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  "id": "pgr-8009",
  "citation": "C-097-1997",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Plan regulador requerido también en zonas de no aptitud turística",
  "title_en": "Regulatory plan also required in non-tourist suitability zones",
  "summary_es": "La Procuraduría General analiza si en zonas de la zona marítimo terrestre declaradas de no aptitud turística se requiere un plan regulador para otorgar concesiones. Concluye que, pese a que el artículo 38 de la Ley 6043 solo exige planos de desarrollo en zonas turísticas, el Reglamento de dicha ley (artículo 57) y el espíritu protector y planificador de la normativa costera obligan a que también las zonas no turísticas cuenten con planificación previa, especialmente cuando se permitan construcciones. El dictamen señala que el Plan General de Uso de la Tierra del artículo 26 nunca se elaboró, por lo que la planificación sectorial es indispensable para evitar desarrollos desordenados y proteger el patrimonio natural. Enfatiza que incluso actividades agropecuarias pueden ser dañinas y que zonas originalmente no aptas hoy pueden ser turísticas, por lo que exigir plan regulador es consecuente con la realidad social y el fin protector de la ley. La aprobación de esos planes corresponde al ICT y al INVU, sin perjuicio de la colaboración del IDA y las municipalidades.",
  "summary_en": "The Attorney General’s Office analyzes whether a regulatory plan is required to grant concessions in areas of the maritime-terrestrial zone declared of non-tourist suitability. It concludes that, even though Article 38 of Law 6043 only requires development plans in tourist zones, the Regulation to that law (Article 57) and the protective, planning-oriented spirit of coastal legislation make it mandatory for non-tourist zones to have prior planning as well, especially when construction is allowed. The opinion notes that the General Land Use Plan under Article 26 was never prepared, making sectoral planning essential to avoid disorderly development and protect the natural heritage. It emphasizes that even agricultural activities can be harmful and that zones originally deemed unsuitable may now be tourist-attractive, so requiring a regulatory plan is consistent with social reality and the law’s protective purpose. The approval of such plans belongs to ICT and INVU, without prejudice to the collaboration of IDA and municipalities.",
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  "date": "13/06/1997",
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    "Ley 6043",
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  "keywords_en": [
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    "Law 6043",
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  "excerpt_es": "Resulta, por tanto, que si la misma Ley autoriza la existencia reglamentaria de órdenes de prioridades distintos según la naturaleza de la explotación, y en las zonas declaradas no turísticas se permite la existencia, entre otras, de explotaciones turísticas, es obligado inferir que estas zonas requieren también de ser planificadas previamente al levantamiento de construcciones, si es que se quiere ser consecuente con el espíritu de la Ley No. 6043; y así lo encontramos claramente estipulado en el párrafo primero del artículo 57 reglamentario de reciente cita:\n\n\"Artículo 57.- Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es primero en derecho. Sin embargo, cuando para el mismo terreno se presenten solicitudes para usos diferentes que se ajusten a los lineamientos del plan de desarrollo de la zona, la concesión se otorgará de acuerdo con el siguiente orden de prioridades: (...)\"\n\nNótese que este \"plan de desarrollo de la zona\", según la inteligencia del artículo, es independiente de si la zona es declarada turística o no, ya que lo define como presupuesto de ambas, al disponer la concordancia de las solicitudes de concesión con sus lineamientos y definir las prioridades según un caso o el otro.",
  "excerpt_en": "Therefore, since the Law itself authorizes the regulatory existence of different priority orders according to the nature of the exploitation, and in zones declared non-tourist the existence, among others, of tourist exploitations is permitted, it must be inferred that these zones also need to be planned prior to the erection of buildings, if one wishes to be consistent with the spirit of Law No. 6043; and we find this clearly stipulated in the first paragraph of the recently cited regulatory Article 57:\n\n\"Article 57.- Concessions shall be granted following the principle that first in time is first in right. However, when applications for different uses that conform to the guidelines of the zone’s development plan are submitted for the same parcel, the concession shall be granted according to the following order of priorities: (...)\"\n\nNote that this \"zone development plan\", according to the article’s understanding, is independent of whether the zone is declared tourist or not, since it defines it as a prerequisite for both, by requiring the conformity of concession applications with its guidelines and defining the priorities according to one case or the other.",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The PGR concludes that a prior regulatory plan is indeed required to grant concessions in non-tourist suitability zones when constructions are allowed.",
    "summary_es": "La PGR concluye que sí se requiere plan regulador previo para otorgar concesiones en zonas de no aptitud turística cuando se permitan construcciones."
  },
  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Considerando III",
      "quote_en": "Therefore, since the Law itself authorizes the regulatory existence of different priority orders according to the nature of the exploitation, and in zones declared non-tourist the existence, among others, of tourist exploitations is permitted, it must be inferred that these zones also need to be planned prior to the erection of buildings, if one wishes to be consistent with the spirit of Law No. 6043.",
      "quote_es": "Resulta, por tanto, que si la misma Ley autoriza la existencia reglamentaria de órdenes de prioridades distintos según la naturaleza de la explotación, y en las zonas declaradas no turísticas se permite la existencia, entre otras, de explotaciones turísticas, es obligado inferir que estas zonas requieren también de ser planificadas previamente al levantamiento de construcciones, si es que se quiere ser consecuente con el espíritu de la Ley No. 6043."
    },
    {
      "context": "Considerando III",
      "quote_en": "It would thus be a legal and practical contradiction to allow large tourist developments in zones formerly declared unsuitable for tourism without prior adequate planning, given that they would currently qualify as such.",
      "quote_es": "Sería, pues, un contrasentido jurídico y práctico permitir la realización de grandes desarrollos turísticos en zonas que otrora fueran declaradas como no aptas para el turismo, sin existir previamente una debida planificación, en vista de que actualmente calificarían como tales."
    },
    {
      "context": "Reglamento a la Ley No. 6043, citado en el dictamen",
      "quote_en": "Article 57.- Concessions shall be granted following the principle that first in time is first in right. However, when applications for different uses that conform to the guidelines of the zone’s development plan are submitted for the same parcel, the concession shall be granted according to the following order of priorities: (...)",
      "quote_es": "Artículo 57.- Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es primero en derecho. Sin embargo, cuando para el mismo terreno se presenten solicitudes para usos diferentes que se ajusten a los lineamientos del plan de desarrollo de la zona, la concesión se otorgará de acuerdo con el siguiente orden de prioridades: (...)"
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Ana Catalina Brenes Loaiza, Jefe del\nDepartamento de Concesiones.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nI.- USOS DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE. EVOLUCION HISTORICA\n\n\n\n\n \n\n\n\n    La zona marítimo terrestre disfruta desde el siglo pasado de protección bajo el denominado\nrégimen de dominio público. Así lo establece una normativa abundante y lo confirma nuestra\njurisprudencia:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"La Sala acoge la tesis de que en efecto la zona marítimo terrestre es un bien de dominio público,\nen los términos del artículo 261 del Código Civil... El carácter demanial de la zona marítimo\nterrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial y\nel Derecho Romano mismo recoge este status, como \"res comunes\" y \"extra comercium\". En nuestro\nmedio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja,\ncomo una prolongación de la propiedad del Estado en la zona marina adyacente al territorio nacional,\nen la que ejerce su soberanía.\"(Sala Constitucional, Voto No. 447-91 de 15 horas 30 minutos del 21\nde febrero de 1991)\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"La zona marítimo terrestre es y siempre ha sido, se repite, de dominio público. Su actual régimen\njurídico es el establecido por la Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977, sus reformas, y su reglamento\n(Decreto No. 7841-P de 16 de diciembre de 1977), siendo ésta la primera específica sobre la materia.\nLe son inherentes las características de inalienabilidad e imprescriptibilidad.\" (Sala Primera, Voto\nNo. 7 de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993).\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Ahora bien, no obstante gozar del atributo demanial, el uso de la zona marítimo terrestre no\nsiempre ha sido enfocado de la misma forma. Es así como, por ejemplo, leemos en la Ley sobre\nTerrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, que la totalidad de la franja pública, en ese\nentonces de 1672 metros de ancho, estaría dedicada a uso agropecuario, salvo los doscientos metros\ncontiguos a la pleamar ordinaria:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 6º.- No podrán enajenarse baldíos situados en una zona marítimo-terrestre de 1672 metros\nde ancho a lo largo de las costas de ambos mares, desde la pleamar ordinaria, ni tampoco en una zona\nde 500 metros de ancho a lo largo de ambas márgenes de los ríos navegables, ni en una zona de 2000\nmetros de ancho a cada lado del trazado de la carretera panamericana. (...)\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 62.- El Poder Ejecutivo podrá dar en arrendamiento mediante contrato y por un plazo de\ncuatro años, prorrogable a voluntad de las partes, las fajas de terreno de que se habla en el\nartículo 6º, en una extensión no mayor de doscientas cincuenta hectáreas si se dedica a la cría o\nengorde de ganado, y no mayor de ciento veinticinco hectáreas, si se destinan a cultivos agrícolas,\npero reservándose siempre, dentro del límite indicado, una extensión de doscientos metros de ancho a\nlo largo de la costa, desde la pleamar ordinaria, y de cincuenta metros de ancho a lo largo de los\nríos que el Poder Ejecutivo considere navegables. Esta reserva se hará con el objeto de dedicar esas\nsecciones al uso de salineros, pescadores, navegantes, y para defensas, control fiscal, conservación\nde bosques, campos de aterrizaje, o cualquier otro destino que se repute de interés público.