{ "id": "pgr-7657", "citation": "C-116-1999", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Vigencia del Plan Subregional GAM-NO y competencia municipal en planificación urbana", "title_en": "Validity of the GAM-NO Subregional Plan and municipal authority in urban planning", "summary_es": "La Procuraduría analiza la vigencia del Plan Subregional GAM-NO adoptado por la Municipalidad de Alajuela. Reafirma que la planificación urbana es competencia exclusiva de las municipalidades, y que las atribuciones del INVU son supletorias. Señala que el artículo 10 del Plan, sobre protección de ríos, contraviene la Ley Forestal y debe desaplicarse. En la zona del Aeropuerto Juan Santamaría, prevalece la normativa especial, requiriéndose autorización de Aviación Civil además de la municipal. Finalmente, la falta de publicación de los planos de zonificación vicia la eficacia del Plan solo en los aspectos que requieran de esos planos, aplicándose el resto del contenido normativo publicado.", "summary_en": "The Attorney General's Office examines the validity of the GAM-NO Subregional Plan adopted by the Municipality of Alajuela. It reaffirms that urban planning is the exclusive competence of municipalities, with INVU's role being supplementary. It finds that Article 10 of the Plan, on river protection, contradicts the Forestry Law and must be set aside. In the Juan Santamaría Airport zone, special regulations prevail, requiring Civil Aviation authorization in addition to municipal permits. Finally, the failure to publish zoning maps impairs the Plan's effectiveness only regarding aspects requiring those maps, while the published normative content remains applicable.", "court_or_agency": "", "date": "07/06/1999", "year": "1999", "topic_ids": [ "subdivision-fraccionamiento" ], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "plan regulador", "autonomía municipal", "publicación", "eficacia", "jerarquía normativa", "zona de protección", "Ley Forestal", "Aviación Civil" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 15", "law": "Ley de Planificación Urbana" }, { "article": "Art. 17", "law": "Ley de Planificación Urbana" }, { "article": "Art. 33", "law": "Ley Forestal" }, { "article": "Art. 34", "law": "Ley Forestal" }, { "article": "Art. 169", "law": "Constitución Política" } ], "keywords_es": [ "plan regulador", "planificación urbana", "autonomía municipal", "INVU", "Ley de Planificación Urbana", "publicación", "eficacia", "Aviación Civil", "zona de protección", "Ley Forestal" ], "keywords_en": [ "zoning plan", "urban planning", "municipal autonomy", "INVU", "Urban Planning Law", "publication", "effectiveness", "Civil Aviation", "protection zone", "Forestry Law" ], "excerpt_es": "l. Competencia Municipal sobre Planificación Urbana.\n\nEl artículo 169 de la Constitución Política consagra la autonomía del régimen municipal... La planificación urbana consiste en \"el proceso continuo e integral de análisis y formulación de planes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y bienestar de la comunidad\"... la cual, es ejercida por las municipalidades en las zonas de su competencia territorial...\n\nEl punto en cuestión nos remite a la jerarquía de las normas establecida en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública. Conforme a este artículo, las leyes y los actos con valor de ley gozan de rango superior a los reglamentos. Un reglamento no puede contravenir lo dispuesto en una norma de rango superior... Por ello, al ser clara la disconformidad del Reglamento con la Ley Forestal, lo procedente entonces es desaplicar los artículos cuestionados del mencionado Plan Regulador (artículo10), y atenerse a lo establecido en la Ley Forestal, en cuanto a las regulaciones sobre zonas de protección de ríos y quebradas.\n\nDe la resolución anterior podemos extraer dos conclusiones: la falta de publicación de los mapas sí constituye un elemento que afecta la eficacia, pero únicamente en aquellos aspectos que requieran de su aplicación. Esto es, si la situación del administrado puede resolverse con la parte normativa del plan que sí fue publicada, la misma le deviene plenamente aplicable.", "excerpt_en": "I. Municipal Competence over Urban Planning.\n\nArticle 169 of the Political Constitution enshrines the autonomy of the municipal regime... Urban planning consists of \"the continuous and comprehensive process of analysis and formulation of plans and regulations on urban development, aimed at ensuring the safety, health, comfort and well-being of the community\"... which is exercised by the municipalities within their territorial jurisdiction...\n\nThe point at issue refers us to the hierarchy of norms established in Article 6 of the General Law on Public Administration. According to this article, laws and acts with the force of law have a higher rank than regulations. A regulation cannot contravene a higher-ranking norm... Therefore, since the Regulation is clearly inconsistent with the Forestry Law, the appropriate course is to set aside the challenged articles of the Regulating Plan (Article 10) and adhere to the provisions of the Forestry Law regarding regulations on river and stream protection zones.\n\nFrom the above ruling we can draw two conclusions: the lack of publication of the maps does constitute an element affecting effectiveness, but only in those aspects that require their application. That is, if the citizen's situation can be resolved with the normative part of the plan that was published, that part becomes fully applicable.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "The GAM-NO Subregional Plan is valid, but its Article 10 on river protection must be set aside for contradicting the Forestry Law; the unpublished zoning maps lack effectiveness; and in the airport zone, Civil Aviation authorization is required in addition to municipal permits.", "summary_es": "El Plan Subregional GAM-NO es válido, pero su artículo 10 sobre protección de ríos debe desaplicarse por contradecir la Ley Forestal; los planos de zonificación no publicados carecen de eficacia; y en la zona del aeropuerto se requiere autorización de Aviación Civil." }, "pull_quotes": [ { "context": "Sección IV — Otros aspectos consultados", "quote_en": "a regulation cannot contravene a higher-ranking norm... the appropriate course is to set aside the challenged articles of the Regulating Plan (Article 10) and adhere to the provisions of the Forestry Law regarding regulations on river and stream protection zones.", "quote_es": "un reglamento no puede contravenir lo dispuesto en una norma de rango superior... lo procedente entonces es desaplicar los artículos cuestionados del mencionado Plan Regulador (artículo10), y atenerse a lo establecido en la Ley Forestal, en cuanto a las regulaciones sobre zonas de protección de ríos y quebradas." }, { "context": "Sección VI — Necesidad de publicación", "quote_en": "the lack of publication of the maps does constitute an element affecting effectiveness, but only in those aspects that require their application.", "quote_es": "la falta de publicación de los mapas sí constituye un elemento que afecta la eficacia, pero únicamente en aquellos aspectos que requieran de su aplicación." }, { "context": "Sección I — Competencia municipal", "quote_en": "the powers granted in matters of local urban planning to entities such as the National Housing and Urban Planning Institute are merely residual and supplementary to municipal regulations.", "quote_es": "las atribuciones otorgadas en materia de planificación urbana local, a entidades como lo sería el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, son solamente de carácter residual y supletorio de las regulaciones municipales." } ], "cites": [ { "id": "norm-35669", "citation": "Ley 4240", "title_en": "Urban Planning Law", "title_es": "Ley de Planificación Urbana", "doc_type": "law", "date": "15/11/1968", "year": "1968" }, { "id": "norm-41661", "citation": "Ley 7575", "title_en": "Forestry Law", "title_es": "Ley Forestal", "doc_type": "law", "date": "13/02/1996", "year": "1996" } ], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-82085", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 04205-1996" }, { "target_id": "pgr-10007", "kind": "related_opinion", "label": "032" }, { "target_id": "norm-40197", 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  \n\n\n\nC-116-99\n\n\n\n\n7 de junio de 1999\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLicenciado\n\n\n\n\nAlexander Salas Araya\n\n\n\n\nPresidente Ejecutivo\n\n\n\n\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo\n\n\n\n\nSu Despacho\n\n\n\n\nEstimado señor:\n\n\n\n    Con la aprobación del señor Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio\nPE-188-99 del pasado 22 de febrero, mediante el cual se formula consulta a este órgano asesor,\nrelativa a la vigencia del Plan Subregional de Desarrollo Urbano, Gran Área Metropolitana Noroeste,\nGAM-NO, publicado en el Alcance Nº 16 a la Gaceta Nº 96 del 20 de mayo de 1998.\n\n\n\n\nl. Competencia Municipal sobre Planificación Urbana.\n\n\n\n    El artículo 169 de la Constitución Política consagra la autonomía del régimen municipal al decir\nque \"la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del\nGobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de\nelección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley\".\n\n\n\n    La planificación urbana consiste en \"el proceso continuo e integral de análisis y formulación de\nplanes y reglamentos sobre desarrollo urbano, tendiente a procurar la seguridad, salud, comodidad y\nbienestar de la comunidad\"(1), la cual, es ejercida por las municipalidades en las zonas de su\ncompetencia territorial, y a través del Concejo Municipal [inciso o) del artículo 13 del Código\nMunicipal vigente]. A su vez, esta función se entiende como una de las atribuciones comprendidas en\nlo que se concibe como intereses y servicios locales. La misma Ley de Planificación Urbana lo\nestablece en su articulo 15, al indicar:\n\n\n\n\n----\n\n\n\n\nNOTA (1): Artículo 1, Ley de Planificación Urbana (Ley Nº 4240 de 15 de noviembre de 1968).\n\n\n\n\n----\n\n\n\n \"Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la competencia y\nautoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo urbano, dentro de\nlos límites de su territorio jurisdiccional. Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que\nproceda para implantar un plan regulador, y los reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las\náreas donde deba regir, sin perjuicio de extender todos o algunos de sus efectos a otros sectores,\nen que priven razones calificadas para establecer un determinado régimen contralor\".\n\n\n\n\n   En el mismo sentido, el artículo 19 establece:\n\n\n\n \"Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el debido\nacatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad,\ncomodidad y bienestar de la comunidad\".\n\n\n\n\n   Por su parte, nuestra Sala Constitucional también se ha pronunciado al respecto señalando:\n\n\n\n\n\"B. DEL ORGANO ENCARGADO DE LA PLANIFICACION URBANA.\n\n\n\n XIV. DE LOS ORGANOS COMPETENTES PARA LLEVAR A CABO LA PLANIFICACION URBANA: MINISTERIO DE\nPLANIFICACION NACIONAL Y POLITICA ECONOMICA, INVU Y MUNICIPALIDADES.\n\n\n\n En consonancia con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, la Ley de\nPlanificación Urbana, número 4240, de quince de noviembre de mil novecientos sesenta y ocho, parte\ndel supuesto de que la titularidad primaria en materia de planificación urbana corresponde a las\nmunicipalidades, lo cual ha sido plasmado en los artículos 15 y 19 de dicha ley. De manera que es a\nlos municipios a quienes corresponde asumir la planificación urbana local por medio de la\npromulgación de los respectivos reglamentos -planes reguladores-, y haciendo efectiva la normativa\nque al efecto dicte el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, como institución encargada de la\nplanificación urbana a nivel nacional. Este punto ya fue de consideración de esta Sala, en sentencia\nnúmero 6706-93, de las quince horas veintiún minutos del veintiuno de diciembre de mil novecientos\nnoventa y tres, en la que indicó:\n\n\n\n \"II).- La Sala estima que la potestad atribuida a los gobiernos locales para planificar el\ndesarrollo urbano dentro de los límites de su territorio sí integra el concepto constitucional de\n\"intereses y servicios locales\" a que hace referencia el artículo 169 de la Constitución,\ncompetencia que fue reconocida por la Ley de Planificación Urbana (# 4240 del 15 de noviembre de\n1968, reformada por Leyes # 6575 de 27 de abril de 1981 y # 6595 de 6 de agosto de ese mismo año),\nespecíficamente en los artículos 15 y 19 aquí impugnados, que literalmente establecen:\n\n\n\n «Artículo 15.- Conforme al precepto del artículo 169 de la Constitución Política, reconócese la\ncompetencia y autoridad de los gobiernos municipales para planificar y controlar el desarrollo\nurbano, dentro de los límites de su territorio jurisdiccional.\n\n\n\n Consecuentemente, cada uno de ellos dispondrá lo que proceda para implantar un plan regulador, y\nlos reglamentos de desarrollo urbano conexos, en las áreas donde deba regir, sin perjuicio de\nextender todos o algunos de sus efectos a otros sectores, en que priven razones calificadas para\nestablecer un determinado régimen contralor.».-\n\n\n\n «Artículo 19.- Cada Municipalidad emitirá y promulgará las reglas procesales necesarias para el\ndebido acatamiento del plan regulador y para la protección de los intereses de la salud, seguridad,\ncomodidad y bienestar de la comunidad.»\n\n\n\n III).- Dentro de lo que puede denominarse la organización administrativa del urbanismo en nuestro\npaís, la Dirección de Urbanismo -adscrita al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- y la\nOficina de Planificación (hoy día Ministerio de Planificación y Política Económica) son los órganos\nencargados de elaborar el Plan Nacional de Desarrollo Urbano, a través del cual, se fijan las\npolíticas generales sobre el crecimiento y desarrollo de las áreas urbanas.- Dicho Plan -que\nconcretamente es elaborado por la Dirección y propuesto por la Junta Directiva del Instituto- debe\nincluir estudios técnicos sobre el factor de población con proyecciones de crecimiento a nivel\nnacional, regional y urbano, sobre el uso de la tierra con planes sobre la extensión y formas de\naprovechamiento de las porciones requeridas para desarrollo urbano, el desarrollo industrial,\nvivienda y renovación urbana, servicios públicos y ubicación en general de los proyectos sobre\ntransportes, entre otros.