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  "id": "pgr-7959",
  "citation": "OJ-104-1998",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "legal_opinion",
  "title_es": "Alcances del Voto 6432-98 sobre reajustes de precios en contratos administrativos",
  "title_en": "Scope of Ruling 6432-98 on price adjustments in administrative contracts",
  "summary_es": "La Procuraduría General responde a consulta del MOPT sobre los alcances de la sentencia constitucional 6432-98, que declaró inconstitucionales varias normas sobre reajustes de precios. Se analiza que el derecho al reajuste integral del precio contractual tiene rango constitucional, derivado del principio de equilibrio financiero e intangibilidad patrimonial. La Sala Constitucional anuló: el límite del 3% para reajustar, la exclusión del costo fijo y administración de las fórmulas de reajuste, el plazo de caducidad de 3 meses para reclamar, y el período de gracia de 90 días para el pago de intereses moratorios. Se concluye que la sentencia es de aplicación inmediata, que el cobro de reajustes prescribe en diez años si el contrato no está finiquitado, y que el costo fijo debe reajustarse al 100% y la administración con un factor K máximo de 0.15. También se delimita el papel de la Contraloría General, que no puede invadir competencias de administración activa definiendo qué, cómo y cuándo se pagan los reajustes.",
  "summary_en": "The Attorney General responds to a consultation from the Ministry of Public Works on the scope of Constitutional Chamber ruling 6432-98, which declared several norms on price adjustments unconstitutional. It holds that the right to full contractual price adjustment has constitutional rank, derived from the principle of financial equilibrium and protection of property. The Chamber annulled: the 3% threshold for adjustments, the exclusion of fixed costs and administration from adjustment formulas, the 3-month expiration period for claims, and the 90-day grace period for late-payment interest. The opinion concludes the ruling applies immediately, that adjustment claims prescribe in ten years if the contract is not finalized, and that fixed costs must be adjusted at 100% and administration with a maximum K factor of 0.15. It also delineates the Comptroller General's role, which cannot invade active administration powers by defining what, how and when adjustments are paid.",
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  "date": "14/12/1998",
  "year": "1998",
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  "es_concept_hints": [
    "reajustes de precios",
    "equilibrio financiero del contrato",
    "intangibilidad patrimonial",
    "hecho del príncipe",
    "rebus sic stantibus",
    "Contraloría General de la República",
    "administración activa",
    "Ley de Contratación Administrativa"
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    "reajustes de precios",
    "contratos administrativos",
    "equilibrio financiero",
    "intangibilidad patrimonial",
    "Sala Constitucional",
    "Voto 6432-98",
    "costo fijo",
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    "Ley de Contratación Administrativa",
    "Contraloría General de la República",
    "prescripción",
    "intereses moratorios",
    "hecho del príncipe",
    "riesgos imprevistos"
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  "keywords_en": [
    "price adjustments",
    "administrative contracts",
    "financial equilibrium",
    "protection of property",
    "Constitutional Chamber",
    "Ruling 6432-98",
    "fixed costs",
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    "Public Procurement Law",
    "Comptroller General",
    "statute of limitations",
    "late-payment interest",
    "fait du prince",
    "unforeseeable risks"
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  "excerpt_es": "En el caso que nos ocupa, determinar los alcances de normas propias de la contratación administrativa, como lo es el régimen legal del reajuste de precios, a la luz de la jurisprudencia constitucional, es un aspecto propio de esa competencia consultiva específica de la Contraloría, y no de la genérica de la Procuraduría General de la República (...). Empero y con un afán de colaboración con la dependencia consultante, nos permitimos rendir una simple opinión jurídica sobre el asunto planteado. No obstante que esta opinión -como todas las de su clase- carece de los efectos vinculantes estipulados en el artículo 2º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República como propios de sus dictámenes strictu sensu, su emisión puede contribuir a esclarecer el tema en discusión, sirviendo adicionalmente como punto de referencia en la determinación que pueda llegar a adoptar la Contraloría sobre el mismo.\n\nEn el 'considerando' tercero de la sentencia de comentario, la Sala Constitucional concluye que, por tratarse el contrato de una relación bilateral, existen intereses contrapuestos, los que deben mantener una posición de equilibrio; que el contrato otorga derechos subjetivos a las partes que deben ser íntegramente observados y respetados; que resulta imprescindible examinar el origen de las causas que provoquen alteraciones en la economía de la relación contractual, ya que cuando la modificación es producto de la acción unilateral de la Administración, o es ajena a la voluntad de las partes, el Estado está en la obligación de asumir el mayor costo frente al contratista; que el particular, al celebrar un contrato con la Administración, persigue una utilidad, la que no puede sufrir un menoscabo por razones sobrevinientes o imprevisibles (que no le sean imputables), en cuyo caso el beneficio económico previsto debe ser restablecido por la entidad contratante.\n\nLos conceptos de la Sala Constitucional son claros: sin desconocer las importantes funciones fiscalizadoras o de control de la Contraloría, hace una reflexión en torno a los límites propios de dicha esfera de acción, en el sentido que, por su naturaleza, el órgano contralor no debe interferir en aspectos que son competencia exclusiva de la administración activa.",
  "excerpt_en": "In the case at hand, determining the scope of administrative contracting norms, such as the legal regime of price adjustments, in light of constitutional jurisprudence, is a matter within the specific advisory competence of the Comptroller General, and not within the generic competence of the Attorney General's Office (...). However, in a spirit of cooperation with the consulting agency, we allow ourselves to render a mere legal opinion on the matter raised. Although this opinion —like all of its kind— lacks the binding effects provided in Article 2 of the Organic Law of the Attorney General's Office for its strictu sensu opinions, its issuance may help clarify the issue under discussion and additionally serve as a reference point for any determination the Comptroller may eventually adopt on the matter.\n\nIn the third recital of the ruling under comment, the Constitutional Chamber concludes that, since a contract is a bilateral relationship, there are conflicting interests that must maintain a position of equilibrium; that the contract grants subjective rights to the parties that must be fully observed and respected; that it is essential to examine the origin of causes that disturb the economic balance of the contractual relationship, since when the modification results from the unilateral action of the Administration or is beyond the will of the parties, the State is obliged to assume the additional cost vis-à-vis the contractor; that the individual, upon entering into a contract with the Administration, pursues a profit, which cannot be impaired by supervening or unforeseeable reasons (not attributable to him), in which case the expected economic benefit must be restored by the contracting entity.\n\nThe Constitutional Chamber’s concepts are clear: without ignoring the important oversight or control functions of the Comptroller General, it reflects on the proper limits of that sphere of action, in the sense that, by its nature, the comptroller body should not interfere in matters that are the exclusive competence of the active administration.",
  "outcome": {
    "label_en": "Legal opinion",
    "label_es": "Opinión jurídica",
    "summary_en": "It renders a non-binding legal opinion interpreting the scope of Ruling 6432-98 on price adjustments, clarifying its immediate application, the ten-year statute of limitations, the full adjustment of fixed costs and administration, the accrual of interest from the first day of delay, and the limits of the Comptroller General's jurisdiction.",
    "summary_es": "Se rinde opinión jurídica no vinculante que interpreta los alcances del Voto 6432-98 sobre reajustes de precios, aclarando su aplicación inmediata, la prescripción decenal, el reajuste pleno del costo fijo y la administración, el cobro de intereses desde el primer día de atraso, y los límites de competencia de la Contraloría General de la República."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Conclusión 1",
      "quote_en": "The State contractor has, as a constitutional right, that the price of his contract be recognized to him in full.",
      "quote_es": "El contratista del Estado tiene, como derecho de rango constitucional, que el precio de su contrato le sea reconocido de forma íntegra."
    },
    {
      "context": "Apartado VI.4",
      "quote_en": "The Constitutional Chamber’s concepts are clear: without ignoring the important oversight or control functions of the Comptroller General, it reflects on the proper limits of that sphere of action, in the sense that, by its nature, the comptroller body should not interfere in matters that are the exclusive competence of the active administration.",
      "quote_es": "Los conceptos de la Sala Constitucional son claros: sin desconocer las importantes funciones fiscalizadoras o de control de la Contraloría, hace una reflexión en torno a los límites propios de dicha esfera de acción, en el sentido que, por su naturaleza, el órgano contralor no debe interferir en aspectos que son competencia exclusiva de la administración activa."
    },
    {
      "context": "Considerandos del Voto 6432-98, citado en el dictamen",
      "quote_en": "If the price adjustment is a step that the contractor must take so that the Administration, obligatorily, with or without a legal norm, must pay him the correct price owed, the adjustment must prescribe, as a constitutional right, in the same period as the right to receive the price, and it is unconstitutional for a norm inferior to the constitutional principle —Article 18 of the Law— to introduce an expiration period […]",
      "quote_es": "Si el reajuste de precios es una gestión que el contratista debe hacer para que la Administración, obligatoriamente, con fundamento en norma jurídica o no, deba pagarle el precio correcto que le debe, el reajuste debe prescribir, en cuanto derecho de rango constitucional, en el mismo plazo que prescribe el derecho a percibir el precio y resulta inconstitucional que una norma de rango inferior al principio constitucional -artículo 18 de la Ley- introduzca una caducidad […]"
    },
    {
      "context": "Conclusión 9",
      "quote_en": "The Administration must recognize the interest corresponding to any delay in the payment of its obligations, it being understood that it enters into arrears from the first day such delay occurs.",
      "quote_es": "La Administración debe reconocer los intereses correspondientes a cualquier atraso en el pago de sus obligaciones, entendiéndose que entra en estado de mora desde el primer día en que se produzca tal atraso."
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=7959&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Texto Opinión Jurídica 104\n\n \n\n  Opinión Jurídica :  104  - J    del 14/12/1998\n\nO.J.-104-98\n\n14 de diciembre de 1998\n\n \n\nSeñor\n\nIng. Rodolfo Méndez Mata\n\nMinistro\n\nMinisterio de Obras Públicas y Transportes\n\nS. D.\n\n \n\nEstimado señor Ministro:\n\n   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, nos es grato dar respuesta al\noficio Nº 984229, de fecha 21 de octubre de este año, mediante el cual se sirve solicitar el\ncriterio especializado de este órgano superior consultivo de la Administración, sobre los alcances\nde la sentencia Nº 6432-98 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en relación\ncon el tema de los reajustes de precios en los contratos administrativos.\n\n   Su consulta se acompaña con el criterio legal vertido por la Licda. Rosaura Montero, en su\ncalidad de Directora del Área Jurídica de ese Ministerio, mediante oficio Nº 982899.\n\nI. ASUNTO PLANTEADO Y NATURALEZA DEL PRESENTE PRONUNCIAMIENTO:\n\n   El Ministerio de Obras Públicas y Transportes solicita el criterio de este Despacho sobre los\nalcances jurídicos de la sentencia de la Sala Constitucional Nº 6432-98, de 10:30 horas del 4 de\nsetiembre del presente año, que resuelve sobre el tema de los reajustes de precios en los contratos\nadministrativos.\n\n   Si bien es cierto el documento no plantea aspectos expresamente delimitados, esta Procuraduría\nentiende por su contenido y el del criterio jurídico que se acompaña, que se consultan los\nsiguientes extremos:\n\n- La aplicabilidad inmediata de la sentencia de mérito;\n\n- La prescripción para el pago de reajustes;\n\n- Reajuste de los elementos costo fijo y administración;\n\n- El cobro de intereses por atraso de la Administración en el pago de las facturas;\n\n- Los alcances del dimensionamiento de los efectos del fallo; y,\n\n- El ámbito de acción de la Contraloría General de la República.\n\n   Antes de emprender esa tarea de exégesis jurisprudencial, mediante la elaboración de algunas\napostillas al fallo constitucional de mérito, es pertinente aclarar cuáles son los alcances y el\nvalor de este pronunciamiento.\n\n   Conforme lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica, la Procuraduría General de la República es el\nórgano superior consultivo, en materia jurídica, de la Administración Pública, lo que la faculta\npara emitir los criterios que sobre cuestiones jurídicas le soliciten el Estado y los demás entes\npúblicos. Su competencia consultiva es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier\nduda que se presente en torno a un tema jurídico, salvo que el ordenamiento expresamente atribuya\nuna potestad consultiva específica a otro órgano, como es el caso del artículo 29 de la Ley Orgánica\nde la Contraloría General de la República -nº 7428 de 7 de setiembre de 1994- (1).\n\n-----\n\nNOTA (1): Así lo hemos sostenido, v. gr., en los dictámenes nº C-198-96, C-063-97 y C-150-97.\n\n-----\n\n   En el caso que nos ocupa, determinar los alcances de normas propias de la contratación\nadministrativa, como lo es el régimen legal del reajuste de precios, a la luz de la jurisprudencia\nconstitucional, es un aspecto propio de esa competencia consultiva específica de la Contraloría, y\nno de la genérica de la Procuraduría General de la República, como se ve a continuación.\n\n   La Contraloría General de la República está constitucionalmente definida como un órgano auxiliar\nde la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (art. 183). Coherentemente con\nello, su Ley Orgánica le confiere la rectoría del sistema de fiscalización que ella misma establece\n(art. 1º); sistema que persigue \"garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y\ndel manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría\n...\" (art. 11). A lo anterior se agrega que al órgano contralor también compete la aprobación de los\ncontratos estatales (art. 20) y la potestad anulatoria de los contratos administrativos en general\n(art. 28), así como intervenir en los procedimientos de contratación administrativa (art. 37.3),\nsegún las reglas contenidas en la Ley de Contratación Administrativa.\n\n   Resulta ser, entonces, que la Contraloría General de la República es el órgano estatal llamado a\nvelar por la legalidad en el manejo de fondos públicos, funciones contraloras que abarcan el ámbito\nde la contratación administrativa. Lo anterior aunado a que deben entenderse adecuadamente\narticuladas sus competencias contralora y consultiva (2), nos obliga a suponer que toda duda\nrelativa a cómo el ordenamiento disciplina la actividad contractual de la Administración, debe ser\nevacuada por esa Contraloría -y no por la Procuraduría-, en ejercicio de la potestad consultiva que\nle es propia.