto a una de las formas de\nque los particulares pudieran cobrar sus créditos al Estado.\n\n\n\n    No obstante, la protección a los bienes del Estado, así como también a los de las instituciones\ndescentralizadas, no se agota con la normativa transcrita, sino que, en el universo de normas\nencontramos múltiples referencias a la protección de los bienes del Estado, sus órganos, o de\ninstituciones descentralizadas.\n\n\n\n    En orden de la Administración Central el Decreto Ejecutivo Nº26544- H del 30 de octubre de 1997,\nseñala dentro de sus definiciones, en su artículo 2 que para los efectos legales que se deriven de\nla aplicación de este reglamento, debe entenderse por Bienes, tanto los bienes muebles como los\ninmuebles y los semovientes. En igual sentido en la interpretación que realiza la Contraloría\nGeneral de la República, de su Manual sobre normas técnicas de control interno relacionado al uso,\ncontrol y mantenimiento de vehículos, los mismos son catalogados como bienes públicos.\n\n\n\n    De manera particular a todos los vehículos pertenecientes al Estado, la Ley de Tránsito por Vías\nPúblicas Terrestres, Nº7331 del 13 de abril de 1993, en su artículo 221, referente a la Regulación\nde uso de Vehículos del Estado costarricense, señala concretamente:\n\n\n\n \"La presente Ley regula el uso de los vehículos oficiales de los Poderes del Estado, como bienes\npúblicos que cumplen un fin de interés público.\"\n\n\n\n    Por su parte la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley Nº7428 del 7 de\nsetiembre de 1994, realiza una definición de Fondos Públicos sumamente interesante y por lo cual\nengloba la competencia del órgano contralor a los vehículos del Estado, cuando\n\n\n\n\nseñala su artículo 9 sobre Fondos Públicos lo siguiente:\n\n\n\n \"Fondos Públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de\nempresas o de entes públicos.\"\n\n\n\n    En relación directa con normas que plantean la inembargabilidad de bienes de órganos del Estado,\no instituciones descentralizadas tenemos la Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda\nNº7052 del 13 de noviembre de 1986, en su artículo 86 cuando señala las prerrogativas del sistema y\nseñala: \"...ch) Inembargabilidad de sus bienes, depósitos, fondos y rentas, salvo que\ncontractualmente renuncie a este beneficio para obtener facilidades crediticias determinadas.\" La\nLey Orgánica de JAPDEVA, Ley Nº5337 del 27 de agosto de 1973, señala en su artículo 43:\"Los bienes\ninmuebles de JAPDEVA y de los ferrocarriles del Atlántico, serán inembargables.\" La Ley Orgánica del\nInstituto Costarricense de Ferrocarriles Nº7001 del 19 de setiembre de 1985, señala en su\nartículo38: \"El patrimonio y los demás bienes del Instituto serán inembargables\". La Ley\nConstitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, Ley Nº 17 del 22 de octubre de 1943,\ndispone en su artículo 48 lo siguiente: \"...d. Inembargabilidad de sus bienes, fondos y rentas.\". La\nLey del Instituto Nacional de las Mujeres, Ley Nº7801 del 30 de abril de 1998, señala en su artículo\n24: \"...d) Inembargabilidad de sus bienes, depósitos, rentas y fondos.\". La Ley Orgánica del\nPatronato Nacional de la Infancia, Ley Nº7648 del 9 de diciembre de 1996, en su artículo 35 señala:\n\" ...d) Inembargabilidad de sus bienes, depósitos, rentas y fondos.\". La Ley del Instituto de\nDesarrollo Agrario, Ley Nº6735 del 29 de marzo de 1982, en su artículo 7 dice: \"... c)\nInembargabilidad de sus bienes, depósitos, fondos y rentas;...\". La Ley de la Autoridad Reguladora\nde los Servicios Públicos, Ley Nº7593 del 9 de agosto de 1996, dice en su artículo 61: \"El\npatrimonio general de la Autoridad Reguladora será inembargable y, en ninguna forma, podrá ser\ntraspasado al Gobierno Central o sus instituciones ni usado por ellos.\". Y por último el Código\nMunicipal, Ley Nº7794 del 30 de abril de 1998, dispone en su artículo 63: \"Salvo los casos\ncontemplados en este código, los bienes, derechos, licencias o patentes municipales no podrán ser\nobjeto de embargo ni de remate judicial.\"\n\n\n\n    Las normas transcritas, categorizan los bienes patrimoniales, del Estado como de sus\ninstituciones descentralizadas, como bienes cuya finalidad, disposición, privilegios y protección,\nlos distinguen de cualquier otro bien de los llamados de dominio público, y fundamentalmente los\ndiferencian de los bienes privados pertenecientes a los particulares.\n\n\n\n    Llama la atención la característica de la inembargabilidad de los bienes pertenecientes a las\ninstituciones descentralizadas y a organismos estatales, y sin el ánimo de ser taxativa la lista,\nmuchas instituciones tendrán normativa en igual sentido para la protección de sus bienes inmuebles y\nmuebles.\n\n\n\n    Por su parte en el derecho comparado se pueden encontrar normas similares que tienden\nefectivamente a la protección de todos los bienes pertenecientes al Estado.\n\n\n\n \"La regla de la inembargabilidad, de larga tradición en la Leyes sobre Administración y\nContabilidad de la Hacienda Pública, se recoge hoy en el artículo 18 de la Ley de Patrimonio del\nEstado: «ningún Tribunal podrá dictar providencia de embargo, ni despachar mandamiento de ejecución\ncontra los bienes y derechos del Patrimonio del Estado, ni contra las rentas, frutos o productos del\nmismo, debiendo estarse a lo que dispone la Ley General Presupuestaria». Esta Ley, por su parte,\nextiende la inembargabilidad a todos los derechos, fondos, valores y bienes en general de la\nHacienda Pública, estableciendo que el cumplimiento de las resoluciones judiciales que determinen\nobligaciones a cargo del Estado o de sus Organismos autónomos corresponderá exclusivamente a la\nAutoridad administrativa que sea competente en la materia, que acordará el pago en la forma y con\nlos límites del respectivo presupuesto y, si fuese necesario, mediante un crédito extraordinario o\nun suplemento de crédito, que deberá solicitarse de las Cortes dentro de los tres meses siguientes\nal de la notificación de la resolución judicial, momento a partir del cual la deuda devengará el\ninterés de demora al tipo básico del Banco de España\" (Parada pág. 32)\n\n\n\n    Los hechos que dan origen a este análisis, representan una limitación al ejercicio pleno del\nderecho de propiedad de los bienes del Estado, que en algún sentido, sería una especie de \"embargo\nde hecho\" que cercena el uso público para el cual está afectado el vehículo del Estado.\n\n\n\n\nEL REGIMEN DE DERECHO PUBLICO\n\n\n\n    Ahora bien y atendiendo a otra característica de los bienes patrimoniales -así como también de\nlos bienes demaniales- su regulación normativa está compuesta por un conjunto de reglas de Derecho\nAdministrativo, y general del Derecho Público que les dan una cobertura especial con relación a otro\ntipo de bienes, como por ejemplo, bienes de particulares regidos generalmente por las reglas del\nDerecho Civil.\n\n\n\n\n   Se ha dicho en este sentido que:\n\n\n\n \"Síguese de aquí que constituye un error la habitual presentación del estudio de los bienes de la\nAdministración sobre la distinción entre bienes de dominio privado y bienes de dominio público; y lo\nes porque enmascara la realidad de que en el Derecho español todos los bienes de la Administración\nestán sujetos a un régimen jurídico básico, pleno de exorbitancias y privilegios, derogatorio del\nsistema de acciones civiles, y sin parangón en el Derecho comparado, y por ello principalmente puede\ndecirse que se aplica a los bienes de dominio privado de la Administración un régimen jurídico de\nDerecho público. Sobre él, y además de él, los llamados bienes de dominio público o bienes\ndemaniales todavía disfrutan de un plus de exorbitancias en su protección y están sujetos a reglas\nde Derecho administrativo minuciosas sobre su utilización, destino y aprovechamientos.\" (Parada,\npág. 15)\n\n\n\n    La adquisición de los bienes por parte de la Administración, en tratándose de bienes muebles, se\npuede producir a título oneroso, sin ejercicio de la potestad expropiatoria, utilizando las formas\nparticulares de los contratos administrativos, asimismo, su transmisión o salida fuera de los\ndominios de propiedad del Estado, se hace bajo formas administrativas determinadas, y bajo los\ncontroles y fiscalización de los órganos contralores internos y externos de las Administraciones\nPúblicas.