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Como puede notarse, a estas alturas del siglo ni siquiera era mencionado el turismo o el\ncrecimiento urbano como usos posibles de la franja de doscientos metros contigua a la pleamar\nordinaria, y mucho menos en el resto del área demanial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    En 1942 y 1943, con las Leyes Nos. 19 de noviembre y 201 de 26 de agosto, respectivamente, se\nreduce en los litorales atlántico y pacífico la zona marítimo terrestre a sólo los doscientos metros\nque hoy conocemos, desafectándose para efectos de apropiación particular el resto del área. Sin\nembargo, se sigue dando una connotación agropecuaria a su uso; véase en este sentido el siguiente\ntexto que fundamenta el Decreto-Ley No. 188 de 28 de setiembre de 1948, en cuanto al otorgamiento de\ncompetencia para tramitar contratos de arrendamiento en esa faja demanial al Ministerio de\nAgricultura:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"LA JUNTA FUNDADORA DE LA SEGUNDA REPUBLICA\n\n\n\n\nPor cuanto:\n\n\n\n Las actividades relacionadas con los arrendamientos de terrenos baldíos y milla marítima, cuyos\ncontratos han sido otorgados hasta ahora por medio de la Tributación Directa, son más compatibles\ncon las funciones del Ministerio de Agricultura, que está mejor capacitado, por el objeto de sus\nfunciones y su técnica, para apreciar la procedencia de cada solicitud y ejercer un eficaz control\nen el cumplimiento estricto de los contratos y la percepción del respectivo impuesto.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    A mayor abundamiento, el legislador se vio obligado posteriormente, con vista de un número\ncreciente de ocupaciones particulares en la franja demanial de los doscientos metros para usarla en\nfines agropecuarios, a otorgar permisos tendientes a la realización de estas actividades. En tal\ndirección la Ley no. 500 de 19 de abril de 1949 que reformó el artículo 62 de la Ley sobre Terrenos\nBaldíos, y de la cual extraemos su segundo y tercer considerandos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"LA JUNTA FUNDADORA DE LA SEGUNDA REPUBLICA\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nConsiderando:\n\n\n\n\n \n\n\n\n (...) 2.- Que en la práctica se ha notado que muchas gentes aprovechan los productos naturales que\nse encuentran en esa zona de reserva o la ocupan para hacer algunas plantaciones sin que por el uso\nque de tales terrenos hagan perciba el Estado dinero alguno.\n\n\n\n\n \n\n\n\n 3.- Que siendo casi imposible para el Estado controlar en forma efectiva tales procedimientos,\nconviene mejor reformar el artículo 62 a que se ha hecho referencia, en tal forma que la zona\nmarítimo-terrestre pueda ser explotada para fines agrícolas y ganaderos por medio de permisos por\nlos cuales el interesado tendría que pagar determinada suma de dinero, pero desde luego,\nestableciendo que tal permiso pueda ser rescindido por el Poder Ejecutivo en cualquier tiempo y sin\nlugar a indemnización alguna ni aún por concepto de mejoras, cuando dicha zona sea necesario\ndestinarlas a los fines a que se ha hecho referencia.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Tal situación se sigue manteniendo aún una década después, donde observamos cómo la zona\nmarítimo terrestre es incluso concebida como parte de la propiedad agrícola del Estado en la Ley de\nTierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"CAPITULO II\n\n\n\n\nPropiedad Agrícola del Estado\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 7.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de\nAgricultura o del Instituto de Tierras y Colonización, atendiendo razones de conveniencia nacional,\nno determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no\nsusceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio\nprivado, con título legítimo los siguientes: (...)\n\n\n\n\n \n\n\n\n b) Los comprendidos en una zona marítimo terrestre de 200 metros de ancho a lo largo de las costas\nde ambos mares, desde la pleamar ordinaria, así como los comprendidos en una zona de 50 metros de\nancho a lo largo de ambas márgenes de los ríos navegables.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    No es sino hasta finales de la década de los sesenta cuando comienza a darse un mayor interés\npor el desarrollo de los sectores urbano y turístico en la zona marítimo terrestre, lo que se\nevidenció en la proliferación de contratos para estos usos otorgados por el Instituto de Tierras y\nColonización (hoy Instituto de Desarrollo Agrario).\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Tal circunstancia y el cuestionamiento sobre la competencia técnica de dicho Instituto en estas\nmaterias, originó un proyecto de ley para regular la zona marítimo terrestre bajo estos nuevos\nparámetros. De la exposición de motivos de tal proyecto son los siguientes párrafos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Esta zona marítimo-terrestre se encuentra establecida en el Capítulo II de la Ley, bajo el título\nde PROPIEDAD AGRICOLA DEL ESTADO. Esto quiere decir que la reserva inalienable del Estado, a que nos\nvenimos refiriendo, está referida a la agricultura y eventualmente a la ganadería para usar un\ncriterio más amplio de carácter agropecuario. Esto quiere decir que los conceptos anteriores que\nsirvieron para el establecimiento de la milla marítima han desaparecido y en su lugar se ha\nestablecido otro, seguramente más moderno.\n\n\n\n    Sin embargo, dentro del avance del país al impulso de su propio desarrollo, es evidente que\nalgunas partes de la zona marítimo-terrestre establecida por la Ley de Tierras y Colonización, no\ntienen ya carácter de tierras aptas para la explotación agropecuaria, sino que son zonas típicamente\nturísticas. (...)\n\n\n\n    El desarrollo urbano y turístico de nuestros litorales marítimos corresponde, según el buen\nsentido, a las municipalidades, en coordinación obligada con el Instituto de Turismo y bajo las\nprescripciones de la nueva Ley de Planificación Urbana. Esto, cuanto se trate de desarrollar para\nfines de habitación y recreo, las playas, bahías o ensenadas que tengan condiciones aptas para esos\nfines.\n\n\n\n    Consecuentes con este criterio es que venimos a proponer una legislación especial para las\npartes de la zona marítimo-terrestre que el Instituto de Turismo declare como óptimas para el\nturismo, nacional o internacional.\"(Expediente legislativo No. 3764, folios 1-3).\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Surge así la Ley de Urbanización Turística de la Zona Marítimo Terrestre, No. 4558 de 22 de\nabril de 1970, cuyo objeto, según su artículo 1º, es el de \"poner bajo el dominio de las\nmunicipalidades respectivas las áreas urbanizables o aprovechables turísticamente de la zona\nmarítimo terrestre; promover y planificar su urbanización para fines de recreo, turismo y\nhabitación, así como autorizar el arrendamiento o venta de parcelas para esos fines\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Para tal propósito, las zonas declaradas turísticas por el Instituto Costarricense de Turismo o\nurbanas por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo pertenecerían a las municipalidades del\ncantón en cuya jurisdicción se encontrasen ubicadas (artículo 3º).\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Con base en la resolución de declaratoria turística, la municipalidad interesada solicitaría al\nInstituto de Vivienda y Urbanismo que, con la asesoría del Instituto Costarricense de Turismo,\nprocediera a confeccionar un plano urbanístico de la zona en referencia, de acuerdo con los\nrequerimientos técnicos (artículo 5º).\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Conforme al artículo 6º, los cincuenta metros de la zona marítimo-terrestre a partir de la\npleamar ordinaria serían inalienables y se dedicarían a uso público para fines de esparcimiento,\nrecreo o libre circulación.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Por su parte, los ciento cincuenta metros restantes, tierra adentro, podrían ser objeto de\narrendamiento, con la posibilidad de que después de diez años, las municipalidades podrían vender\nlas parcelas arrendadas a los interesados que lo soliciten (artículos 7 y 8 ibíd).\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Resulta interesante observar cómo esta Ley pretendía, sin lugar a dudas, promover el crecimiento\nurbano y turístico en nuestros litorales. Tan es así, que en el artículo 8º, párrafo cuarto, se\nestatuía que toda persona a quien se vendiera un lote o parcela quedaba obligada a construir, bajo\npena de nulidad del contrato de compraventa, una edificación cuyos planos y especificaciones debían\nser aprobados por la Municipalidad respectiva, previo informe técnico del Instituto Costarricense de\nTurismo. La nulidad se produciría si la construcción no se encontraba por lo menos iniciada cinco\naños después de la fecha de vigencia de dicho contrato.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Otro aspecto de relevancia es que los desarrollos urbanos y turísticos, especialmente los\ngrandes, debían conformarse a la planificación de la zona:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 7º.- Los ciento cincuenta metros restantes, tierra adentro, pueden ser objeto de\narrendamiento, dentro de las siguientes normas:\n\n\n\n (...) b) Las parcelas destinadas al establecimiento de centro de recreo, hoteles, moteles o\nrestaurantes y similares, podrán arrendarse por extensiones mayores (de una hectárea), de acuerdo\ncon la planificación de la zona. En todo caso de arrendamiento de este tipo, la municipalidad\nrespectiva debe oír previamente el parecer del Instituto Costarricense de Turismo.\" (la referencia\nentre paréntesis proviene del inciso anterior).\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Está claro, pues, bajo este cuerpo de normas, el interés legislativo de someter a planificación\nlas áreas urbanizables o potencialmente turísticas de la zona marítimo terrestre, e incluirlas bajo\nel dominio de las municipalidades y el control del Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto\nNacional de Vivienda y Urbanismo. Quedaban a salvo, por supuesto, las zonas no declaradas turísticas\no urbanas, que seguirían siendo administradas por el Instituto de Tierras y Colonización.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    La vigencia de la Ley No. 4558 fue temporalmente suspendida por la Ley No. 5602 de 4 de\nnoviembre de 1974, hasta que una nueva ley viniera a regular \"todo lo relativo al arrendamiento y\nventa de playas marítimas o fluviales e islas marítimas o fluviales\". Dicho efecto suspensivo\nobedeció a la preocupación de los diputados de entonces ante la posibilidad que se abría de perder\npor ventas los terrenos de la zona marítimo terrestre (antes ya había sido derogado por la Ley No.\n4847 de 4 de octubre de 1971 el Transitorio III de la Ley No. 4558, que permitía la titulación de\nterrenos en la zona marítimo terrestre, vistos los graves abusos que se dieron).\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nII.- PLANIFICACIONES DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Durante este período de suspensión de la Ley No. 4558, se tramita en la Asamblea Legislativa un\nproyecto de ley (expediente No. 7371) tendiente a emitir un nuevo ordenamiento jurídico de la zona\nmarítimo terrestre, que se convertiría en la actual Ley No. 6043 de 2 de marzo de 1977.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Llama la atención el hecho de que si bien se eliminó la posibilidad de adquisición particular de\ntierras en la zona marítimo terrestre, se mantuvo el enfoque ya presente en la Ley No. 4558 de\nclasificar los terrenos según su vocación turística o no turística:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"DIPUTADO FERRETO SEGURA: Pero eso tendrá que ver fundamentalmente con parte de la zona marítimo-\nterrestre que no sean declaradas zonas de interés turístico, porque usted está perdiendo de vista\nque esta ley establece, además de las divisiones mencionadas por usted, otra división; y es que la\nzona marítimo terrestre está dividida entre zona declarada de interés turístico por iniciativa del\nInstituto Costarricense de Turismo o petición de las municipalidades, y zona que se considere sin\ninterés turístico y que está regida por otra forma.