- Además, la Dirección de Urbanismo funciona como órgano asesor de las\nmunicipalidades a los efectos de preparar, aplicar y modificar el Plan Regulador municipal o local y\nsus Reglamentos antes de su adopción definitiva.- Sin embargo, lo expuesto debe entenderse como el\nlímite formal de los grandes lineamientos, normas técnicas o directrices generales conforme a las\ncuales deben los gobiernos locales elaborar sus respectivos planes reguladores y los reglamentos de\ndesarrollo urbano correspondientes, pues no es posible pretender que el Plan Nacional de Desarrollo\nUrbano se elabore y ponga en práctica íntegramente por el Gobierno Central, sin la intervención\ndirecta de las municipalidades en esa materia.- Tal situación atenta no sólo contra los más\nelementales principios de la lógica y la conveniencia, habida cuenta de que se trata de los\nintereses particulares de cada cantón de la República, sino también contra los principios\nconstitucionales del régimen municipal, establecido por nuestra Carta Fundamental en los artículos\n168 a 175.- La planificación urbana, sea la elaboración y puesta en marcha de los planes\nreguladores, es una función inherente a las municipalidades con exclusión de todo otro ente público,\nsalvo lo dicho en cuanto a las potestades de dirección general atribuidas al Ministerio de\nPlanificación y a la Dirección de Urbanismo.- Este tema ya fue desarrollado por la Sala en la\nsentencia número 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre pasado, que en lo\nreferente a la potestad municipal para planificar el desarrollo urbano local y la imposición de\nlimitaciones a la propiedad en virtud de la ejecución de un plan regulador indicó:\n\n\n\n \"... la limitación a la propiedad impuesta por un plan regulador es constitucionalmente posible,\ndebido a que el derecho de propiedad no es ilimitado, antes bien, existe un marco general dentro del\nque puede actuar el propietario y que debe ser compatible con el contenido constitucional de ese\nderecho. Por lo expresado, a juicio de este Tribunal, la limitación impuesta, en tanto ajustada a un\nplan regulador vigente, no violenta como se sugiere en el recurso el artículo 45 de la Constitución\nPolítica, en tanto ese plan regulador no desconstitucionalice la propiedad privada que se vea\nafectada por ese instrumento. A contrario sensu, si las limitaciones exceden los parámetros mínimos\nde razonabilidad y proporcionalidad, resultarían contrarias a la Constitución Política.\".-\n\n\n\n IV).- Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales,\nya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el\ndesarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes,\nlo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de\nley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local una función inherente a las\nmunicipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución, y estando fijados los límites del\nejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores\nson desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en\nforma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la\ncorrecta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los\ncentros urbanos como de los comerciales, industriales, deportivos, etc. (ver además en el mismo\nsentido, las sentencias número 2153-93, de las nueve horas veintiún minutos del veintiuno de mayo y\nnúmero 5305-93, de las diez horas seis minutos del veintidós de octubre, ambas de este año).-\" Con\nfundamento en lo anterior, y en consonancia con la jurisprudencia citada, es que se reitera la tesis\nde que sigue siendo atribución exclusiva de los gobiernos municipales la competencia de la\nordenación urbanística, y sólo de manera excepcional y residual, en ausencia de regulación dictada\nal efecto por las municipalidades, es que el INVU tiene asignada la tarea de proponer planes\nreguladores, pero a reserva de que sean previamente aprobados por el ente local; de manera que las\ndisposiciones que al efecto dicte esta institución autónoma en lo que se refiere a planificación\nurbana, deben siempre considerarse transitorias, y en defecto del uso de las competencias\nmunicipales.\" (Voto Nº 4205-96 de las 14:33 de 20 de agosto de 1996) (Reiterada por la 4856-96 de 17\nde setiembre de 1996). [Énfasis agregado en este último párrafo].\n\n\n\n    Pese a las afirmaciones anteriores, de las que se desprende que la planificación urbana en cada\ncantón es una atribución de las municipalidades, existen otros entes que tienen facultades de\nintervención en la misma, eso sí en defecto de regulaciones municipales.\n\n\n\n    Así, de la jurisprudencia de marras se deriva también que las atribuciones otorgadas en materia\nde planificación urbana local, a entidades como lo sería el Instituto Nacional de Vivienda y\nUrbanismo, son solamente de carácter residual y supletorio de las regulaciones municipales. Tal ha\nsido el criterio manifestado por la Procuraduría en consultas precedentes:\n\n\n\n \"Aquí la competencia de un ente descentralizado cuya jurisdicción es nacional, el Instituto\nNacional de Vivienda y Urbanismo, está limitada por el grado de detalle de las normas que serán\naplicadas en un ámbito territorial determinado, y sólo supletoriamente, por omisión del Gobierno\nLocal podrá el INVU dictar normas generales, regionales o locales con ese grado de precisión propio\ndel plan regulador local\". (Dictamen C-061-96 de 3 de mayo de 1996). (2)\n\n\n\n\n----\n\n\n\n NOTA (2): En el mismo sentido, los pronunciamientos C-032-98 de 25 de febrero de 1998 y C-072-98 de\n22 de abril de 1998.\n\n\n\n\n----\n\n\n\n    Así pues, como desarrollo de la norma constitucional del artículo 169 - y en ejercicio de su\nautonomía -, es a las Municipalidades a quienes corresponde en forma exclusiva el establecimiento y\nla adopción de las disposiciones de desarrollo y planificación urbana locales; claro está, dentro\ndel territorio de su competencia. Las atribuciones en la materia conferidas a otros entes, como el\nINVU, son de carácter supletorio y residual.\n\n\n\n\nll. Procedimiento de adopción de planes reguladores\n\n\n\n    La capacidad de las corporaciones municipales de regular y planificar el desarrollo urbano de\ncada cantón, se ejerce a través de la emisión de los llamados planes reguladores, los cuales se\nconceptúan como el \"instrumento de planificación local que define en un conjunto de planos, mapas,\nreglamentos y cualquier otro documento, gráfico o suplemento, la política de desarrollo y los planes\npara distribución de la población, usos de la tierra, vías de circulación, servicios públicos,\nfacilidades comunales, y construcción, conservación y rehabilitación de áreas urbanas\"(3).\n\n\n\n\n-----\n\n\n\n\nNOTA (3): Artículo 1, Ley de Planificación Urbana.\n\n\n\n\n-----\n\n\n\n    Los planes reguladores y los reglamentos respectivos tienen fuerza normativa en el tanto que\nadecuan y organizan el crecimiento urbano, pudiendo además imponerse en las mismas restricciones a\notros derechos, como el de propiedad.\n\n\n\n    El alcance y ejercicio de tal capacidad por parte de las municipalidades, han quedado claramente\ndemostrados en el epígrafe anterior. Cabe ahora analizar los requisitos legales exigidos para la\nadopción de los planes reguladores.\n\n\n\n    El artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, enumera los requisitos exigidos para la\naprobación de los planes reguladores. Así, el texto legal señala:\n\n\n\n \"Artículo 17.- Previamente a implantar un plan regulador o alguna de sus partes, deberá la\nmunicipalidad que lo intenta:\n\n\n\n 1. Convocar a una audiencia pública por medio del Diario Oficial y divulgación adicional necesaria\ncon la indicación del local, fecha y hora para conocer del proyecto y de las observaciones verbales\no escritas que tengan a bien formular los vecinos o interesados. El señalamiento deberá hacerse con\nantelación no menor de quince días hábiles;\n\n\n\n 2. Obtener la aprobación de la Dirección de Urbanismo, si el proyecto no se hubiere originado en\ndicha oficina o difiera del que aquella hubiere propuesto, sin perjuicio de los recursos\nestablecidos en el artículo 13;\n\n\n\n\n3. Acordar su adopción formal, por mayoría absoluta de votos; y\n\n\n\n 4. Publicar en \"La Gaceta\" el aviso de la adopción acordada, con indicación de la fecha a partir de\nla cual se harán exigibles las correspondientes regulaciones.\n\n\n\n Igualmente serán observados los requisitos anteriores cuando se trate de modificar, suspender o\nderogar, total o parcialmente, el referido plan o cualquiera de sus reglamentos.\"\n\n\n\n\n   Lo anterior ha sido reafirmado por la Sala Constitucional, al señalarse:\n\n\n\n \"De conformidad con lo establecido en el artículo 169 de la Constitución Política y 15 de la Ley de\nPlanificación Urbana, es competencia de las Municipalidades planificar y controlar el desarrollo\nurbano, dentro de los límites de su territorio. Para cumplir con ese objetivo las Municipalidades\npueden implantar planes reguladores en los que podrán determinar - entre otros muchos aspectos\n(artículo 16 Ley 4240 y sus reformas) – la zonificación del uso de la tierra para vivienda,\ncomercio, industria, educación, recreación, fines públicos y cualquier otro destino pertinente. Para\nimplantar un plan regulador en forma total o parcial, las Municipalidades deben seguir el\nprocedimiento establecido en el artículo 17 ibídem. (...) La planificación urbana local corresponde\npor disposición constitucional a las Municipalidades. La disposición transcrita autoriza al\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo a confeccionar esos planes en caso de de aquellos no los\nhaya adoptado.\" (Voto 2153 - 93 de 21 de mayo de 1993) (Lo resaltado no es del original)\n\n\n\n    La validez de los planes reguladores se supedita pues, al cumplimiento de todos y cada uno de\nlos requisitos supracitados.\n\n\n\n\nlll. Procedimiento seguido en la aprobación del GAM-NO\n\n\n\n    Sobre este aspecto, conviene rescatar como antecedente de especial relevancia que el asunto de\nlos vicios de procedimiento en la adopción del Plan Regulador, ya había sido consultado a esta\nProcuraduría, provocando la emisión del dictamen C-032-98. En ese momento el consultante lo fue el\nConcejo Municipal de la Municipalidad de Alajuela, quien cuestionaba \"la legalidad del procedimiento\nefectuado para la aprobación del Plan Regulador de la Municipalidad de Alajuela (GAM-NO), por cuanto\nno se respetaron los lineamientos estipulados en el artículo 17, inciso 1, de la Ley de\nPlanificación Urbana.\"\n\n\n\n    Luego de un detallado análisis de los supuestos de nulidad absoluta y relativa, que podrían\nestar presentes en el Plan cuestionado, se recomendó a la Municipalidad de Alajuela \"valorar los\nrequisitos incumplidos o defectuosamente observados en el procedimiento para la adopción del Plan\nRegulador GAM-NO\" y de existir tales, \"tomar las medidas correctivas que correspondan según el tipo\nde irregularidad detectada.\" Lo anterior en vista de que no pudo ser establecido cuáles fueron los\nsupuestos lineamientos irrespetados en la tramitación del Plan. Asimismo, se señala que en la\nconsulta no se indica de manera precisa cuáles son los requisitos establecidos en el supra citado\nartículo 17 que se incumplieron, \"por lo que no nos es posible pronunciarnos de manera precisa en\ncuanto a la 'legalidad del proceso efectuado'.\"\n\n\n\n    La cuestión parece retomarse en la consulta que ahora evacuamos. En cuanto a los requisitos del\n1 al 3 exigidos por el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, es de suponer que los mismos\nse han cumplido por cuanto de la documentación aportada no se desprende lo contrario. Sin embargo,\nes conveniente recordar que de haberse incumplido alguno de ellos, existiría un problema en la\nvalidez del Plan Regulador, que dependiendo de la gravedad, puede acarrear nulidad absoluta o\nrelativa. Pero, insistimos, no existe suficiente documentación para que este Órgano Asesor pueda\ndeterminar, a ciencia cierta, si se cumplieron o no con ellos. La exigencia de publicación será\nanalizada en un aparte posterior. Un antecedente de importancia, lo constituye la resolución\n162-l-98 de la Sala Constitucional, dictada a las 14:32 del 10 de marzo de 1998, en la cual este\nTribunal se refiere a la normativa urbanística vigente en el cantón de Alajuela e indica:\n\n\n\n \"El tema principal del amparo gira alrededor de cuál es la normativa aplicable al caso concreto,\npartiendo de dos afirmaciones que se hacen, una del INVU y otra del recurrente: el primero señala\nque el GAM-NO se encuentra vigente por haber sido aprobado por la Municipalidad del Cantón del\nAlajuela... y por otro lado, el recurrente indica que la Municipalidad modificó el uso del suelo\npara esa zona y por ello, es posible construir el fraccionamiento que se pretende... se debe\nconcluir en lo siguiente: en La Gaceta No. 63 publicada el miércoles 30 de marzo de 1994, a partir\nde la página 14, aparece el Reglamento aprobado por la Municipalidad de Alajuela, que en la parte\nconsiderativa señala en lo que interesa:\n\n\n\n 'El Concejo Municipal del Cantón Central de Alajuela mediante el artículo Vl, Capítulo lV, de la\nsesión ordinaria No. 2-94, celebrada el 5 de enero de 1994, acordó avalar el acuerdo tomado por la\nJunta Directiva del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo según consta en el artículo único,\nInc. 122 del acta de la sesión extraordinaria No. 4369 del 06 de diciembre del año 1993...' y como\nlo establece el artículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, esta aprobación implica poner en\nvigencia el contenido de sus disposiciones reglamentarias con el carácter de plan regulador de\ndesarrollo urbano del cantón, entonces esta es la normativa que está vigente conforme lo ha señalado\nel INVU en su informe a esta Sala.\" (Énfasis agregado)\n\n\n\n    Ahora bien, la vigencia o no del Plan Regional GAM - NO derivada de la primera publicación en\n1994, no merece mayores consideraciones.