\n\n------\n\nNOTA (2): En este mismo sentido nos pronunciábamos en nuestro dictamen nº C-164-97 del 1º de\nsetiembre de 1997.\n\n------\n\n   Empero y con un afán de colaboración con la dependencia consultante, nos permitimos rendir una\nsimple opinión jurídica sobre el asunto planteado. No obstante que esta opinión-como todas las de su\nclase- carece de los efectos vinculantes estipulados en el artículo 2º de la Ley Orgánica de la\nProcuraduría General de la República como propios de sus dictámenes strictu sensu, su emisión puede\ncontribuir a esclarecer el tema en discusión, sirviendo adicionalmente como punto de referencia en\nla determinación que pueda llegar a adoptar la Contraloría sobre el mismo.\n\nII. GENERALIDADES SOBRE EL CONTRATO ADMINISTRATIVO:\n\n   Resulta necesario hacer una breve reflexión sobre la jurisprudencia de la Sala Constitucional en\nrelación con el contrato administrativo, sobre todo de aquellos principios que se relacionan con el\ntema de los reajustes de precios.\n\n   En el \"considerando\" tercero de la sentencia de comentario, la Sala Constitucional concluye que,\npor tratarse el contrato de una relación bilateral, existen intereses contrapuestos, los que deben\nmantener una posición de equilibrio; que el contrato otorga derechos subjetivos a las partes que\ndeben ser íntegramente observados y respetados; que resulta imprescindible examinar el origen de las\ncausas que provoquen alteraciones en la economía de la relación contractual, ya que cuando la\nmodificación es producto de la acción unilateral de la Administración, o es ajena a la voluntad de\nlas partes, el Estado está en la obligación de asumir el mayor costo frente al contratista; que el\nparticular, al celebrar un contrato con la Administración, persigue una utilidad, la que no puede\nsufrir un menoscabo por razones sobrevinientes o imprevisibles (que no le sean imputables), en cuyo\ncaso el beneficio económico previsto debe ser restablecido por la entidad contratante (3)\n\n-----\n\nNOTA (3): \"...; tercero, del concepto mismo de contrato se deriva la idea de equilibrio de los\nintereses contrapuestos, por lo que es natural pensar que el vínculo que une a las partes se nutre\ndel principio de justicia conmutativa en cuanto se recibe alguna prestación que debe compensarse con\ncierta igualdad, o lo que es lo mismo, debe existir reciprocidad de intereses; por ello, y como\nregla general, el contrato administrativo responde al tipo de los contratos que son onerosos\n(concepto de financiamiento por medio del gasto público), pero a la vez conmutativos\n(contraprestaciones equivalentes); cuarto, la doctrina reconoce que las prestaciones deben ser\nequilibradas por dos razones: porque la Administración financia el contrato con gasto público, que\ntiene un orden especial de origen constitucional (principios de la Hacienda Pública), de manera que\nla obligación debe ser respaldada, necesariamente, con la existencia de fondos suficientes para\nenfrentarla; y en segundo lugar, porque la formalización del contrato reconoce un valor subjetivo\nque para cada una de las partes, tiene la prestación de la otra, valor que debe ser íntegramente\nrespetado, sin que sean posibles alteraciones futuras, a menos que medie un nuevo acuerdo entre las\npartes; quinto, el contrato está sujeto a riesgos y a la aparición de circunstancias no tomadas en\ncuenta por las partes al momento de su formalización, que afectan, desde luego, el nivel económico\noriginalmente establecido por las partes al acordar las prestaciones, dependiendo el grado de\nincidencia, usualmente, de la complejidad de la relación y de su permanencia en el tiempo; sexto, es\nvital examinar el origen de las alteraciones que modifiquen la economía del contrato, para definir\nel tipo de reacción que la Administración deba adoptar para restituir ese nivel, puesto que es\njurídicamente posible que se den varias modalidades. Así, cuando las modificaciones corresponden a\nla acción unilateral de la Administración (hecho del príncipe) o responde a un acto contractual\nderivado de su facultad modificadora de la relación, es la Administración la que deberá asumir,\nintegral y plenamente, los efectos de sus propias decisiones; cuando las modificaciones en la\nejecución contractual surgen de los llamados riesgos comerciales, principalmente por los errores\ncometidos por el contratista al formular su propuesta, esa conducta no da origen a ninguna\nindemnización, salvo que haya sido inducido al error por la contraparte, como por ejemplo lo serían\nla equivocada información suministrada en los documentos del pliego de condiciones (cartel) o un\nerror en el diseño en la obra a construir; y por último, cuando las modificaciones son externas a la\nvoluntad de las partes, como por ejemplo por alteraciones de las condiciones económicas, que\nsignifiquen incrementos de los precios y del costo de la mano de obra, y en términos generales a\nincrementos en los precios que incidan en los costos que integran el valor de la oferta propuesta,\ndebe la Administración asumir el mayor costo; sétimo, el contratante al celebrar el contrato\npersigue un beneficio, una utilidad, que se calcula, normalmente, no solo sobre la prestación que\ndeberá realizar (suministro, obra o transportes, por ejemplo), sino también sobre el capital que ha\nde invertir en ello, de manera que al formalizarse la relación, este acto le asegura la obtención\ndel beneficio proyectado y si por razones sobrevinientes o imprevisibles, ese beneficio sufre un\nmenoscabo, el cocontratante tiene el derecho a que el beneficio previsto sea restablecido, para que\npueda lograr las ganancias razonables que habría obtenido de cumplirse con el contrato en las\ncondiciones originarias\".\n\n-----\n\n   Ya desde sus primeros años, el Tribunal Constitucional, en su resolución Nº 3495-92, se había\nreferido al tema del equilibrio financiero como un elemento de la libertad de contratación, y en lo\nque interesa, así se manifestó en el Voto Nº 6432-98:\n\n\"b) Año de 1992.- La Sala dicta la sentencia No. 3495-92, llamada de la \"Ley de la Moneda\" y en ella\nse refiere a la libertad de contratación, cuyo contenido se resume en cuatro elementos: ...; y d) el\nequilibrio de las posiciones de ambas partes y entre sus mutuas prestaciones, equilibrio que\nreclama, a su vez, el respeto a los principios fundamentales de igualdad, razonabilidad y\nproporcionalidad, según los cuales la posición de las partes y el contenido y alcance de sus\nobligaciones recíprocas han de ser razonablemente equivalentes entre sí y proporcionadas a la\nnaturaleza, objeto y fines del contrato. De importancia en esta sentencia, es que se señala, con\nclaridad, que las variaciones que se introduzcan en los contratos, deben respetar, siempre, el\nequilibrio de la \"ecuación financiera del contrato\".\"\n\n   Por otro lado, al referirse en el Voto Nº 998-98 de 11:30 horas del 16 de febrero del presente\naño (acción de inconstitucionalidad contra varios artículos de la Ley de Contratación\nAdministrativa), sobre los principios de la contratación administrativa, que se encuentran elevados\na rango constitucional (4), la Sala expresó:\n\n\"...; 9.- de intangibilidad patrimonial, en virtud del cual la administración está siempre obligada\na mantener el equilibrio financiero del contrato, sea indemnizando al cocontratante de todos los\nefectos negativos que se originen en sus propias decisiones, sea como efecto del principio de\nmutabilidad, sea por razones de conveniencia o de interés público o por cualesquiera otras razones\ngenerales o especiales que lleguen a afectar el nivel económico inicial, reajustando siempre las\nvariaciones ocurridas en todos y cada uno de los costos que conforman los precios del contrato para\nmantener incólume el nivel económico originalmente pactado (reajustes de precios que pueden\noriginarse en las teorías jurídicas de la imprevisión, rebus sic stantibus, hecho del príncipe y\nsobre todo, en la llamada equilibrio de la ecuación financiera del contrato);...\".\n\n-----\n\nNOTA (4): En el Voto Nº 1206-96, la Sala indicó: \"..., que al disponer el artículo 182\nconstitucional que debe celebrarse mediante licitación, implica que son constitucionales todos los\nprincipios esenciales que informan esa figura, reconocidos unánimemente por la doctrina del Derecho\nConstitucional y Público, como la equidad, publicidad, igualdad de oportunidades, el interés público\ny la buena fe, entre otros; ... Ha dicho esta Sala que si el artículo 182 de la Constitución\nPolítica establece este principio -el de la licitación-, entonces se encuentran inmersos en el\nconcepto todos los principios propios de la Contratación Administrativa\".\n\n-----\n\n   Con base en las anteriores consideraciones de carácter general, es que la Sala Constitucional\nprocede a elaborar toda una doctrina en relación a lo que ha llamado el \"instituto jurídico de los\nreajustes de precios\" en el contrato administrativo; figura la cual se procede a analizar de\nseguido, siempre con base en la jurisprudencia constitucional.\n\nIII. GENERALIDADES SOBRE REAJUSTES DE PRECIOS:\n\n    Específicamente, en cuanto al tema de los reajustes de precios, la Sala se fundamenta, en\nprimera instancia, en dos de sus resoluciones del año de 1990, que le sirven como punto de partida\npara el desarrollo posterior del tema, y que en lo que interesan, dicen así:\n\n\"... Lo anterior significa, que nace ese derecho desde el momento en que se presenta la oferta, y\nque es desde ese momento en que se deben calcular los reajustes, y no como lo interpretó la\nComisión, al considerar que durante el período de vigencia del cartel no se tenía derecho a obtener\nreajuste alguno. ..., el derecho a obtener ese reajuste nace a la vida jurídica -como se vio-, desde\nel momento en que se presenta la oferta, derecho que a su favor nació sin haber caducado.\" (Voto Nº\n785-90).\n\n\"Los derechos derivados de las leyes No. 5501 y No. 5518 no son de carácter contractual, sino que\nestán reconocidos a todo contrato con el Estado, para obtener la compensación de los mayores costos\ncausados en la ejecución de las obras, con el especial propósito de obtener cotizaciones de precios\nmás favorables a la administración por no incluir los riesgos aleatorios inherentes a esos mayores\ncostos.\" (Voto Nº 1801-90).(5)\n\n-----\n\nNOTA (5): Los conceptos establecidos en los dos votos anteriores, fueron resumidos por la Sala en la\nResolución Nº 7261-94, la cual fue citada en forma reiterada por parte del Ministerio consultante,\nde la siguiente manera: \"Desde este punto de vista y siguiendo lo ya dicho por la Sala en sus\nSentencias Nos. 785-90 y 1801-90, los reajustes de precios no son de carácter contractual, de tal\nforma que las partes puedan libremente pactarlos o no, sino que están reconocidos en todo contrato\nque se celebre con el Estado (en sentido lato), para obtener la compensación de los mayores costos\ncausados en la ejecución del objeto convenido, derecho que nace a la vida jurídica desde el momento\nen que se presenta la oferta respectiva. En síntesis, los reajustes de precios no constituyen una\nindemnización que reconoce el Estado voluntariamente y paga al contratista, sino, más bien, un\nmecanismo jurídico de restitución del valor real de la obligación, de la restitución del equilibrio\nfinanciero del contrato, de manera que se pague lo que previamente se convino, es decir, es el pago\nintegral del precio, para que no exista, ni perjuicio para el contratista, ni un enriquecimiento\nindebido de parte del Estado\".\n\n-----\n\n   En conclusión, con anterioridad al dictado de la sentencia Nº 6432-98, la Sala Constitucional\nhabía definido la naturaleza vinculante e irrenunciable de los reajustes de precios (inherentes a\ntodo contrato administrativo), cuyo propósito es el mantenimiento del equilibrio financiero del\ncontrato en la relación Estado-contratista, de manera que este último no deba asumir el aumento en\nlos costos, por motivo de riesgos imprevistos o que no le sean imputables, que menoscaben o le hagan\ndesaparecer el beneficio estimado, o eventualmente producir pérdidas económicas importantes (6).\n\n------\n\nNOTA (6): \"En otras palabras, que al celebrarse el contrato por llegarse a un acuerdo recíproco de\nvoluntades, se le debe garantizar al cocontratante la obtención del beneficio proyectado en su\npropuesta; cuando este beneficio se altera por causas que son imputables a la Administración, o por\ncausas no imputables a ella, pero sobrevinientes e imprevisibles, el cocontratante tendrá el derecho\ny la Administración el deber de restablecer el beneficio (utilidad) o en último caso, de atenuar los\nefectos perjudiciales para el vínculo y esto es lo que se conoce como el derecho al mantenimiento\ndel equilibrio financiero del contrato.\" (Voto Nº 6432-98).\n\n------\n\n   Todo lo reseñado hasta el momento, sirvió de fundamento para que el Tribunal Constitucional\nconcluyera de forma categórica, en la sentencia de análisis, sobre el rango de principio\nconstitucional del mantenimiento del equilibrio financiero del contrato administrativo:\n\n\"Pero en lo que debe aplicarse especial celo, es en el resultado mismo de la aplicación del sistema,\npuesto que tratándose de la afectación del nivel económico del contrato, por razones imprevisibles\npara las partes, la Administración debe asumir el mayor costo, puesto que interpretar de otra manera\nconduciría a la imposición de un contenido contractual distinto al que originalmente quisieron las\npartes, además de la afectación de principios constitucionales -mantenimiento del equilibrio de la\necuación económica-financiera del contrato e intangibilidad del patrimonio-.\".\n\n   Es así como la Sala concluye que el contratista tiene un derecho de rango constitucional que le\ngarantiza el pago íntegro del precio pactado con la Administración, derivado de la relación\ncontractual; y cualquier regulación o normativa que lesione o limite ese derecho, contraviniendo las\ndisposiciones de dicho principio de rango superior, resultaría inconstitucional.\n\nIV. DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD SEGUN VOTO Nº 6432-98.\n\n   Viene de lo expresado en los puntos anteriores, que cualquier regulación normativa\n-independientemente de su jerarquía- (7), que irrazonable o arbitrariamente impida el pago del\nprecio íntegro del contrato resultaría inconstitucional, puesto que se estaría violando el principio\nsuperior del mantenimiento de la ecuación económico-financiera de la relación contractual; e\nincluso, agrega la Sala Constitucional, que en ausencia de regulación expresa, el contratista\nconserva el derecho a que su precio le sea reconocido de forma plena y el Estado, entendido en\nsentido lato, el deber de hacerlo (8).\n\n------\n\nNOTA (7): \"En síntesis: los reajustes de precios pueden o no estar previstos en normas legales o\nreglamentarias y siempre sería obligatorio para la Administración reconocerlos; si se dictan normas\nlegales (leyes 5501 y 5518(, el contenido mínimo debe conducir, siempre, a un reconocimiento pleno\ndel mayor costo y los reglamentos que desarrollen esos principios, por supuesto, no pueden rebajar\nel nivel de cobertura y de protección del interés público, para pagar al contratista menos de lo que\nle corresponda\" (ib.).\n\nNOTA (8): \"Como tesis de principio, se afirma que deben reconocerse los reajustes de precios aún si\nno existiera un convenio previo entre las partes o una norma jurídica expresa que así lo disponga,\npuesto que se trata, en lo medular, de la aplicación de un principio constitucional en forma\ndirecta, derecho cuya existencia no depende de una norma expresa que lo establezca, sino de la\nnaturaleza misma de la relación contractual en el campo administrativo\" (ib.).\n\n------\n\n   En este sentido, en la sentencia de análisis, la Sala expresa y concluye que existían normas\nlegales y reglamentarias de nuestro ordenamiento jurídico que infringían dicho principio\nconstitucional y procedió a declarar su inconstitucionalidad de la siguiente manera:\n\n1.- Porcentaje mínimo revisable.\n\n   Se decretó la nulidad de los artículos 3 inciso b) y 4 del Decreto Ejecutivo 4428-MEIC, en cuanto\nestablecían que el reajuste procedía cuando la variación del precio fuera superior al 3%.