\"(folio 1415 del expediente No. 7371).\n\n\n\n\n \n\n\n\n    También se desprende de las actas legislativas el interés de los diputados de seguir manteniendo\nla regla de planificación para aquellos sectores de la zona marítimo terrestre donde se fuesen a\nrealizar desarrollos turísticos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"DIPUTADO CHEN LAO: (...) Es decir, que declarada la aptitud turística de una zona marítimo\nterrestre o terrenos insulares, encuentro, necesario que el ICT con el INVU hagan un estudio,\nelabores planes de desarrollo del turismo en esa zona marítimo terrestre que ha sido declarada de\naptitud turística, planes que vengan a confeccionar las respectivas municipalidades a la hora de\nconceder arrendamientos o a la hora de elaborar estos proyectos para el desarrollo de turismo, todo\nestá perfecto.\" (folio 247 ibíd).\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Así, vemos plasmada en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043, estas orientaciones.\nEn su artículo 19 se destaca la importancia de la declaratoria de aptitud turística:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 19.- Hasta tanto no se produzca la respectiva declaratoria de aptitud turística, no\npodrán autorizarse obras ni construcciones, reconstrucciones o remodelaciones de ninguna clase, en\nla zona marítimo terrestre.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    El legislador retarda aquí el levantamiento de edificaciones en la zona marítimo terrestre hasta\ntanto se produzca la declaratoria de aptitud turística (a lo cual habría que añadir la obtención de\nuna concesión, previo cumplimiento de sus requisitos; ver dictamen No. C-100-95), porque entiende\nque si el sector es declarado turístico ello implicará inevitablemente el desarrollo de\nconstrucciones, y desea que éstas se lleven a cabo de forma planificada. De esa manera lo vemos\nreflejado en el artículo 38 de la Ley de cita:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 38.- Las municipalidades no podrán otorgar concesiones en las zonas turísticas, sin que\nel Instituto Costarricense de Turismo y el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo haya aprobado\no elaborado los planos de desarrollo de esas zonas.\n\n\n\n\nLas Municipalidades podrán solicitar a esos institutos la elaboración de tales planos.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    En el espíritu de la Ley se sigue el criterio de no desarrollar por vía de construcciones la\nzona marítimo terrestre sin haberse planificado previamente, y asimila tal desarrollo al factor\nturismo, siendo su primera manifestación la declaratoria de aptitud turística. Lo anterior se ve\nclaramente en el artículo 35 de la Ley:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 35.- Las municipalidades correspondientes mantendrán bajo su custodia y administración\nlas áreas de la zona marítimo- terrestre no reducidas a dominio privado mediante título legítimo.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Deberán conservar la situación existente en la zona hasta tanto no se produzca la declaratoria de\naptitud turística por el Instituto Costarricense de Turismo.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Es claro, pues, que lo que se persigue es un desarrollo planificado de la zona marítimo\nterrestre, especialmente en lo que a construcciones se refiere, aunque al momento de plasmarlo en\nforma legal se haya hecho depender sólo del factor turismo. Recuérdese que la Ley No. 4558 también\ntomaba en cuenta para efecto de planificación la declaratoria de zona urbana.\n\n\n\n\n \n\n\n\n   Tan cierta es esta afirmación que en el artículo 26 de la Ley No. 6043 se prevé la elaboración de\nun plan general de uso de la tierra para toda la zona marítimo terrestre:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 26.- Dentro del Plan Nacional de Desarrollo Turístico, que se declare de interés público,\nel Instituto Costarricense de Turismo, con la colaboración de la Oficina de Planificación y de otros\norganismos oficiales competentes, elaborarán el plan general de uso de la tierra en la zona marítimo\nterrestre, de acuerdo con las prioridades de desarrollo nacional y teniendo en cuenta el interés de\nconservar esa zona como patrimonio nacional.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Este elemento de conservación con que cierra este artículo lo encontramos reiterado a lo largo\nde la Ley No. 6043, como una de las principales preocupaciones subyacentes:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 1º.- La zona marítimo terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al\nEstado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es\nobligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país. Su uso y\naprovechamiento están sujetos a las disposiciones de esta ley.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 17.- La municipalidad respectiva, el Instituto Costarricense de Turismo y las autoridades\ny dependencias correspondientes, deberán dictar y hacer cumplir las medidas que estimaren\nnecesarias, para conservar o evitar que se perjudiquen las condiciones originarias de la zona\nmarítimo terrestre y sus recursos naturales.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 34.- Las municipalidades deberán atender directamente al cuidado y conservación de la\nzona marítimo terrestre y de sus recursos naturales, en sus respectivas jurisdicciones (...)\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Con miras a lograr estos objetivos es incuestionable que el instrumento de la planificación se\nnos presenta como un medio idóneo para asegurar el desarrollo socioeconómico de sectores costeros en\nequilibrio con la naturaleza. Al respecto ha dicho esta Procuraduría:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"En general podemos definir el plan regulador costero como \"el instrumento legal y técnico para el\ndesarrollo económico, social y ambiental equilibrado en la zona marítimo terrestre, y áreas\nadyacentes cuando así lo implique\" (Proyecto de Reglamento para la elaboración de planes reguladores\nen los litorales marítimos. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 1993. p.10).\n\n\n\n Todo plan regulador debe estar conformado por dos cuerpos: el gráfico y el escrito. El primero,\nestá compuesto por una serie de documentos, gráficos, planos y diagramas que definen los usos del\nsuelo en el área en donde se va a aplicar y los sistemas de comunicación, y el segundo por un\nconjunto de normas y reglamentos que establecen los términos bajo los cuales se deben desarrollar\ndichos usos, estableciendo los criterios sobre urbanización, edificaciones, facilidades comunales,\nservicios públicos y estrategias para la implementación del plan vial, programas, proyectos y\nactividades, tanto por la iniciativa privada como para inversión pública en aras del desarrollo\nsostenido de la zona costera\" (ibíd, p.10).\n\n\n\n Son muy variadas las funciones que cumple un plan regulador (por mencionar algunas: definir un\nprograma de necesidades de instalaciones de acuerdo con las expectativas de los usuarios, garantizar\nmediante políticas y propuestas la atención de las necesidades más sentidas de los habitantes\nlocales, establecer lineamientos y especificaciones de los sistemas de comunicación, identificar\npautas de control sobre uso de suelo, definir la estrategia de implementación para la ejecución,\ncontrol y evaluación de proyectos, etc.), pero de todas la más importante es la de determinar los\ndiferentes tipos de uso y su localización en un circunscrito sector costero, con miras a lograr su\ndesarrollo equilibrado y sostenible.\n\n\n\n    Para poder elaborar adecuadamente un plan regulador han de ser tomadas en cuenta ciertas\nvariables: análisis científico-social (estudio de composición y distribución de poblaciones\ncercanas, estructuras de empleo, etc.), análisis económico (subdividido en los diferentes sectores\n(agropecuario, industrial, etc.) con definición de los potenciales existentes), análisis de la\nestructura urbana (estudio de infraestructura, cuantificación y calificación de servicios presentes,\netc.) análisis socio-político (relaciones de poder, identificación de grupos organizados, etc.),\nanálisis físico-natural (caracterización geológica, geomorfológica, de suelos, hidrológica, de\nclima, de calidad del aire, de flora, de fauna, de ecosistemas, de paisaje, del área marina, etc.),\nanálisis cultural (formas y contenidos de las manifestaciones culturales, investigación sobre el\npatrimonio histórico-arquitectónico y arqueológico, etc.).\n\n\n\n Estos índices son fundamentales a fin de determinar la incidencia de los diferentes proyectos de\nuso sugeridos, por lo que habrán de considerarse cómo las fases de construcción de obras y operación\nlos afectan. En este sentido, no deberán faltar la enumeración de todas aquellas acciones tendientes\na mitigar los impactos de proyectos sobre el ambiente local y recuperación de áreas afectadas, y\nprogramas de monitoreo a fin de vigilar la exacta observancia de las disposiciones del plan\nregulador.(...)\n\n\n\n De todo lo expuesto, se arriba a la conclusión de que un plan regulador contentivo de todos los\npuntos anteriores y en que se hayan valorado todas las variables existentes es un instrumento\npropicio para llevar a cabo un proceso ordenado de crecimiento para una zona costera específica. Se\nlograría un equilibrio del auge económico, sobre todo proveniente del sector turismo, y el conjunto\nde recursos naturales. Asimismo, se conciliarían en una misma propuesta viable la inversión\nextranjera y nacional con las expectativas e intereses socioeconómicos de los pobladores\nlocales.\"(dictamen No. C-100-95 de 10de mayo de 1995).\n\n\n\n\n \n\n\n\n    De lo expuesto hasta aquí se concluye que existe un marcado interés legislativo, presente en la\nLey No. 6043, en que la zona marítimo terrestre se desarrolle desde el punto de vista de\nlevantamiento de construcciones, sobre todo turísticas, pero de una forma planificada y protegiendo\nlos recursos naturales existentes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIII.- DECLARATORIAS DE APTITUD TURISTICA. IMPLICACIONES.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Como se indicó más atrás, prevalece en la Ley No. 6043 la clasificación de la zona marítimo\nterrestre en zona de aptitud turística y de no aptitud turística. Esta declaratoria le sigue\ncorrespondiendo al Instituto Costarricense de Turismo, tal y como se establecía en la Ley No. 4558:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 27.- La facultad de declarar zonas turísticas o no turísticas, en la zona marítimo\nterrestre corresponde al Instituto Costarricense de Turismo, ya sea por propia iniciativa o a\nsolicitud de las municipalidades.\n\n\n\n Esas declaratorias deberán publicarse en el Diario Oficial. A partir de la publicación la zona\nrespectiva quedará afectada a las disposiciones de esta ley.\"(Ley No. 6043)\n\n\n\n\n \n\n\n\n    En el artículo 6º del Reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, Decreto No. 7841-P\nde 16 de diciembre de 1977, derivado del transcrito artículo 27 legal, se definen los factores a\ntomar en cuenta para esta declaratoria:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 6º.- Corresponde al ICT la facultad de declarar zonas turísticas, para lo cual deberá\ntomar en cuenta, entre otros factores, el acceso a la zona, sus atributos naturales, las\ncaracterísticas sociales y culturales de los pobladores y cualesquiera otras que dicha institución\nestime conveniente.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Esta categorización en zona turística o no turística es de relevancia, ya que según se trate de\nuna u otra, variará la Institución encargada del trámite aprobatorio de las concesiones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 42.