\n\n\n\n    Como se desprende de la lectura de la resolución de la Sala Constitucional, el plan es\nconsiderado vigente. Sin embargo, lo que discutimos ahora es la vigencia de Plan Regulador,\nañadiéndole un hecho con el que no contaba la Sala Constitucional a la fecha de emisión de la citada\nresolución, y que lo constituye la publicación del  Reglamento en fecha 20 de mayo de 1998, dos\nmeses después del fallo del Alto Tribunal. En segundo lugar, la consideración de la Sala\nConstitucional responde a la confrontación de la norma con el bloque de constitucionalidad, en el\nentendido de que la Sala no analiza cuestiones de legalidad del acto que se somete a su control,\npues es únicamente contralor de constitucionalidad -según artículos 1 y 2 inciso b) de la Ley de la\nJurisdicción Constitucional-.\n\n\n\n    Así, pese a que la Sala indicó la vigencia del Plan Subregional GAM-NO, es necesario que se\nvalore si existen vicios legales que incidan o afecten la validez de éste.\n\n\n\n\nlV. Otros aspectos consultados\n\n\n\n    Por otra parte, el Instituto consultante, plantea adicionalmente la existencia de algunos\ndefectos de forma y de fondo a los cuales es preciso referirse. Se señala que \"este Plan Subregional\nse deriva del Plan Regional GAM... De manera que si se deriva de un Decreto Ejecutivo no puede\nderogar disposiciones con rango de reglamento, por cuanto no estamos en presencia de uno de ellos.\"\n\n\n\n    Para aclarar este punto, nos remitimos a nuestro pronunciamiento C-032-98, producto de la\nconsulta relativa al mismo Plan Regulador, pero formulada en ese momento por el Concejo Municipal de\nAlajuela:\n\n\n\n \"así las cosas, no es contrario al ordenamiento jurídico la existencia de planes reguladores, como\nel denominado GAM-NO que aquí se consulta, adoptados por las Municipalidades, que contrasten con las\ndisposiciones emanadas de planes o reglamentos del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo,\naunque hayan sido acogidos por vía de un Decreto del Poder Ejecutivo, en tanto éstos, debidamente\naprobados, sólo tienen vinculancia legal en ausencia de aquellos.\"\n\n\n\n    Como hemos expuesto líneas arriba, la facultad de fijar planes reguladores de planificación\nurbana pertenece a las municipalidades, y otras instituciones del Estado no pueden intervenir en la\nplanificación local sino en forma residual (4). Así las cosas y como bien fue señalado en el\npronunciamiento anteriormente transcrito, las disposiciones de estos planes que contrasten con\nreglamentos emitidos al respecto por el INVU, no son contrarios al ordenamiento jurídico, sin\nembargo, las municipalidades deben considerar las recomendaciones dictadas por el Instituto Nacional\ndel Vivienda y Urbanismo, en el ejercicio de sus atribuciones de asesoría y asistencia en el tema de\nplanificación urbana, conferidas por los artículos 7 inciso 3, y 9 inciso 1 de la Ley de\nPlanificación Urbana:\n\n\n\n\n-----\n\n\n\n\nNOTA (4): Téngase en cuenta el desarrollo del aparte l del presente pronunciamiento.\n\n\n\n\n----\n\n\n\n \"Artículo 7.- Créase la Dirección de Urbanismo, adscrita al Departamento de Urbanismo del\nInstituto, encargada de: 1) ... 2) ... 3) Asesorar y prestar asistencia a las municipalidades y a\nlos demás organismos públicos dedicados a la planificación, en todo cuanto convenga al\nestablecimiento o fomento de esa disciplina;...\"\n\n\n\n \"Artículo 9.- Las asesorías y asistencia local enunciada en el inciso 3) del artículo 7º,\ncomprenderá la colaboración de la mencionada Dirección con miras a lo siguiente: 1) Preparar,\naplicar y modificar el Plan Regulador y sus reglamentos;...”\n\n\n\n    Asimismo, el respeto de los lineamientos dictados por el INVU asegura - en lo posible, según las\ncaracterísticas de cada comunidad - una uniformidad de criterios de planificación urbana que\npromueva un desarrollo equitativo de cada comunidad, siendo lo ideal la ausencia de contradicciones\nentre las distintas reglamentaciones, a fin de evitar situaciones confusas dentro del mismo\nordenamiento, tal y como se señaló en el pronunciamiento supra citado.\n\n\n\n    Otro de los defectos señalados consiste en que el Plan objeto de esta consulta, no adopta las\ndisposiciones de la Ley Forestal (5) en lo relativo a las Zonas de Protección de Ríos y Quebradas.\nEn efecto las disposiciones del Reglamento (6) son las mismas que contenía el proyecto publicado en\n1994 y difieren de las estipuladas en la Ley Forestal, la cual señala:\n\n\n\n\n-----\n\n\n\n\nNOTA (5): Ley Nº 7575 de 16 de abril de 1996.\n\n\n\n\nNOTA (6): Publicado en el Alcance 16 a la Gaceta Nº 96 de 20 de mayo de 1998.\n\n\n\n\n-----\n\n\n\n\n\"Artículo 33.- Áreas de protección.\n\n\n\n\nSe declaran áreas de protección las siguientes:\n\n\n\n\na)...\n\n\n\n b) Una franja de 15 metros en zona rural y de diez metros en zona urbana, medidas horizontalmente a\nambos lados, en las riberas de los ríos, quebradas o arroyos, si el terreno es plano, y de cincuenta\nmetros horizontales, si el terreno es quebrado...\"\n\n\n\n \"Artículo 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas. Se prohíbe la corta o eliminación de\nárboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos\ndeclarados como de conveniencia nacional. Los alineamientos que deben tramitarse en relación con\nestas áreas serán realizados por el Instituto de Vivienda y Urbanismo.\"\n\n\n\n    Contrariamente, el Reglamento al Plan Subregional GAM-NO, regula la materia de la siguiente\nforma:\n\n\n\n\n\"10. Zona de Protección de Ríos y Quebradas.\n\n\n\n El propósito de esta zona es proteger las márgenes de los ríos y quebradas de posibles\nconstrucciones o intervenciones. 10.1 Usos permitidos. Los que sean aprobados por la Dirección\nForestal de MIRENEM. 10.2 Retiros. El retiro será de acuerdo a la profundidad del cauce con una\nrelación de 1:1 para la profundidad y la distancia horizontal.\"\n\n\n\n    El punto en cuestión nos remite a la jerarquía de las normas establecida en el artículo 6 de la\nLey General de la Administración Pública. Conforme a este artículo, las leyes y los actos con valor\nde ley gozan de rango superior a los reglamentos. Un reglamento no puede contravenir lo dispuesto en\nuna norma de rango superior, que en el caso que nos ocupa se trata de una ley. Por ello, al ser\nclara la disconformidad del Reglamento con la Ley Forestal, lo procedente entonces es desaplicar los\nartículos cuestionados del mencionado Plan Regulador (artículo10), y atenerse a lo establecido en la\nLey Forestal, en cuanto a las regulaciones sobre zonas de protección de ríos y quebradas.\n\n\n\n\nV. Zona del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría\n\n\n\n    La zona del Aeropuerto Internacional Juan Santamaría, merece consideración aparte pues se trata\nde una zona que cuenta con regulación especial, cuyos antecedentes se remontan al año de 1975.\n\n\n\n    En efecto, el Reglamento de Aeródromos (Decreto Nº4439-T, publicado en el Alcance Nº 63 a la\nGaceta Nº82 de 3 de mayo de 1975) establece las primeras restricciones relativas al desarrollo\nurbano en las zonas circundantes al Aeropuerto Juan Santamaría (7).\n\n\n\n\n----\n\n\n\n\nNOTA (7): Artículos 193, 194, 198, entre otros.\n\n\n\n\n----\n\n\n\n    Más adelante, al emitirse el Plan Regional de Desarrollo Urbano \"Gran Área Metropolitana\"\n(publicado en la Gaceta Nº 119 de 22 de junio de 1982), en los artículos 16 y 17 se establece una\nzona especial de protección para los aeropuertos Tobías Bolaños y Juan Santamaría.\n\n\n\n    Posteriormente, en la Gaceta Nº 74 de 20 de abril de 1983, se publica una modificación al Plan\nRegional, en la cual se introducen variantes a la regulación de la zona que comentamos, las cuales\nse mantienen vigentes hasta el año de 1988.\n\n\n\n    El 22 de agosto de 1988 se emite el Decreto Ejecutivo Nº 18396- MOPT, publicado en la Gaceta Nº\n69 de 6 de setiembre de 1988. A través de este Decreto se dispone una nueva regulación para la zona\ndel Aeropuerto Juan Santamaría, en vista de que \"el Plan Regional de Desarrollo Urbano `Gran Área\nMetropolitana'... es impreciso en esta materia\", y se deroga cualquier otra disposición de igual\nrango que se le oponga. Es así como la normativa establecida en el Plan Regional y su reforma de\n1983, quedan tácitamente derogadas por el mencionado Decreto, amén de las restricciones estipuladas\nen el Reglamento de Aeródromos. La anterior tesis se confirma por medio del Decreto Ejecutivo Nº\n25902- MIVAH- MINAE(8) que en su artículo 3 ordena \"derogar en forma total los artículos ocho hasta\nel diecisiete inclusive del Plan Regional de Desarrollo Urbano... referentes al Riego de Itiquís,\nAeropuerto Juan Santamaría, Aeropuerto Tobías Bolaños y Protección de Acuíferos por cuanto existe\nnormativa especial al respecto.\" (Énfasis agregado).\n\n\n\n\n-----\n\n\n\n\nNOTA (8): Publicado en el Alcance Nº 15 a la Gaceta Nº 66 de 7 de abril de 1997\n\n\n\n\n-----\n\n\n\n    Pese a lo anterior, el Plan Regulador GAM-NO adopta, en lo que respecta a esta zona, las\ndisposiciones del Plan Regional de 1982 y sus reformas y deroga toda otra de igual rango que se le\noponga (artículo 8), normativa que como ya hemos visto, no se encuentra vigente.\n\n\n\n    A pesar de la autonomía municipal en la materia de planificación urbana local, en cuyo ejercicio\nla Municipalidad podría aun aplicar la normativa no vigente del Plan Regional, deben analizarse\nciertas atribuciones conferidas al Poder Ejecutivo, correspondientes a la planificación urbanística\nen zonas especiales como la de los aeropuertos.\n\n\n\n    Ya la Sala expresamente ha admitido en, al menos un caso, la prevalencia de un interés nacional\nsobre el municipal. Veamos:\n\n\n\n \"b.- SOBRE LA POSIBLE INFRACCION A LA AUTONOMIA MUNICIPAL. En un primer momento, la discusión de si\nel Instituto Costarricense de Electricidad debía contar o no con permiso de la Municipalidad de\nBelén para la colocación de la nueva postería que demanda el proyecto de ampliación de la línea La\nCaja-Belén, fue planteada en autos simplemente como un quebranto de un requerimiento señalado en la\nLey General de Caminos Públicos, es decir, como la omisión de un requisito legal. Fue en este\nsentido que la Sala dispuso no referirse al tema por estimarlo cuestión de mera legalidad, como se\ndispuso en la sentencia interlocutoria nº 532-I-97. No obstante, con posterioridad se ha reorientado\nel debate para enfocar el punto como una invasión del ámbito de autonomía que a aquella corporación\ngarantiza el artículo 170 de la Carta Fundamental. Y esta sí es materia que a este tribunal\ninteresa, por lo que se pasa de seguido a su examen. 1) La Sala ha venido desarrollando, a través de\ndiversos pronunciamientos -algunos muy recientes- una clara doctrina jurisprudencial en torno a la\ntemática de la autonomía municipal. La tónica de estos pronunciamientos ha sido la de reconocer y\nfortalecer la autonomía -no la soberanía- de los gobiernos locales para la administración de los\nintereses locales.2) A pesar de la diafanidad de los mencionados criterios, se considera no menos\napremiante rescatar (y colocar también en su justa dimensión) el tema de la autonomía que la Carta\nPolítica también le reconoce -artículo 188- a las entidades descentralizadas del Estado, para la\ngestión de los intereses y servicios públicos que les están encomendados, unas veces por la propia\nConstitución y otras por la ley. De este modo, la postura que ha adoptado la Sala en el sentido de\nrobustecer el papel de las municipalidades en el manejo de los intereses comunitarios no puede ser\nentendida en detrimento de las atribuciones de carácter nacional (en el caso, por ejemplo, de la\nCaja Costarricense de Seguro Social y del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) o\nregional (por ejemplo, el Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico y JAPDEVA) que están\nseñaladas a favor de los respectivos entes e instituciones. 3) La Ley Constitutiva del Instituto\nCostarricense de Electricidad es clara en el sentido de que los intereses y servicios que a esta\nentidad toca gestionar son de carácter indudablemente nacional. Es en esa dirección que apunta su\nordinal segundo, al señalar: 'Las finalidades del Instituto, hacia la consecución de las cuales se\ndirigirán todos sus esfuerzos y programas de trabajo, serán las siguientes: a) Dar solución pronta y\neficaz a la escasez de fuerza eléctrica en la Nación, y procurar que haya en todo momento energía\ndisponible para satisfacer la demanda normal y para impulsar el desarrollo de nuevas industrias, el\nuso de la electricidad en las regiones rurales y su mayor consumo doméstico...' La autonomía que\nquiso otorgarle el legislador al ICE para diseñar y desarrollar sus actividades está reconocida\nprecisamente en el artículo siguiente, el tercero, que establece que en la determinación de los\nprogramas de trabajo, obras y proyectos, no deberá intervenir -en los aspectos técnicos- ninguna\notra dependencia estatal a la que el propio Instituto no haya pedido colaboración. 4) La separación\nentre lo nacional y lo local está clara también en el propio Código Municipal, al disponer:\n'Artículo 5.- La competencia municipal, definida en el artículo anterior, no afecta las atribuciones\nconferidas a otras entidades de la Administración Pública. No obstante, estas entidades informarán\nal Concejo y coordinarán con éste, con la debida antelación, las obras y proyectos que pretendan\nrealizar en el cantón respectivo.' Esta disposición debe ser entendida, en todo momento, dentro de\nlos límites de la razonabilidad y de la proporcionalidad, que exigen que el deber de información,\ncoordinación y cooperación no sea visto jamás como una limitante o barrera a la actividad de las\nentidades de carácter nacional para el trazado y desarrollo de sus actividades especializadas. Dicho\ncon más claridad: las instituciones que administran intereses nacionales -como el ICE- están\nllamadas a colaborar con las que velan por los intereses locales -como las municipalidades-, y a\nconsiderar sus propuestas e iniciativas razonables y justificadas; pero las entidades nacionales no\ntienen por qué requerir permisos municipales para la realización de las obras y proyectos que\ndesarrollen en cumplimiento de sus fines. Entenderlo de otro modo podría conducir a la atomización\ndel Estado unitario, constitucionalmente consolidado. 