\n\n   Se estimó que el límite del 3% resultaba antitécnico y arbitrario, al indicar que una fluctuación\ndel precio en ese porcentaje, que no le fuera reconocido al contratista por la vía de los reajustes\nde precios, implica que éste no estaría recibiendo el pago íntegro del precio pactado con la\nAdministración (9).\n\n-----\n\nNOTA (9): \"En efecto, si tanto la doctrina como la propia jurisprudencia se han pronunciado en el\nsentido de que la Administración debe asumir el mayor costo de los precios de los contratos, cuando\nson alterados por condiciones ajenas a la voluntad de las partes, como por ejemplo incrementos en\nprecios, fluctuaciones económicas, incrementos de mano de obra, etcétera, y si se le debe respetar\nal contratista el beneficio que persigue con el contrato, y si a todo lo expresado se agrega que se\nreconoce el fundamento de derecho esencial constitucional a la intangibilidad patrimonial, entonces\nno es razonable que se legisle, vía norma infralegal, para eliminar de los reajustes una parte de\nlos precios del contratista, porque permitirlo implicaría afirmar que éste debe asumir un tres por\nciento de la diferencia de precios como pérdida, criterio que no responde a ningún parámetro de\nconstitucionalidad y más bien resulta irrazonable por arbitrario. En efecto, ¿por qué se excluye un\ntres por ciento y no un porcentaje mayor o menor? ¿Qué tiene de mágico el tres por ciento como para\nser excluido del reajuste de precios? En el expediente no hay ninguna información que conduzca a\nresponder estas preguntas, ...\".\n\n-----\n\n   En cuanto a este aspecto, ni la consulta ni el criterio legal que le acompaña, hacen referencia\nalguna, de forma tal que esta Procuraduría interpreta que sobre el particular, el Ministerio no\ntiene dudas en cuanto al alcance de la declaratoria de inconstitucionalidad.\n\n2.- Reajuste del Costo Fijo y la Administración.\n\n   Se declaró la inconstitucionalidad de los artículos 18, 19 y 20 del Decreto Ejecutivo 4428-MEIC,\nque reglamentaba las leyes de reajustes Nº 5501 y 5518, en cuanto omiten incluir en las fórmulas\nmatemáticas de reajuste de precios, los elementos costo fijo y administración.\n\n   Luego de retomar el análisis de la sentencia, en el sentido que el reajuste del precio debe\naplicarse sobre todos los elementos que lo componen, se concluyó que no existe razón jurídica alguna\nque sustente el no reconocimiento de las variaciones en estos dos factores, ya que ello impediría\nque el contratista reciba el precio íntegro del contrato.\n\n   Es por ello, que además de sus propias consideraciones, se tomó en cuenta que esos elementos han\nsido reconocidos -en algunos casos y en forma intermitente- a los miembros de la cámara accionante\npor parte la Administración a lo largo de los años (10) y de forma general a las empresas\nconstructoras de edificios -contando con el aval de la propia Contraloría (11)-, así como la\npráctica internacional favorable a ello; y, a partir de ahí, la Sala estableció que para lograr un\nmantenimiento pleno de la ecuación financiera de los contratos administrativos, el costo fijo y la\nadministración tienen que ser reajustados:\n\n\"En consecuencia, de todo lo expresado, y como tesis de principio, la Sala declara que tanto el\ncosto fijo como el de administración, son elementos reajustables, por lo que resultan\ninconstitucionales las normas que los excluyen absolutamente de la revisión de precios, declaración\nque tiene los alcances que se expresan en el considerando de conclusiones y la parte dispositiva de\nesta sentencia.\".\n\n------\n\nNOTA (10): \"Históricamente, en el sistema de reajustes que se impugna, el costo fijo y de\nadministración han oscilado entre las leyes y decretos emitidos, haciendo variar constantemente su\nreconocimiento o desconocimiento.\".\n\nNOTA (11): \"Y lo mismo puede decirse de la administración, con el agravante de que este rubro sí se\npaga en los contratos de construcción de edificios. Así, por ejemplo, la propia Contraloría General\nde la República lo pagó en la construcción del edificio de su sede y aunque el tema forma parte de\nlos alegatos de la accionante, el órgano contralor omitió referirse a ello en su informe; pero\nresulta que ese extremo se niega a los constructores de carreteras y puentes, ...\".\n\n------\n\n   Por las mismas razones, apuntadas, se declaró la inconstitucionalidad del artículo 2 del Decreto\nEjecutivo Nº 8345-MEIC y del artículo 2 del Decreto Ejecutivo Nº 11216-MEIC, en cuanto establecían\nque en la aplicación de los índices ahí consignados, no serían utilizados para el reajuste del costo\nfijo y la administración o costos indirectos.\n\n   Por último, también en cuanto al no reconocimiento de estos elementos, en especial los costos de\nadministración o indirectos, se decretó la nulidad de la circular de la Contraloría General de la\nRepública publicada en La Gaceta Nº 10 del 13 de enero de 1995; sin embargo, sobre este aspecto\nparticular, haremos referencia con mayor profundidad al analizar el papel de la Contraloría General\nde la República, a raíz de las consideraciones emitidas por la propia Sala (12).\n\n----\n\nNOTA (12): \"Como en la acción se impugna, también, esta Circular, que por su contenido es una norma\nde aplicación general y obligatoria, y como el contenido de la Circular está fundamentado en la\npolítica de negar el reconocimiento del reajuste de los costos fijos y la administración, en este\nextremo y por las mismas razones expuestas en el considerando anterior, la acción debe ser declarada\ncon lugar, con los alcances que luego se dirán, respecto de este extremo.\".\n\n----\n\n3.- Plazo para Presentar el Cobro de Reajustes.\n\n   Un aspecto retomado por la Sala Constitucional, que no fue impugnado directamente por la cámara\naccionante y que sin embargo fue analizado por conexidad, es el asunto relacionado con el plazo del\ncontratista para interponer los reclamos administrativos o presentar las facturas de cobro de\nreajustes de precios; tema el cual ya había sido analizado en forma amplia por ese Tribunal en la\nsentencia Nº 7261-94 (13).\n\n-----\n\nNOTA (13): \"Ahora bien, si como lo afirman la Contraloría General de la República, el propio\nMinisterio de Obras Públicas y Transportes y la jurisprudencia de esta Sala, los reajustes son parte\nintegral del precio e irrenunciables por anticipado, a falta de una norma legal expresa, que\nevidentemente para el caso concreto no existe, nos lleva a la conclusión que el derecho de reclamar\ny obtener el pago integral del precio de un contrato, incluyendo los reajustes, prescribe, por\nrazones de seguridad jurídica, en los términos que se señalan en el artículo 868 del Código Civil,\nes decir, en diez años, salvo que las partes hubieran puesto punto final a los derechos y\nobligaciones derivados del contrato, mediante la firma de liquidación y finiquito del mismo. Esta\nconclusión es consecuencia de la naturaleza especial de la irrenunciabilidad de los reajustes de\nprecios y derivada, también, del derecho a percibir el precio íntegro del contrato, que surge del\nartículo 228 del Reglamento de la Contratación Administrativa. En otro sentido, el derecho de\npercibir los reajustes, prescribe junto con el derecho de percibir el precio, puesto que forman\nparte de éste, por lo que resulta una verdad de perogrullo, afirmar que los reajustes deberán sufrir\nel mismo destino que el precio\".\n\n-----\n\n   En dicha oportunidad se manifestó el tema que el reajuste es parte integral del precio, por lo\nque el plazo (ya sea de prescripción o caducidad) para presentar el cobro por factura o un reclamo\nadministrativo, es el mismo que tiene el contratista para hacerlo en cuanto a la obligación\nprincipal de un contrato en ejecución, salvo en los casos en los cuales la relación contractual se\nencuentre debidamente fenecida o finiquitada.\n\n   Es por ello que la Sala declaró, por conexidad, la inconstitucionalidad del párrafo segundo del\nartículo 18 de la Ley (así como una serie de disposiciones reglamentarias en el mismo sentido), al\ndisponer literalmente, en relación con las solicitudes de reajuste de precios, lo siguiente:\n\n\"... pero no se admitirán para su trámite y se tendrán por caducas las facturas por reajustes,\ndespués de tres meses de presentada la factura de obra, servicio o suministro correspondiente\" (14).\n\n-----\n\nNOTA (14): Al respecto, agregó la Sala en el Voto Nº 6432-98:\n\n\"En efecto, si el reajuste de precios es una gestión que el contratista debe hacer para que la\nAdministración, obligatoriamente, con fundamento en norma jurídica o no, deba pagarle el precio\ncorrecto que le debe, el reajuste debe prescribir, en cuanto derecho de rango constitucional, en el\nmismo plazo que prescribe el derecho a percibir el precio y resulta inconstitucional que una norma\nde rango inferior al principio constitucional -artículo 18 de la Ley- introduzca una caducidad, que\nes el lapso en el que se pierde o extingue el derecho y que debe ser declarada de oficio por la\nAdministración, con lo cual se mutila, injustificadamente el derecho del contratista.\".\n\n-----\n\n   De la misma forma y con base en las razones apuntadas, se procedió a declarar la\ninconstitucionalidad, también por conexidad, del artículo 2 del Decreto Ejecutivo Nº 8345-MEIC, del\nartículo 2 del Decreto Ejecutivo Nº 11216-MEIC y del Decreto Ejecutivo Nº 4428-MEIC, en su Artículo\n15 según reforma introducida por el Decreto Ejecutivo Nº 11623- MEIC, que establecía un plazo de dos\nmeses para la presentación del reclamo correspondiente.\n\n4.- El Artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa.\n\n   El artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa, Nº 7494 de 2 de mayo de 1995, disponía\nlo siguiente, en cuanto al pago que debía realizar la Administración al contratista:\n\n\"Por atrasos en el pago de sus obligaciones, la Administración reconocerá intereses cuando la mora\nexceda de los noventa días naturales ...\".\n\n   Al momento de rendir el respectivo informe, la Procuraduría General de la República coincidía con\nla asociación promovente sobre la inconstitucionalidad de tal precepto legal. Veamos:\n\n\"Aunque hemos cuestionado la legitimación de la Cámara accionante para discutir la regularidad\nconstitucional del artículo 19 de la Ley de Contratación Administrativa, arriba transcrito,\nconsideramos que en este punto lleva razón su planteamiento.\n\nEn primer lugar, recordemos que dicha norma exime a la Administración del pago de intereses\nmoratorios durante los primeros tres meses de atraso en el pago de cualquiera de sus obligaciones;\ntérmino que no pareciera razonable, por cuanto excede el plazo que, dentro de una eficiente gestión\nfinanciera, es necesario para producir el pago y por ende sacraliza situaciones de ineficiencia, al\npaso que el imperativo jurídico es la eficiencia administrativa como principio que debe caracterizar\ntoda la actividad administrativa del Estado y sus instituciones.\n\nEn todo caso, también se coincide en que el mandato cuestionado pone en entredicho la\nnintangibilidad patrimonial que garantiza el numeral 45 constitucional, toda vez que supone cercenar\nal propietario del dinero de sus frutos civiles, entregándole a fin de cuentas sumas devaluadas. En\neste sentido, resulta interesante recordar el artículo 79 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción\nContencioso Administrativa, que recoge el principio inverso al disponer que 'Aunque la sentencia no\nlo dispusiere, la Administración vendrá obligada al pago de intereses por todo el tiempo de atraso\nen la ejecución'; con lo cual está reconociendo, en armonía con la disciplina constitucional que nos\nrige, el derecho de los administrados de percibir, frente a cualquier atraso en el pago de sumas\nlíquidas y exigibles, el monto íntegro de lo que es en deberle la Administración, mediante el\nreconocimiento y cálculo de los intereses moratorios.\n\nAdicionalmente, pareciera que efectivamente se produce una quiebra irrazonable de la igualdad de\ntrato normativo, en tanto al particular se le exige responder por cualquier atraso en sus pagos ante\nel Estado, sin considerar ningún plazo de gracia. En este punto, conviene rememorar que la Sala ha\napuntado que '... para que podamos hablar de un Estado democrático (y constitucional) de derecho, la\npersona jurídica que llamamos Estado no debe exagerar su diferente naturaleza al punto de la\nirresponsabilidad en materia como ésta [se refiere a la exoneración del afianzamiento de costas de\nla que antes disfrutaban los entes públicos] ...' (voto nº 187-91, cuya redacción íntegra fuera\nrecientemente notificada a esta Procuraduría); consideraciones que estimamos aplicables a la\nespecie.\n\nFinalmente, convendría tener en cuenta que la aplicación de dicha norma puede tener efectos\ndiscriminatorios, toda vez el sacrificio que impondría a los distintos contratistas sería diverso,\ndependiendo ello del mayor o menor nivel de atraso en el pago que -por razones imputables-\núnicamente a la propia Administración( en la realidad se produzca\" (documento incorporado al\nexpediente con fecha 26 de junio de 1997).\n\n   Esta manera de ver las cosas fue plenamente compartido por la Sala, la cual reproduce\nintegralmente la argumentación de la Procuraduría General de la República (15).\n\n-----\n\nNOTA (15): \"..., procede declarar con lugar la acción en cuando a este otro extremo, en los términos\nque lo analiza la Procuraduría General de la República en su informe, esto es, porque la norma es\nirrazonable al exceder el plazo dentro de una eficiente gestión financiera, para producir el pago;\nporque lesiona el principio de intangibilidad patrimonial garantizado en el artículo 45\nconstitucional, puesto que supone cercenar al propietario -injustificadamente- los frutos civiles,\nentregándoselos devaluados, por lo cual equipara esta situación fáctica a lo que dispone el artículo\n79 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, que recoge el principio\ninverso; porque la norma viola el principio de igualdad de trato normativo, en tanto al particular\nse le exige responder por cualquier atraso en sus pagos ante el Estado, sin considerar ningún plazo\nde gracia; y por último, porque la norma puede tener efectos discriminatorios, siendo diverso el\ntrato, según el mayor o menor nivel de atraso en el pago.\".\n\n-----\n\nV. EFECTOS DE LA DECLARATORIA DE INCONSTITUCIONALIDAD.\n\n   Habiéndose comentado la declaratoria de inconstitucionalidad contenida en el Voto Nº 6432-98 de\nla Sala Constitucional, de seguido pasaremos a reflexionar sobre las consecuencias jurídicas\nproducidas por el fallo en cuestión, para contestar las inquietudes que este Despacho ha entendido\nque se han planteado en la presente consulta.\n\n1.- La Aplicación de la Sentencia Nº 6432-98.\n\n   Ni en la parte dispositiva de la resolución, ni en el \"considerando\" nº XVIII de la misma\n(\"EFECTOS Y DIMENSIONAMIENTO DE LA SENTENCIA\"), existe una referencia expresa sobre la aplicación\ndel voto de mérito.\n\n   Es por ello, que esta Procuraduría estima, como lo hiciera en su oportunidad la Asesoría Jurídica\ndel Ministerio, en el criterio legal que se acompaña, que los conceptos y efectos de la declaratoria\nde inconstitucionalidad contenidos en el Voto Nº 6432-98, son de aplicación inmediata.\n\n   Debe tomarse en cuenta que incluso la Sala Constitucional ha determinado, en forma reiterada, que\nlos fallos emanados de ella son ejecutables desde el mismo momento en que se dictan, sin necesidad\nde notificación alguna del fallo y siempre que lo resuelto en la parte dispositiva así lo permita\n(véase entre otros, el Voto Nº 683-91, de las 14:30 horas del 4 de febrero de 1991).\n\n    Partiendo de lo anterior, con mucha más razón son ejecutables (o aplicables) las sentencias de\nla Sala Constitucional, cuando han sido puestas en conocimiento de las partes, por lo que toda la\nAdministración Pública, incluyendo el Ministerio consultante, debe proceder de conformidad, ya que\nno sólo se estaría exponiendo al cobro de intereses por obligaciones no pagadas o reclamos no\nresueltos oportunamente, sino que inclusive podría incurrir en desobediencia del Tribunal\nConstitucional.\n\n   De esta forma, queda contestada la primera de las inquietudes planteadas, en cuanto a la\naplicabilidad inmediata del fallo en estudio.\n\n2.- Plazo para el Cobro de Reajustes.