\n\n\n\n    Por ejemplo, en España, la venta de bienes muebles de la Administración, presenta una regulación\nparticular del Derecho Administrativo, y procedimientos establecidos, que los diferencian de las\nsimples formas de transmisión del Derecho Civil, y que son parte de una cobertura especial de estos\nbienes:\n\n\n\n \"Por lo que respecta a la enajenación de bienes muebles, las reglas aplicables difieren un tanto de\nlas hasta ahora expuestas, a saber: la competencia para su enajenación corresponde al Ministerio que\nlas hubiera venido utilizando y el acuerdo de venta implica, en su caso, y por sí solo, la\ndesafectación de los bienes de que se trate; la regla de la subasta se impone, salvo que el valor de\nlos bienes a enajenar no exceda de 500.000 pesetas y se trate de bienes obsoletos o deteriorados, en\nque podrá acordarse la enajenación directa (art. 95 de la Ley de Patrimonio del Estado, en su\nredacción dada por Ley 33/1987, de 23 de diciembre)\" (Parada, pág. 21)\n\n\n\n    Tampoco debemos olvidar que la satisfacción de las deudas contraídas con el Estado se hace\ndirectamente con las Administración Central mediante mecanismos propios del Derecho Administrativo,\nel correspondiente reclamo administrativo, y en definitiva quedará siempre allanada la vía judicial,\npara que los particulares satisfagan sus créditos contra las administraciones públicas en los\ntribunales de justicia. Lo anterior, de conformidad con el artículo 122 de la Constitución Política,\nla Ley de la Administración Financiera, La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-\nAdministrativa.\n\n\n\n\nEL DERECHO DE RETENCION COMO FIGURA DEL DERECHO PRIVADO\n\n\n\n    El Código Civil de Costa Rica, Ley Nº 63 del 28 de setiembre de 1887, y sus reformas en su\nartículo 1357 plantea el Derecho de Retención como una figura típica del Derecho Privado, en\nespecial referencia a lo que se denomina el Contrato de Depósito Convencional.\n\n\n\n    Sin embargo, y en primer lugar se encuentra como postulado general planteado en el artículo 1195\nque señala:\n\n\n\n \"El que ha ejecutado una obra sobre una cosa mueble tiene el derecho de retención hasta que se le\npague\".\n\n\n\n    Y en igual sentido el Contrato de Depósito Convencional se constituye para la guarda y custodia\nde una cosa mueble, siendo que el mismo en principio es gratuito, estableciendo la obligación del\ndepositario de prestar la diligencia y cuidado necesarias para la guarda y conservación de la cosa\nmueble.\n\n\n\n\n   El artículo 1357 del Código Civil señala concretamente:\n\n\n\n \"El depositante es obligado a indemnizar al depositario todos los gastos que haya hecho en la\nconservación de la cosa, y las pérdidas que la guarda haya podido ocasionarle. El depositario, para\nser pagado, goza del derecho de retención.\"\n\n\n\n    Asimismo el artículo 522 del Código de Comercio, Ley Nº3284 del 30 de abril de 1964 prescribe el\nDerecho de Retención como una figura típica del Derecho Comercial, en su regulación propia del\nContrato Mercantil de Depósito. Dicho contrato se estima mercantil si las cosas depositadas son\nobjeto de una operación mercantil, y que se haga a consecuencia de una operación mercantil.\n\n\n\n\n   El artículo 522 dispone lo siguiente:\n\n\n\n \"Salvo pacto en contrario, el depósito tiene derecho a exigir retribución por el depósito, la cual\nse fijará en el respectivo contrato; y en defecto del convenio, cobrará conforme a la costumbre de\nla plaza en que quede depositado el objeto. Podrá hacer uso del derecho de retención en tanto no se\nle pague la retribución que le corresponde.\"\n\n\n\n    A pesar, de las regulaciones propias del Derecho Civil, por criterio de especialidad, la\nnormativa que regula los bienes muebles del Estado, prevalece sobre el interés particular, por lo\nque la figura de la retención para el pago de deudas contraídas por El Estado, no opera en estas\ncircunstancias.\n\n\n\n    Por otra parte a manera de información ya este órgano consultivo ha evacuado consultas en las\ncuales se ha tratado el aspecto específico del llamado derecho de retención. Si bien se ha hecho\nreferencia a aspectos diversos, pueden verse sobre el tema general del derecho de retención el\nC-007-90, y el OJ-011-97.\n\n\n\n    Sin ánimo de calificar una conducta como probablemente delictiva, pues la competencia en tal\nsentido es dada a los Tribunales de Justicia, el Código Penal en el artículo 223 regula la figura de\nla Retención Indebida, el cual literalmente señala:\n\n\n\n \"ARTICULO 223.- Se impondrá la pena establecida en el artículo 216, según el monto de lo apropiado\no retenido al que, teniendo bajo su poder o custodia una cosa mueble o un valor ajeno, por un título\nque produzca la obligación de entregar o devolver, se apropiare de ello o no lo entregare o\nrestituyere a su debido tiempo, en perjuicio de otro. Si no hubiere apropiación sino uso indebido de\nla cosa, con perjuicio ajeno, la pena se reducirá, a juicio del juez. En todo caso, previamente el\nimputado será prevenido por la autoridad que conozca del asunto, para que, dentro del término de\ncinco días, devuelva o entregue el bien, y si lo hiciere no habrá delito, quedando a salvo las\nacciones civiles que tuviere el dueño.\"\n\n\n\n    En tal sentido, es obligación de todo funcionario público que conozca la posible comisión de un\nhecho delictivo el denunciarlo a los tribunales de justicia (Ver artículo 281-A del Código Procesal\nPenal), los cuales serían los competentes para decretar la devolución del bien retenido por la\nempresa mencionada. No omito manifestar de nuevo que, los órganos jurisdiccionales deben evaluar la\nconducta a efectos de determinar la posibilidad de que se hubiera incurrido en algún hecho típico.\n\n\n\n    Por lo tanto, la denuncia correspondiente puede hacerse sin la intermediación de esta\nrepresentación legal del Estado, por lo que cualquier funcionario público en el ejercicio de sus\nfunciones puede denunciar directamente, ante la sospecha de que algunos hechos de su conocimiento\npueden ser conductas típicas.\n\n\n\n\nSOBRE LA COMPETENCIA DE LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA\n\n\n\n    Como hemos reseñado líneas atrás, la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, Ley\nNº7428 del 7 de setiembre de 1994, establece una enumeración de lo que se considera Fondos Públicos,\nla cual es sumamente interesante y por lo cual engloba la competencia del órgano contralor a los\nasuntos propios de los vehículos del Estado, cuando señala su artículo 9 sobre Fondos Públicos lo\nsiguiente: \"Fondos Públicos son los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de\nórganos, de empresas o de entes públicos.\"\n\n\n\n     Como se puede notar no se hace distingo alguno en cuanto a la naturaleza jurídica de los\nbienes, es decir, bienes demaniales, patrimoniales, o cualquier otro sobre el cual se haya teorizado\nsu particular naturaleza jurídica.\n\n\n\n     El artículo 1 de la Ley Orgánica en plena concordancia con la Constitución Política señala a la\nContraloría General de la República como el órgano constitucional de control de la Hacienda Pública,\nsiendo que dicho órgano tiene competencia sobre los fondos y actividades privados. El artículo 8 de\nla ley señala las características de lo que se considera Patrimonio público, cual es la\nuniversalidad constituida por los fondos públicos y por pasivos a cargo de la Hacienda Pública.\n\n\n\n     Por último y siempre en reseña de la competencia del órgano contralor tenemos la potestad de\nemitir dictámenes con carácter vinculante sobre las materias de su competencia, aspecto que se\ncomplementa con el artículo 240 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres, en el Título que\nregula acerca del uso de los vehículos del Estado, cuando señala que la verificación y aplicación\ndel cumplimiento de las anteriores disposiciones están a cargo de la Contraloría General de la\nRepública. Debemos recordar que el artículo 221 señala a los vehículos del Estado con una naturaleza\njurídica de ser bienes públicos, afectados a un fin de interés público. En consecuencia, se emite el\npresente criterio sin perjuicio de lo que disponga el órgano contralor.\n\n\n\n\nCONCLUSION\n\n\n\n 1-) Por disposición expresa de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, la\ncompetencia para resolver asuntos referentes a los vehículos del Estado, le corresponde a dicho\nórgano, al ser catalogados los mismos como Fondos Públicos, y ubicarse dentro del concepto\nconstitucional que se da de Hacienda Pública. En igual sentido la Ley de Tránsito por Vías Públicas\nTerrestres, le confiere al órgano contralor la competencia para referirse a la materia propia de\nvehículos del Estado. No debemos olvidar la denominación de ser bienes públicos destinados a un fin\nde interés público. Por lo anterior la Opinión Jurídica que se emite se realiza sin perjuicio de lo\nque disponga dicho órgano.