5) Los conceptos previos están esbozados -como\nse expresó- en varias resoluciones de la Sala, entre las cuales destaca la reciente sentencia nº\n6469-97 de las 16:21 hrs del 8 de octubre de 1997, que señala: '... la descentralización territorial\ndel régimen municipal, no implica una restricción o eliminación de las competencias asignadas\nconstitucionalmente a otros órganos del Estado..., de manera que existen intereses locales cuya\ncustodia corresponde a las Municipalidades y junto a ellos, coexisten otros cuya protección\nconstitucional y legal es atribuida a otros entes públicos, lo que ha sido objeto de un trato\nlegislativo muy claro en el artículo 5 del Código Municipal, al indicar que la competencia municipal\ngenérica no afecta las atribuciones conferidas a otras entidades de la Administración Pública, y esa\nafirmación debe entenderse, desde luego, como conclusión constitucionalmente posible, pero\núnicamente como tesis de principio. Y es así, porque al haber incluido el constituyente un concepto\njurídico indeterminado en el artículo 169, al señalar que le corresponde a la Municipalidad de cada\ncantón, administrar los servicios e intereses 'locales', se requiere para precisar este concepto,\nestar en contacto con la realidad a la que va destinado, de manera que la única forma de definir o\nde distinguir lo local de lo que no lo es, debe serlo o la propia ley o la interpretación\njurisprudencial que de esos contenidos se haga. (...) O lo que es lo mismo, lo local tiene tal\nconnotación que definir sus alcances por el legislador o el juez, debe conducir al mantenimiento de\nla integridad de los intereses y servicios locales, de manera que ni siquiera podría el legislador\ndictar normativa, que tienda a desmembrar el Municipio (elemento territorial) si no lo hace por los\nprocedimientos previamente establecidos en la Constitución Política; ni tampoco promulgar aquella\nque coloque a sus habitantes (población) en claras condiciones de inferioridad con relación al resto\ndel país; ni la que afecte la esencia misma de lo local (gobierno), de manera que se convierta a la\nCorporación en un simple contenedor vacío del que subsista solo la nominación, pero desactivando\ntodo el régimen tal y como fue concebido por la Asamblea Nacional Constituyente. En otro giro, habrá\ncometidos que por su naturaleza son municipales y que no pueden ser substraídos de lo local para\nconvertirlos en servicios o intereses nacionales, porque hacerlo implicaría desarticular a la\nMunicipalidad y por ello, no es posible de antemano dictar los límites infranqueables de lo local,\nsino que deberá ser examinado en cada caso concreto. (...) Consecuentemente, no solo por norma legal\nexpresa (el Código Municipal, la Ley de Licores), sino, y esto es lo más importante, por contenido\nconstitucional expreso (artículo 169), no pueden subsistir funciones de ningún ente público, que\ndisputen su primacía con las municipalidades, cuando se trata de materia que integra lo local.' 6)\nDe la discusión previa se sigue que, en el sub lite, para entender como comprometida la autonomía de\nla Municipalidad de Belén (a la que, cabe recalcar, el ICE oportunamente informó acerca de los\ntrabajos), primero se tendría que admitir que las obras desarrolladas tienen una relevancia\npuramente local. Pero de la diversa documentación que consta en autos, particularmente del informe\nrendido por el Presidente Ejecutivo y la Gerente General de esa entidad, resulta claro que la\nampliación de la línea de transmisión La Caja-Belén constituye otra ejecución de los proyectos\nnacionales de desarrollo eléctrico a cargo del ICE, formando parte del sistema nacional de energía.\nDe este modo, no ve la Sala que en la especie medie quebranto alguno de la autonomía municipal, por\nlo que el reproche específico debe desestimarse.\"\n\n\n\n    La Ley General de Aviación Civil, atribuye al Poder Ejecutivo la ordenación urbana y el\nestablecimiento de limitaciones en las zonas contiguas a los aeropuertos, con fines de seguridad y\nprotección de la vida de los habitantes.\n\n\n\n\n   Así, la ley de marras nos indica:\n\n\n\n \"Artículo 18.- Son atribuciones de la Dirección General de Aviación Civil: (...) VII.- Autorizar\nlas construcciones, instalaciones y plantaciones en las zonas de servidumbre aeronáutica.\"\n\n\n\n \"Artículo 19.- La Dirección General de Aviación Civil someterá a la consideración del Consejo\nTécnico de Aviación Civil, para su posterior promulgación, por medio de decreto ejecutivo,\nreglamentación pertinente a las siguientes materias: I. Construcción, mantenimiento, funcionamiento\nde aeródromos, aeropuertos y edificaciones que se hagan en ellos o en las zonas de acercamiento.\"\n(Énfasis añadido)\n\n\n\n \"Artículo 96.- Las construcciones e instalaciones de los terrenos adyacentes o inmediatos a los\naeródromos y aeropuertos, dentro de las zonas de protección y seguridad de éstos, estarán sujetas a\nlas restricciones que señalen los reglamentos respectivos y a la que con fines de seguridad dicte la\nDirección General de Aviación Civil.\"\n\n\n\n \"Artículo 98.- La construcción de toda clase de obras que pueda interferir con el correcto\nfuncionamiento de cualquier facilidad de Radionavegación, queda sujeta a la aprobación de a\nDirección General de Aviación Civil quien coordinará lo pertinente, con la autoridad que\ncorresponda.\"\n\n\n\n    De la inteligencia de los anteriores artículos se desprende entonces, que las atribuciones\nconferidas mediante ley a la Dirección General de Aviación Civil y al Poder Ejecutivo, en cuanto a\nlas restricciones de construcción en zonas aledañas a los aeropuertos y aeródromos, son facultades\nque no se oponen, en principio y conforme a la jurisprudencia ya citada, a la autonomía municipal en\nla materia correspondiente. Como consecuencia de la especialidad de la materia, sea la regulación de\nla aviación civil y aspectos conexos, se reconoce la competencia del Poder Ejecutivo para\nreglamentar lo que corresponda, en resguardo del interés general. La anterior afirmación encuentra\nrespaldo en la jurisprudencia de la Sala Constitucional, que citada líneas atrás, nos señala la\nsupletoriedad de las normas dictadas por el INVU frente a la ordenación local, pero en nada impide\nla normación de ciertos aspectos por parte del Poder Ejecutivo, en ejercicio de sus competencias\nconferidas legalmente y que obedecen a una especialidad técnica (9).\n\n\n\n\n----\n\n\n\n NOTA (9): Más aún, la obligación de expropiar en esa zona cuando ha sido necesario, ha estado a\ncargo del Poder Ejecutivo.\n\n\n\n\n----\n\n\n\n    Consecuentemente, en esa zona en particular, debe existir una coordinación entre Aviación Civil,\ny en este caso, la Municipalidad de Alajuela. Más aún, esa pareció ser la pretensión del Plan\nRegulador de dicha Municipalidad, puesto que se acoge en esa materia disposiciones que había emitido\ndicha entidad, pero que a la fecha en que se adopta formalmente, ya habían sido modificadas. Por\nconsiguiente, y hasta que no exista tal coordinación, es necesario determinar cuáles normas son las\nque se encuentran vigentes.\n\n\n\n    Según ya se señaló, la emisión del plan regulador es el ejercicio de una competencia propia de\nlas municipales. Consecuentemente, los permisos que ellas otorguen deben regirse por lo dispuesto en\ntales planes.\n\n\n\n    De otra parte, se establece en la Ley de Aviación Civil que mediante Decreto Ejecutivo se debe\nreglamentar la construcción, mantenimiento y funcionamiento de las zonas de acercamiento, así como\nla competencia de la Dirección General de Aviación Civil de autorizar las construcciones,\ninstalaciones y plantaciones en las zonas de servidumbre aeronáutica.\n\n\n\n    Consecuentemente, para la construcción en dichas áreas se requiere no sólo de la autorización\nmunicipal, sino también de Aviación Civil que se regularía por las disposiciones contenidas en el\nDecreto Ejecutivo Nº 18396-MOPT, como desarrollo de lo estipulado en la Ley General de Aviación\nCivil.\n\n\n\n\nVI. Necesidad de publicación de los planes reguladores. Requisito de eficacia.\n\n\n\n    En cuanto al análisis del caso que nos ocupa, es necesario indicar que la Municipalidad de\nAlajuela, a la hora de publicar el Plan Regulador GAM-NO, omite la publicación de los planos de\nzonificación correspondientes.\n\n\n\n    La publicación completa como requisito de vigencia de los planes reguladores encuentra asidero\nen la doctrina. Así, el tratadista Ramón Parada considera que \"de igual forma que las disposiciones\nreglamentarias, los planes de urbanismo no entran en vigor sino desde el momento de su\npublicación\".(10)\n\n\n\n\n-----\n\n\n\n\nNOTA (10): Derecho Administrativo lll, Marcial Pons Ediciones Jurídicas, Madrid, 1993, pág. 433.\n\n\n\n\n-----\n\n\n\n    Ahora bien, la ausencia de tal publicación se constituye en un vicio de eficacia de los planos,\ntal y como ya lo había indicado la Procuraduría mediante el pronunciamiento C-072-98 del 22 de abril\nde 1998:\n\n\n\n \"Tenemos entonces, que si el plan regulador de una municipalidad es normativo, tanto para la\nMunicipalidad respectiva como para los particulares que se encuentran sometidos a la jurisdicción\ndel ente corporativo local, el mismo requiere de publicación.\n\n\n\n Asimismo, existen normas posteriores a la Ley de Planificación Urbana, como las transcritas\nanteriormente, que obligan a la Administración, y en el caso de los artículos 4.4 y 47 del Código\ncitado, a las Municipalidades propiamente, a publicar en el Diario Oficial, todos los actos\ngenerales, dentro de los cuales se encuentran, obviamente, los normativos.\n\n\n\n Debe tomarse en cuenta, además, que en virtud del principio de seguridad jurídica, que es el que a\nsu vez determina la existencia del principio de publicidad de los actos generales, los interesados\nnecesitan saber con toda seguridad, cuáles son las disposiciones aplicables en materia urbana dentro\nde una determinada jurisdicción, y el medio idóneo para cumplir cabalmente con tales principios en\nla publicación en el Diario Oficial\".\n\n\n\n\n   Continúa el dictamen señalando:\n\n\n\n \"... si anteriormente llegamos a la conclusión de que los planes reguladores deben ser publicados\nen el diario oficial, tenemos que, en la medida en que los planos, mapas, etc. Formen parte\nintegrante de dicho plan, los mismos también deben ser publicados.\"\n\n\n\n\n   Y en cuanto al problema de eficacia que esto genera:\n\n\n\n “... ante la ausencia de la publicación en el Diario Oficial del plan regulador adoptado por un\nente municipal, el mismo adolece de eficacia. De lo anterior se deriva su falta de vinculatoriedad\npara con terceros, ya que tal requisito resulta indispensable para que surta efectos jurídicos\".\n\n\n\n    Posteriormente, se precisan los alcances de esa ineficacia, a partir de una resolución del\nTribunal Superior Contencioso Administrativo, cuyo criterio se acoge:\n\n\n\n \"La Sección Tercera del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, actuando como jerarca\nimpropio de las Municipalidades, y precisamente ante la discusión sobre la eficacia del plan\nregulador de Santa Ana por falta de publicación de los planos o mapas, resolvió:\n\n\n\n \"IV.- El artículo 169 de la Constitución Política, establece que la administración de los intereses\ny servicios locales en cada cantón, está a cargo de las Municipalidades. \"Interés local es todo\naquello que atañe al cantón de manera directa e inmediata, de forma que la Municipalidad respectiva\nestá facultada para ocuparse de todo aquello que beneficia al cantón. Lógicamente, aquellos\nintereses deben revestir naturaleza pública, dada la condición de entes públicos que tienen las\nMunicipalidades. De modo que esos intereses deben incumbir a la generalidad del municipio. En otros\ntérminos, la materia municipal es toda aquella que sea de interés público local, por cuanto las\nMunicipalidades son entes territoriales de naturaleza política.\" (Hernández Valle, Rubén. \"El\nDerecho de la Constitución\", Tomo 2, Editorial Juricentro, San José- Costa Rica, pág. 310). Ha de\nseñalarse, que la competencia municipal no afecta las atribuciones conferidas por materia a\notrasentidades de la Administración Pública (artículo 5 del Código Municipal), ya que la competencia\nmunicipal no elimina la de los otros entes públicos; sin embargo, no es correcto suponer que lo\nanterior implique que siempre que hay una competencia coincidente la de las Municipalidades quede\nanulada, sino que deben subsistir simultáneamente ambas competencias.\n\n\n\n V.- Las Municipalidades tienen potestad para establecer una política de planificación urbana a\ntravés de planes reguladores, dentro de su jurisdicción territorial, lo que obviamente implica la\nimposición de limitaciones a la propiedad. La autorización legal para lo anterior, la encontramos en\nel artículo 4 inciso 4 del Código Municipal, que le atribuye a los gobiernos locales la competencia\npara establecer una política integral de planeamiento urbano, con el fin de lograr un desarrollo\neficiente y armónico de los centros urbanos, en los artículos 15 a 31 de la Ley de Planificación\nUrbana (No. 4240 de 15 de noviembre de 1968 y sus reformas). Estos planes reguladores, entre otros,\npor objetivo dividir el área urbana en zonas de uso de la tierra, y conforme a la ubicación de la\npropiedad dentro del respectivo reglamento, así va ha estar sometida a un destino determinado,\nregulador por el gobierno local.\n\n\n\n \"II) La legislación costarricense establece la posibilidad de que mediante planes reguladores, por\ninterés social la propiedad privada pueda ser limitada y el Derecho Urbanístico puede a su vez,\ndesarrollarlas. El derecho de propiedad se enmarca entonces, dentro de ciertos límites razonables,\ndentro de los cuales podrá exigirse al propietario el cumplimiento de los deberes que de él se\nderivan. Precisamente por ello, no es necesaria la indemnización de los límites y deberes\nurbanísticos que resulten razonables...\" (Sala Constitucional Voto No. 5097-93 de las 10:24 horas\ndel 15 de octubre de 1993)\n\n\n\n \"IV) Los artículos 15 y 19 de la Ley de Planificación Urbana por tanto no son inconstitucionales,\nya que únicamente se limitan a reconocer la competencia de las municipalidades para planificar el\ndesarrollo urbano dentro de los límites de su territorio mediante los reglamentos correspondientes,\nlo que no violenta los principios constitucionales invocados por el accionante: el de reserva de\nley, pues siendo -como se dijo- la planificación urbana local es una función inherente a las\nmunicipalidades en virtud de texto expreso de la Constitución y estando fijados los límites del\nejercicio de esa atribución en la Ley de Planificación Urbana, los Reglamentos o Planes Reguladores\nson desarrollo de esos principios; y los de propiedad y libre empresa, por cuanto no imponen en\nforma alguna restricciones a esos derechos, sino que simplemente otorgan la potestad de controlar la\ncorrecta utilización de los suelos y garantizar así un desarrollo racional y armónico tanto de los\ncentros urbanos como de los comerciales, industriales, deportivos, etc...