\n\n   La Sala dispuso en la sentencia Nº 7261-94, según se explicó supra, que al ser los reajustes\nparte integral del precio, el derecho para su cobro prescribe o caduca, según sea el caso, en el\nmismo plazo que tiene el contratista para cobrar el precio pactado en la relación contractual.\n\n   Es por ello, que a falta de una regulación expresa sobre el tema, la Sala estableció un término\nde diez años para proceder a su cobro, siempre que las obligaciones contractuales no se encontraran\nfiniquitadas; y sobre este aspecto resulta coincidente el criterio del Área Jurídica del órgano\nconsultante.\n\n3.- Reajuste de los Elementos Costo Fijo y Administración.\n\n   Según todo lo dicho anteriormente, la Sala ha establecido que uno de los derechos del\ncontratista, es el de percibir de forma íntegra el precio de su contrato con la Administración (16).\n\n-----\n\nNOTA (16): \"Mas si se estatuye un sistema legal, éste debe garantizar que se llegue, por medio de su\naplicación, a resultados justos, equitativos, o sea, al pago integral del precio del contrato;\n\n...\".\n\n-----\n\n   Viene de lo anterior que, si se produce una dislocación en la ecuación financiera contractual,\ndebe garantizarse que el interesado recibirá de forma completa el precio del contrato.\n\n   De ahí que, al analizar la figura de los reajustes, se concluye en que se deben reajustar todos\nlos elementos o costos que conforman el precio y, consecuentemente, no queda otra cosa más que\nconcluir que el reajuste de cada uno de elementos, también debe resultar pleno, ya que solo así se\nlogrará que el contratista reciba el precio del contrato de forma íntegra (17).\n\n-----\n\nNOTA (17): \"...; empero, la confusión radica en querer pretender que el Estado pueda manejar\nantojadiza o discrecionalmente la institución de los reajustes de precios, creando leyes, decretos,\nreglamentos y fórmulas libremente, sin sujetarse a los principios esenciales que la informan y\nreconociéndole a la contraparte, solo y solamente, lo que él estima debe pagarse. Es ésta una\nconcepción equivocada del principio de intangibilidad patrimonial y de su desarrollo por medio de\nlos reajustes de precios, que como en párrafos anteriores se indicó, los mayores costos deben\nreconocerse íntegramente siempre, ...\".\n\n-----\n\n   En otras palabras, resulta inconstitucional excluir, arbitrariamente o en forma irrazonable,\nelementos en materia de reajustes, o que el reconocimiento de alguno o todos esos elementos que\nconforman el precio sea sólo parcial.\n\n   Es por ello que la sentencia de la Sala es clara, en punto a que deben reconocerse plenamente los\nreajustes de precios, que para el caso específico del costo fijo resultaría en el 100% del monto a\nreajustar; así como también procede el cobro, por parte del contratista, del elemento de la\nadministración o costo indirecto, al cual se le ha asignado un valor máximo de K=0.15, según el\nDecreto Nº 4428-MEIC; y así también lo ha entendido el Ministerio consultante.\n\n4.- El cobro de intereses por atraso en el pago de facturas.\n\n   Como hemos visto, la tesis de la Procuraduría General de la República, esbozada dentro del\nproceso en que se dictó el fallo constitucional que se comenta, no sólo aceptaba como irrazonable el\nplazo de tres meses del que disponía la Administración para retrasar pagos sin que ello generara\nintereses moratorios, sino que planteaba la inconstitucionalidad de reconocer al Estado períodos de\ngracia -sea cual sea su extensión- de los que no disfrutan otros sujetos; lo que significa que, de\nmodo similar a lo que acontece en el proceso contencioso-administrativo, la Administración deberá\nreconocer el recargo correspondiente a cualquier atraso que sufra el pago de las obligaciones\ngeneradas a partir de su actividad contractual.\n\n   Al haber sido aceptada y reproducida dicha tesis por la Sala Constitucional, hemos de entender\nque, a la luz del fallo que se comenta, la Administración debe reconocer intereses por el atraso en\nel pago de sus obligaciones, desde el primer día en que éste se produzca.\n\n   En este sentido es inaceptable la tesis propuesta por los asesores del Ministro consultante,\nquienes pretenden restituir plazos contenidos en normativa derogada, que en todo caso no se\navendrían a la filosofía de la sentencia constitucional que se comenta.\n\n5.- Dimensionamiento del Voto Nº 6432-98.\n\n   En cuanto al dimensionamiento de los efectos de la sentencia Nº 6432-98, con base en lo dispuesto\nen el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la Sala lo reguló de la siguiente\nforma:\n\n\"...: a) se consideran derechos adquiridos de buena fe, todas las liquidaciones dictadas y pagos de\nreajustes de precios recibidos por los contratistas en aplicación de las disposiciones y principios\ncontenidos en las Leyes 5501 y 5518, que sean anteriores a la publicación del primer aviso de la\ninterposición de la acción, en el Boletín Judicial número 122 del veintiséis de junio de mil\nnovecientos noventa y siete; b) igualmente lo son, todas las relaciones contractuales ya fenecidas y\nfiniquitadas, en las que no existan reclamos por concepto de pago de reajustes de precios,\nindependientemente del tiempo en que fueron formuladas y jurídicamente terminadas y de lo que se\nhaya resuelto en aplicación de la normativa vigente; c) todas las situaciones contractuales\npendientes de resolver en vía administrativa, en razón de los efectos de la sentencia de la Sala que\ndeclaró la inconstitucionalidad del artículo 36, inciso 3) de la Ley 7111, de doce de diciembre de\nmil novecientos ochenta y ocho, nulidad dictada por sentencia No. 6223-96 de las nueve horas treinta\ny tres minutos horas del quince de noviembre de mil novecientos noventa y seis, deberán adecuarse a\nlos términos de esta sentencia; d) para los efectos pertinentes y a falta de la promulgación del\nreglamento sobre los procedimientos para el pago de los reajustes de precios a que alude el artículo\n20 del Reglamento General de la Contratación Administrativa, Decreto Ejecutivo No. 25038-H, de siete\nde marzo de mil novecientos noventa y cinco, se deberán reconocer los reajustes de precios en\ntrámite o discusión, tomando en cuenta los elementos de costo fijo y administración como se indicó\nen el Decreto Ejecutivo No. 4428-MEIC, de catorce de diciembre de mil novecientos setenta y cuatro,\nes decir, el primer elemento sin límite cuantitativo y el segundo con un valor de 0.15 sin incluir\nla utilidad.\".\n\n   Del análisis de la cita anterior, debemos identificar cuatro situaciones diferentes para\ndeterminar con exactitud los alcances del dimensionamiento establecido por la Sala en su fallo, con\nel propósito de mantener los derechos adquiridos de buena fe, así como evitar dislocaciones en la\nseguridad jurídica y la justicia :\n\n1-) Se considera como situación jurídica inmodificable la correspondiente a las liquidaciones\ndictadas, así como los pagos de reajustes recibidos por los contratistas, con anterioridad a la\npublicación del primer aviso de la interposición de la acción de inconstitucionalidad (\"Boletín\nJudicial\" Nº 122 del 26 de junio de1997).\n\n2-) Igualmente lo son todas las relaciones contractuales fenecidas o finiquitadas, en las que no\nexistan reclamos de reajustes pendientes.\n\n3-) Las situaciones contractuales pendientes de resolver en vía administrativa, en razón de los\nefectos de la sentencia 6223-96 de la Sala Constitucional, deben adecuarse a los términos del Voto\nNº 6432-98 (18).\n\n-----\n\nNOTA (18): Como se reseña en el voto de marras, mediante la sentencia Nº 6223-96 y sin referirse al\nfondo del asunto, la Sala Constitucional declaró la inconstitucionalidad del artículo 36, inciso 3)\nde la Ley Nº 7111 por razones de forma, puesto que se trataba de una norma atípica. En dicha norma,\nse interpretaban auténticamente el artículo 2 de la Ley Nº 5501, en el sentido que el costo fijo\ndebía reajustarse de conformidad con la citada ley.\n\n-----\n\n4-) El régimen transitorio para el trámite, discusión o reclamo de reajustes de precios, mientras no\nse dicten las nuevas regulaciones según el artículo 18 de la Ley de Contratación Administrativa y el\nartículo 20 de su reglamento, se conocerán como se indicó en el Decreto Ejecutivo Nº 4428,\nincluyendo el reconocimiento pleno del costo fijo sin límite alguno (100%), así como la\nadministración (elemento K) cuyo valor no podrá ser superior a 0.15 sin incluir la utilidad.\n\n   Por último y modo de conclusión, la Sala establece que el nuevo régimen normativo\n(independientemente de su jerarquía) que se dicte en materia de reajustes de precios, debe observar,\nobligatoriamente, los principios contenidos en la sentencia de mérito.\n\nVI. LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA.\n\n   En esta parte del presente dictamen no se pretende hacer un estudio completo y detallado sobre la\nfigura y las competencias de la Contraloría General de la República, sino que procede analizar una\nserie de aspectos específicos con el objeto de determinar sus facultades en relación con el refrendo\nde obligaciones contraídas por el Ministerio, entre los que se incluye aprobación y reconocimiento\nde reajustes, aspectos constructivos, dimensión de los proyectos, etc., a partir de lo dispuesto por\nla Sala en el Voto Nº 6432-98, al anular una circular del órgano contralor, que prohibía a la\nAdministración el reconocimiento y pago de los reajustes al costo administrativo.\n\n1.- Antecedente Histórico: El Centro de Control.\n\n   En nuestra Constitución Política de 7 de diciembre de 1871, la competencia de vigilancia sobre\nlos aspectos relacionados con la ejecución presupuestaria, le correspondía al Poder Legislativo,\ndenominado en dicha Carta Política como Congreso Constitucional:\n\n\"Art. 73. Son atribuciones exclusivas del Congreso: ...\n\n11. Examinar los informes anuales que deben presentar los Secretarios de Estado: la cuenta de gastos\nde Hacienda, y votar el presupuesto general, y en la misma reunión ó en las extraordinarios decretar\nlos gastos extraordinarios que sea necesario hacer.\" (tomado del Digesto Constitucional, edición del\nColegio de Abogados, 1946; se respeta la gramática original).\n\nLuego, dicha disposición sería objeto de una reforma constitucional, operada a través de la Ley Nº 6\ndel 26 de mayo de 1924, quedando la redacción del inciso 11) del artículo 73, de la siguiente forma:\n\n\"Art. 73. Son atribuciones exclusivas del Congreso: ...\n\n11. Fijar los gastos ordinarios de la Administración Pública para el año siguiente, y los\nextraordinarios cuando sea del caso. Velar porque esos gastos se ajusten a dicha fijación y cuidar\nde la debida y oportuna entrada y salida de los ingresos y egresos del Tesoro Público. Para el\ncumplimiento de dichos fines existirá un Centro de Control, sin cuya intervención no se harán pagos\npor la Tesorería Nacional y el cual vigilará, debidamente, la percepción de las rentas nacionales, y\ndemás entradas y salidas de la República. El Jefe de ese Centro, y su respectivo suplente, serán de\nnombramiento del Poder Legislativo, y no podrá desempeñar, al mismo tiempo, ningún otro destino\npúblico. El Congreso examinará cada año los informes que deben presentarle los Secretarios de Estado\ny el Jefe de la Oficina de Control.\" (19).\n\n-----\n\nNOTA (19): Conviene aclarar, que a la entrada en vigencia de la Constitución Política del 7 de\nnoviembre de 1949, al artículo en cuestión correspondía al numeral 83.\n\n-----\n\n   Del texto anterior se aprecia que la competencia básica del Centro de Control era la de auxiliar\nal Poder Legislativo, como una oficina especializada en el ejercicio de la función relacionada con\nla vigilancia de la ejecución del presupuesto, tanto en cuanto a ingresos como a los egresos; y ese\nfue precisamente el antecedente histórico de la Contraloría General de la República (20).\n\n-----\n\nNOTA (20): En la exposición de motivos del proyecto de Constitución Política de 1949, presentado por\nla comisión redactora, se indicó lo siguiente en relación con la Contraloría General de la\nRepública: \"Como un departamento auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda\nPública y de la correcta ejecución del Presupuesto Nacional, pero con absoluta independencia\nfuncional y administrativa se crea la Contraloría General de la República, institución que ya\nexistió entre nosotros, desde que por reforma constitucional de 1922 se creó el mal llamado Centro\nde Control.\" (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, tomo I, página 633).\n\n-----\n\n2.- Aspectos Generales de la Contraloría General de la República.\n\n   Con la entrada en vigencia de la Constitución del 7 de noviembre de 1949, el Centro de Control se\nconvierte en la Contraloría General de la República, como una institución auxiliar de la Asamblea\nLegislativa, y en sus artículos 183 y 184, se establecen las competencias de carácter constitucional\nde dicho órgano, de suerte que podemos afirmar, de forma general, que la función principal de la\nContraloría es la vigilancia de la Hacienda Pública, aspecto éste que ha sido reconocido por la\npropia Sala (21).\n\n   Posteriormente, la legislación le ha ido otorgando facultades como el refrendo de los contratos\nadministrativos, o la de ser el órgano encargado de agotar la vía administrativa en los concursos\npúblicos tramitados bajo la modalidad de licitación pública.\n\n-----\n\nNOTA (21): Véase al efecto, las sentencias nº 2398-91, 2340-94, 5119-94 y 2632-94 de la Sala\nConstitucional.\n\n-----\n\n   Por tratarse de un órgano con competencias creadas por vía de la Constitución Política, es a la\nSala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia a la que en definitiva le corresponde, de manera\nvinculante, interpretar los límites y los alcances de las funciones y competencias de ese órgano;\nsin embargo, ello no obsta para que esta Procuraduría, tomando en consideración los conceptos\ndesarrollados en la Sentencia Nº 6432-98, proceda a verter una opinión en cuanto a las facultades de\nla Contraloría General de la República, en la forma y como lo solicita el Ministerio consultante.\n\n3.- Anulación de la Circular de la Contraloría.\n\n   Mediante circular publicada en el Diario Oficial \"La Gaceta\", Nº 10 del 13 de enero de 1995, la\nContraloría General de la República emitió un criterio en la forma de circular, aunque con alcances\ngenerales, en el sentido que en los contratos administrativos no procedía el reconocimiento del\nreajuste al costo administrativo.\n\n   Dentro de la acción de inconstitucionalidad, la Cámara accionante impugnó dicha circular,\nargumentando no sólo la procedencia del reconocimiento del reajuste en cuestión, sino que la\nContraloría, vía circular, había modificado los alcances de la normativa relacionada con los\nreajustes.\n\n   Un primer elemento que llevó a la Sala a determinar la nulidad de dicho acto es que, aunque en la\nforma se estaba en presencia de una circular, lo que se pretendió con su publicación, fue dotarla de\nalcances generales, razón por la cual se configuraba una violación a la potestad reglamentaria,\nsegún el artículo 140 incisos 3) y 18) de la Constitución Política (22).\n\n-----\n\nNOTA (22): \"Por último, es también por esta razón que la Circular impugnada, en cuanto norma general\ny obligatoria, resulta contraria a lo que disponen los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la\nConstitución Política, es decir, por exceso reglamentario, que incursiona en un terreno que le está\nvedado.\".\n\n-----\n\n   En cuanto al fondo, como ya se dijo en un aparte anterior, la Sala también detectó un vicio de\ninconstitucionalidad en relación con el contenido de la circular, al pretender desconocer o prohibir\nel reconocimiento del reajuste de uno de los elementos integrantes del precio, cual es el costo\nadministrativo, en perjuicio de la integridad patrimonial de contratista y el equilibrio económico\nde la relación contractual.\n\n4. Sobre el Papel de la Contraloría.