\n\n\n\n 2-) Los vehículos del Estado, no constituyen parte de los llamados bienes demaniales o de dominio\npúblico del Estado, como tales. Dichos bienes pertenecen a la categoría de Bienes Patrimoniales del\nEstado, que se encuentran afectados a la consecución de un fin de interés público, y son catalogados\ncomo Bienes Públicos que como tales no se asimilan a los bienes de los particulares, sino que\nrevisten una serie de características especiales de protección y privilegios que superan el interés\nprivado. La normativa que involucra la regulación de los vehículos del Estado es de Derecho Público,\ny además por disposición expresa legal los vehículos del Estado son inembargables. Además de lo\nanterior, los vehículos del Estado, se encuentran revestidos de controles mediante inventarios\npatrimoniales, así como también, su debida inscripción en el Registro Público de Vehículos\nAutomotores.\n\n\n\n 3-) No procede aplicar, el derecho de retención del artículo 1195 del Código Civil, en tratándose\nde vehículos del Estado, siendo que la situación fáctica que motiva el presente análisis, podría\ncaer en una figura delictiva del Código Penal llamado Retención Indebida, sin embargo, no\ncalificamos la conducta ya que son los tribunales de justicia los encargados de valorar la tipicidad\nde los hechos.\n\n\n\n\nSe suscribe, atentamente,\n\n\n\n\nLic. Ronny Bassey Fallas\n\n\n\n\nPROCURADOR ADJUNTO.",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 110 - J of 12/22/1998\n\nOJ-110-98.\n\nSan José, December 22, 1998.\n\nDoctor\nRogelio Pardo Evans\nMINISTER OF HEALTH\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to official letter DM-2221-98, dated March 5, 1998, signed by Dr. Herman Weinstok Wolfowicz, Minister of Health at that time.\n\nBACKGROUND OF THE CONSULTATION:\n\nThe official letter describes the situation regarding the events that occurred with respect to the motorcycle, license plate 14-01677, owned by the Ministry of Health, which is currently being held by the company Sociedad Anónima de Vehículos Automotores (SAVA):\n\n1.- On December 24, 1996, Health Technician Rafael Ángel Quirós Quirós, an official of the Chorotega Health Region, who was driving the Honda motorcycle, license plate M-14-01677, owned by the Ministry of Health, was struck by another vehicle in front of the facilities of the Colegio de Carrillo, Guanacaste.\n\n2.- As a result of the aforementioned collision, the motorcycle in question suffered serious damage, which was recorded in the \"Judicial Inspection Report\" (Acta de Inspección Judicial) of 9:45 a.m. on January 7, 1997, from the Alcaldía Mixta de Carrillo.\n\n3.- Covered under policy 920-0005191, the matter was transferred to the Instituto Nacional de Seguros (I.N.S.) for the purpose of repairing the motorcycle in question, and consequently, the I.N.S. \"Loss Acceptance and Adjustment Report\" (Acta de aceptación y ajuste de pérdida) was signed by Lic. Jorge Brenes Vargas, Chief Administrative Officer (Oficial Mayor) of our institution, on March 17, 1997, setting the compensation at the sum of ¢150,000.00.\n\n4.- Based on the aforementioned damage appraisal, Lic. Brenes Vargas, via official letter OM/R/555 of May 14, 1997, authorized the motorcycle repair shop of the company Sociedad Anónima de Vehículos Automotores (SAVA) to carry out all pertinent procedures before the I.N.S. and repair the referenced motorcycle.\n\n5.- Upon completion of the repair, the SAVA company presented a bill for collection in the amount of ¢329,247.55, vastly exceeding the authorized repair amount of ¢150,000.00, without having either the agreement or authorization of this Ministry or the I.N.S., despite which the company in question chose to retain said motorcycle until the amount they charged is paid.\n\n6.- Given the above, Lic. Brenes Vargas sent official letters DM-1358-97 of October 15, 1997, and OM-1454 of November 3, 1997, to both SAVA and the I.N.S. so that they would provide a prompt solution to the dispute and deliver the motorcycle in question to the institution, as it is essential for attending to urgent programs or responding to the procedures carried out. Therefore, we must consider the administrative efforts aimed at resolving the problem to be exhausted.\n\nThe official letter finally states that the matter is being referred to the Office of the Attorney General of the Republic (Procuraduría General de la República) so that the necessary judicial actions may be initiated for the motorcycle in question to be returned to the Ministry.\n\nPrior to responding to your request regarding the possibility of filing judicial actions for the described events, it is necessary to clarify the legal nature of the State's motor vehicles in order to elucidate whether or not it is possible to find a legal solution to the problem raised.\n\nON PUBLIC DOMAIN PROPERTY (BIENES DE DOMINIO PÚBLICO):\n\nIt is necessary to mention at the outset that, just as the Public Administration fundamentally tends in all its actions towards the satisfaction of a public purpose, or the satisfaction of the common good, the property available to the Public Administrations, as well as their human resources or any other type of resources, directly serve the satisfaction of the public purposes assigned to them by competence. This is why we believe the motorcycle in question is an integral part of the State's assets (patrimonio estatal); however, we must clarify the questions regarding the legal nature of said State property.\n\nWithout intending to conduct a deep analysis of public domain property, we must make a reference to it for the purpose of clarifying whether or not State vehicles belong to this type of property. Additionally, we must note that this institution has already issued many pronouncements on the matter, so the scope of the opinions (dictámenes) issued in due course can be consulted, for which it suffices to cite opinion C-072-97.\n\nThe public domain of the State has been defined as:\n\n\"...the set of things assigned for the 'direct' use of the community pertaining to a territorial administrative entity (Nation, province, commune). This reference to an administrative entity is essential for determining the jurisdiction.\n\nThese things, by reason of the public use by the administered, are not susceptible to private appropriation.\" (Rafael Bielsa, Principios de Derecho Administrativo, Third edition, Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1963, p. 782)\n\nPublic domain property encompasses a very large category, with the assignment (afectación) of the property being an important characteristic thereof.\n\nThe Constitutional Chamber (Sala Constitucional) has stated on the subject as follows:\n\n\"The public domain is comprised of property that manifests, by the express will of the legislator, a special purpose of serving the community, the public interest. - They are the so-called dominical property, demanial property, public things or property, or public property, which do not belong individually to private persons and are intended for public use and subject to a special regime, outside the commerce of men. - That is, assigned by their very nature and vocation. - Consequently, these properties belong to the State in the broadest sense of the concept; they are assigned to the service they provide, which is invariably essential by virtue of an express norm.\" (Voto 2306-91)\n\nDoctrine has already noted the trend that public domain admits the possibility that movable things (cosas muebles) may bear such a characteristic. It suffices to give as examples the so-called historical, artistic, and also archaeological heritage, which have been the subject of analysis in this regard. In Spanish doctrine, we find particular references to these situations and affirmative solutions to the demanial possibility of movable property.\n\n\"This conception had to be radically overcome when the criterion of assignment (afectación) as typical of demaniality was accepted; for it is clear that not only portions of the territory, but also buildings and movable things, can be destined for public use or the maintenance of a public service. Moreover, our positive Law not only does not oppose this solution in the least, but offers us explicit declarations which, by the way, vary according to the date of the regulatory legislation, regarding the legislator's opinion, considering, for example, as belonging to the public domain the buildings destined for primary education schools, slaughterhouses, markets, exchanges, and town halls and, likewise, hospitals, hospices, museums, and provincial palaces...\n\nHowever, despite the obstacles previously seen, throughout the 19th century, the opinion gained ground in France that certain movable property (art objects, documents, historical memorabilia...) had to enjoy the protection implied by the legal regime of public domain. It is true that it clashed with the positive obstacle of Article 2.279 of the Napoleonic Code (In movable property, possession is equivalent to title), but jurisprudence found sufficient arguments to circumvent it, imposing the thesis of the inalienable and imprescriptible character of such property.