- Las concesiones en las áreas turísticas requieren la aprobación del Instituto\nCostarricense de Turismo. En las demás áreas de la zona marítimo terrestre la aprobación\ncorresponderá al Instituto de Tierras y Colonización. (...)\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Como se aprecia de esta norma, se da como una especie de polarización en cuanto a los posibles\nusos de la zona marítimo terrestre, que se manifiesta a través de la especial competencia que\ncaracteriza a las dos Instituciones involucradas, y que nos recuerda de alguna manera los dos usos\nmás significativos (agropecuario y turístico) presentes a lo largo de la evolución histórica ya\nreseñada. Se presume que si una zona se declara de aptitud turística el uso turístico prevalecerá\nsobre los demás; si es de no aptitud turística será el agropecuario el que tendrá prioridad.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Al efecto, el artículo 2º, inciso i), del Reglamento a la Ley No. 6043 define la zona de aptitud\nturística como \"aquellas áreas de la zona marítimo terrestre que hayan sido declaradas como tales\npor el ICT por presentar condiciones favorables para el desarrollo y explotación turísticos\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Más adelante, siempre dentro del mismo Reglamento, encontramos reflejada en el artículo 57 esta\ndoble dimensión en las listas sobre usos posibles para otorgamiento de concesiones, y cómo una es\ninversa de la otra según sea la declaratoria del Instituto Costarricense de Turismo, siendo ambos\nextremos siempre los usos turístico y agropecuario:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"Artículo 57.- (...)\n\n\n\n\na. En las zonas declaradas como turísticas, tendrán prioridad:\n\n\n\n\n1.- Actividades turísticas declaradas como tales por el ICT.\n\n\n\n\n2.- Actividades recreativas y deportivas.\n\n\n\n\n3.- Uso residencial.\n\n\n\n\n4.- Actividades comerciales y artesanales.\n\n\n\n\n5.- Explotaciones agropecuarias, de pesca no deportiva, o industriales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nb. En las zonas declaradas no turísticas, el orden de prioridades será el siguiente:\n\n\n\n\n1.- Explotaciones agropecuarias, de pesca no deportiva, o industriales.\n\n\n\n\n2.- Uso residencial.\n\n\n\n\n3.- Actividades comerciales y artesanales.\n\n\n\n\n4.- Explotaciones recreativas y deportivas.\n\n\n\n\n5.- Explotaciones turísticas.(...)\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Estos dos órdenes de prioridades tienen su fundamento en el artículo 44 de la Ley No. 6043 que a\nla letra dispone:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 44.- Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es\nprimero en derecho. Sin embargo, el reglamento de esta ley podrá establecer un orden de prioridades\natendiendo a la naturaleza de la explotación y a la mayor conveniencia pública de ésta; pero en\nigualdad de condiciones se ha de preferir al ocupante del terreno que la haya poseído quieta,\npública y pacíficamente en forma continua.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Resulta, por tanto, que si la misma Ley autoriza la existencia reglamentaria de órdenes de\nprioridades distintos según la naturaleza de la explotación, y en las zonas declaradas no turísticas\nse permite la existencia, entre otras, de explotaciones turísticas, es obligado inferir que estas\nzonas requieren también de ser planificadas previamente al levantamiento de construcciones, si es\nque se quiere ser consecuente con el espíritu de la Ley No. 6043; y así lo encontramos claramente\nestipulado en el párrafo primero del artículo 57 reglamentario de reciente cita:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 57.- Las concesiones se otorgarán atendiendo al principio de que el primero en tiempo es\nprimero en derecho. Sin embargo, cuando para el mismo terreno se presenten solicitudes para usos\ndiferentes que se ajusten a los lineamientos del plan de desarrollo de la zona, la concesión se\notorgará de acuerdo con el siguiente orden de prioridades: (...)\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Nótese que este \"plan de desarrollo de la zona\", según la inteligencia del artículo, es\nindependiente de si la zona es declarada turística o no, ya que lo define como presupuesto de ambas,\nal disponer la concordancia de las solicitudes de concesión con sus lineamientos y definir las\nprioridades según un caso o el otro.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Este requerimiento reglamentario no choca contra el principio establecido en el artículo 38 de\nla Ley No. 6043 que exige, como se indicó, la aprobación de planes de desarrollo en zonas turísticas\nprevio al otorgamiento de concesiones por las municipalidades, ya que este requisito se sigue\nmanteniendo en el propio Reglamento (artículo 19). Lo que se hace es también extenderlo a las zonas\nno turísticas, acción normativa perfectamente posible al delegar la Ley No. 6043 en su reglamento la\nelencación de requisitos y trámites para el otorgamiento de concesiones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 48.- Las concesiones se otorgarán por un plazo no menor de cinco ni mayor de veinte años\ny deberán indicar el canon a pagar y su forma de pago. Ese canon sustituye el impuesto territorial.\n\n\n\n\n \n\n\n\n El reglamento de esta ley establecerá la forma de tramitar la solicitud, las modalidades de la\nconcesión, el canon a pagar en cada zona de acuerdo con sus circunstancias y, en forma especial, con\nla diferente situación de los pobladores o habitantes de la zona y quienes no lo sean, así como\ncualesquiera otras disposiciones que se estimaren necesarias para regular las relaciones entre las\nmunicipalidades y los concesionarios.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    En tal sentido, no es nuevo que el Reglamento a la Ley No. 6043 estipula una serie de requisitos\ndentro del trámite de otorgamiento de concesiones que la Ley no prevé en forma expresa, tales como\nla inspección de campo o la publicación de un edicto (artículo 34 y siguientes), pero sobre todo\nvalga mencionar el amojonamiento de la zona pública:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 62.- No se podrán otorgar concesiones en lotes donde no esté demarcada la zona pública. A\ntal efecto, cada municipalidad demarcará la zona pública a lo largo del litoral de su jurisdicción y\nen especial en aquellas áreas de la zona marítimo terrestre en que se contemple la construcción de\nobras o edificaciones, debiendo contratar los estudios necesarios para ese fin con el Instituto\nGeográfico Nacional, el cual demarcará de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º de este\nreglamento, salvo en los litorales que presenten procesos formadores de costas muy dinámicos, en los\nque se demarcará la zona pública según las delimitaciones que fija el Instituto Geográfico Nacional\nde conformidad con los estudios que realice en cada caso. (...)\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    En este artículo puede verse nuevamente constatado el celo legislativo por los sectores de zona\nmarítimo terrestre que potencialmente sean objeto de construcciones, y cómo el Reglamento\ncomplementa la Ley al establecer requisitos tendientes a la protección del recurso costero. Bajo\neste supuesto, no extraña tampoco la exigencia de una planificación sectorial aún en las zonas no\nturísticas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Todavía más, este elemento es doblemente justificado si se toma en cuenta que el plan general de\nuso de la tierra en la zona marítimo terrestre, encomendado al Instituto Costarricense de Turismo,\nsegún el artículo 26 transcrito de la Ley No. 6043, aún no se ha elaborado, con lo que existe un\nvacío a nivel de planificación unicomprensiva que torna indispensable, aunque sea a nivel de\npequeños sectores, definir un ordenamiento territorial preciso.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    El hecho de que en el artículo 38 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre no se mencione la\nplanificación en los sectores declarados no turísticos, se debe, a nuestro entender, que al\nasimilarse estas áreas para usos agropecuarios, no se preveía el levantamiento de edificaciones en\nellas, creyendo en ese entonces que tales actividades pecuarias o agrícolas no afectarían en forma\ndañosa el patrimonio de la zona marítimo terrestre, lo que evidentemente no siempre es cierto, según\nconocemos hoy. Pero al abrirse el Reglamento, por concesión de ley en cuanto a fijación de orden de\nprioridades, a esta posibilidad de edificar en zonas no turísticas, incluso desarrollos dedicados al\nturismo, el requisito planificatorio deviene obligado, si es que se busca el apego al espíritu\npropio de la Ley No. 6043.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    No debe olvidarse que las normas jurídicas deben ser interpretadas no sólo conforme al sentido\npropio de sus palabras, sino también \"en relación con el texto, los antecedentes históricos y\nlegislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo\nfundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas\" (artículo 10 del Código Civil). Conjuntamente el\nartículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, No. 6227 de 2 de mayo de 1978 obliga a\nque la norma administrativa sea interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del\nfin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular,\npara lo cual ha de integrarse tomando en cuenta \"las otras normas conexas y la naturaleza y valor de\nla conducta y hechos a que se refiere\".\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Además, en el Reglamento a la Ley No. 6043 es posible encontrar también otra normativa de la que\nse desprende la planificación en zonas no turísticas, como el caso del artículo 75 referente a la\ncategoría de los pobladores, donde al hacerse alusión a la zona marítimo terrestre en general, no se\nhace distingo alguno entre zonas turísticas y no turísticas:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 75.- Los pobladores de la zona marítimo terrestre, costarricenses por nacimiento, con más\nde diez años de residencia continua en ella, según información de la autoridad de la Guardia de\nAsistencia Rural local o certificación del Registro Electoral sobre el domicilio del solicitante\npodrán continuar en posesión de sus respectivos lotes siempre que fuere su única propiedad, pudiendo\nser reubicados de acuerdo con la planificación de la zona, previa indemnización de las mejoras. En\ntodo caso deberá respetarse la zona pública. (...)\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Asimismo, desde el punto de vista técnico es propio añadir que lo que en su momento fue\ndeclarado zona de no aptitud turística, hoy sí lo puede ser. Tales son los casos de sitios poco\ntradicionales en su momento para el turismo de sol y playa, peligrosos o insalubres, como lo son los\ncomplejos levantados sobre riscos y laderas de montañas, o los cercanos a manglares, que con el\ntiempo se han tornado atrayentes para el inversionista en turismo por sus accesos a belleza\npaisajística o a ecosistemas importantes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Sería, pues, un contrasentido jurídico y práctico permitir la realización de grandes desarrollos\nturísticos en zonas que otrora fueran declaradas como no aptas para el turismo, sin existir\npreviamente una debida planificación, en vista de que actualmente calificarían como tales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Incluso ya en la discusión legislativa de la Ley No. 6043 se hizo patente por varios diputados\nla presencia de declaratorias provenientes del Instituto Costarricense de Turismo no congruentes con\nla realidad del lugar:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"EL PRESIDENTE: (...) La Ley No. 4558 puso bajo dominio de las municipalidades la zona marítimo-\nterrestre, declarada de interés turístico, pero dejó en manos del Instituto de Turismo la\ndeclaratoria de zonas de interés turístico, y el Instituto yo lo denuncio, maliciosamente hizo la\ndeclaratoria de zonas de interés turístico muy limitada, que fue lo que puso en manos de las\nmunicipalidades, y luego resultó el propio Instituto de espaldas a las municipalidades, otorgando\narrendamientos para proyectos de desarrollo turístico. Yo les pregunté en esta Comisión Especial:\nseñores del Instituto de Turismo; cómo ustedes otorgan concesiones para proyectos de desarrollo\nturístico en zonas no declaradas de interés turístico? Claro que sí lo son de interés turístico,\npero no las declaró, para dejarse las manos libres para esta clase de concesiones, de espaldas al\ninterés nacional y a la soberanía de la República\" (folio 342).