\n\n   Al referirse a la nulidad de la circular de comentario, la Sala expresó lo siguiente en cuanto al\npapel de la Contraloría General de la República, como órgano de control y fiscalización:\n\n\"Empece a lo dicho, la Sala resalta y expone sus dudas sobre la función de Fiscalización Superior en\nrelación con el tema principal de la acción, donde resulta imprescindible expresar, que parece claro\nque en la medida en que el Estado sea eficiente en la ejecución de sus contratos, se reducen las\nposibilidades de riesgos imprevistos y se crea menos inseguridad jurídica y económica para el\ncontratista, pero la definición política de la planeación de la contratación de obra pública, la\ndeterminación de los recursos  financieros para hacerlo, la definición del contenido normativo de\nlos contratos, su ejecución y como parte de ello, el mantenimiento de la ecuación financiera de los\ncontratos, es tarea de la Administración activa, y no de los órganos de control, que no están\ndiseñados para compartir la responsabilidad de lo que se hace o se deja de hacer, limitándose su\nesfera de acción a la verificación  de las reglas constitucionales y legales del uso de los fondos\npúblicos. Asimismo, si por un lado se afirma que los reajustes están regulados por el principio de\nreserva de ley -como se indicó en el Considerando IV. de esta sentencia-, no resulta\nconstitucionalmente posible que sea la propia Contraloría la que defina qué, cómo y cuándo se paga\npor concepto de reajustes, y que le corresponda a esta Institución elaborar fórmulas y emitir\ncriterios generales de administración activa. Pareciera, desde la óptica de la institución jurídica\nbajo examen, que lo que entra en juego es la oposición de los derechos del contratista a percibir el\npago íntegro y el del Estado de ser eficiente en la construcción de sus proyectos, lo que se analiza\nen un subsiguiente considerando.\" (la negrita no es del original).\n\n   Los conceptos de la Sala Constitucional son claros: sin desconocer las importantes funciones\nfiscalizadoras o de control de la Contraloría, hace una reflexión en torno a los límites propios de\ndicha esfera de acción, en el sentido que, por su naturaleza, el órgano contralor no debe interferir\nen aspectos que son competencia exclusiva de la administración activa.\n\n   Al menos, en relación con la contratación administrativa, y partiendo de lo expresado por la\nSala, no es a la Contraloría a la que le corresponde definir ni establecer una serie de cuestiones\nque le corresponden de forma exclusiva -al menos en el presente caso- al Ministerio de Obras\npúblicas y Transportes, como lo es el planeamiento de las obras a ejecutar, el contenido de sus\ncontratos y forma de ejecución, según lo ha expresado la Sala. En otras palabras, la Contraloría no\nestá llamada a coadministrar junto a los demás órganos del Estado.\n\n   En forma más específica, en materia de reajustes, tampoco le corresponde determinar cuáles son\nlos elementos a reconocer, ni interpretar las fórmulas, ni definir porcentajes, ni emitir criterios\nde alcance general que son propios de la administración activa -bajo el control de los tribunales de\njusticia-.\n\n   De hacerlo así, la Contraloría no sólo estaría excediendo sus propias competencias\nconstitucionales, sino que también se produciría una invasión o interferencia en la esfera de acción\nde los órganos de administración activa, configurándose así una violación de los principios\ncontenidos en los artículos 59 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.\n\n   Cabe aclarar que lo dicho anteriormente en ningún modo desconoce o le resta importancia a las\ncompetencias constitucionales de la Contraloría General de la República, que como órgano encargado\nde la fiscalización de la Hacienda Pública y la correcta utilización de los fondos de dicha\nnaturaleza, cumple una función importantísima dentro del accionar de la actividad de la\nAdministración Pública.\n\n   Sin embargo, los conceptos de la Sala Constitucional son claros, en el sentido que la Contraloría\nno puede asumir funciones o competencias propias de la administración activa.\n\nVII. CONCLUSIONES:\n\n   Con base en el estudio realizado, esta Procuraduría llega a las siguientes conclusiones:\n\n1.- El contratista del Estado tiene, como derecho de rango constitucional, que el precio de su\ncontrato le sea reconocido de forma íntegra.\n\n2.- Una forma de reconocer ese derecho es mediante el mantenimiento de la ecuación financiera de la\nrelación contractual, a través del instituto de los reajustes de precios.\n\n3.- Para cumplir de manera efectiva con lo expresado en el punto anterior, resulta imprescindible\nque el reajuste sea reconocido en forma plena, sobre los diferentes elementos que conforman el\nprecio.\n\n4.- La Administración debe proceder a reconocer e implementar los alcances del Voto Nº 6432-98 de\nmanera inmediata.\n\n5.- El plazo para reclamar los reajustes de precios, es el mismo que tiene el contratista para\nreclamar el precio de su contrato; y, en ausencia de norma expresa, se ha establecido por vía\njurisprudencial en diez años, salvo los casos de relaciones debidamente finiquitadas.\n\n6.- Los reajustes se deben reconocer desde el mismo momento en que se produzca una variación en el\nprecio pactado.\n\n7.- El costo fijo y la administración forman parte de la estructura de los precios del contratista;\npor lo que las variaciones imprevistas que sufran esos elementos deben ser reconocidas por medio de\nun reajuste pleno: el 100% para el costo fijo y un 0.15 al valor K, con relación a la\nadministración.\n\n8.- La sentencia es clara en cuanto al dimensionamiento del fallo, reconociendo como situación\njurídica inmodificable las liquidaciones de reajustes anteriores al 26 de junio de 1997; así como\ntambién lo son los contratos fenecidos o debidamente finiquitados. En relación con los reclamos\npendientes de resolución, deberán ser resueltos con base en las disposiciones del Decreto Ejecutivo\n4428-MEIC, incluyendo el 100% del costo fijo y un valor máximo de los costos administrativos de\nK=0.15.\n\nAsimismo, en forma transitoria y mientras no se dicte la nueva normativa relacionada con reajustes\nde precios, se seguirá aplicando lo dispuesto en el párrafo anterior.\n\n9.- La Administración debe reconocer los intereses correspondientes a cualquier atraso en el pago de\nsus obligaciones, entendiéndose que entra en estado de mora desde el primer día en que se produzca\ntal atraso.\n\n10.- La Contraloría General de la República es un órgano con competencias propias de rango\nconstitucional y legal, principalmente en función de fiscalizadora de la Hacienda Pública. Empero,\nla Contraloría, como órgano de control que es, no debe invadir la esfera de acción ni las\ncompetencias propias de la administración activa.\n\n- oOo -\n\n   Con toda consideración, nos suscribimos, atentamente,\n\nDr. Luis Antonio Sobrado González                   Lic. Miguel Eduardo Sancho Monge\n\nPROCURADOR FISCAL                                  ABOGADO DEL ESTADO\n\ncc: Lic. Luis Fernando Vargas, Contralor General de la República.",
  "body_en_text": "Legal Opinion Text 104\n\nLegal Opinion: 104 -J of 12/14/1998\n\nO.J.-104-98\n\nDecember 14, 1998\n\nMr.\nEng. Rodolfo Méndez Mata\nMinister\nMinistry of Public Works and Transport\nS. D.\n\nDear Mr. Minister:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, we are pleased to respond to official letter No. 984229, dated October 21 of this year, by which you request the specialized opinion of this superior consultative body of the Administration, regarding the scope of ruling No. 6432-98 of the Constitutional Chamber of the Supreme Court of Justice, in relation to the issue of price adjustments in administrative contracts.\n\nYour inquiry is accompanied by the legal opinion rendered by Licda. Rosaura Montero, in her capacity as Director of the Legal Area of that Ministry, through official letter No. 982899.\n\nI. ISSUE RAISED AND NATURE OF THIS PRONOUNCEMENT:\n\nThe Ministry of Public Works and Transport requests the opinion of this Office on the legal scope of Constitutional Chamber ruling No. 6432-98, from 10:30 a.m. on September 4 of this year, which resolves on the issue of price adjustments in administrative contracts.\n\nAlthough it is true that the document does not raise expressly defined aspects, this Attorney General's Office understands from its content and that of the accompanying legal opinion, that the following points are being consulted:\n\n- The immediate applicability of the ruling in question;\n- The statute of limitations (prescripción) for the payment of price adjustments;\n- Price adjustment of the fixed cost and administration elements;\n- The charging of interest for the Administration's delay in paying invoices;\n- The scope of the determination of the effects of the ruling; and,\n- The sphere of action of the Comptroller General of the Republic.\n\nBefore undertaking this task of jurisprudential exegesis, by developing some annotations on the constitutional ruling in question, it is pertinent to clarify the scope and value of this pronouncement.\n\nAs provided in our Organic Law, the Attorney General's Office of the Republic is the superior consultative technical body, in legal matters, of the Public Administration, which empowers it to issue the opinions on legal questions requested by the State and other public entities. Its consultative competence is generic, such that it can rule on any doubt that arises regarding a legal issue, unless the legal system expressly attributes a specific consultative power to another body, as is the case with Article 29 of the Organic Law of the Comptroller General of the Republic -No. 7428 of September 7, 1994- (1).\n\n-----\n\nNOTE (1): We have so held, for example, in opinions No. C-198-96, C-063-97 and C-150-97.\n\n-----\n\nIn the case at hand, determining the scope of rules specific to administrative contracting, such as the legal regime for price adjustments, in light of constitutional jurisprudence, is an aspect pertaining to that specific consultative competence of the Comptroller's Office, and not to the generic one of the Attorney General's Office of the Republic, as seen below.\n\nThe Comptroller General of the Republic is constitutionally defined as an auxiliary body of the Legislative Assembly in the oversight of the Public Treasury (Art. 183). Consistent with this, its Organic Law grants it the stewardship of the control system that it itself establishes (Art. 1); a system that seeks \"to guarantee the legality and efficiency of internal controls and the management of public funds in the entities over which the Comptroller's Office has jurisdiction ...\" (Art. 11). To the foregoing is added that the comptroller body is also responsible for the approval of state contracts (Art. 20) and the power to annul administrative contracts in general (Art. 28), as well as to intervene in administrative contracting procedures (Art. 37.3), according to the rules contained in the Administrative Contracting Law.\n\nIt turns out, then, that the Comptroller General of the Republic is the state body called upon to ensure legality in the management of public funds, controllership functions that encompass the field of administrative contracting. The foregoing, coupled with the fact that its comptroller and consultative competences must be understood as properly articulated (2), forces us to assume that any doubt regarding how the legal system disciplines the contractual activity of the Administration must be resolved by that Comptroller's Office -and not by the Attorney General's Office-, in exercise of its own consultative power.\n\n------\n\nNOTE (2): In this same sense, we pronounced ourselves in our opinion No. C-164-97 of September 1, 1997.\n\n------\n\nHowever, and with a desire to collaborate with the consulting unit, we allow ourselves to render a simple legal opinion on the matter raised. Although this opinion -like all of its kind- lacks the binding effects stipulated in Article 2 of the Organic Law of the Attorney General's Office of the Republic as characteristic of its dictámenes strictu sensu, its issuance may contribute to clarifying the issue under discussion, additionally serving as a point of reference in the determination that the Comptroller's Office may eventually adopt on the matter.\n\nII. GENERALITIES ON THE ADMINISTRATIVE CONTRACT:\n\nIt is necessary to briefly reflect on the jurisprudence of the Constitutional Chamber in relation to the administrative contract, especially those principles related to the issue of price adjustments.\n\nIn the third recital (considerando) of the ruling under comment, the Constitutional Chamber concludes that, because the contract is a bilateral relationship, there are opposing interests, which must maintain a position of equilibrium; that the contract grants subjective rights to the parties that must be fully observed and respected; that it is essential to examine the origin of the causes that provoke alterations in the economy of the contractual relationship, since when the modification is the product of unilateral action by the Administration, or is beyond the will of the parties, the State is obligated to assume the higher cost vis-à-vis the contractor; that the private party, upon entering into a contract with the Administration, pursues a utility, which cannot suffer detriment due to supervening or unforeseeable reasons (not attributable to it), in which case the projected economic benefit must be restored by the contracting entity (3)\n\n-----\n\nNOTE (3): \"...; third, from the very concept of a contract derives the idea of equilibrium of opposing interests, so it is natural to think that the bond uniting the parties is nourished by the principle of commutative justice insofar as a certain benefit is received that must be compensated with a certain equality, or what is the same, there must be reciprocity of interests; therefore, and as a general rule, the administrative contract responds to the type of contracts that are onerous (concept of financing through public expenditure), but at the same time commutative (equivalent counter-benefits); fourth, doctrine recognizes that benefits must be balanced for two reasons: because the Administration finances the contract with public expenditure, which has a special order of constitutional origin (principles of the Public Treasury), such that the obligation must necessarily be supported by the existence of sufficient funds to meet it; and second, because the formalization of the contract recognizes a subjective value that the other party's benefit has for each of the parties, a value that must be fully respected, without future alterations being possible, unless a new agreement between the parties mediates; fifth, the contract is subject to risks and the appearance of circumstances not taken into account by the parties at the time of its formalization, which affect, of course, the economic level originally established by the parties upon agreeing to the benefits, the degree of incidence depending, usually, on the complexity of the relationship and its duration over time; sixth, it is vital to examine the origin of the alterations that modify the economy of the contract, to define the type of reaction that the Administration must adopt to restore that level, since several modalities are legally possible. Thus, when the modifications correspond to the unilateral action of the Administration (fait du prince (hecho del príncipe)) or respond to a contractual act derived from its power to modify the relationship, it is the Administration that must assume, integrally and fully, the effects of its own decisions; when the modifications in contractual execution arise from so-called commercial risks, mainly due to errors made by the contractor when formulating its proposal, that conduct does not give rise to any compensation, unless it was induced into error by the counterparty, such as, for example, incorrect information provided in the bidding documents (cartel) or an error in the design of the work to be built; and finally, when the modifications are external to the will of the parties, such as, for example, due to alterations in economic conditions, signifying increases in prices and the cost of labor, and in general terms, increases in prices that affect the costs that make up the value of the proposed offer, the Administration must assume the higher cost; seventh, the contracting party, upon entering into the contract, pursues a benefit, a utility, which is calculated, normally, not only on the service to be performed (supply, work, or transport, for example), but also on the capital to be invested in it, so that upon formalizing the relationship, this act ensures the obtaining of the projected benefit, and if for supervening or unforeseeable reasons, that benefit suffers detriment, the co-contractor has the right to have the projected benefit restored, so that it can achieve the reasonable profits it would have obtained had the contract been fulfilled under the original conditions\".