\n\nAmong us, BALLBÉ has defended the possibility of movable public domain, stating that 'the connection with the public interest is, if possible, greater in movable property than in immovable property, because if the immovable property supporting the service is susceptible to substitution by another, the same does not occur with the numerous movable objects whose value lies intransferably in them; the danger of their alienability and prescriptibility would cause far greater damage than that which would originate from that of immovable property.'\n\nIndependently of the contrary arguments of a general nature that could be deduced from Article 464 of the Civil Code, the truth is that, in view of the special legislation --particularly that enacted for the protection of Historical Heritage-- there can be no doubt about the exorbitant powers the State has over its own property of a historical and artistic nature (including, naturally, movable property) since, even over privately owned property of historical or artistic value, such legislation grants exorbitant powers. These are the principles that inspire the recent Law 13/1985, of June 25, on Spanish Historical Heritage.\" (Garrido Falla, Fernando, Tratado de Derecho Administrativo, Volume II, General Part: Conclusion, Tenth Edition, Editorial Tecnos S.A., 1992, pp. 414-415)\n\nSupporters of the criterion of movable public domain property show themselves in the same vein: Marienhoff, Miguel S., Tratado del Dominio Público, Tipográfica Editora Argentina, S.A., Buenos Aires, 1960, p. 94; Sánchez Morón, Miguel, Barranco Vela, Rafael, Castillo Blanco, Federico A., and Delgado Piqueras, Francisco, Los Bienes Públicos (Régimen Jurídico), Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1997, p. 39.\n\nIn this sense, it is interesting to highlight what another part of the doctrine notes —admitted the possibility of movable public domain property— regarding the civil protection of the good-faith possessor.\n\n\"Admitted, then, the possibility de lege data of the movable public domain, it may happen that such property becomes the object of alienation and that, over time, it comes into the possession of a private individual of good faith who one day finds himself disturbed by the action of inalienability of the public domain, because the original sale is null.\n\nArticle 464 of the Civil Code, one of the most controversial among civil law scholars, establishes that 'the possession of movable property, acquired in good faith, is equivalent to title.' A similar question to the one previously posed then arises. Must the rule of inalienability of the public domain prevail over the protection that Article 464 of the Civil Code affords the good-faith possessor of movable things?\n\nWe also consider here that the rule of inalienability of the public domain must prevail over the protection of good faith.\n\nIt is not only the argument of the superiority of the public function —protected by inalienability— over the private function —protected by good-faith possession— but also arguments deduced from Civil Law itself that lead to the same solution. It would be somewhat contradictory for the rule of inalienability to offer opposite solutions when applied to movable property registered in the Registry and when applied to movable property. But it is not only that, since the publicity of one class of property and another is not identical. Article 464 of the Civil Code protects the good-faith possessor and, therefore, requires that possession exists for there to be protection. Well, Article 460, paragraph 3, of the same Code, stipulates that possession shall be lost when the possessed thing may be taken out of commerce. It logically follows that when a thing is out of commerce, there can be no possession over it, so there can be no possession over public domain property whose extra-commercial character, not by nature but by its purpose, is generally accepted.\" (Clavero Arévalo, Manuel Francisco, La inalienabilidad del dominio público, in Revista de Administración Pública, No. 25, Madrid, 1958, p. 79 and 80)\n\nAs can be noted, in other legal systems the possibility has been evaluated not only of the existence of immovable public domain property, but also of movable property. Therefore, we must highlight several aspects of the preceding quote regarding the characteristics of motor vehicles belonging to the State. They, as movable property, bear a particular similarity to immovable property: their registral character, that is, their registration in the Public Registry of Motor Vehicles (Registro Público de Vehículos Automotores), which affords them greater protection than other types of movable property belonging to the State, which are registerable only through internal administrative mechanisms regarding national assets (patrimonio nacional).\n\nON THE INALIENABILITY OF PUBLIC DOMAIN PROPERTY:\n\nOne of the attributes already mentioned for public domain property is that they are not susceptible to appropriation, and therefore they do not prescribe in favor of private individuals. In the same sense, inalienability implies that they are not subject to sale, so long as they retain the full attributes of public domain property and are not de-assigned (desafectados) through the procedures established in the legal system.\n\nOn this point, the following has been stated:\n\n\"Assignment (afectación), the basis of inalienability.— The opinion of the authors who think that the legal-administrative regime of public domain is based on the idea of assignment, understood as the destination for a public function given to certain Administration property, can be considered the dominant doctrine. Assignment, that is, the destination of administrative-owned property for a public purpose, marks, for the dominant doctrine, the basis of the inalienability of the public domain.\n\nIt is assignment that sets the beginning of this inalienability, just as de-assignment (desafectación) determines the cessation of inalienability.\n\nAssignment operates indisputably in the Spanish administrative regime, since the Civil Code determines the concept of public domain not only based on the persons to whom the property belongs, but also based on the destination given to that which belongs to the Administration.\" (Clavero, p. 35)\n\nNow then, with what we have indicated, and without having been exhaustive in the analysis, State vehicles do not form part of the so-called demanial property, because even though doctrine has admitted this possibility, in our legal system they do not possess that legal nature.\n\nON THE PATRIMONIAL PROPERTY OF THE STATE (BIENES PATRIMONIALES DEL ESTADO):\n\nThe existence of patrimonial property of the State, in clear difference from public domain property, has been highlighted by the majority doctrine, with the particularities of one and the other being the characteristic for conceptualizing both types of property. In this sense, the Constitutional Chamber has referred very broadly to the concept of public domain property, but not so with the so-called fiscal or private domain property, to which it has not made references. For this, see Voto 6758-93, as well as any other that raises the issue of public domain property, from which conclusions could be drawn by opposition.\n\nIn some sense, the concrete reference of classifying the belonging of State vehicles to some category of property has not been clear on the part of the doctrine. However, it is necessary to resort to the different arguments made in this regard, for the purpose of placing their belonging within the patrimonial property of the State, and also to try to recognize other privileged characteristics of this category of property.\n\nCONCEPT\n\nDoctrine is in agreement in pointing out that the State is the owner of a series of properties, over which it directly exercises its full right as such. It represents, therefore, a set of goods, things, etc., that the State possesses in its capacity as owner. Certainly, patrimonial property does not enjoy the characteristics of public domain property, insofar as it is not assigned (afectados) to a public use or a public service; however, its mediate purpose gives it a special category within the total framework of the legal system, distinct from mere simple private property.\n\nRegarding the concept of patrimonial property, the following has been stated:\n\n\"The concept of patrimonial property has, therefore, a residual character; it is constituted by the property belonging to the Public Administrations that is not of the public domain. But alongside that negative characteristic, there is another of a positive sense, which is that patrimonial property is subject to the ordinary regime of civil property, with the exception of the existence of a special regime for the protection thereof, a regime that is similar to that of public domain property....