\" (Sala Constitucional Voto\nNo. 6706-93 de las 15:21 horas del 21 de diciembre de 1993) VI.- En el \"Plan Regulador\" para el\ncantón de Santa Ana, publicado en La Gaceta No. 74 del 19 de abril de 1991, se establece en su\nartículo 13, lo siguiente: (...) En primer término, es conveniente dejar claramente establecido, que\nde conformidad con las propias manifestaciones de la parte recurrente y documentación aportada (ver\nfiles adjuntos) lo que pretende desarrollar no es un simple \"Club campestre\", sino todo un proyecto\nde urbanización, sea el fraccionamiento y habilitación de un terreno para fines urbanos, mediante la\napertura de calles y provisión de servicios, donde la primera etapa consiste en la construcción de\nuna \"Casa Club\" con facilidades deportivas, edificio administrativo, portón de entrada y calles que\nhabiliten todo el terreno, y una segunda etapa donde se transforma el Club en una gran condominio,\nen el cual los socios adquieren una finca filial donde pueden construir sus vivienda, siendo comunes\nlas calles, la Casa Club, casa administrativa y zonas verdes. También el apoderado de la sociedad\nrecurrente se manifiesta conocedor de que la propiedad involucrada se encuentra dentro de la llamada\n\"Zona de Protección\" según el Plan Regulador de Santa Ana, y no ha demostrado aquí lo contrario. Es\npertinente señalar, que si bien es cierto los mapas de zonificación deben ser publicados en el\nDiario Oficial \"La Gaceta\" junto con el texto del Plan Regulador, pues de lo contrario carecen\ndichos mapas de eficacia, también lo es que el texto del Plan Regulador sí fue debidamente\npublicado, y que la parte actora no ha demostrado que su propiedad se encuentre fuera de la \"Zona de\nProtección\", según lo dispuesto por el ya transcrito artículo 13 de dicho Plan. Entonces, está\nplenamente facultada la Municipalidad de Santa Ana, dentro de su potestad para controlar el\ndesarrollo urbanístico de su cantón, para determinar si el proyecto que pretende desarrollar la\nsociedad recurrente, EN SU TOTALIDAD y no solo en sus etapas vistas de manera aislada, se ajusta al\nuso establecido y a la cobertura máxima permitida, porque no puede otorgar un permiso de\nconstrucción contrario al uso y destino dado por el Plan Regulador de una zona determinada, y\nademás, está en el deber de tomar las medidas que considere convenientes, para proteger y preservar\nla integridad del medio ambiente natural. No es correcto suponer que la competencia materia de otros\nentes públicos, anule las potestades municipales en materia de control urbanístico y de conservación\ndel medio ambiente. VII.- Conforme al principio de igualdad, ha de tratarse de forma igual a los\niguales y de forma desigual a los desiguales. En consecuencia, ante la magnitud del proyecto\npretendido por la sociedad aquí recurrente, no encuentra este Tribunal que exista discriminación o\nuna actitud negativa por parte del Concejo Municipal, en el hecho de contratar una asesora externa\ncalificada, para estudiar los planos presentados, pues incluso el apoderado de la recurrente\nreconoce que la asesora contratada fue Directora de Urbanismo por muchos años, lo que muestra\nprudencia y no inadversión hacia la solicitante. Por otra parte, en el informe rendido por la\nasesora externa, y que fue acogida por el Concejo en el acuerdo impugnado, se hacen treinta y tres\nobservaciones de índole eminentemente técnico, que no pueden ser ignoradas por este Tribunal, y que\npor el momento, Club Eco Residencial Villa Real S.A. no ha cumplido. En consecuencia, no queda otra\nalternativa más que confirmar el acuerdo recurrido y dar por agotada la vía administrativa.\"\n(Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Nº 7228 de 15:30 horas del 16 de\noctubre de 1997) (Lo resaltado no es del original)\n\n\n\n  De la resolución anterior podemos extraer dos conclusiones: la falta de publicación de los mapas\nsí constituye un elemento que afecta la eficacia, pero únicamente en aquellos aspectos que requieran\nde su aplicación.\n\n\n\n Esto es, si la situación del administrado puede resolverse con la parte normativa del plan que sí\nfue publicada, la misma le deviene plenamente aplicable.\"\n\n\n\n    Consecuentemente, la eficacia de los planos del Plan Regulador quedaría sujeta a su debida\npublicación.\n\n\n\n\nObservación final\n\n\n\n    Se debe aclarar que de conformidad con los términos de la Sentencia de la Corte Suprema de\nJusticia de las 9 horas del 10 de marzo de 1984, el presente pronunciamiento no resulta vinculante\npara la Municipalidad de Alajuela, \"...para las que constituye jurisprudencia administrativa,...\"\nque es fuente no escrita del ordenamiento administrativo, y que como tal, tendrán el rango que\ndetermina la Ley General de la Administración Pública, Nº 6227 de 2 de mayo de 1978, artículos 6 a\n10 y la doctrina que los informa, dado que ella no fue el Órgano Consultante.\"\n\n\n\n\nSin otro particular, atenta se suscribe,\n\n\n\n\nAna Lorena Brenes Esquivel\n\n\n\n\nProcuradora Administrativa\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nc.c.: Concejo Municipal de Alajuela\n\n\n\n\nDirección General de Aviación Civil", "body_en_text": "Opinion: 116 of 06/07/1999\n\nC-116-99\n\nJune 7, 1999\n\nLicenciado\nAlexander Salas Araya\nExecutive President\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo\nYour Office\n\nDear Sir:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your official letter PE-188-99 of February 22nd, through which a consultation is made to this advisory body, regarding the validity of the Subregional Urban Development Plan, Greater Northwestern Metropolitan Area, GAM-NO, published in Supplement No. 16 to La Gaceta No. 96 of May 20, 1998.\n\nI. Municipal Competence over Urban Planning.\n\nArticle 169 of the Political Constitution enshrines the autonomy of the municipal regime by stating that \"the administration of local interests and services in each canton shall be the responsibility of the Municipal Government, formed by a deliberative body, composed of popularly elected municipal councilors, and an executive official designated by law.\"\n\nUrban planning consists of \"the continuous and integral process of analysis and formulation of plans and regulations on urban development, aimed at ensuring the safety, health, comfort, and well-being of the community\"(1), which is exercised by the municipalities in the areas of their territorial competence, and through the Municipal Council [subsection o) of Article 13 of the current Municipal Code]. In turn, this function is understood as one of the attributions comprised within what is conceived as local interests and services. The Urban Planning Law itself establishes this in Article 15, indicating:\n\n----\n\nNOTE (1): Article 1, Urban Planning Law (Law No. 4240 of November 15, 1968).\n\n----\n\n\"In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory is recognized. Consequently, each one of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan (plan regulador), and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail for establishing a specific controlling regime.\"\n\nIn the same sense, Article 19 establishes:\n\n\"Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary for the due observance of the regulatory plan and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and well-being of the community.\"\n\nFor its part, our Constitutional Chamber has also pronounced on the matter, stating:\n\n\"B. OF THE BODY IN CHARGE OF URBAN PLANNING.\n\nXIV. OF THE COMPETENT BODIES TO CARRY OUT URBAN PLANNING: MINISTRY OF NATIONAL PLANNING AND ECONOMIC POLICY, INVU AND MUNICIPALITIES.\n\nIn accordance with the provisions of Articles 169 and 170 of the Political Constitution, the Urban Planning Law, Number 4240, of November fifteenth, nineteen sixty-eight, is based on the assumption that primary ownership in matters of urban planning corresponds to the municipalities, which has been embodied in Articles 15 and 19 of said law. Thus, it is up to the municipalities to assume local urban planning through the promulgation of the respective regulations -regulatory plans (planes reguladores)-, and by enforcing the regulations issued for that purpose by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as the institution in charge of urban planning at the national level. This point was already under consideration by this Chamber, in judgment Number 6706-93, of fifteen hours twenty-one minutes of December twenty-first, nineteen ninety-three, in which it indicated:\n\n\"II).- The Chamber considers that the power attributed to local governments to plan urban development within the limits of their territory does integrate the constitutional concept of 'local interests and services' referred to in Article 169 of the Constitution, a competence that was recognized by the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968, amended by Laws No. 6575 of April 27, 1981 and No. 6595 of August 6 of that same year), specifically in Articles 15 and 19 challenged here, which literally establish:\n\n'Article 15.- In accordance with the precept of Article 169 of the Political Constitution, the competence and authority of municipal governments to plan and control urban development within the limits of their jurisdictional territory is recognized.\n\nConsequently, each one of them shall provide what is appropriate to implement a regulatory plan, and the related urban development regulations, in the areas where it must govern, without prejudice to extending all or some of its effects to other sectors, where qualified reasons prevail for establishing a specific controlling regime.'-\n\n'Article 19.- Each Municipality shall issue and promulgate the procedural rules necessary for the due observance of the regulatory plan and for the protection of the interests of health, safety, comfort, and well-being of the community.'\n\nIII).- Within what may be called the administrative organization of urbanism in our country, the Urbanism Directorate (Dirección de Urbanismo) -attached to the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo- and the Planning Office (today the Ministry of Planning and Economic Policy) are the bodies in charge of drafting the National Urban Development Plan, through which the general policies on the growth and development of urban areas are established.- Said Plan -which is specifically drafted by the Directorate and proposed by the Institute's Board of Directors- must include technical studies on the population factor with growth projections at the national, regional, and urban levels, on land use with plans on the extension and forms of utilization of the portions required for urban development, industrial development, housing and urban renewal, public services, and the general location of transportation projects, among others.- Furthermore, the Urbanism Directorate functions as an advisory body to the municipalities for the purposes of preparing, applying, and modifying the municipal or local Regulatory Plan and its Regulations before their definitive adoption.- However, the foregoing must be understood as the formal limit of the broad guidelines, technical standards, or general directives according to which local governments must draft their respective regulatory plans and the corresponding urban development regulations, since it is not possible to pretend that the National Urban Development Plan be entirely drafted and put into practice by the Central Government, without the direct intervention of the municipalities in this matter.- Such a situation violates not only the most elementary principles of logic and convenience, given that it concerns the particular interests of each canton of the Republic, but also the constitutional principles of the municipal regime, established by our Fundamental Charter in Articles 168 to 175.- Urban planning, that is, the drafting and implementation of regulatory plans, is an inherent function of the municipalities to the exclusion of all other public entities, except as stated regarding the general directive powers attributed to the Ministry of Planning and the Urbanism Directorate.- This topic was already developed by the Chamber in judgment Number 5305-93, of ten hours six minutes of October twenty-second of last year, which, regarding the municipal power to plan local urban development and the imposition of limitations on property by virtue of the execution of a regulatory plan, indicated:\n\n'... the limitation on property imposed by a regulatory plan is constitutionally possible, because the right of property is not unlimited; rather, there is a general framework within which the owner can act and which must be compatible with the constitutional content of that right. For the reasons stated, in the opinion of this Tribunal, the limitation imposed, insofar as it is adjusted to a current regulatory plan, does not violate, as suggested in the appeal, Article 45 of the Political Constitution, as long as that regulatory plan does not deconstitutionalize the private property affected by that instrument. A contrario sensu, if the limitations exceed the minimum parameters of reasonableness and proportionality, they would be contrary to the Political Constitution.'-\n\nIV).- Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law are therefore not unconstitutional, since they merely limit themselves to recognizing the competence of municipalities to plan urban development within the limits of their territory through the corresponding regulations, which does not violate the constitutional principles invoked by the petitioner: that of legal reserve, since being -as stated- local urban planning an inherent function of the municipalities by virtue of express text of the Constitution, and the limits of the exercise of that attribution being set in the Urban Planning Law, the Regulations or Regulatory Plans are a development of those principles; and those of property and free enterprise, in that they do not in any way impose restrictions on those rights, but rather simply grant the power to control the correct use of land and thus guarantee a rational and harmonious development of urban centers as well as commercial, industrial, sports centers, etc. (see also in the same sense, judgments Number 2153-93, of nine hours twenty-one minutes of May twenty-first, and Number 5305-93, of ten hours six minutes of October twenty-second, both of this year).