\n\n-----\n\nSince its early years, the Constitutional Court, in its resolution No. 3495-92, had referred to the issue of financial equilibrium as an element of freedom of contract, and as relevant, so stated in Vote No. 6432-98:\n\n\"b) Year 1992.- The Chamber issues ruling No. 3495-92, called the 'Monetary Law' ruling, and in it, refers to freedom of contract, the content of which is summarized in four elements: ...; and d) the equilibrium of the positions of both parties and between their mutual benefits, an equilibrium which, in turn, demands respect for the fundamental principles of equality, reasonableness, and proportionality, according to which the position of the parties and the content and scope of their reciprocal obligations must be reasonably equivalent to each other and proportionate to the nature, object, and purposes of the contract. Of importance in this ruling is that it clearly points out that the variations introduced in contracts must always respect the equilibrium of the \"financial equation of the contract\".\"\n\nOn the other hand, when referring in Vote No. 998-98 from 11:30 a.m. on February 16 of this year (action of unconstitutionality against several articles of the Administrative Contracting Law), to the principles of administrative contracting, which are elevated to constitutional rank (4), the Chamber expressed:\n\n\"...; 9.- of property intangibility, by virtue of which the administration is always obligated to maintain the financial equilibrium of the contract, whether by indemnifying the co-contractor for all negative effects originating from its own decisions, whether as an effect of the principle of mutability, or for reasons of convenience or public interest, or for any other general or special reasons that affect the initial economic level, always adjusting the variations occurring in each and every one of the costs that make up the contract prices to keep the originally agreed economic level unharmed (price adjustments that can originate from the legal theories of unforeseeability (imprevisión), rebus sic stantibus, fait du prince (hecho del príncipe) and, above all, in the so-called equilibrium of the financial equation of the contract);...\".\n\n-----\n\nNOTE (4): In Vote No. 1206-96, the Chamber indicated: \"..., that by providing Article 182 of the Constitution that it must be awarded through a tendering process (licitación), it implies that all the essential principles that inform that figure, unanimously recognized by the doctrine of Constitutional and Public Law, such as equity, publicity, equal opportunities, public interest, and good faith, among others, are constitutional; ... This Chamber has said that if Article 182 of the Political Constitution establishes this principle -that of the tendering process-, then all the principles inherent to Administrative Contracting are immersed in the concept\".\n\n-----\n\nBased on the foregoing general considerations, the Constitutional Chamber proceeds to elaborate an entire doctrine in relation to what it has called the \"legal institute of price adjustments (reajustes de precios)\" in the administrative contract; a figure which is analyzed below, always based on constitutional jurisprudence.\n\nIII. GENERALITIES ON PRICE ADJUSTMENTS:\n\nSpecifically, regarding the issue of price adjustments (reajustes de precios), the Chamber bases its reasoning, in the first instance, on two of its resolutions from 1990, which serve as a starting point for the subsequent development of the topic, and which, as relevant, state as follows:\n\n\"... The foregoing means that this right is born from the moment the offer is submitted, and that it is from that moment that the price adjustments (reajustes) must be calculated, not as the Commission interpreted, by considering that during the validity period of the bidding documents no right existed to obtain any price adjustment. ..., the right to obtain that price adjustment is born into legal life -as seen- from the moment the offer is submitted, a right that was born in its favor without having expired.\" (Vote No. 785-90).\n\n\"The rights derived from Laws No. 5501 and No. 5518 are not of a contractual nature, but are recognized in every contract with the State, to obtain compensation for the higher costs caused in the execution of works, with the special purpose of obtaining more favorable price quotations for the administration by not including the random risks inherent in those higher costs.\" (Vote No. 1801-90).(5)\n\n-----\n\nNOTE (5): The concepts established in the two previous votes were summarized by the Chamber in Resolution No. 7261-94, which was repeatedly cited by the consulting Ministry, as follows: \"From this point of view and following what has already been said by the Chamber in its Rulings Nos. 785-90 and 1801-90, price adjustments (reajustes de precios) are not contractual in nature, such that the parties may freely agree to them or not, but rather they are recognized in every contract entered into with the State (in a broad sense), to obtain compensation for the higher costs caused in the execution of the agreed object, a right that is born into legal life from the moment the respective offer is submitted. In summary, price adjustments do not constitute compensation that the State voluntarily recognizes and pays to the contractor, but rather a legal mechanism for restoring the real value of the obligation, for restoring the financial equilibrium of the contract, so that what was previously agreed upon is paid, that is, it is the integral payment of the price, so that there is neither harm to the contractor nor unjust enrichment on the part of the State\".\n\n-----\n\nIn conclusion, prior to the issuance of ruling No. 6432-98, the Constitutional Chamber had defined the binding and non-waivable nature of price adjustments (inherent to every administrative contract), the purpose of which is the maintenance of the financial equilibrium of the contract in the State-contractor relationship, so that the latter does not have to assume the increase in costs, due to unforeseen risks or risks not attributable to it, that diminish or eliminate the estimated benefit, or eventually produce significant economic losses (6).\n\n------\n\nNOTE (6): \"In other words, that upon entering into the contract by reaching a reciprocal agreement of wills, the co-contractor must be guaranteed the obtaining of the benefit projected in its proposal; when this benefit is altered by causes attributable to the Administration, or by causes not attributable to it, but supervening and unforeseeable, the co-contractor will have the right, and the Administration the duty, to restore the benefit (utility) or, ultimately, to attenuate the harmful effects for the bond, and this is what is known as the right to the maintenance of the financial equilibrium of the contract.\" (Vote No. 6432-98).\n\n------\n\nEverything reviewed up to this point served as the basis for the Constitutional Court to categorically conclude, in the ruling under analysis, regarding the rank of constitutional principle of maintaining the financial equilibrium of the administrative contract:\n\n\"But special care must be applied to the very result of the system's application, since regarding the affectation of the economic level of the contract, due to reasons unforeseeable for the parties, the Administration must assume the higher cost, since interpreting otherwise would lead to the imposition of a contractual content different from what the parties originally desired, in addition to the affectation of constitutional principles -maintenance of the equilibrium of the economic-financial equation of the contract and intangibility of property-.\"\n\nIt is thus that the Chamber concludes that the contractor has a right of constitutional rank that guarantees the integral payment of the price agreed with the Administration, derived from the contractual relationship; and any regulation or rule that injures or limits that right, contravening the provisions of said higher-ranking principle, would be unconstitutional.\n\nIV. DECLARATION OF UNCONSTITUTIONALITY PURSUANT TO VOTE NO. 6432-98.\n\nIt follows from what has been expressed in the previous points, that any normative regulation -regardless of its hierarchy- (7), that unreasonably or arbitrarily prevents the payment of the integral price of the contract would be unconstitutional, since it would violate the superior principle of maintaining the economic-financial equation of the contractual relationship; and even, adds the Constitutional Chamber, that in the absence of express regulation, the contractor retains the right to have its price fully recognized, and the State, understood in a broad sense, the duty to do so (8).\n\n------\n\nNOTE (7): \"In summary: price adjustments (reajustes de precios) may or may not be provided for in legal or regulatory norms and it would always be mandatory for the Administration to recognize them; if legal norms are enacted (laws 5501 and 5518(, the minimum content must always lead to a full recognition of the higher cost, and the regulations that develop those principles, of course, cannot lower the level of coverage and protection of the public interest, in order to pay the contractor less than what corresponds to it\" (ib.).\n\nNOTE (8): \"As a thesis of principle, it is affirmed that price adjustments must be recognized even if there were no prior agreement between the parties or an express legal norm so ordering, since it deals, in essence, with the application of a constitutional principle directly, a right whose existence does not depend on an express norm that establishes it, but on the very nature of the contractual relationship in the administrative field\" (ib.).\n\n------\n\nIn this sense, in the ruling under analysis, the Chamber states and concludes that there were legal and regulatory norms in our legal system that infringed said constitutional principle and proceeded to declare their unconstitutionality as follows:\n\n1.- Minimum revisable percentage.\n\nThe nullity was decreed of Articles 3 subsection b) and 4 of Executive Decree 4428-MEIC, insofar as they established that the price adjustment (reajuste) was applicable when the price variation was greater than 3%.\n\nIt was considered that the 3% limit was anti-technical and arbitrary, by indicating that a price fluctuation of that percentage, not recognized to the contractor by way of price adjustments, implies that the contractor would not be receiving the integral payment of the price agreed with the Administration (9).\n\n-----\n\nNOTE (9): \"Indeed, if both doctrine and the jurisprudence itself have pronounced in the sense that the Administration must assume the higher cost of contract prices, when they are altered by conditions beyond the will of the parties, such as increases in prices, economic fluctuations, labor increases, etc., and if the contractor must be guaranteed the benefit it pursues with the contract, and if to all the foregoing is added that the essential constitutional legal basis of property intangibility is recognized, then it is not reasonable to legislate, via an infra-legal norm, to eliminate a part of the contractor's prices from the price adjustments, because allowing it would imply affirming that the contractor must assume three percent of the price difference as a loss, a criterion that does not respond to any parameter of constitutionality and rather is unreasonable for being arbitrary. Indeed, why is three percent excluded and not a higher or lower percentage? What is magical about three percent for it to be excluded from the price adjustment? In the file, there is no information that leads to answering these questions, ...\".\n\n-----\n\nRegarding this aspect, neither the inquiry nor the accompanying legal opinion make any reference, such that this Attorney General's Office interprets that on this particular matter, the Ministry has no doubts concerning the scope of the declaration of unconstitutionality.\n\n2.- Price adjustment of Fixed Cost and Administration.\n\nThe unconstitutionality was declared of Articles 18, 19 and 20 of Executive Decree 4428-MEIC, which regulated the price adjustment laws No. 5501 and 5518, insofar as they omit including the fixed cost and administration elements in the mathematical formulas for price adjustments.\n\nAfter retaking the analysis of the ruling, in the sense that the price adjustment must be applied to all the elements that compose it, it was concluded that there is no legal reason whatsoever to support the non-recognition of variations in these two factors, since that would prevent the contractor from receiving the integral price of the contract.\n\nIt is for this reason that, in addition to its own considerations, it was taken into account that these elements have been recognized -in some cases and intermittently- to the members of the plaintiff chamber by the Administration over the years (10) and generally to building construction companies -with the endorsement of the Comptroller's Office itself (11)-, as well as the international practice favorable to it; and, from there, the Chamber established that to achieve full maintenance of the financial equation of administrative contracts, the fixed cost and administration must be adjusted:\n\n\"Consequently, based on all that has been expressed, and as a thesis of principle, the Chamber declares that both the fixed cost and the administration cost are adjustable elements, and therefore the norms that absolutely exclude them from price review are unconstitutional, a declaration that has the scope expressed in the recital of conclusions and the operative part of this ruling.\"\n\n------\n\nNOTE (10): \"Historically, in the price adjustment system being challenged, the fixed cost and administration have oscillated among the laws and decrees issued, causing their recognition or non-recognition to vary constantly.\"\n\nNOTE (11): \"And the same can be said of administration, with the aggravating factor that this item is paid in building construction contracts. Thus, for example, the Comptroller General of the Republic itself paid it in the construction of its headquarters building, and although the topic forms part of the plaintiff's arguments, the comptroller body omitted referring to it in its report; but it turns out that this point is denied to road and bridge builders, ...\".\n\n------\n\nFor the same reasons noted, the unconstitutionality was declared of Article 2 of Executive Decree No. 8345-MEIC and Article 2 of Executive Decree No. 11216-MEIC, insofar as they established that in the application of the indices set forth therein, they would not be used for the price adjustment of fixed cost and administration or indirect costs.\n\nFinally, also regarding the non-recognition of these elements, especially administration or indirect costs, the nullity was decreed of the circular of the Comptroller General of the Republic published in La Gaceta No. 10 of January 13, 1995; however, on this particular aspect, we will refer in greater depth when analyzing the role of the Comptroller General of the Republic, in light of the considerations issued by the Chamber itself (12).\n\n----\n\nNOTE (12): \"As the action also challenges this Circular, which by its content is a norm of general and mandatory application, and as the content of the Circular is based on the policy of denying recognition of the price adjustment of fixed costs and administration, on this point and for the same reasons stated in the previous recital, the action must be declared with merit, with the scope that will later be stated, regarding this point.\"\n\n----\n\n3.- Term to Submit the Request for Collection of Price Adjustments.\n\nAn aspect taken up again by the Constitutional Chamber, which was not directly challenged by the plaintiff chamber and which was nonetheless analyzed on grounds of connectedness, is the matter related to the contractor's term to file administrative claims or submit invoices for the collection of price adjustments (reajustes de precios); a topic which had already been broadly analyzed by that Court in ruling No. 7261-94 (13).