\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"DIPUTADO FERRETO SEGURA: Cómo hicieron para violar las leyes? Simplemente se limitaron a no\ndeclarar de interés turístico, las zonas que querían vender y arrendar a grandes intereses\nextranjeros y nacionales.\n\n\n\n\n \n\n\n\n Como la Ley No. 4558, los obligaba a hacer una declaración de zonas de interés turístico, declaró\nesto, a sólo pequeñas zonas y dejó fuera de esa jurisdicción, a las más importantes. Las cuales\nentregó, violando el espíritu de dicha ley.\" (folio 441).\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Ante estas circunstancias fácticas, y con apoyo en la normativa expuesta, es razonable y\npertinente exigir la presentación de planes reguladores aún en zonas declaradas de no aptitud\nturística, todo con el propósito último de cumplir la obligación legal de proteger la zona marítimo\nterrestre y sus recursos naturales, dispuesta en el artículo 1º de la Ley No. 6043.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Es de recibo acotar que en la elaboración de planes reguladores, tanto de zonas turísticas como\nno turísticas, debe tenerse en cuenta el diferente orden de prioridades que elenca el artículo 57\ndel Reglamento a la Ley No. 6043 para uno u otro caso. De no ser así, resultaría contradictorio, por\nejemplo, que en una zona no turística el uso predominante en el plan regulador sea el turístico. Los\nplanes reguladores deben ser consecuentes con la declaratoria del respectivo sector.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Por otra parte, y aunque no se encuentra contenido en la Ley No. 6043 y su Reglamento,\nmencionamos aquí el artículo 28 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995,\nigualmente aplicable:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n\"Artículo 28.- Políticas del ordenamiento territorial\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Es función del Estado, las municipalidades y los demás entes públicos, definir y ejecutar\npolíticas nacionales de ordenamiento territorial, tendientes a regular y promover los asentamientos\nhumanos y las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico-\nespacial, con el fin de lograr la armonía entre el mayor bienestar de la población, el\naprovechamiento de los recursos naturales y la conservación del ambiente.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Para cumplir eficientemente esta función, exigible también en la zona marítimo terrestre, los\norganismos involucrados al momento de planificar los territorios, deberán considerar los siguientes\nfines (artículo 29 ibíd):\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"a) Ubicar, en forma óptima, dentro del territorio nacional las actividades productivas, los\nasentamientos humanos, las zonas de uso público y recreativo, las redes de comunicación y\ntransporte, las áreas silvestres y otras obras viales de infraestructura, como unidades energéticas\ny distritos de riego y avenamiento.\n\n\n\n\nb) Servir de guía para el uso sostenible de los elementos del ambiente.\n\n\n\n\nc) Equilibrar el desarrollo sostenible de las diferentes zonas del país.\n\n\n\n d) Promover la participación activa de los habitantes y la sociedad organizada, en la elaboración y\naplicación de los planes de ordenamiento territorial y en los planes reguladores de las ciudades,\npara lograr el uso sostenible de los recursos naturales.\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    De igual modo, y a guisa de dato paralelo, no es extraño observar cómo el legislador en otras\nocasiones, también para zonas netamente agropecuarias, ha tomado en cuenta la variable de la\nplanificación; por ejemplo, en los proyectos de colonias agrícolas del Instituto de Desarrollo\nAgrario, es obligado el destino de terrenos para determinados usos:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 87.- En todo proyecto de colonización, se reservarán las áreas requeridas para el\nestablecimiento y desarrollo de las poblaciones, de los servicios públicos y demás necesidades de la\ncolonia, así como también para la defensa de los suelos, las aguas, el bosque y demás recursos\nnaturales, y que prescriban, tantos las leyes y reglamentos, como las disposiciones especiales del\nInstituto. (Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961).\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Finalmente, y con base en la aplicación analógica del artículo 38 de la Ley No. 6043, debemos\nseñalar que la aprobación de los planes reguladores en las zonas no turísticas también corresponde,\npor razones de especialidad en su competencia, al Instituto Costarricense de Turismo y al Instituto\nNacional de Vivienda y Urbanismo, sin perjuicio de la colaboración que preste el Instituto de\nDesarrollo Agrario, que es al final quien otorga la aprobación de las concesiones en esas áreas.\nQuedan a salvo, por supuesto, la competencia y deberes estipulados para las Municipalidades, en el\nartículo 17 de la Ley de Planificación Urbana, No. 4240 de 15 de noviembre de 1968.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    Además, el artículo 31 ibíd, relativo a planos de desarrollos urbanos o turísticos en toda la\nzona marítimo terrestre, que como ya se explicó es el criterio delimitador para efecto de\nplanificación, remite también a aquellas Instituciones:\n\n\n\n\n \n\n\n\n \"Artículo 31.- Todos los planos de desarrollos urbanos o turísticos que afecten la zona marítimo\nterrestre deberán ser aprobados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, así como por los\ndemás organismos oficiales que tuvieren competencia para intervenir al efecto, de acuerdo con la\nley. (...)\"\n\n\n\n\n \n\n\n\n    De manera particular, recuérdese que el artículo 26 de la Ley No. 6043 le otorga al Instituto\nCostarricense de Turismo la atribución de elaborar el plan general de uso de la tierra en la zona\nmarítimo terrestre, lo que contemplaría tanto las zonas turísticas como las no turísticas. Como\nconsecuencia lógica, su participación es obligada si la planificación es únicamente sectorial dentro\nde estas últimas.\n\n\n\n\n \n\n\n\n    No omito recordar la posibilidad legal (artículo 38 de la Ley No. 6043) que tienen las\nMunicipalidades de solicitar al Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo o al Instituto\nCostarricense de Turismo la elaboración de planes reguladores. Esto teniendo en cuenta que uno de\nlos fines principales de la Ley No. 6043 es incentivar la planificación de la zona marítimo\nterrestre, y que, por otro lado, es poco dable en los sectores no turísticos la inversión privada\npara la confección de aquellos planes.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDe ustedes, atentamente,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nLic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes\n\n\n\n\nPROCURADOR ADJUNTO\n\n\n\n\nVBC/\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nc.c. Licda. Ana Catalina Brenes Loaiza\n\n\n\n\nJefe del Departamento de Concesiones\n\n\n\n\nInstituto Costarricense de Turismo\n\n\n\n\nLic. Julio Sánchez Carvajal\n\n\n\n\nJefe del Departamento de Ordenamiento Agrario\n\n\n\n\nInstituto de Desarrollo Agrario\n\n\n\n\nLic. Miguel Tapia Zumbado\n\n\n\n\nJefe del Departamento de Desarrollo Municipal\n\n\n\n\nInstituto de Fomento y Asesoría Municipal\n\n\n\n\nLicda. Lidia González Mora\n\n\n\n\nJefe del Departamento Legal\n\n\n\n\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo\n\n\n\n\nMunicipalidades del país con administración de zona\n\n\n\n\nmarítimo terrestre\n\n\n\n\nSr. Gad Amit K.",
  "body_en_text": "Opinion: 097 of 06/13/1997\n\nC-097-97\n\nJune 13, 1997\n\nGentlemen\nMunicipal Council of Liberia\nGuanacaste\n\nDear Sirs:\n\nWith the approval of the Acting Attorney General, I refer to a request made by Mr. Gad Amit K., regarding whether in the areas declared of non-tourist suitability in the maritime-terrestrial zone, the existence of a regulatory plan (plan regulador) is required to obtain a concession (concesión).\n\nThe question arises because, as can be inferred from his note, this Municipality has refused to approve his concession application in Playa Cabuyal de Nacascolo until a regulatory plan (plan regulador) exists for that zone, which is declared in that sector as being of non-tourist suitability.\n\nAlthough ordinarily the Office of the Attorney General of the Republic does not answer legal inquiries from private parties, as it is a technical advisory body solely for the Public Administration (article 4 of our Organic Law, No. 6815 of September 27, 1982); in compliance with the duties of legal defense and control over the maritime-terrestrial zone assigned by articles 3, subsection h), of Law No. 6815 and 4 of Law No. 6043 of March 2, 1977, and this point being of special relevance for the protection of our coastal zones, we consider it essential to clarify the issue raised.\n\nBecause of their involvement in the matter, the criteria of the following institutions were requested: Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Instituto de Desarrollo Agrario, and the Instituto Costarricense de Turismo; of which only the latter responded through Official Letter No. DCO-841-96, signed by Licda. Ana Catalina Brenes Loaiza, Head of the Department of Concessions.\n\nI.- USES OF THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE. HISTORICAL EVOLUTION\n\nThe maritime-terrestrial zone has enjoyed protection since the last century under what is known as the public domain (dominio público) regime. This is established by abundant regulations and confirmed by our jurisprudence:\n\n\"The Chamber accepts the thesis that indeed the maritime-terrestrial zone is a public domain asset (bien de dominio público), under the terms of article 261 of the Civil Code... The demanial character of the maritime-terrestrial zone (or marine shore as it was formerly called) is recognized from time immemorial, and Roman Law itself records this status, as 'res comunes' and 'extra comercium'. In our environment, with all clarity since the last century, the public character of that strip has been recognized, as an extension of State property in the marine zone adjacent to the national territory, in which it exercises its sovereignty.\" (Constitutional Chamber, Vote No. 447-91 of 15 hours 30 minutes of February 21, 1991)\n\n\"The maritime-terrestrial zone is and always has been, it is repeated, of public domain (dominio público). Its current legal regime is that established by Law No. 6043 of March 2, 1977, its reforms, and its regulation (Reglamento) (Decree No. 7841-P of December 16, 1977), this being the first specifically on the matter. The characteristics of inalienability and imprescriptibility are inherent to it.\" (First Chamber, Vote No. 7 of 15 hours 5 minutes of January 20, 1993).\n\nNow, despite enjoying the demanial attribute, the use of the maritime-terrestrial zone has not always been approached in the same way. It is thus how, for example, we read in the Law on Vacant Lands, No. 13 of January 10, 1939, that the entirety of the public strip, at that time 1672 meters wide, would be dedicated to agricultural and livestock use, except for the two hundred meters adjacent to the ordinary high tide:\n\n\"Article 6.