\"- Based on the foregoing, and in accordance with the cited jurisprudence, the thesis is reiterated that the exclusive attribution of municipal governments remains the competence of urban planning, and only exceptionally and residually, in the absence of regulation issued for that purpose by the municipalities, is INVU assigned the task of proposing regulatory plans, but subject to their prior approval by the local entity; so that the provisions issued for that purpose by this autonomous institution regarding urban planning must always be considered transitory, and in default of the use of municipal competencies.\" (Vote No. 4205-96 of 14:33 of August 20, 1996) (Reiterated by 4856-96 of September 17, 1996). [Emphasis added in this last paragraph].\n\nDespite the previous affirmations, from which it follows that urban planning in each canton is an attribution of the municipalities, there are other entities that have powers of intervention in it, albeit in the absence of municipal regulations.\n\nThus, from the jurisprudence in question, it also follows that the attributions granted in matters of local urban planning to entities such as the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo are only of a residual and supplementary nature to municipal regulations. Such has been the criterion expressed by the Attorney General's Office in previous consultations:\n\n\"Here the competence of a decentralized entity whose jurisdiction is national, the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, is limited by the degree of detail of the norms that will be applied in a specific territorial area, and only supplementarily, by omission of the Local Government, may INVU issue general, regional, or local norms with that degree of precision characteristic of the local regulatory plan (plan regulador local)\". (Opinion C-061-96 of May 3, 1996). (2)\n\n----\n\nNOTE (2): In the same sense, pronouncements C-032-98 of February 25, 1998 and C-072-98 of April 22, 1998.\n\n----\n\nThus then, as a development of the constitutional norm of Article 169 - and in exercise of its autonomy -, it is exclusively up to the Municipalities to establish and adopt the provisions for local development and urban planning; of course, within the territory of their competence. The attributions in this matter conferred on other entities, such as INVU, are supplementary and residual in nature.\n\nII. Procedure for adoption of regulatory plans\n\nThe capacity of municipal corporations to regulate and plan the urban development of each canton is exercised through the issuance of the so-called regulatory plans (planes reguladores), which are defined as the \"local planning instrument that defines in a set of plans, maps, regulations, and any other document, graphic, or supplement, the development policy and the plans for population distribution, land uses, circulation routes, public services, community facilities, and construction, conservation, and rehabilitation of urban areas\"(3).\n\n-----\n\nNOTE (3): Article 1, Urban Planning Law.\n\n-----\n\nRegulatory plans and their respective regulations have normative force insofar as they adapt and organize urban growth, and may also impose restrictions on other rights, such as property.\n\nThe scope and exercise of such capacity by the municipalities have been clearly demonstrated in the preceding section. It is now appropriate to analyze the legal requirements demanded for the adoption of regulatory plans.\n\nArticle 17 of the Urban Planning Law enumerates the requirements demanded for the approval of regulatory plans. Thus, the legal text states:\n\n\"Article 17.- Prior to implementing a regulatory plan or any of its parts, the municipality intending to do so must:\n\n1. Convene a public hearing by means of the Official Gazette and necessary additional dissemination indicating the venue, date, and time to hear about the project and the oral or written observations that neighbors or interested parties may see fit to formulate. The notice must be made at least fifteen business days in advance;\n\n2. Obtain the approval of the Urbanism Directorate, if the project did not originate in said office or differs from that which it had proposed, without prejudice to the remedies established in Article 13;\n\n3. Agree to its formal adoption, by an absolute majority of votes; and\n\n4. Publish in \"La Gaceta\" the notice of the agreed adoption, indicating the date from which the corresponding regulations will become enforceable.\n\nThe above requirements shall also be observed when it comes to modifying, suspending, or repealing, totally or partially, the referred plan or any of its regulations.\"\n\nThe foregoing has been reaffirmed by the Constitutional Chamber, stating:\n\n\"In accordance with the provisions of Article 169 of the Political Constitution and Article 15 of the Urban Planning Law, it is the competence of the Municipalities to plan and control urban development within the limits of their territory. To meet this objective, the Municipalities may implement regulatory plans in which they may determine - among many other aspects (Article 16 Law 4240 and its amendments) – the land use zoning for housing, commerce, industry, education, recreation, public purposes, and any other pertinent use. To implement a regulatory plan in whole or in part, the Municipalities must follow the procedure established in Article 17 ibid. (...) Local urban planning corresponds by constitutional provision to the Municipalities. The transcribed provision authorizes the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo to prepare those plans in the event that those have not adopted them.\" (Vote 2153 - 93 of May 21, 1993) (The highlighting is not from the original)\n\nThe validity of regulatory plans is thus subject to the fulfillment of each and every one of the aforementioned requirements.\n\nIII. Procedure followed in the approval of the GAM-NO\n\nRegarding this aspect, it is worth recalling as an especially relevant antecedent that the issue of procedural defects in the adoption of the Regulatory Plan had already been consulted to this Attorney General's Office, leading to the issuance of opinion C-032-98. At that time, the consultant was the Municipal Council of the Municipality of Alajuela, who questioned \"the legality of the procedure carried out for the approval of the Regulatory Plan of the Municipality of Alajuela (GAM-NO), because the guidelines stipulated in Article 17, subsection 1, of the Urban Planning Law were not respected.\"\n\nAfter a detailed analysis of the assumptions of absolute and relative nullity that could be present in the questioned Plan, it was recommended that the Municipality of Alajuela \"assess the unfulfilled or defectively observed requirements in the procedure for the adoption of the GAM-NO Regulatory Plan\" and if such exist, \"take the corrective measures that correspond according to the type of irregularity detected.\" The foregoing in view that it could not be established which were the supposed guidelines not respected in the processing of the Plan. Likewise, it is noted that the consultation does not precisely indicate which are the requirements established in the aforementioned Article 17 that were not fulfilled, \"so it is not possible for us to pronounce precisely regarding the 'legality of the process carried out'.\"\n\nThe issue seems to be taken up again in the consultation we are now addressing. Regarding requirements 1 through 3 demanded by Article 17 of the Urban Planning Law, it is to be assumed that they have been fulfilled since the documentation provided does not suggest otherwise. However, it is convenient to remember that if any of them were not fulfilled, there would be a problem with the validity of the Regulatory Plan, which, depending on the seriousness, could lead to absolute or relative nullity. But, we insist, there is insufficient documentation for this Advisory Body to determine with certainty whether or not they were fulfilled. The publication requirement will be analyzed in a later section. An important precedent is resolution 162-l-98 of the Constitutional Chamber, issued at 14:32 on March 10, 1998, in which this Tribunal refers to the urban planning regulations in force in the canton of Alajuela and indicates:\n\n\"The main topic of the amparo revolves around which regulation is applicable to the specific case, based on two affirmations made, one by INVU and another by the appellant: the first states that the GAM-NO is in force because it was approved by the Municipality of the Canton of Alajuela... and on the other hand, the appellant indicates that the Municipality modified the land use for that area and therefore, it is possible to build the subdivision (fraccionamiento) that is intended... it must be concluded as follows: in La Gaceta No. 63 published on Wednesday, March 30, 1994, starting on page 14, appears the Regulation approved by the Municipality of Alajuela, which in its recitals (considerativa) section states, as relevant:\n\n'The Municipal Council of the Central Canton of Alajuela through Article Vl, Chapter lV, of ordinary session No. 2-94, held on January 5, 1994, agreed to endorse the agreement taken by the Board of Directors of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo as recorded in the sole article, Item 122 of the minutes of extraordinary session No. 4369 of December 6, 1993...' and as established in Article 17 of the Urban Planning Law, this approval implies putting into effect the content of its regulatory provisions with the character of a regulatory plan for urban development of the canton, then this is the regulation that is in force as stated by INVU in its report to this Chamber.\" (Emphasis added)\n\nNow then, the validity or not of the GAM - NO Regional Plan derived from the first publication in 1994 does not merit further consideration.\n\nAs can be deduced from the reading of the Constitutional Chamber's resolution, the plan is considered valid. However, what we are discussing now is the validity of the Regulatory Plan, adding a fact that the Constitutional Chamber did not have on the date of issuance of the cited resolution, which is the publication of the Regulation on May 20, 1998, two months after the ruling of the High Tribunal. Secondly, the consideration of the Constitutional Chamber responds to the confrontation of the norm with the constitutionality block, on the understanding that the Chamber does not analyze issues of legality of the act submitted to its control, as it is solely a controller of constitutionality -according to Articles 1 and 2 subsection b) of the Constitutional Jurisdiction Law-.\n\nThus, even though the Chamber indicated the validity of the GAM-NO Subregional Plan, it is necessary to assess whether there are legal defects that affect or impact its validity.\n\nIV. Other aspects consulted\n\nFurthermore, the consulting Institute additionally raises the existence of some defects of form and substance to which it is necessary to refer. It is pointed out that \"this Subregional Plan derives from the GAM Regional Plan... So if it derives from an Executive Decree, it cannot repeal provisions with the rank of regulation, since we are not in the presence of one of them.\"\n\nTo clarify this point, we refer to our pronouncement C-032-98, resulting from the consultation relating to the same Regulatory Plan, but formulated at that time by the Municipal Council of Alajuela:\n\n\"thus, it is not contrary to the legal system for there to be regulatory plans, such as the so-called GAM-NO consulted here, adopted by the Municipalities, that contrast with the provisions emanating from plans or regulations of the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, even if they have been adopted via a Decree of the Executive Branch, as long as the latter, duly approved, only have legal bindingness in the absence of the former.\"\n\nAs we have outlined above, the power to establish regulatory plans for urban planning belongs to the municipalities, and other State institutions cannot intervene in local planning except in a residual manner (4). Thus, and as was well stated in the previously transcribed pronouncement, the provisions of these plans that contrast with regulations issued in that regard by INVU are not contrary to the legal system; however, the municipalities must consider the recommendations issued by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, in the exercise of its attributions of advisory and assistance in the matter of urban planning, conferred by Articles 7 subsection 3, and 9 subsection 1 of the Urban Planning Law:\n\n----\n\nNOTE (4): Consider the development of section I of this pronouncement.\n\n----\n\n\"Article 7.- The Urbanism Directorate is created, attached to the Urbanism Department of the Institute, in charge of: 1) ... 2) ... 3) Advising and providing assistance to the municipalities and other public bodies dedicated to planning, in everything convenient to the establishment or promotion of that discipline;...\"\n\n\"Article 9.- The local advisory services and assistance enunciated in subsection 3) of Article 7, shall comprise the collaboration of the mentioned Directorate with a view to the following: 1) Prepare, apply and modify the Regulatory Plan and its regulations;...\"\n\nLikewise, respect for the guidelines issued by INVU ensures - as much as possible, according to the characteristics of each community - a uniformity of urban planning criteria that promotes equitable development of each community, the ideal being the absence of contradictions between the different regulations, in order to avoid confusing situations within the same legal system, as was stated in the aforementioned pronouncement.