\n\n-----\n\nNOTE (13): \"Now then, if as affirmed by the Comptroller General of the Republic, the Ministry of Public Works and Transport itself, and the jurisprudence of this Chamber, price adjustments are an integral part of the price and cannot be waived in advance, in the absence of an express legal norm, which evidently for the specific case does not exist, leads us to the conclusion that the right to claim and obtain the integral payment of the price of a contract, including price adjustments, prescribes, for reasons of legal certainty, under the terms set forth in Article 868 of the Civil Code, that is, in ten years, unless the parties have put an end to the rights and obligations derived from the contract, by signing the settlement and discharge (liquidación y finiquito) thereof. This conclusion is a consequence of the special nature of the non-waivability of price adjustments and derived, also, from the right to receive the integral price of the contract, which arises from Article 228 of the Regulation on Administrative Contracting. In another sense, the right to receive price adjustments prescribes along with the right to receive the price, since they form part thereof, so it is a truism to affirm that the price adjustments must suffer the same fate as the price\".\n\n-----\n\nOn that occasion, it was stated that the price adjustment is an integral part of the price, so the term (whether statute of limitations (prescripción) or expiration (caducidad)) to submit the collection by invoice or an administrative claim, is the same term that the contractor has to do so regarding the main obligation of a contract in execution, except in cases in which the contractual relationship is duly terminated or settled.\n\nIt is for this reason that the Chamber declared, on grounds of connectedness, the unconstitutionality of the second paragraph of Article 18 of the Law (as well as a series of regulatory provisions in the same sense), upon literally providing, in relation to price adjustment requests, the following:\n\n\"... but invoices for price adjustments (reajustes) will not be admitted for processing and shall be deemed expired (caducas) after three months from the submission of the corresponding work, service, or supply invoice\" (14).\n\n-----\n\nNOTE (14): In this respect, the Chamber added in Vote No. 6432-98:\n\n\"Indeed, if the price adjustment is a proceeding that the contractor must undertake so that the Administration, obligatorily, whether based on a legal norm or not, must pay it the correct price it owes, the price adjustment must prescribe, as a constitutional-rank right, in the same term in which the right to receive the price prescribes, and it is unconstitutional for a norm of lower rank than the constitutional principle -Article 18 of the Law- to introduce an expiration period (caducidad), which is the lapse of time in which the right is lost or extinguished and which must be declared ex officio by the Administration, thereby unjustifiably mutilating the contractor's right.\"\n\nIn the same manner and based on the reasons indicated, the unconstitutionality was also declared, by connection, of Article 2 of Executive Decree No. 8345-MEIC, Article 2 of Executive Decree No. 11216-MEIC, and Executive Decree No. 4428-MEIC, in its Article 15 as amended by Executive Decree No. 11623-MEIC, which established a two-month period for submitting the corresponding claim.\n\n4.- Article 19 of the Public Procurement Law (*Ley de Contratación Administrativa*).\n\nArticle 19 of the Public Procurement Law, No. 7494 of May 2, 1995, provided the following regarding the payment the Administration was required to make to the contractor:\n\n\"For delays in the payment of its obligations, the Administration shall recognize interest when the default exceeds ninety calendar days ...\".\n\nAt the time of rendering the respective report, the Office of the Attorney General of the Republic (*Procuraduría General de la República*) agreed with the promoting association on the unconstitutionality of that legal precept. Let us see:\n\n\"Although we have questioned the standing of the petitioning Chamber to discuss the constitutional regularity of Article 19 of the Public Procurement Law, transcribed above, we consider that its proposition is correct on this point.\n\nFirst, let us recall that said rule exempts the Administration from the payment of default interest during the first three months of delay in the payment of any of its obligations; a term that does not seem reasonable, since it exceeds the period that, within an efficient financial management, is necessary to produce payment and therefore sanctifies situations of inefficiency, while the legal imperative is administrative efficiency as a principle that must characterize all administrative activity of the State and its institutions.\n\nIn any case, we also agree that the questioned mandate calls into question the inviolability of assets (*intangibilidad patrimonial*) guaranteed by constitutional numeral 45, since it involves cutting off the owner of the money from its civil fruits, ultimately delivering devalued sums. In this sense, it is interesting to recall Article 79 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction (*Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa*), which adopts the inverse principle by providing that 'Even if the judgment does not so order, the Administration shall be obliged to pay interest for the entire time of delay in execution'; thereby recognizing, in harmony with the constitutional discipline that governs us, the right of the administered parties to receive, for any delay in the payment of liquid and enforceable sums, the full amount of what the Administration owes them, through the recognition and calculation of default interest.\n\nAdditionally, it seems that an unreasonable breach of equality of normative treatment is effectively produced, inasmuch as the private party is required to answer for any delay in its payments to the State, without considering any grace period. On this point, it is fitting to recall that the Court (*Sala*) has noted that '... in order for us to speak of a democratic (and constitutional) rule-of-law State, the legal entity we call the State must not exaggerate its different nature to the point of irresponsibility in matters such as this [it refers to the exoneration from the posting of a bond for costs that public entities previously enjoyed] ...' (Voto nº 187-91, the full text of which was recently notified to this Attorney General's Office); considerations that we deem applicable to the species.\n\nFinally, it would be convenient to take into account that the application of said rule may have discriminatory effects, since the sacrifice it would impose on the different contractors would be diverse, depending on the greater or lesser degree of delay in payment that -for reasons attributable solely to the Administration itself- occurs in reality\" (document incorporated into the expediente on June 26, 1997).\n\nThis way of seeing things was fully shared by the Court, which reproduces the argumentation of the Office of the Attorney General of the Republic in its entirety (15).\n\n-----\n\nNOTE (15): \"..., it is appropriate to declare the action with merit as to this other extreme, in the terms analyzed by the Office of the Attorney General of the Republic in its report, that is, because the rule is unreasonable in exceeding the period within an efficient financial management to produce payment; because it injures the principle of inviolability of assets guaranteed in Article 45 of the Constitution, since it involves -unjustifiably- cutting off the owner's civil fruits, delivering them devalued, for which reason it equates this factual situation to what is provided in Article 79 of the Regulatory Law of the Contentious-Administrative Jurisdiction, which adopts the inverse principle; because the rule violates the principle of equality of normative treatment, inasmuch as the private party is required to answer for any delay in its payments to the State, without considering any grace period; and finally, because the rule may have discriminatory effects, with treatment being diverse, according to the greater or lesser degree of delay in payment.\"\n\n-----\n\nV. EFFECTS OF THE DECLARATION OF UNCONSTITUTIONALITY.\n\nHaving commented on the declaration of unconstitutionality contained in Voto Nº 6432-98 of the Constitutional Court (*Sala Constitucional*), we will now proceed to reflect on the legal consequences produced by the ruling in question, in order to answer the concerns that this Office has understood have been raised in the present consultation.\n\n1.- The Application of Judgment No. 6432-98.\n\nNeither in the operative part of the resolution, nor in \"considerando\" no. XVIII of the same (\"EFFECTS AND DIMENSIONING OF THE JUDGMENT\"), is there an express reference to the application of the vote of merit.\n\nIt is for this reason that this Attorney General's Office considers, as the Legal Advisory Office of the Ministry did in its opportunity, in the legal opinion that is attached, that the concepts and effects of the declaration of unconstitutionality contained in Voto Nº 6432-98 are of immediate application.\n\nIt must be taken into account that the Constitutional Court has even determined, repeatedly, that the rulings emanating from it are enforceable from the very moment they are issued, without the need for any notification of the ruling and provided that what is resolved in the operative part so permits (see, among others, Voto Nº 683-91, of 2:30 p.m. on February 4, 1991).\n\nBased on the foregoing, the rulings of the Constitutional Court are enforceable (or applicable) with even more reason when they have been made known to the parties, and therefore the entire Public Administration, including the consulting Ministry, must proceed accordingly, since it would not only be exposing itself to the collection of interest for unpaid obligations or claims not resolved in a timely manner, but could also incur in disobedience of the Constitutional Court.\n\nIn this way, the first of the concerns raised is answered, regarding the immediate applicability of the ruling under study.\n\n2.- Period for the Collection of Price Adjustments (*Reajustes*).\n\nThe Court held in Judgment No. 7261-94, as explained supra, that since price adjustments are an integral part of the price, the right to collect them prescribes or lapses, as the case may be, within the same period that the contractor has to collect the price agreed upon in the contractual relationship.\n\nIt is for this reason that, in the absence of express regulation on the subject, the Court established a term of ten years to proceed with its collection, provided that the contractual obligations were not finalized; and on this aspect, the criteria of the Legal Area of the consulting body is coincident.\n\n3.- Price Adjustment (*Reajuste*) of the Fixed Cost and Administration Elements.\n\nAccording to everything stated previously, the Court has established that one of the rights of the contractor is to receive the full price of its contract with the Administration (16).\n\n-----\n\nNOTE (16): \"But if a legal system is established, it must guarantee that its application leads to just, equitable results, that is, to the integral payment of the contract price; ...\".\n\n-----\n\nIt follows from the above that, if a dislocation occurs in the contractual financial equation, it must be guaranteed that the interested party will receive the contract price in full.\n\nHence, upon analyzing the figure of price adjustments, it is concluded that all elements or costs that make up the price must be adjusted, and consequently, there is no other choice but to conclude that the adjustment of each of the elements must also be full, since only in this way will the contractor receive the contract price integrally (17).\n\n-----\n\nNOTE (17): \"...; however, the confusion lies in wanting to pretend that the State can arbitrarily or discretionally manage the institution of price adjustments, creating laws, decrees, regulations, and formulas freely, without subjecting itself to the essential principles that inform it and recognizing to the counterparty, only and solely, what it deems should be paid. This is a mistaken conception of the principle of the inviolability of assets (*intangibilidad patrimonial*) and of its development through price adjustments, since, as indicated in previous paragraphs, the increased costs must always be recognized integrally, ...\".\n\n-----\n\nIn other words, it is unconstitutional to exclude, arbitrarily or unreasonably, elements regarding price adjustments, or for the recognition of any or all of those elements that make up the price to be only partial.\n\nIt is for this reason that the Court's judgment is clear, in that price adjustments must be fully recognized, which for the specific case of the fixed cost would result in 100% of the amount to be adjusted; likewise, the collection, by the contractor, of the administration element or indirect cost, to which a maximum value of K=0.15 has been assigned, according to Decree No. 4428-MEIC, also proceeds; and the consulting Ministry has also understood it this way.\n\n4.- The collection of interest for delay in the payment of invoices.\n\nAs we have seen, the thesis of the Office of the Attorney General of the Republic, outlined within the process in which the constitutional ruling under discussion was issued, not only accepted the three-month period available to the Administration to delay payments without generating default interest as unreasonable, but also raised the unconstitutionality of recognizing the State with grace periods -whatever their length- that other subjects do not enjoy; which means that, similarly to what occurs in the contentious-administrative process, the Administration must recognize the corresponding surcharge for any delay suffered in the payment of obligations generated from its contractual activity.\n\nHaving accepted and reproduced said thesis by the Constitutional Court, we must understand that, in light of the ruling under discussion, the Administration must recognize interest for the delay in the payment of its obligations, from the first day on which it occurs.\n\nIn this sense, the thesis proposed by the advisors to the consulting Minister is unacceptable, who intend to reinstate periods contained in repealed regulations, which in any case would not conform to the philosophy of the constitutional judgment under discussion.\n\n5.- Dimensioning of Voto Nº 6432-98.\n\nRegarding the dimensioning of the effects of Judgment No. 6432-98, based on the provisions of Article 91 of the Law of Constitutional Jurisdiction (*Ley de la Jurisdicción Constitucional*), the Court regulated it as follows:\n\n\"...: a) all settlements (*liquidaciones*) issued and payments of price adjustments (*reajustes de precios*) received by contractors in application of the provisions and principles contained in Laws 5501 and 5518, which are prior to the publication of the first notice of the filing of the action in the Judicial Bulletin (*Boletín Judicial*) number 122 of June twenty-sixth, nineteen ninety-seven, are considered rights acquired in good faith; b) likewise, all contractual relationships already extinguished and finalized, in which there are no pending claims for payment of price adjustments, independently of the time in which they were formulated and legally terminated and of what may have been resolved in application of the regulations in force; c) all contractual situations pending resolution in administrative channels, by reason of the effects of the Court's judgment that declared the unconstitutionality of Article 36, subsection 3) of Law 7111, of December twelfth, nineteen eighty-eight, nullity declared by judgment No. 6223-96 at nine hours thirty-three minutes hours on November fifteenth, nineteen ninety-six, must conform to the terms of this judgment; d) for the pertinent effects and in the absence of the promulgation of the regulation on the procedures for the payment of price adjustments referred to in Article 20 of the General Regulation of Public Procurement (*Reglamento General de la Contratación Administrativa*), Executive Decree No. 25038-H, of March seventh, nineteen ninety-five, the price adjustments in process or dispute shall be recognized, taking into account the fixed cost and administration elements as indicated in Executive Decree No. 4428-MEIC, of December fourteenth, nineteen seventy-four, that is, the first element without quantitative limit and the second with a value of 0.15 not including profit.