- Vacant lands located in a maritime-terrestrial zone of 1672 meters wide along the coasts of both seas, from the ordinary high tide, may not be alienated, nor in a zone of 500 meters wide along both banks of navigable rivers, nor in a zone of 2000 meters wide on each side of the route of the Pan-American Highway. (...)\"\n\n\"Article 62.- The Executive Branch may lease, through a contract and for a term of four years, renewable at the will of the parties, the land strips referred to in article 6, in an extension no greater than two hundred fifty hectares if dedicated to cattle raising or fattening, and no greater than one hundred twenty-five hectares, if intended for agricultural crops, but always reserving, within the indicated limit, an extension two hundred meters wide along the coast, from the ordinary high tide, and fifty meters wide along the rivers that the Executive Branch considers navigable. This reservation shall be made for the purpose of dedicating those sections to the use of salt producers, fishermen, navigators, and for defenses, fiscal control, forest conservation, landing fields, or any other purpose deemed of public interest.\"\n\nAs can be noted, at this stage of the century, tourism or urban growth were not even mentioned as possible uses for the two-hundred-meter strip adjacent to the ordinary high tide, much less in the rest of the demanial area.\n\nIn 1942 and 1943, with Laws Nos. 19 of November and 201 of August 26, respectively, the maritime-terrestrial zone on the Atlantic and Pacific littorals was reduced to only the two hundred meters we know today, with the rest of the area being released from public domain restrictions for purposes of private appropriation. However, an agricultural and livestock connotation continued to be given to its use; see in this sense the following text that supports Decree-Law No. 188 of September 28, 1948, regarding the granting of jurisdiction to process lease contracts on that demanial strip to the Ministry of Agriculture:\n\n\"THE FOUNDING JUNTA OF THE SECOND REPUBLIC\nWhereas:\nActivities related to the leasing of vacant lands and the nautical mile (milla marítima), whose contracts have been granted until now through Direct Taxation, are more compatible with the functions of the Ministry of Agriculture, which is better qualified, by the object of its functions and its technique, to assess the appropriateness of each application and exercise effective control over the strict fulfillment of contracts and the collection of the respective tax.\"\n\nFurthermore, the legislator was subsequently obliged, in view of a growing number of private occupations on the two-hundred-meter demanial strip for agricultural and livestock purposes, to grant permits aimed at carrying out these activities. In this direction, Law no. 500 of April 19, 1949, which reformed article 62 of the Law on Vacant Lands, and from which we extract its second and third recitals:\n\n\"THE FOUNDING JUNTA OF THE SECOND REPUBLIC\nConsidering:\n(...) 2.- That in practice it has been noted that many people take advantage of the natural products found in that reservation zone or occupy it to make some plantations without the State receiving any money for the use made of such lands.\n3.- That it being almost impossible for the State to effectively control such procedures, it is better to reform article 62 to which reference has been made, in such a way that the maritime-terrestrial zone can be exploited for agricultural and livestock purposes by means of permits for which the interested party would have to pay a certain sum of money, but of course, establishing that such a permit can be rescinded by the Executive Branch at any time and without any compensation whatsoever, not even for improvements, when it becomes necessary to dedicate said zone to the purposes to which reference has been made.\"\n\nThis situation continued to be maintained even a decade later, where we observe how the maritime-terrestrial zone is even conceived of as part of the State's agricultural property in the Law of Lands and Colonization, No. 2825 of October 14, 1961:\n\n\"CHAPTER II\nAgricultural Property of the State\n\"Article 7.- As long as the State, by its own will or by indication of the Ministry of Agriculture or of the Institute of Lands and Colonization, attending to reasons of national convenience, does not determine the lands that must be kept under its domain, the following shall be considered inalienable and not susceptible to acquisition by claim or possession, except for those that were under private domain, with a legitimate title: (...)\nb) Those comprised within a maritime-terrestrial zone of 200 meters wide along the coasts of both seas, from the ordinary high tide, as well as those comprised within a zone of 50 meters wide along both banks of navigable rivers.\"\n\nIt is not until the end of the sixties that greater interest in the development of the urban and tourist sectors in the maritime-terrestrial zone begins to appear, which was evidenced by the proliferation of contracts for these uses granted by the Institute of Lands and Colonization (today the Instituto de Desarrollo Agrario).\n\nThis circumstance and the questioning of that Institute's technical competence in these matters gave rise to a bill to regulate the maritime-terrestrial zone under these new parameters. The following paragraphs are from the statement of motives of that bill:\n\n\"This maritime-terrestrial zone is established in Chapter II of the Law, under the title AGRICULTURAL PROPERTY OF THE STATE. This means that the inalienable reserve of the State, to which we have been referring, is related to agriculture and eventually to livestock, to use a broader criterion of an agricultural and livestock nature. This means that the previous concepts that served for the establishment of the nautical mile (milla marítima) have disappeared and in their place another, surely more modern one, has been established.\nHowever, within the country's advancement driven by its own development, it is evident that some parts of the maritime-terrestrial zone established by the Law of Lands and Colonization no longer have the character of lands suitable for agricultural and livestock exploitation but are typically tourist zones. (...)\nThe urban and tourist development of our maritime littorals corresponds, according to common sense, to the municipalities, in obligatory coordination with the Tourism Institute and under the prescriptions of the new Urban Planning Law. This, when it concerns developing the beaches, bays, or coves that have conditions suitable for those purposes, for habitation and recreation.\nConsequently with this criterion, we are proposing special legislation for the parts of the maritime-terrestrial zone that the Tourism Institute declares as optimal for tourism, national or international.\" (Legislative file No. 3764, folios 1-3).\n\nThus, the Law for Tourist Development of the Maritime-Terrestrial Zone, No. 4558 of April 22, 1970, emerged, the object of which, according to its article 1, is to \"place under the domain of the respective municipalities the developable or touristically usable areas of the maritime-terrestrial zone; promote and plan their development (urbanización) for recreation, tourism, and habitation purposes, as well as authorize the leasing or sale of lots (parcelas) for those purposes.\"\n\nFor this purpose, the zones declared tourist by the Instituto Costarricense de Turismo or urban by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo would belong to the municipalities of the canton in whose jurisdiction they were located (article 3).\n\nBased on the resolution of tourist declaration, the interested municipality would request the Instituto de Vivienda y Urbanismo to, with the advisory assistance of the Instituto Costarricense de Turismo, proceed to prepare a development plan (plano urbanístico) of the zone in reference, in accordance with the technical requirements (article 5).\n\nAccording to article 6, the fifty meters of the maritime-terrestrial zone starting from the ordinary high tide would be inalienable and would be dedicated to public use for purposes of leisure, recreation, or free circulation.\n\nFor its part, the remaining one hundred fifty meters, inland, could be subject to leasing, with the possibility that after ten years, the municipalities could sell the leased lots (parcelas) to the interested parties who request it (articles 7 and 8 ibid).\n\nIt is interesting to observe how this Law undoubtedly aimed to promote urban and tourist growth on our littorals. So much so, that article 8, fourth paragraph, stated that any person to whom a lot or parcel was sold was obligated to build, under penalty of nullity of the purchase-sale contract, a building whose plans and specifications had to be approved by the respective Municipality, following a technical report from the Instituto Costarricense de Turismo. The nullity would occur if the construction was not at least begun five years after the effective date of said contract.\n\nAnother aspect of relevance is that urban and tourist developments, especially large ones, had to conform to the zoning plan (planificación de la zona):\n\n\"Article 7.- The remaining one hundred fifty meters, inland, can be subject to leasing, under the following rules:\n(...) b) Lots (parcelas) intended for the establishment of recreation centers, hotels, motels, or restaurants and similar, may be leased for larger extensions (of one hectare), in accordance with the zoning plan (planificación de la zona). In any case of leasing of this type, the respective municipality must first hear the opinion of the Instituto Costarricense de Turismo.\" (the reference in parentheses comes from the previous subsection).\n\nIt is clear, then, under this body of norms, the legislative interest in subjecting the developable or potentially tourist areas of the maritime-terrestrial zone to planning (planificación), and including them under the domain of the municipalities and the control of the Instituto Costarricense de Turismo and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo. Exempt, of course, were the zones not declared tourist or urban, which would continue to be administered by the Institute of Lands and Colonization.\n\nThe validity of Law No. 4558 was temporarily suspended by Law No. 5602 of November 4, 1974, until a new law came to regulate \"everything related to the leasing and sale of maritime or river beaches and maritime or river islands.\" This suspensive effect was due to the concern of the deputies of that time about the possibility that was opening up of losing the lands of the maritime-terrestrial zone through sales (the Transitory III of Law No. 4558, which allowed the titling of lands in the maritime-terrestrial zone, had already been repealed by Law No. 4847 of October 4, 1971, given the serious abuses that occurred).\n\nII.- PLANNING INSTRUMENTS FOR THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE\n\nDuring this period of suspension of Law No. 4558, a bill was processed in the Legislative Assembly (file No. 7371) aimed at issuing a new legal framework for the maritime-terrestrial zone, which would become the current Law No. 6043 of March 2, 1977.\n\nIt is worth noting that although the possibility of private acquisition of lands in the maritime-terrestrial zone was eliminated, the approach already present in Law No. 4558 of classifying lands according to their tourist or non-tourist vocation was maintained:\n\n\"DEPUTY FERRETO SEGURA: But that will have to do fundamentally with the part of the maritime-terrestrial zone that is not declared a zone of tourist interest, because you are losing sight of the fact that this law establishes, in addition to the divisions mentioned by you, another division; and that is that the maritime-terrestrial zone is divided between a zone declared of tourist interest at the initiative of the Instituto Costarricense de Turismo or request of the municipalities, and a zone that is considered without tourist interest and that is governed by another form.