\n\n...The jurisprudence on the acquisition of patrimonial property is reduced to two rulings, both referring to scarcely significant aspects. On one hand, the enumeration of the forms in which such acquisition can take place: by attribution of the law; for valuable consideration, with or without the exercise of the power of expropriation; by inheritance, legacy, or donation; by prescription, and by occupation. On the other hand, the requirements for the conversion into patrimonial property of those of the public domain that have been the object of de-assignment (desafectación); a conversion that does not take place until the formal reception thereof by the competent body (which, in the State, is the Ministry of Economy and Finance). (Santamaria Pastor, Juan Alfonso, and Parejo Alfonso, Luciano, Derecho Administrativo, La Jurisprudencia del Tribunal Supremo, Editorial Centro de Estudios Ramón Areces S.A., First Reprint, July 1992, pp. 500 and 501)\n\nTYPES OF PATRIMONIAL PROPERTY\n\nThis type of property, called patrimonial property of the State, has been divided into classes, depending on its own characteristics and the public service to which it is assigned.\n\n\"'Patrimonial' Property of the State. Division by reason of its assignment (afectación).-- The property of the 'domain' of the State and which, therefore, constitutes its assets (patrimonio) (art. 2342 of the Civ. Code), can be classified into two categories attending to the economy of use and the form of common utilization: 1) property destined for public utility or, better yet, for public services, but not for direct use, since only public domain property is subject to that use; State property is solely for public utility 2) private property of the State not assigned to public services.\n\nThe criterion of the distinction is determined by the form of utilization in natura of the State's property, and in this respect two categories can be established:\n\na) Patrimonial property destined for a public service, whose administrative utilization is immediate (in the first degree). Due to their special character and purpose, these properties are not alienable while their assignment (afectación) lasts. By reason of this assignment, they are sometimes confused with public domain property. To this class of property belong bridges, port facilities, buildings or places in which a national establishment exists, etc.\n\nThe unavailability of these properties has been rightly judged by the Supreme Court, in declaring that the house occupied by a federal court, the national post office, etc., are unattachable (\"Fallos, t. 33, p. 116).\n\nb) Patrimonial property destined for private economy, like those of private individuals. We have already defined them in giving their concept (see No. 457); consequently, like things of private patrimony, they can be alienated at any time, provided that the sale or alienation brings an economic-financial advantage to the State's assets, or an advantage for the general economy of the country.\n\nTo the characteristics already indicated, a difference of a juridical and legal order is added: the unavailability of the former, and the availability of the latter. It would be convenient to give this distinction legal ratification.\n\nPatrimony of the State. Concept. Composition. When dealing with the public domain, one starts from the distinction between the public domain and the private or patrimonial domain of the State; but this is a distinction of a juridical character only, which in no way is sufficient to determine a difference of an administrative, economic, or financial order between one domain and the other. For this, it is necessary to consider the notion of the State's patrimony (province or commune) from another point of view, because in effect, 'if for the jurist the provisions of positive law constitute the point of departure, for the economist, on the contrary, they constitute the point of arrival.'\n\nThe juridical concept of the State's patrimony differs from the financial concept. While in the first of the concepts the juridical subject State manifests its personality through the possession or dominion of patrimonial property, as a financial subject it reveals itself through the activity directed at the formation of public revenues and the employment of them in the production and provision of public services (as financial activity). The State's patrimony is a necessary premise of its juridical personality.\" (Bielsa pp. 788 and 789)\n\n\"Legal enumeration. Well then, admitted that the juridical distinction of domain cannot by itself determine an analogous distinction of a financial nature, it is necessary to define the State's patrimony (private economic goods) by its specific characteristics. The following property legally belongs to this category (according to art. 2342 of the Civil Code): 1) all lands that, being situated within the territorial limits of the Republic, lack another owner;\n\n2) the mines of gold, silver, copper, precious stones, and fossil substances, notwithstanding the domain of corporations or private individuals over the surface of the earth;\n\n3) vacant or unclaimed property and that of persons who die without having heirs, according to the provisions of this Code;\n\n4) the walls, war squares, bridges, railways, and all construction made by the State or by the States and all property acquired by the State under any title;\n\n5) the vessels that run aground on the coasts of the seas or rivers of the Republic, their fragments, and the objects of their cargo, being of enemies or corsairs.\n\nAccording to our division based not on the law, but on the juridical regime of the property, only those included in sections 1, 2, 3, and 5, and some of those included in section 4, are exclusively private domain property.\n\nWalls, war squares, bridges, railways functioning as public services (although they can be those of an industry exploited by the State without constituting public services) are patrimonial property of the first category, and therefore are unavailable (not susceptible to appropriation, nor to any real right affecting them)\" (Bielsa p. 790) (boldface not in original)\n\nA part of the Spanish doctrine has classified them, in the absence of a clear normative definition, as public service property (bienes de servicio público).\n\n\"In contrast, public service property includes the public buildings housing the organs of the State (art.1.1LPE), of the Autonomous Communities, and of the Local Entities (art. 4 RBEL) and, in general, those that serve as support for the provision of any public service, such as 'slaughterhouses, markets, exchanges, hospitals, hospices, museums (...), schools, cemeteries, transportation elements, swimming pools, and sports fields,' etc. (following the list of art. 4 RBEL). Also included are the railway public domain, ports and airports, and the military public domain ('walls, fortresses, and other defense works of the territory' --art. 339.2.º CC--, including barracks, camps, and other military installations). In reality, this category is very broad. So much so that, if one starts from a broad concept of public service as equivalent to administrative action, all publicly owned property would be demanial. Therefore, in the absence of an express norm that qualifies one or another category as public domain or patrimonial property, it is advisable to distinguish, as French jurisprudence does, according to criteria of essentiality or special linkage (aménagement spécial) of the property to the service in question.\n\nThus, the expression in Article 4 of the RBEL must be understood, which refers to 'property directly destined for the provision of public or administrative services.'\" (Sánchez, Barranco, Castillo, and Delgado, p. 38)\n\nMEANS OF PROTECTING PATRIMONIAL PROPERTY\n\nFor their part, patrimonial property can enjoy legal protection mechanisms, which are not only those that civil law has provided for any claim against the disturbance of property or possession, but also, due to their special characteristics, some other protection that ordinary private property does not have.\n\nIt has been stated that:\n\n\"Patrimonial property enjoys an exorbitant protection regime very similar to that of demanial property: the power of possessory reinstatement (reintegro posesorio), the power of investigation, the power of demarcation (deslinde), and unattachability (inembargabilidad). The jurisprudence refers only to the first and third of these aspects.