\".\n\nFrom the analysis of the preceding citation, we must identify four different situations to accurately determine the scope of the dimensioning established by the Court in its ruling, with the purpose of preserving duly acquired rights, as well as avoiding dislocations in legal certainty and justice:\n\n1-) The situation corresponding to settlements issued, as well as payments of price adjustments received by contractors, prior to the publication of the first notice of the filing of the unconstitutionality action (\"Boletín Judicial\" No. 122 of June 26, 1997) is considered an unmodifiable legal situation.\n\n2-) Likewise, all extinguished or finalized contractual relationships in which there are no pending claims for price adjustments.\n\n3-) Contractual situations pending resolution in administrative channels, by reason of the effects of Judgment 6223-96 of the Constitutional Court, must conform to the terms of Voto Nº 6432-98 (18).\n\n-----\n\nNOTE (18): As outlined in the vote in question, through Judgment No. 6223-96 and without addressing the merits of the case, the Constitutional Court declared the unconstitutionality of Article 36, subsection 3) of Law No. 7111 for formal reasons, since it was an atypical rule. In said rule, Article 2 of Law No. 5501 was authentically interpreted to the effect that the fixed cost had to be adjusted in accordance with the cited law.\n\n-----\n\n4-) The transitional regime for the processing, discussion, or claim of price adjustments, while the new regulations according to Article 18 of the Public Procurement Law and Article 20 of its Regulation are not issued, shall be governed as indicated in Executive Decree No. 4428, including the full recognition of the fixed cost without any limit (100%), as well as the administration (K element) whose value shall not exceed 0.15 not including profit.\n\nLastly, and by way of conclusion, the Court establishes that the new regulatory regime (regardless of its hierarchy) issued on matters of price adjustments must mandatorily observe the principles contained in the judgment of merit.\n\nVI. THE COMPTROLLER GENERAL OF THE REPUBLIC (*CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA*).\n\nThis part of this opinion does not intend to make a complete and detailed study of the figure and powers of the Comptroller General of the Republic, but rather proceeds to analyze a series of specific aspects in order to determine its powers in relation to the approval (*refrendo*) of obligations contracted by the Ministry, including approval and recognition of price adjustments, constructive aspects, dimension of projects, etc., based on what was ordered by the Court in Voto Nº 6432-98, by annulling a circular from the comptroller body, which prohibited the Administration from recognizing and paying price adjustments for the administrative cost.\n\n1.- Historical Background: The Control Center (*Centro de Control*).\n\nIn our Political Constitution of December 7, 1871, the competence for surveillance over aspects related to budget execution corresponded to the Legislative Branch, called the Constitutional Congress in said Political Charter:\n\n\"Art. 73. The exclusive powers of the Congress are: ...\n\n11. To examine the annual reports that the Secretaries of State must present: the Treasury expense account, and to vote on the general budget, and in the same session or in extraordinary sessions to decree the extraordinary expenses that may be necessary.\" (taken from the Digesto Constitucional, edition of the Bar Association (*Colegio de Abogados*), 1946; the original grammar is respected).\n\nLater, said provision would be the subject of a constitutional reform, effected through Law No. 6 of May 26, 1924, leaving the wording of subsection 11) of Article 73, as follows:\n\n\"Art. 73. The exclusive powers of the Congress are: ...\n\n11. To set the ordinary expenses of the Public Administration for the following year, and the extraordinary ones when appropriate. To ensure that those expenses conform to said setting and to take care of the proper and timely inflow and outflow of the income and expenditures of the Public Treasury. For the fulfillment of said purposes, there shall exist a Control Center, without whose intervention no payments shall be made by the National Treasury and which shall duly supervise the collection of the national revenues, and other inflows and outflows of the Republic. The Chief of that Center, and its respective alternate, shall be appointed by the Legislative Branch, and shall not hold, at the same time, any other public position. The Congress shall examine each year the reports that the Secretaries of State and the Chief of the Control Office must present to it.\" (19).\n\n-----\n\nNOTE (19): It should be clarified that upon the entry into force of the Political Constitution of November 7, 1949, the article in question corresponded to numeral 83.\n\n-----\n\nFrom the previous text, it is appreciated that the basic competence of the Control Center was to assist the Legislative Branch, as a specialized office in the exercise of the function related to the surveillance of budget execution, both in terms of income and expenditures; and that was precisely the historical background of the Comptroller General of the Republic (20).\n\n-----\n\nNOTE (20): In the explanatory memorandum of the draft Political Constitution of 1949, presented by the drafting committee, the following was indicated in relation to the Comptroller General of the Republic: \"As an auxiliary department of the Legislative Assembly in the surveillance of the Public Treasury and the correct execution of the National Budget, but with absolute functional and administrative independence, the Comptroller General of the Republic is created, an institution that already existed among us, since by the constitutional reform of 1922 the badly named Control Center was created.\" (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, volume I, page 633).\n\n-----\n\n2.- General Aspects of the Comptroller General of the Republic.\n\nWith the entry into force of the Constitution of November 7, 1949, the Control Center became the Comptroller General of the Republic, as an auxiliary institution of the Legislative Assembly, and in its Articles 183 and 184, the constitutional powers of said body are established, so that we can affirm, generally, that the main function of the Comptroller's Office is the surveillance of the Public Treasury, an aspect that has been recognized by the Court itself (21).\n\nSubsequently, legislation has been granting it powers such as the approval (*refrendo*) of administrative contracts, or that of being the body responsible for exhausting the administrative channel in public tenders processed under the public bidding modality.\n\n-----\n\nNOTE (21): See to this effect, judgments no. 2398-91, 2340-94, 5119-94 and 2632-94 of the Constitutional Court.\n\n-----\n\nBecause it is a body with powers created through the Political Constitution, it is the Constitutional Court of the Supreme Court of Justice that ultimately has the binding authority to interpret the limits and scope of the functions and powers of that body; however, this does not prevent this Attorney General's Office, taking into consideration the concepts developed in Judgment No. 6432-98, from rendering an opinion regarding the powers of the Comptroller General of the Republic, in the manner and as requested by the consulting Ministry.\n\n3.- Annulment of the Comptroller's Circular.\n\nThrough a circular published in the Official Gazette \"La Gaceta\", No. 10 of January 13, 1995, the Comptroller General of the Republic issued an opinion in the form of a circular, although with general scope, to the effect that in administrative contracts, the recognition of the price adjustment for the administrative cost did not proceed.\n\nWithin the unconstitutionality action, the petitioning Chamber challenged said circular, arguing not only the propriety of recognizing the price adjustment in question, but also that the Comptroller, via circular, had modified the scope of the regulations related to price adjustments.\n\nA first element that led the Court to determine the nullity of said act is that, although formally it was in the presence of a circular, what was intended with its publication was to endow it with general scope, which is why a violation of the regulatory power (*potestad reglamentaria*) was configured, according to Article 140, subsections 3) and 18) of the Political Constitution (22).\n\n-----\n\nNOTE (22): \"Finally, it is also for this reason that the challenged Circular, as a general and mandatory rule, is contrary to the provisions of subsections 3) and 18) of Article 140 of the Political Constitution, that is, due to regulatory excess, which intrudes into a field that is forbidden to it.\".\n\n-----\n\nRegarding the merits, as already stated in a previous section, the Court also detected a vice of unconstitutionality in relation to the content of the circular, by attempting to ignore or prohibit the recognition of the price adjustment for one of the integral elements of the price, which is the administrative cost, to the detriment of the contractor's patrimonial integrity and the economic equilibrium of the contractual relationship.\n\n4. On the Role of the Comptroller's Office.\n\nWhen referring to the nullity of the circular under discussion, the Court expressed the following regarding the role of the Comptroller General of the Republic, as a control and oversight body:\n\n\"Notwithstanding the foregoing, the Court highlights and expresses its doubts about the function of Superior Oversight in relation to the main theme of the action, where it is essential to state that it seems clear that as the State is efficient in the execution of its contracts, the possibilities of unforeseen risks are reduced and less legal and economic insecurity is created for the contractor, but the political definition of the planning for public works contracting, the determination of the financial resources to do it, the definition of the normative content of the contracts, their execution and as part of it, the maintenance of the financial equation of the contracts, is the task of the active Administration, and not of the control bodies, which are not designed to share the responsibility for what is done or not done, their sphere of action being limited to the verification of constitutional and legal rules for the use of public funds. Likewise, if on the one hand it is affirmed that price adjustments are regulated by the principle of legal reserve -as indicated in Considerando IV. of this judgment-, it is not constitutionally possible for the Comptroller itself to define what, how and when is paid for price adjustments, and for this Institution to be responsible for elaborating formulas and issuing general criteria of active administration. It seems, from the perspective of the legal institution under examination, that what comes into play is the opposition between the contractor's rights to receive full payment and the State's right to be efficient in the construction of its projects, which is analyzed in a subsequent considerando.\" (bold not in the original).\n\nThe concepts of the Constitutional Court are clear: without ignoring the important oversight or control functions of the Comptroller's Office, it reflects on the limits inherent to said sphere of action, in the sense that, by its nature, the comptroller body should not interfere in aspects that are the exclusive competence of the active administration.\n\nAt least, in relation to public procurement, and based on what was expressed by the Court, it is not up to the Comptroller's Office to define or establish a series of matters that correspond exclusively -at least in the present case- to the Ministry of Public Works and Transport (*Ministerio de Obras Públicas y Transportes*), such as the planning of the works to be executed, the content of its contracts and manner of execution, as the Court has expressed. In other words, the Comptroller's Office is not called to co-administer alongside other State bodies.\n\nMore specifically, in matters of price adjustments, it is also not its responsibility to determine which elements are to be recognized, nor to interpret formulas, nor to define percentages, nor to issue criteria of general scope that are proper to the active administration -under the control of the courts of justice-.\n\nBy doing so, the Comptroller's Office would not only be exceeding its own constitutional powers, but also an invasion or interference in the sphere of action of the active administration bodies would occur, thus configuring a violation of the principles contained in Article 59 and following of the General Law of Public Administration (*Ley General de la Administración Pública*).\n\nIt should be clarified that the foregoing in no way ignores or diminishes the importance of the constitutional powers of the Comptroller General of the Republic, which, as the body responsible for the oversight of the Public Treasury and the correct use of funds of that nature, fulfills a vital function within the activity of the Public Administration.\n\nHowever, the concepts of the Constitutional Court are clear, in the sense that the Comptroller's Office cannot assume functions or powers proper to the active administration.\n\nVII. CONCLUSIONS:\n\nBased on the study carried out, this Attorney General's Office reaches the following conclusions:\n\n1.- The State contractor has, as a right of constitutional rank, that the price of its contract be recognized to it integrally.\n\n2.- One way of recognizing that right is through the maintenance of the financial equation of the contractual relationship, through the institution of price adjustments (*reajustes de precios*).\n\n3.- To effectively comply with what is stated in the previous point, it is essential that the price adjustment be recognized in full, on the different elements that make up the price.\n\n4.- The Administration must proceed to recognize and implement the scope of Voto Nº 6432-98 immediately.\n\n5.- The period to claim price adjustments is the same period that the contractor has to claim the price of its contract; and, in the absence of an express rule, it has been established by case law at ten years, except for cases of duly finalized relationships.\n\n6.- Price adjustments must be recognized from the very moment a variation in the agreed price occurs.\n\n7.- The fixed cost and the administration form part of the contractor's price structure; therefore, unforeseen variations that those elements suffer must be recognized through a full price adjustment (*reajuste*): 100% for the fixed cost and 0.15 for the K value, in relation to the administration.\n\n8.- The judgment is clear regarding the dimensioning of the ruling, recognizing settlements of price adjustments prior to June 26, 1997, as an unmodifiable legal situation; likewise, extinguished or duly finalized contracts are also unmodifiable. In relation to pending claims for resolution, they must be resolved based on the provisions of Executive Decree 4428-MEIC, including 100% of the fixed cost and a maximum value of the administrative costs of K=0.15.\n\nLikewise, on a transitional basis and while the new regulations related to price adjustments are not enacted, the provisions of the previous paragraph shall continue to apply.\n\n9.- The Administration must recognize the interest corresponding to any delay in the payment of its obligations, it being understood that it enters into default from the first day on which such delay occurs.\n\n10.- The Comptroller General of the Republic is a body with its own powers of constitutional and legal rank, mainly in its function as oversight body of the Public Treasury. However, the Comptroller's Office, as the control body it is, should not invade the sphere of action or the powers proper to the active administration.\n\n- oOo -\n\nWith all due consideration, we subscribe, respectfully,\n\nDr. Luis Antonio Sobrado González                     Lic. Miguel Eduardo Sancho Monge\n\nPROCURADOR FISCAL                                    ABOGADO DEL ESTADO\n\ncc: Lic. Luis Fernando Vargas, Comptroller General of the Republic (Contralor General de la República)."
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