\" (folio 1415 of file No. 7371).\n\nThe interest of the deputies to continue maintaining the planning rule for those sectors of the maritime-terrestrial zone where tourist developments were to be carried out is also evident from the legislative records:\n\n\"DEPUTY CHEN LAO: (...) That is to say, that once the tourist suitability of a maritime-terrestrial zone or insular lands is declared, I find it necessary for the ICT with the INVU to conduct a study, to prepare tourism development plans for that maritime-terrestrial zone that has been declared of tourist suitability, plans that the respective municipalities will use when granting leases or when elaborating these projects for tourism development, everything is perfect.\" (folio 247 ibid).\n\nThus, we see these orientations embodied in the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, No. 6043. In its article 19, the importance of the declaration of tourist suitability (declaratoria de aptitud turística) is highlighted:\n\n\"Article 19.- Until the respective declaration of tourist suitability (declaratoria de aptitud turística) is produced, no works or constructions, reconstructions, or remodelings of any kind may be authorized in the maritime-terrestrial zone.\"\n\nThe legislator here delays the construction of buildings in the maritime-terrestrial zone until the declaration of tourist suitability (declaratoria de aptitud turística) is produced (to which must be added the obtaining of a concession (concesión), after compliance with its requirements; see opinion No. C-100-95), because it understands that if the sector is declared tourist, this will inevitably entail the development of constructions, and it wishes for these to be carried out in a planned manner. We see it reflected this way in article 38 of the cited Law:\n\n\"Article 38.- The municipalities may not grant concessions (concesiones) in the tourist zones without the Instituto Costarricense de Turismo and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo having approved or elaborated the development plans (planos de desarrollo) for those zones.\nThe Municipalities may request those institutes to elaborate such plans.\"\n\nIn the spirit of the Law, the criterion is followed of not developing the maritime-terrestrial zone by means of constructions without having previously planned, and it assimilates such development to the tourism factor, its first manifestation being the declaration of tourist suitability (declaratoria de aptitud turística). The foregoing is clearly seen in article 35 of the Law:\n\n\"Article 35.- The corresponding municipalities shall maintain under their custody and administration the areas of the maritime-terrestrial zone not reduced to private domain through a legitimate title.\nThey must conserve the existing situation in the zone until the declaration of tourist suitability (declaratoria de aptitud turística) is produced by the Instituto Costarricense de Turismo.\"\n\nIt is clear, then, that what is sought is a planned development of the maritime-terrestrial zone, especially regarding constructions, although when embodying it in legal form, it was made dependent only on the tourism factor. It should be remembered that Law No. 4558 also took into account the declaration of an urban zone for planning purposes.\n\nSo true is this statement that article 26 of Law No. 6043 provides for the elaboration of a general land-use plan for the entire maritime-terrestrial zone:\n\n\"Article 26.- Within the National Tourism Development Plan, which is declared of public interest, the Instituto Costarricense de Turismo, with the collaboration of the Planning Office and other competent official bodies, shall elaborate the general land-use plan (plan general de uso de la tierra) in the maritime-terrestrial zone, in accordance with the priorities of national development and taking into account the interest of conserving that zone as national heritage.\"\n\nThis conservation element with which this article closes is reiterated throughout Law No. 6043, as one of the main underlying concerns:\n\n\"Article 1.- The maritime-terrestrial zone constitutes part of the national heritage, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. Its protection, as well as that of its natural resources, is the obligation of the State, its institutions, and all the inhabitants of the country. Its use and exploitation are subject to the provisions of this law.\"\n\n\"Article 17.- The respective municipality, the Instituto Costarricense de Turismo, and the corresponding authorities and dependencies, must dictate and enforce the measures they deem necessary, to conserve or prevent the original conditions of the maritime-terrestrial zone and its natural resources from being harmed.\"\n\n\"Article 34.- The municipalities must directly attend to the care and conservation of the maritime-terrestrial zone and its natural resources, in their respective jurisdictions (...)\"\n\nWith a view to achieving these objectives, it is unquestionable that the instrument of planning (planificación) is presented to us as an ideal means to ensure the socio-economic development of coastal sectors in balance with nature. In this regard, this Office of the Attorney General has stated:\n\n\"In general, we can define the coastal regulatory plan (plan regulador costero) as 'the legal and technical instrument for balanced economic, social, and environmental development in the maritime-terrestrial zone, and adjacent areas when so implied' (Draft Regulation for the elaboration of regulatory plans on the maritime littorals. Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, 1993. p.10).\nEvery regulatory plan must consist of two bodies: the graphic and the written. The first is composed of a series of documents, graphics, plans, and diagrams that define land uses in the area where it will be applied and the communication systems, and the second by a set of norms and regulations that establish the terms under which said uses must be developed, establishing the criteria for urbanization, buildings, community facilities, public services, and strategies for the implementation of the road plan, programs, projects, and activities, both for private initiative and for public investment for the sake of the sustained development of the coastal zone\" (ibid, p.10).\nThe functions fulfilled by a regulatory plan are very varied (to mention a few: define a program of facility needs according to user expectations, guarantee through policies and proposals the attention to the most pressing needs of local inhabitants, establish guidelines and specifications for communication systems, identify control guidelines for land use, define the implementation strategy for the execution, control, and evaluation of projects, etc.), but of all of them, the most important is that of determining the different types of use and their location in a specific coastal sector, with a view to achieving its balanced and sustainable development.\nTo properly elaborate a regulatory plan, certain variables must be taken into account: scientific-social analysis (study of composition and distribution of nearby populations, employment structures, etc.), economic analysis (subdivided into different sectors (agricultural/livestock, industrial, etc.) with definition of existing potentials), analysis of urban structure (study of infrastructure, quantification and qualification of present services, etc.), socio-political analysis (power relations, identification of organized groups, etc.), physical-natural analysis (geological, geomorphological characterization, of soils, hydrological, climatic, air quality, flora, fauna, ecosystems, landscape, marine area, etc.), cultural analysis (forms and contents of cultural manifestations, research on historical-architectural and archaeological heritage, etc.).\nThese indices are fundamental for determining the incidence of different suggested use projects, and therefore, how the construction and operation phases of works affect them must be considered. In this sense, the enumeration of all actions aimed at mitigating the impacts of projects on the local environment and the recovery of affected areas, and monitoring programs to oversee the exact observance of the regulatory plan's provisions, should not be missing. (...)\nFrom all the foregoing, the conclusion is reached that a regulatory plan containing all the previous points and in which all existing variables have been assessed is a propitious instrument for carrying out an orderly growth process for a specific coastal zone. A balance of the economic boom, especially from the tourism sector, and the set of natural resources would be achieved. Likewise, foreign and national investment would be reconciled in a single viable proposal with the expectations and socio-economic interests of local inhabitants.\" (opinion No. C-100-95 of May 10, 1995).\n\nFrom what has been set forth so far, it is concluded that there is a marked legislative interest, present in Law No. 6043, for the maritime-terrestrial zone to be developed from the point of view of the construction of buildings, especially tourist ones, but in a planned manner and protecting the existing natural resources.\n\nIII.- DECLARATIONS OF TOURIST SUITABILITY. IMPLICATIONS.\n\nAs indicated earlier, the classification of the maritime-terrestrial zone into zones of tourist suitability and non-tourist suitability prevails in Law No. 6043. This declaration continues to correspond to the Instituto Costarricense de Turismo, as was established in Law No. 4558:\n\n\"Article 27.- The authority to declare tourist or non-tourist zones in the maritime-terrestrial zone corresponds to the Instituto Costarricense de Turismo, either on its own initiative or at the request of the municipalities.\nThese declarations must be published in the Official Gazette. As of the publication, the respective zone shall be affected by the provisions of this law.\" (Law No. 6043)\n\nIn article 6 of the Regulation to the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, Decree No. 7841-P of December 16, 1977, derived from the transcribed legal article 27, the factors to be taken into account for this declaration are defined:\n\n\"Article 6.- The authority to declare tourist zones corresponds to the ICT, for which it must take into account, among other factors, access to the zone, its natural attributes, the social and cultural characteristics of the inhabitants, and any others that said institution deems convenient.\"\n\nThis categorization into tourist or non-tourist zones is relevant, since depending on one or the other, the Institution in charge of the approval process for concessions (concesiones) will vary:\n\n\"Article 42.- Concessions (concesiones) in tourist areas require the approval of the Instituto Costarricense de Turismo. In the other areas of the maritime-terrestrial zone, the approval will correspond to the Instituto de Tierras y Colonización. (...)\"\n\nAs can be seen from this norm, a kind of polarization is given regarding the possible uses of the maritime-terrestrial zone, which is manifested through the special competence that characterizes the two Institutions involved, and which in some way reminds us of the two most significant uses (agricultural/livestock and tourist) present throughout the historical evolution already reviewed. It is presumed that if a zone is declared of tourist suitability, tourist use will prevail over others; if it is of non-tourist suitability, agricultural/livestock use will have priority.