\n\nAnother defect indicated is that the Plan that is the subject of this consultation does not adopt the provisions of the Forest Law (Ley Forestal) (5) regarding River and Stream Protection Zones. In effect, the provisions of the Regulation (6) are the same ones contained in the project published in 1994 and differ from those stipulated in the Forest Law, which states:\n\n----\n\nNOTE (5): Law No. 7575 of April 16, 1996.\n\nNOTE (6): Published in Supplement 16 to La Gaceta No. 96 of May 20, 1998.\n\n----\n\n\"Article 33.- Protection areas.\n\nThe following are declared protection areas:\n\na)...\n\nb) A strip of 15 meters in rural areas and ten meters in urban areas, measured horizontally on both sides, on the banks of rivers, streams, or brooks, if the land is flat, and fifty horizontal meters, if the land is broken...\"\n\n\"Article 34.- Prohibition on cutting in protected areas. The cutting or elimination of trees in the protection areas described in the previous article is prohibited, except in projects declared as of national convenience. The alignments that must be processed in relation to these areas shall be carried out by the Instituto de Vivienda y Urbanismo.\"\n\nConversely, the Regulation to the GAM-NO Subregional Plan regulates the matter as follows:\n\n\"10. River and Stream Protection Zone.\n\nThe purpose of this zone is to protect the banks of rivers and streams from possible constructions or interventions. 10.1 Permitted uses. Those approved by the Forest Directorate (Dirección Forestal) of MIRENEM. 10.2 Setbacks (Retiros). The setback shall be according to the depth of the channel with a 1:1 ratio for depth and horizontal distance.\"\n\nThe point in question refers us to the hierarchy of norms established in Article 6 of the General Law of Public Administration. According to this article, laws and acts with the force of law enjoy a higher rank than regulations. A regulation cannot contravene what is provided in a higher-ranking norm, which in the case at hand is a law. Therefore, since the non-conformity of the Regulation with the Forest Law is clear, the appropriate course is to disapply the questioned articles of the mentioned Regulatory Plan (Article 10), and adhere to what is established in the Forest Law, regarding the regulations on river and stream protection zones.\n\nV. Zone of the Juan Santamaría International Airport\n\nThe zone of the Juan Santamaría International Airport deserves separate consideration because it is a zone that has special regulation, whose antecedents date back to 1975.\n\nIn effect, the Aerodromes Regulation (Reglamento de Aeródromos) (Decree No. 4439-T, published in Supplement No. 63 to La Gaceta No. 82 of May 3, 1975) establishes the first restrictions relating to urban development in the zones surrounding the Juan Santamaría Airport (7).\n\n----\n\nNOTE (7): Articles 193, 194, 198, among others.\n\n----\n\nLater, upon issuing the Regional Urban Development Plan \"Greater Metropolitan Area\" (published in La Gaceta No. 119 of June 22, 1982), Articles 16 and 17 established a special protection zone for the Tobías Bolaños and Juan Santamaría airports.\n\nSubsequently, in La Gaceta No. 74 of April 20, 1983, an amendment to the Regional Plan was published, in which variations to the regulation of the zone we are discussing were introduced, which remained in force until 1988.\n\nOn August 22, 1988, Executive Decree No. 18396-MOPT was issued, published in La Gaceta No. 69 of September 6, 1988. Through this Decree, a new regulation is provided for the zone of the Juan Santamaría Airport, given that \"the Regional Urban Development Plan 'Greater Metropolitan Area'... is imprecise in this matter,\" and any other provision of equal rank that opposes it is repealed. This is how the regulations established in the Regional Plan and its 1983 amendment became tacitly repealed by the mentioned Decree, in addition to the restrictions stipulated in the Aerodromes Regulation. The previous thesis is confirmed by Executive Decree No. 25902-MIVAH-MINAE(8), which in Article 3 orders \"to repeal totally articles eight through seventeen inclusive of the Regional Urban Development Plan... referring to the Itiquís Risk, Juan Santamaría Airport, Tobías Bolaños Airport, and Aquifer Protection since there is special regulation in this regard.\" (Emphasis added).\n\n----\n\nNOTE (8): Published in Supplement No. 15 to La Gaceta No. 66 of April 7, 1997\n\n-----\n\nDespite the foregoing, the GAM-NO Regulatory Plan adopts, with respect to this zone, the provisions of the 1982 Regional Plan and its amendments and repeals any other of equal rank that opposes it (Article 8), a regulation which, as we have already seen, is not in force.\n\nDespite municipal autonomy in the matter of local urban planning, in the exercise of which the Municipality could even apply the non-current regulation of the Regional Plan, certain attributions must be analyzed that are conferred on the Executive Branch, corresponding to urban planning in special zones such as those of airports.\n\nThe Chamber has already expressly admitted, in at least one case, the prevalence of a national interest over the municipal one. Let us see:\n\nb.- REGARDING THE POSSIBLE INFRINGEMENT OF MUNICIPAL AUTONOMY. Initially, the discussion of whether the Instituto Costarricense de Electricidad was required to obtain a permit from the Municipality of Belén for the placement of the new utility poles required by the La Caja-Belén line expansion project was raised in the case file simply as a breach of a requirement set forth in the General Public Roads Law, that is, as the omission of a legal requirement. It was in this sense that the Chamber decided not to address the issue, considering it a matter of mere legality, as set forth in interlocutory judgment No. 532-I-97. However, the debate was subsequently refocused to frame the point as an invasion of the sphere of autonomy guaranteed to that corporation by Article 170 of the Constitution. And this is a matter that is of interest to this court, and therefore we shall proceed to examine it immediately. 1) The Chamber has been developing, through various pronouncements—some very recent—a clear jurisprudential doctrine regarding the subject of municipal autonomy. The tenor of these pronouncements has been to recognize and strengthen the autonomy—not sovereignty—of local governments for the administration of local interests. 2) Despite the clarity of the aforementioned criteria, it is considered no less urgent to rescue (and also place in its proper dimension) the issue of the autonomy that the Constitution also recognizes—Article 188—for the decentralized entities of the State, for the management of the public interests and services entrusted to them, sometimes by the Constitution itself and others by law. Thus, the position adopted by the Chamber in the sense of strengthening the role of the municipalities in managing community interests cannot be understood to the detriment of the attributions of a national nature (in the case, for example, of the Caja Costarricense de Seguro Social and the Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados) or regional nature (for example, the Instituto Costarricense de Puertos del Pacífico and JAPDEVA) that are granted in favor of the respective entities and institutions. 3) The Constitutive Law of the Instituto Costarricense de Electricidad is clear in the sense that the interests and services that this entity is to manage are undoubtedly of a national nature. It is in that direction that its second article points, stating: 'The purposes of the Institute, toward the achievement of which all its efforts and work programs shall be directed, shall be the following: a) To provide a prompt and effective solution to the scarcity of electric power in the Nation, and to ensure that at all times there is energy available to meet normal demand and to promote the development of new industries, the use of electricity in rural regions, and its greater domestic consumption...' The autonomy that the legislator intended to grant to the ICE to design and develop its activities is recognized precisely in the following article, the third, which establishes that in the determination of work programs, works, and projects, no other state agency whose collaboration has not been requested by the Institute itself shall intervene—in technical aspects. 4) The separation between the national and the local is also clear in the Municipal Code itself, when it provides: 'Article 5.- The municipal competence, defined in the preceding article, does not affect the attributions conferred on other entities of the Public Administration. Nevertheless, these entities shall inform the Council and coordinate with it, with due advance notice, the works and projects they intend to carry out in the respective canton.' This provision must be understood, at all times, within the limits of reasonableness and proportionality, which demand that the duty of information, coordination, and cooperation never be seen as a limitation or barrier to the activity of national entities in the design and development of their specialized activities. Stated more clearly: institutions that administer national interests—such as ICE—are called upon to collaborate with those that watch over local interests—such as municipalities—and to consider their reasonable and justified proposals and initiatives; but national entities do not have to require municipal permits for the execution of the works and projects they develop in fulfillment of their purposes. To understand it otherwise could lead to the atomization of the unitary State, constitutionally consolidated. 5) The previous concepts are outlined—as expressed—in several resolutions of the Chamber, among which the recent judgment No. 6469-97 of 4:21 p.m. on October 8, 1997, stands out, stating: '... the territorial decentralization of the municipal regime does not imply a restriction or elimination of the competences constitutionally assigned to other State bodies..., so that there are local interests whose custody corresponds to the Municipalities and alongside them, others coexist whose constitutional and legal protection is attributed to other public entities, which has been the subject of a very clear legislative treatment in Article 5 of the Municipal Code, indicating that generic municipal competence does not affect the attributions conferred on other entities of the Public Administration, and that affirmation must be understood, of course, as a constitutionally possible conclusion, but only as a thesis of principle. And it is so, because since the constituent power included an indeterminate legal concept in Article 169, by stating that it corresponds to the Municipality of each canton to administer 'local' services and interests, it is required, to clarify this concept, to be in contact with the reality to which it is destined, so that the only way to define or distinguish the local from what is not, must be either the law itself or the jurisprudential interpretation that is made of those contents. (...) Or which is the same, the local has such a connotation that defining its scope by the legislator or the judge, must lead to maintaining the integrity of local interests and services, so that the legislator could not even issue regulations that tend to dismember the Municipality (territorial element) unless done through the procedures previously established in the Constitution; nor promulgate those that place its inhabitants (population) in clear conditions of inferiority compared to the rest of the country; nor those that affect the very essence of the local (government), such that the Corporation is turned into a simple empty container of which only the name subsists, but deactivating the entire regime as it was conceived by the National Constituent Assembly. In another turn, there will be tasks that by their nature are municipal and cannot be removed from the local sphere to turn them into national services or interests, because doing so would imply dismantling the Municipality and therefore, it is not possible to dictate beforehand the insurmountable limits of the local, but rather it must be examined in each specific case. (...) Consequently, not only by express legal norm (the Municipal Code, the Liquor Law), but, and this is most important, by express constitutional content (Article 169), no functions of any public entity can subsist that dispute their primacy with the municipalities, when it concerns matters that constitute the local.' 6) From the preceding discussion, it follows that, in the sub lite, to understand the autonomy of the Municipality of Belén as compromised (which, it should be emphasized, ICE duly informed about the works), it would first have to be admitted that the developed works have purely local relevance. But from the diverse documentation in the case file, particularly from the report provided by the Executive President and the General Manager of that entity, it is clear that the expansion of the La Caja-Belén transmission line constitutes another execution of the national electrical development projects under ICE's responsibility, forming part of the national energy system. Thus, the Chamber does not see that in this case there is any breach of municipal autonomy, and therefore the specific objection must be dismissed.\"\n\n   The General Civil Aviation Law attributes urban planning and the establishment of limitations in the zones adjacent to airports to the Executive Branch, for security and protection of the life of the inhabitants.\n\n   Thus, the law in question indicates:\n\n\"Article 18.- The attributions of the Directorate General of Civil Aviation shall be: (...) VII.- To authorize constructions, installations, and plantations in the zones of aeronautical easement (servidumbre aeronáutica).\"\n\n\"Article 19.- The Directorate General of Civil Aviation shall submit for consideration by the Technical Council of Civil Aviation, for its subsequent enactment, by means of executive decree, the pertinent regulation on the following matters: I. Construction, maintenance, operation of airdromes, airports, and buildings made on them or in the approach zones.\"\n(Énfasis añadido)\n\n\"Article 96.- The constructions and installations on the lands adjacent or immediate to airdromes and airports, within their protection and security zones, shall be subject to the restrictions indicated by the respective regulations and those dictated for security purposes by the Directorate General of Civil Aviation.