\" (Santamaria and Parejo, p. 503)\n\nNow then, without departing from the facts described, which is the appropriation (apropiación) of a State vehicle by a private individual, we must say that, due to the very characteristics we have indicated, they cannot be equated with property strictly regulated by the Civil Code. That is, patrimonial property, which includes State vehicles, has protections beyond those of private property.\n\nIn particular, we can point out that the self-protection (autotela) of patrimonial property is manifested through the inventories of national assets conducted by the State, as well as, in the particular case of motor vehicles, their registration in the Public Registry of Motor Vehicles as State property, with the particularity of their unattachability, preventing them from being the object of any judicial resolution aimed at satisfying debts contracted by the Central Public Administration.\n\n\"As has been stated, the basic legal regime of the Administration's property, applicable, therefore, to those modestly called private domain or patrimonial property, entails an exorbitant protection regime that has nothing to do with the powers of any private individual over their property. A public regime, consequently, which, without reaching the fullness of the means of protection that the public domain regime entails, prevents in any case the pure and simple assimilation of the nature of this administrative property to civil property. This exorbitant regime is characterized by the Administration's self-protection over its property, configured by the powers of demarcation (deslinde), the power of direct recovery of property or proprietary interdict (interdicto propio), administrative eviction (desahucio administrativo), and registration in the Property Registry, and which also includes other rules of an internal and organizational nature directed at officials, such as the preparation of inventories and catalogs...\" (Parada, Ramón, Derecho Administrativo, Volume III, Fifth edition, Marcial Pons, Ediciones Jurídicas S.A., Madrid, 1993 p. 24)\n\nIn the same sense, our legislation contemplates the administrative possibility of protecting against the dispossession of immovable property by the State, through the Administrative Eviction regulated in the General Law of Urban and Suburban Leases (Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos), Law 7527 of July 10, 1995.\n\nThe doctrine even points out the particular powers of the Administration for the protection of its property, whether demanial property or patrimonial property.\n\n\"The Administration's power to recover by itself the possession unduly lost over its property or rights is recognized both by the State Property Law (Ley del Patrimonio del Estado) for State property (art. 8) and in local legislation (art. 70 of the Regulation on Property of Local Corporations). Recovery can only be exercised before one year has elapsed, counting from the day following the usurpation. Once said year has elapsed, the Administration must resort to the civil Courts.\n\nThis power, also called possessory reinstatement or interdictum proprium, protects all the Administration's property, releasing it, unduly in the case of private domain or patrimonial property, as stated, from the need to resort to civil Courts. When dealing with public domain property, the recovery power is enhanced, as it is accepted that the Administration may exercise the action for direct recovery at any time.\" (Parada, p. 29)\n\nTHE UNATTACHABILITY (INEMBARGABILIDAD) OF PATRIMONIAL PROPERTY\n\nWe must not forget that the legal system regulates particular situations regarding State property. This is established in the principles derived from the Political Constitution, which inform about State-owned property, and in accordance with Law No. 70 of February 9, 1925, which concretely establishes:\n\n\"Sole Article. -- Except for the exceptions provided for in contracts and agreements entered into or to be entered into by the Government, State property is not susceptible to seizure (embargo).\" (boldface not in original)\n\nThe legislative protection afforded to such property, without any distinction as to whether they are immovable property or movable property, demonstrates another characteristic of the State's patrimonial property, such as its motor vehicles. Unseizability implies that State property is shielded from any judicial action aimed at undermining the State's ownership of such property, and undoubtedly, the very particular rules of said Law, whose sole provision establishes the unseizability of State property, represents one of the privileges that the State holds in direct relation to all its properties and belongings. We must also note that this long-standing law remains in force, and therefore effective, and it has not been the subject of any constitutional challenge by the Constitutional Chamber.\n\nFor a greater elaboration of the background that motivated the special regulation, there is Law No. 12 of September 26, 1918, whose regulatory whereas clause (considerando) for the purposes of the established regulations is extremely clear regarding the privileges intended to be granted to State property. Said whereas clause states textually:\n\n\"That it is convenient and urgent to prescribe what is necessary to place beyond all doubt that property dedicated to the maintenance of the State is by its nature exempt from seizure (embargo), and that its right to collect them cannot be submitted to the common regime of credit compensation.\"\n\nSeveral aspects are clearly highlighted from the legislator's intent for this regulation, which are, in order: that property serving the purposes assigned to the State, used in its daily work for the achievement of public purposes, is unseizable, that is, not susceptible to a judicial order so decreeing. Finally, it is not permissible to collect credits against the State through the seizure (secuestro), dispossession, or attachment (embargo) of property thus protected. State debts are not susceptible to being paid through the conversion of State property.\n\nThe only three articles of the law regulated the following:\n\n\"Article 1.- Except for the exceptions provided in contracts or agreements concluded or to be concluded by the Government, property directly destined for the public services of the State, local governments, and Boards of Education (Juntas de Educación) is not susceptible to seizure (embargo) by their private creditors.\n\nArticle 2.- Debts arising from taxes and other revenues constituted as income of the Public Treasury, according to Article 1 of the Fiscal Code, as well as those arising from municipal or school taxes, are not susceptible to the compensation payment provided for in Article 806 of the Civil Code.\n\nArticle 3.- This law is of public order and applicable to pending cases regarding the points it defines, the provisions of the preliminary Chapter of the Fiscal Code being thus amplified.\"\n\nThe regulation established by this law was tacitly repealed by Law No. 70 of February 9, 1925, when its sole article regulated in a general and absolute manner that State property, without any distinction, is not susceptible to seizure (embargo). In the same vein, through Law No. 3680 of May 25, 1966, the effects of Article 2 of Law No. 12 are suspended, and an entire system of credit compensation between the State and private individuals is proposed, provided reciprocal obligations exist between both parties. Law No. 3680 established a fixed term of validity from its publication until the last day of 1966.\n\nThe transcribed regulations present clear aspects regarding the protection of State property, thus being a special law on the matter. In the same vein, in 1966, the legislator proposed the possibility of credit compensation with private individuals as a form of resolution for reciprocal obligations, an aspect that draws attention as one of the ways in which private individuals could collect their credits from the State.\n\nHowever, the protection of State property, as well as that of decentralized institutions, is not exhausted by the transcribed regulation, but rather, in the universe of norms, we find multiple references to the protection of the property of the State, its organs, or decentralized institutions.\n\nIn the order of the Central Administration, Executive Decree No. 26544-H of October 30, 1997, states within its definitions, in Article 2, that for legal purposes derived from the application of this regulation, \"Property\" shall be understood to mean movable property, immovable property, and livestock (semovientes). In the same sense, in the interpretation made by the Comptroller General of the Republic (Contraloría General de la República), in its Manual on technical internal control standards related to the use, control, and maintenance of vehicles, these are classified as public property.