\"\n\n\"Article 98.- The construction of all types of works that may interfere with the correct functioning of any Radionavigation facility is subject to the approval of the Directorate General of Civil Aviation, which shall coordinate the pertinent matters with the corresponding authority.\"\n\n   From the understanding of the previous articles, it follows then that the attributions conferred by law to the Directorate General of Civil Aviation and to the Executive Branch, regarding construction restrictions in zones adjacent to airports and airdromes, are faculties that do not oppose, in principle and in accordance with the jurisprudence already cited, municipal autonomy in the corresponding matter. As a consequence of the specialty of the matter, that is, the regulation of civil aviation and related aspects, the competence of the Executive Branch to regulate what corresponds, in safeguard of the general interest, is recognized. The previous statement finds support in the jurisprudence of the Constitutional Chamber, which cited above, points out the supplementary nature of the norms dictated by the INVU regarding local planning, but in no way prevents the regulation of certain aspects by the Executive Branch, in exercise of its legally conferred competences and that are due to a technical specialty (9).\n\n\n----\n\nNOTE (9): Furthermore, the obligation to expropriate in that zone when it has been necessary has been the responsibility of the Executive Branch.\n\n\n----\n\n   Consequently, in that particular zone, there must be coordination between Civil Aviation, and in this case, the Municipality of Alajuela. Moreover, that seemed to be the intention of the Regulatory Plan of said Municipality, since it adopted in that matter provisions that had been issued by said entity, but which by the date they were formally adopted, had already been modified. Therefore, and until such coordination exists, it is necessary to determine which norms are currently in force.\n\n   As already noted, the issuance of the regulatory plan is the exercise of a competence specific to the municipalities. Consequently, the permits they grant must be governed by what is set forth in such plans.\n\n   On the other hand, it is established in the Civil Aviation Law that by Executive Decree, the construction, maintenance, and operation of the approach zones must be regulated, as well as the competence of the Directorate General of Civil Aviation to authorize constructions, installations, and plantations in the zones of aeronautical easement (servidumbre aeronáutica).\n\n   Consequently, for construction in said areas, not only municipal authorization is required, but also that of Civil Aviation, which would be governed by the provisions contained in Executive Decree No. 18396-MOPT, as a development of what is stipulated in the General Civil Aviation Law.\n\n\nVI. Necessity of publication of regulatory plans. Requirement of effectiveness.\n\n   Regarding the analysis of the case at hand, it is necessary to indicate that the Municipality of Alajuela, at the time of publishing the GAM-NO Regulatory Plan, omitted the publication of the corresponding zoning maps.\n\n   The complete publication as a requirement for the validity of regulatory plans finds support in doctrine. Thus, the scholar Ramón Parada considers that \"in the same way as regulatory provisions, urban plans do not enter into force until the moment of their publication.\"(10)\n\n\n-----\n\n\nNOTE (10): Derecho Administrativo III, Marcial Pons Ediciones Jurídicas, Madrid, 1993, p. 433.\n\n\n-----\n\n   However, the absence of such publication constitutes a defect in the effectiveness of the maps, as had already been indicated by the Procuraduría through opinion C-072-98 of April 22, 1998:\n\n\"We have then, that if a municipality's regulatory plan is normative, both for the respective Municipality and for the individuals who are subject to the jurisdiction of the local corporate entity, it requires publication.\n\nLikewise, there are norms subsequent to the Urban Planning Law, such as those transcribed previously, that oblige the Administration, and in the case of Articles 4.4 and 47 of the cited Code, the Municipalities themselves, to publish in the Official Gazette all general acts, among which are, obviously, normative ones.\n\nIt must also be taken into account that, by virtue of the principle of legal certainty, which in turn determines the existence of the principle of publicity of general acts, the interested parties need to know with complete certainty what the applicable provisions are in urban matters within a determined jurisdiction, and the suitable means to fully comply with such principles is publication in the Official Gazette.\"\n\n\n   The opinion continues, stating:\n\n\"... if previously we reached the conclusion that regulatory plans must be published in the official gazette, we have that, to the extent that the maps, plans, etc., form an integral part of said plan, they must also be published.\"\n\n\n   And regarding the problem of effectiveness that this generates:\n\n\"... due to the absence of publication in the Official Gazette of the regulatory plan adopted by a municipal entity, it suffers from a lack of effectiveness. From the foregoing, its lack of binding effect for third parties is derived, since such a requirement is indispensable for it to produce legal effects.\"\n\n   Subsequently, the scope of that ineffectiveness is specified, based on a resolution of the Superior Administrative Court, whose criteria is adopted:\n\n\"The Third Section of the Superior Administrative Court, acting as improper superior of the Municipalities, and precisely in light of the discussion on the effectiveness of the regulatory plan of Santa Ana due to lack of publication of the maps or plans, resolved:\n\n\"IV.- Article 169 of the Constitution establishes that the administration of local interests and services in each canton is the responsibility of the Municipalities. 'Local interest is everything that concerns the canton in a direct and immediate manner, so that the respective Municipality is empowered to deal with everything that benefits the canton. Logically, those interests must be of a public nature, given the status of public entities that the Municipalities have. So those interests must concern the generality of the municipality. In other terms, municipal matter is all that is of local public interest, because Municipalities are territorial entities of a political nature.' (Hernández Valle, Rubén. \"El Derecho de la Constitución\", Tomo 2, Editorial Juricentro, San José- Costa Rica, p. 310). It must be pointed out that municipal competence does not affect the attributions conferred by subject matter on other entities of the Public Administration (Article 5 of the Municipal Code), since municipal competence does not eliminate that of other public entities; however, it is not correct to assume that the above implies that whenever there is a coinciding competence, that of the Municipalities is annulled, but rather that both competences must subsist simultaneously.\n\nV.- The Municipalities have the power to establish an urban planning policy through regulatory plans, within their territorial jurisdiction, which obviously implies the imposition of limitations on property. The legal authorization for the foregoing is found in Article 4, subsection 4 of the Municipal Code, which attributes to local governments the competence to establish a comprehensive urban planning policy, in order to achieve an efficient and harmonious development of urban centers, in Articles 15 to 31 of the Urban Planning Law (No. 4240 of November 15, 1968 and its reforms). These regulatory plans, among other objectives, aim to divide the urban area into land-use zones, and according to the location of the property within the respective regulation, it shall be subject to a determined purpose, regulated by the local government.\n\n\"II) Costa Rican legislation establishes the possibility that through regulatory plans, for social interest, private property may be limited and Urban Planning Law may, in turn, develop them. The right of property is then framed within certain reasonable limits, within which the owner may be required to fulfill the duties derived from it. Precisely for that reason, compensation is not necessary for the limits and urban planning duties that prove reasonable...\" (Constitutional Chamber Vote No. 5097-93 of 10:24 a.m. on October 15, 1993)\n\n\"IV) Articles 15 and 19 of the Urban Planning Law are therefore not unconstitutional, since they merely recognize the competence of municipalities to plan urban development within the limits of their territory through the corresponding regulations, which does not violate the constitutional principles invoked by the plaintiff: the principle of legal reserve, since being—as stated—local urban planning an inherent function of municipalities by virtue of the express text of the Constitution and the limits of the exercise of that attribution being set in the Urban Planning Law, the Regulations or Regulatory Plans are a development of those principles; and those of property and free enterprise, because they do not in any way impose restrictions on those rights, but simply grant the power to control the correct use of land and thus guarantee a rational and harmonious development of both urban centers and commercial, industrial, sports centers, etc...\" (Constitutional Chamber Vote No. 6706-93 of 3:21 p.m. on December 21, 1993) VI.- In the 'Regulatory Plan' for the canton of Santa Ana, published in La Gaceta No. 74 of April 19, 1991, it is established in its Article 13, the following: (...) First of all, it is convenient to clearly establish that, in accordance with the very statements of the appellant party and the documentation provided (see attached files), what it intends to develop is not a simple 'Country Club,' but an entire urbanization project, that is, the subdivision (fraccionamiento) and development of land for urban purposes, through the opening of streets and provision of services, where the first stage consists of the construction of a 'Club House' with sports facilities, administrative building, entrance gate, and streets that enable the entire land, and a second stage where the Club is transformed into a large condominium, in which the members acquire a subsidiary property where they can build their homes, the streets, the Club House, administrative house, and green areas being common. The legal representative of the appellant company also acknowledges that the property involved is located within the so-called 'Protection Zone' according to the Regulatory Plan of Santa Ana, and has not demonstrated otherwise here. It is pertinent to note that, although it is true that the zoning maps must be published in the Official Gazette 'La Gaceta' along with the text of the Regulatory Plan, because otherwise said maps lack effectiveness, it is also true that the text of the Regulatory Plan was duly published, and that the appellant has not demonstrated that its property is outside the 'Protection Zone,' according to what is set forth in the already transcribed Article 13 of said Plan. Then, the Municipality of Santa Ana is fully empowered, within its power to control the urban development of its canton, to determine if the project that the appellant company intends to develop, IN ITS ENTIRETY and not only in its stages viewed in isolation, conforms to the established use and the maximum coverage allowed, because it cannot grant a construction permit contrary to the use and purpose given by the Regulatory Plan to a determined zone, and furthermore, it has the duty to take the measures it deems appropriate to protect and preserve the integrity of the natural environment. It is not correct to assume that the material competence of other public entities annuls municipal powers in matters of urban control and environmental conservation. VII.- In accordance with the principle of equality, equals must be treated equally and unequals unequally. Consequently, given the magnitude of the project intended by the appellant company herein, this Court does not find that there is discrimination or a negative attitude on the part of the Municipal Council in the fact of hiring a qualified external advisor to study the submitted plans, since even the appellant's legal representative acknowledges that the hired advisor was Director of Urban Planning for many years, which shows prudence and not aversion towards the applicant. On the other hand, in the report provided by the external advisor, and which was accepted by the Council in the contested agreement, thirty-three observations of an eminently technical nature are made, which cannot be ignored by this Court, and which, for the moment, Club Eco Residencial Villa Real S.A. has not fulfilled. Consequently, no other alternative remains but to confirm the appealed agreement and consider the administrative path exhausted.\" (Superior Administrative Court, Third Section, No. 7228 of 3:30 p.m. on October 16, 1997) (The highlighting is not from the original)\n\n From the previous resolution, we can draw two conclusions: the lack of publication of the maps does constitute an element that affects effectiveness, but only in those aspects that require their application.\n\nThat is, if the situation of the administrated party can be resolved with the normative part of the plan that was published, it becomes fully applicable to them.\"\n\n   Consequently, the effectiveness of the maps of the Regulatory Plan would be subject to their proper publication.\n\n\nFinal Observation\n\n   It must be clarified that in accordance with the terms of the Judgment of the Supreme Court of Justice of 9:00 a.m. on March 10, 1984, this pronouncement is not binding for the Municipality of Alajuela, \"...for which it constitutes administrative jurisprudence,...\" which is an unwritten source of the administrative order, and as such, shall have the rank determined by the General Law of the Public Administration, No. 6227 of May 2, 1978, Articles 6 to 10 and the doctrine that informs them, given that it was not the Consulting Body.\"\n\n\nWithout further particular, respectfully yours,\n\n\nAna Lorena Brenes Esquivel\n\n\nAdministrative Procuradora" }