\n\nIn a particular manner, for all vehicles belonging to the State, the Law of Transit on Public Land Routes (Ley de Tránsito por Vías Públicas Terrestres), No. 7331 of April 13, 1993, in its Article 221, referring to the Regulation of the Use of Vehicles of the Costa Rican State, specifically states:\n\n\"This Law regulates the use of official vehicles of the Branches of State Government, as public property that fulfills a purpose of public interest.\"\n\nFor its part, the Organic Law of the Comptroller General of the Republic (Ley Orgánica de la Contraloría General de la República), Law No. 7428 of September 7, 1994, establishes a highly interesting definition of Public Funds, by which it encompasses the competence of the controlling body over State vehicles, when its Article 9 on Public Funds states the following:\n\n\"Public Funds are the resources, securities, property, and rights owned by the State, organs, companies, or public entities.\"\n\nIn direct relation to norms that establish the unseizability of property of State organs or decentralized institutions, we have the Law of the National Financial System for Housing (Ley del Sistema Financiero Nacional para la Vivienda), No. 7052 of November 13, 1986, in its Article 86, when indicating the prerogatives of the system, states: \"...ch) Unseizability of its property, deposits, funds, and revenues, unless it contractually waives this benefit to obtain specific credit facilities.\" The Organic Law of JAPDEVA, Law No. 5337 of August 27, 1973, states in its Article 43: \"The immovable property of JAPDEVA and the Atlantic railways shall be unseizable.\" The Organic Law of the Costa Rican Railway Institute (Instituto Costarricense de Ferrocarriles), No. 7001 of September 19, 1985, states in its Article 38: \"The patrimony and other property of the Institute shall be unseizable.\" The Constitutive Law of the Costa Rican Social Security Fund (Caja Costarricense del Seguro Social), Law No. 17 of October 22, 1943, provides in its Article 48 the following: \"...d. Unseizability of its property, funds, and revenues.\" The Law of the National Institute for Women (Instituto Nacional de las Mujeres), Law No. 7801 of April 30, 1998, states in its Article 24: \"...d) Unseizability of its property, deposits, revenues, and funds.\" The Organic Law of the National Child Welfare Agency (Patronato Nacional de la Infancia), Law No. 7648 of December 9, 1996, in its Article 35 states: \"...d) Unseizability of its property, deposits, revenues, and funds.\" The Law of the Institute of Agrarian Development (Instituto de Desarrollo Agrario), Law No. 6735 of March 29, 1982, in its Article 7 says: \"...c) Unseizability of its property, deposits, funds, and revenues;...\" The Law of the Regulatory Authority of Public Services (Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos), Law No. 7593 of August 9, 1996, says in its Article 61: \"The general patrimony of the Regulatory Authority shall be unseizable and, in no manner, may be transferred to the Central Government or its institutions, nor used by them.\" And finally, the Municipal Code, Law No. 7794 of April 30, 1998, provides in its Article 63: \"Except for the cases contemplated in this code, municipal property, rights, licenses, or patents may not be subject to seizure (embargo) or judicial auction (remate judicial).\"\n\nThe transcribed rules characterize the patrimonial property of both the State and its decentralized institutions as property whose purpose, disposition, privileges, and protection distinguish them from any other so-called public domain property, and fundamentally differentiate them from private property belonging to individuals.\n\nThe characteristic of unseizability of property belonging to decentralized institutions and state bodies draws attention, and without the intent of being exhaustive, many institutions will have regulations in the same sense for the protection of their immovable and movable property.\n\nIn comparative law, one can find similar rules that effectively tend toward the protection of all property belonging to the State.\n\n\"The rule of unseizability, of long tradition in the Laws on Administration and Accounting of the Public Finance, is today collected in Article 18 of the Law of State Patrimony: 'no Court may issue a seizure order (providencia de embargo), nor dispatch a writ of execution against the property and rights of the State's Patrimony, nor against the rents, fruits, or products thereof, and the provisions of the General Budgetary Law must be observed.' This Law, for its part, extends unseizability to all rights, funds, securities, and property in general of the Public Finance, establishing that the fulfillment of judicial rulings determining obligations chargeable to the State or its Autonomous Bodies shall correspond exclusively to the administrative Authority competent in the matter, which shall agree to payment in the manner and within the limits of the respective budget and, if necessary, by means of an extraordinary credit or a credit supplement, which must be requested from the Cortes within three months following the notification of the judicial ruling, from which moment the debt shall accrue default interest at the basic rate of the Bank of Spain\" (Parada p. 32)\n\nThe facts giving rise to this analysis represent a limitation on the full exercise of the right of ownership over State property, which, in some sense, would be a kind of \"de facto seizure (embargo)\" that curtails the public use for which the State vehicle is allocated.\n\n\nTHE PUBLIC LAW REGIME\n\nNow then, and attending to another characteristic of patrimonial property—as well as of public domain property (bienes demaniales)—its normative regulation is composed of a set of rules of Administrative Law, and general Public Law, that give it special coverage in relation to other types of property, such as, for example, property of private individuals generally governed by the rules of Civil Law.\n\nIt has been said in this regard that:\n\n\"It follows from here that the usual presentation of the study of the Administration's property based on the distinction between private domain property and public domain property constitutes an error; and it is so because it masks the reality that in Spanish Law, all of the Administration's property is subject to a basic legal regime, full of derogations and privileges, derogating from the system of civil actions, and without parallel in comparative Law, and for this reason, it can mainly be said that a legal regime of Public Law applies to the Administration's private domain property. Over it, and in addition to it, so-called public domain property (bienes demaniales) still enjoys an additional set of derogations in its protection and is subject to detailed rules of Administrative law regarding its use, destination, and exploitation.\" (Parada, p. 15)\n\nThe acquisition of property by the Administration, in the case of movable property, can occur for valuable consideration, without exercising the expropriatory power, using the specific forms of administrative contracts. Likewise, its transfer or removal from the domains of State ownership is done under specific administrative forms, and under the controls and oversight of the internal and external controlling bodies of Public Administrations.\n\nFor example, in Spain, the sale of movable property of the Administration presents a specific regulation of Administrative Law, and established procedures, that differentiate them from the simple forms of transfer under Civil Law, and which are part of a special coverage for this property:\n\n\"With respect to the disposal of movable property, the applicable rules differ somewhat from those set forth so far, namely: the competence for their disposal corresponds to the Ministry that had been using them and the sale agreement implies, as the case may be, and by itself, the removal of the allocation (desafectación) of the property in question; the rule of auction is imposed, unless the value of the property to be disposed of does not exceed 500,000 pesetas and it concerns obsolete or deteriorated property, in which case direct disposal may be agreed (Art. 95 of the Law of State Patrimony, as amended by Law 33/1987, of December 23)\" (Parada, p. 21)\n\nWe must also not forget that the satisfaction of debts contracted with the State is handled directly with the Central Administration through mechanisms typical of Administrative Law, the corresponding administrative claim, and ultimately, the judicial route will always remain open for private individuals to satisfy their credits against public administrations in the courts of justice. The foregoing, in accordance with Article 122 of the Political Constitution, the Law of Financial Administration (Ley de la Administración Financiera), and the Regulating Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).\n\n\nTHE RIGHT OF RETENTION AS A FIGURE OF PRIVATE LAW\n\nThe Civil Code of Costa Rica, Law No. 63 of September 28, 1887, and its amendments, in Article 1357, sets forth the Right of Retention as a typical figure of Private Law, with special reference to what is called the Conventional Deposit Contract (Contrato de Depósito Convencional).\n\nHowever, and firstly, there is a general postulate set forth in Article 1195 which states:\n\n\"He who has performed work on a movable thing has the right of retention until he is paid.\"\n\nAnd in the same sense, the Conventional Deposit Contract is constituted for the guarding and custody of a movable thing, with the understanding that it is in principle gratuitous, establishing the obligation of the depositary to provide the diligence and care necessary for the guarding and conservation of the movable thing.\n\nArticle 1357 of the Civil Code specifically states:\n\n\"The depositor is obligated to indemnify the depositary for all expenses incurred in the conservation of the thing, and for the losses that the guarding may have caused him. The depositary, in order to be paid, enjoys the right of retention.\"\n\nLikewise, Article 522 of the Commercial Code, Law No. 3284 of April 30, 1964, prescribes the Right of Retention as a typical figure of Commercial Law, in its own regulation of the Commercial Deposit Contract. Said contract is deemed commercial if the deposited items are the subject of a commercial operation, and if it is made as a consequence of a commercial operation.\n\nArticle 522 provides the following:\n\n\"Unless otherwise agreed, the depositary has the right to demand compensation for the deposit, which shall be fixed in the respective contract; and in the absence of an agreement, he shall charge according to the custom of the location where the object is deposited. He may make use of the right of retention for as long as the corresponding compensation is not paid.\"\n\nDespite the regulations proper to Civil Law, by criterion of specialty, the regulation governing the State's movable property prevails over private interest, whereby the figure of retention for the payment of debts contracted by the State does not operate under these circumstances.\n\nOn the other hand, as information, this advisory body has already addressed inquiries in which the specific aspect of the so-called right of retention has been discussed. Although reference has been made to diverse aspects, documents C-007-90 and OJ-011-97 can be consulted on the general subject of the right of retention.\n\nWithout intending to classify a conduct as probably criminal, since the competence in this regard is vested in the Courts of Justice, the Penal Code in Article 223 regulates the figure of Wrongful Retention (Retención Indebida), which literally states:\n\n\"ARTICLE 223.- The penalty established in Article 216 shall be imposed, according to the amount appropriated or retained, on whoever, having under their possession or custody a movable thing or a value belonging to another, by a title that produces the obligation to deliver or return it, appropriates it or fails to deliver or return it in due time, to the detriment of another. If there is no appropriation but rather misuse of the thing, to the detriment of another, the penalty shall be reduced, at the judge's discretion. In every case, the accused shall first be warned by the authority hearing the matter to, within a term of five days, return or deliver the property, and if they do so, there shall be no crime, without prejudice to any civil actions the owner may have.\"\n\nIn this sense, it is the obligation of every public official who becomes aware of the possible commission of a criminal act to report it to the courts of justice (See Article 281-A of the Criminal Procedure Code), which would be competent to decree the return of the property retained by the mentioned company. I do not omit to state again that the jurisdictional bodies must evaluate the conduct in order to determine the possibility of having incurred in any criminal conduct.\n\nTherefore, the corresponding complaint can be made without the intermediation of this legal representation of the State, so any public official in the exercise of their functions can directly report, upon suspicion that some facts of their knowledge may constitute criminal conduct.\n\n\nON THE COMPETENCE OF THE COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC (CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA)\n\nAs we have outlined above, the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, Law No. 7428 of September 7, 1994, establishes an enumeration of what is considered Public Funds, which is extremely interesting and by which it encompasses the competence of the controlling body over matters pertaining to State vehicles, when its Article 9 on Public Funds states the following: \"Public Funds are the resources, securities, property, and rights owned by the State, organs, companies, or public entities.\"\n\nAs can be noted, no distinction is made regarding the legal nature of the property, that is, public domain property (bienes demaniales), patrimonial property, or any other about whose particular legal nature theories have been formulated.\n\nArticle 1 of the Organic Law, in full harmony with the Political Constitution, designates the Comptroller General of the Republic as the constitutional body for the control of the Public Finance (Hacienda Pública), with said body having competence over public funds and private activities. Article 8 of the law indicates the characteristics of what is considered Public Patrimony, which is the universality constituted by public funds and liabilities chargeable to the Public Finance.\n\nFinally, and always in review of the controlling body's competence, we have the power to issue binding opinions on matters within its competence, an aspect complemented by Article 240 of the Law of Transit on Public Land Routes, in the Title regulating the use of State vehicles, when it indicates that the verification and application of compliance with the preceding provisions are the responsibility of the Comptroller General of the Republic. We must remember that Article 221 designates State vehicles as having the legal nature of public property, allocated to a purpose of public interest. Consequently, this opinion is issued without prejudice to what the controlling body may decide.\n\n\nCONCLUSION\n\n1-) By express provision of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic, the competence to resolve matters referring to State vehicles corresponds to said body, as they are classified as Public Funds and fall within the constitutional concept of Public Finance (Hacienda Pública). In the same sense, the Law of Transit on Public Land Routes confers competence on the controlling body to address matters specific to State vehicles. We must not forget the designation of being public property destined for a purpose of public interest. Therefore, the Legal Opinion issued is made without prejudice to what said body may decide.\n\n2-) State vehicles do not constitute part of the so-called public domain property (bienes demaniales) of the State, as such. Said property belongs to the category of State Patrimonial Property, which is allocated to the achievement of a public interest purpose, and is classified as Public Property which, as such, is not assimilated to the property of private individuals, but rather presents a series of special characteristics of protection and privileges that override private interest. The regulation involving State vehicles is of Public Law, and furthermore, by express legal provision, State vehicles are unseizable. In addition to the foregoing, State vehicles are subject to controls through patrimonial inventories, as well as their proper registration in the Public Registry of Motor Vehicles (Registro Público de Vehículos Automotores).\n\n3-) It is not appropriate to apply the right of retention under Article 1195 of the Civil Code in the case of State vehicles, given that the factual situation motivating the present analysis could potentially fall under a criminal figure of the Penal Code called Wrongful Retention (Retención Indebida); however, we do not classify the conduct, as it is the courts of justice that are responsible for assessing the criminal nature of the facts.\n\n\nSubscribed, attentively,\n\n\nLic. Ronny Bassey Fallas\n\n\nASSISTANT ATTORNEY GENERAL (PROCURADOR ADJUNTO)."
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