\n\nTo this effect, article 2, subsection i), of the Regulation to Law No. 6043 defines the zone of tourist suitability as \"those areas of the maritime-terrestrial zone that have been declared as such by the ICT because they present favorable conditions for tourist development and exploitation.\"\n\nFurther on, still within the same Regulation, we find this double dimension reflected in article 57, in the lists on possible uses for granting concessions (concesiones), and how one is the inverse of the other depending on the declaration of the Instituto Costarricense de Turismo, both extremes always being tourist and agricultural/livestock uses:\n\n\"Article 57.- (...)\na. In zones declared as tourist, the following shall have priority:\n1.- Tourist activities declared as such by the ICT.\n2.- Recreational and sporting activities.\n3.- Residential use.\n4.- Commercial and artisanal activities.\n5.- Agricultural/livestock, non-sport fishing, or industrial exploitations.\n\nb. In zones declared non-tourist, the order of priorities shall be the following:\n1.- Agricultural/livestock, non-sport fishing, or industrial exploitations.\n2.- Residential use.\n3.- Commercial and artisanal activities.\n4.- Recreational and sporting exploitations.\n5.- Tourist exploitations. (...)\"\n\nThese two orders of priorities are based on article 44 of Law No. 6043, which literally provides:\n\n\"Article 44.- Concessions (concesiones) shall be granted attending to the principle that first in time is first in right. However, the regulation (reglamento) of this law may establish an order of priorities attending to the nature of the exploitation and its greater public convenience; but under equal conditions, the occupant of the land who has possessed it quietly, publicly, and peacefully in a continuous manner must be preferred.\"\n\nIt follows, therefore, that if the Law itself authorizes the regulatory existence of different priority orders according to the nature of the use, and in areas declared non-touristic the existence, among others, of touristic uses is permitted, it must be inferred that these areas also require planning prior to the construction of buildings, if one wishes to be consistent with the spirit of Law No. 6043; and thus we find it clearly stipulated in the first paragraph of the recently cited regulatory Article 57:\n\n\"Artículo 57.- Concessions shall be granted in accordance with the principle that the first in time is the first in right. However, when applications for different uses that conform to the guidelines of the area development plan are submitted for the same land, the concession shall be granted according to the following order of priorities: (...)\"\n\nIt should be noted that this \"area development plan,\" according to the meaning of the article, is independent of whether the area is declared touristic or not, since it defines it as a prerequisite for both, by providing that concession applications must conform to its guidelines and by defining priorities for one case or the other.\n\nThis regulatory requirement does not conflict with the principle established in Article 38 of Law No. 6043, which requires, as indicated, the approval of development plans in touristic areas prior to the granting of concessions by the municipalities, since this requirement continues to be maintained in the Regulation itself (Artículo 19). What is done is also to extend it to non-touristic areas, a perfectly possible normative action since Law No. 6043 delegates to its regulation the listing of requirements and procedures for the granting of concessions:\n\n\"Artículo 48.- Concessions shall be granted for a term of no less than five nor more than twenty years and shall indicate the fee to be paid and its method of payment. This fee substitutes the territorial tax.\n\nThe regulation of this law shall establish the manner of processing the application, the modalities of the concession, the fee to be paid in each area according to its circumstances and, in a special manner, according to the different situation of the inhabitants or dwellers of the area and those who are not, as well as any other provisions deemed necessary to regulate the relations between the municipalities and the concessionaires.\"\n\nIn this regard, it is not new that the Regulation to Law No. 6043 stipulates a series of requirements within the procedure for granting concessions that the Law does not expressly provide for, such as the field inspection or the publication of an edict (Artículo 34 and following), but above all it is worth mentioning the demarcation of the public zone:\n\n\"Artículo 62.- Concessions may not be granted on lots where the public zone is not demarcated. To this end, each municipality shall demarcate the public zone along the shoreline of its jurisdiction and especially in those areas of the maritime-terrestrial zone where the construction of works or buildings is contemplated, and must contract the necessary studies for that purpose with the Instituto Geográfico Nacional, which shall demarcate in accordance with the provisions of Artículo 2 of this regulation, except on shorelines that present very dynamic coastal formation processes, where the public zone shall be demarcated according to the boundaries established by the Instituto Geográfico Nacional in accordance with the studies it conducts in each case. (...)\"\n\nIn this article, the legislative diligence for sectors of the maritime-terrestrial zone that are potentially subject to construction can once again be confirmed, and how the Regulation complements the Law by establishing requirements aimed at protecting the coastal resource. Under this premise, the requirement of sectorial planning even in non-touristic areas is also not surprising.\n\nEven more so, this element is doubly justified if it is taken into account that the general land-use plan for the maritime-terrestrial zone, entrusted to the Instituto Costarricense de Turismo, according to the transcribed Article 26 of Law No. 6043, has not yet been prepared, creating a gap at the comprehensive planning level that makes it indispensable, even if only at the level of small sectors, to define a precise territorial ordering (ordenamiento territorial).\n\nThe fact that Article 38 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone does not mention planning in sectors declared non-touristic is due, in our understanding, to the fact that since these areas were assimilated for agricultural and livestock uses, the construction of buildings on them was not foreseen, believing at that time that such livestock or agricultural activities would not harmfully affect the patrimony of the maritime-terrestrial zone, which is evidently not always true, as we know today. But when the Regulation, by delegation of law regarding the setting of priority order, opens up this possibility of building in non-touristic areas, including developments dedicated to tourism, the planning requirement becomes mandatory, if adherence to the very spirit of Law No. 6043 is sought.\n\nIt must not be forgotten that legal norms must be interpreted not only according to the proper meaning of their words, but also \"in relation to the text, the historical and legislative background, and the social reality of the time in which they are to be applied, attending fundamentally to their spirit and purpose\" (Article 10 of the Civil Code). Jointly, Article 10 of the Ley General de la Administración Pública, No. 6227 of May 2, 1978, requires that the administrative norm be interpreted in the manner that best guarantees the realization of the public purpose to which it is directed, within the respect due to the rights and interests of the individual, for which it must be integrated taking into account \"the other related norms and the nature and value of the conduct and facts to which it refers.\"\n\nFurthermore, in the Regulation to Law No. 6043, it is also possible to find other norms from which planning in non-touristic areas is inferred, such as the case of Artículo 75 referring to the category of inhabitants, where, upon alluding to the maritime-terrestrial zone in general, no distinction is made between touristic and non-touristic areas:\n\n\"Artículo 75.- The inhabitants of the maritime-terrestrial zone, Costa Ricans by birth, with more than ten years of continuous residence in it, according to information from the local Guardia de Asistencia Rural authority or certification from the Electoral Registry regarding the applicant's domicile, may continue in possession of their respective lots provided it is their only property, and may be relocated in accordance with the area's planning, with prior compensation for improvements. In all cases, the public zone must be respected. (...)\"\n\nLikewise, from a technical point of view, it is appropriate to add that what at one time was declared an area of non-touristic suitability may today be so. Such are the cases of sites that were not traditional for sun and beach tourism, dangerous, or unhealthy, such as complexes built on crags and mountain slopes, or those close to mangroves, which over time have become attractive to tourism investors due to their access to scenic beauty or important ecosystems.\n\nIt would, therefore, be a legal and practical contradiction to allow the realization of large touristic developments in areas that were formerly declared as unsuitable for tourism, without first having proper planning, given that they would currently qualify as such.\n\nEven during the legislative discussion of Law No. 6043, the presence of declarations from the Instituto Costarricense de Turismo that were inconsistent with the reality of the location was made evident by several deputies:\n\n\"EL PRESIDENTE: (...) Law No. 4558 placed the maritime-terrestrial zone, declared of touristic interest, under the domain of the municipalities, but left in the hands of the Instituto de Turismo the declaration of zones of touristic interest, and the Instituto, I denounce it, maliciously made a very limited declaration of zones of touristic interest, which was what it placed in the hands of the municipalities, and later the Instituto itself, turning its back on the municipalities, granted leases for touristic development projects. I asked them in this Comisión Especial: gentlemen of the Instituto de Turismo; how do you grant concessions for touristic development projects in zones not declared of touristic interest? Of course they are of touristic interest, but they did not declare them, in order to leave themselves a free hand for this kind of concession, turning their backs on the national interest and the sovereignty of the Republic\" (folio 342).\n\n\"DIPUTADO FERRETO SEGURA: How did they manage to violate the laws? They simply limited themselves to not declaring as of touristic interest the zones they wanted to sell and lease to large foreign and national interests.\n\nSince Law No. 4558 obligated them to make a declaration of zones of touristic interest, it declared this, only small zones, and left the most important ones outside that jurisdiction. Which it handed over, violating the spirit of said law.\" (folio 441).\n\nGiven these factual circumstances, and with support in the norms set forth, it is reasonable and pertinent to require the submission of regulatory plans even in areas declared of non-touristic suitability, all with the ultimate purpose of fulfilling the legal obligation to protect the maritime-terrestrial zone and its natural resources, set forth in Artículo 1 of Law No. 6043.\n\nIt is appropriate to note that in the preparation of regulatory plans, both for touristic and non-touristic areas, the different order of priorities listed in Artículo 57 of the Regulation to Law No. 6043 for one case or the other must be taken into account. Otherwise, it would be contradictory, for example, for the predominating use in a regulatory plan for a non-touristic area to be touristic. The regulatory plans must be consistent with the declaration of the respective sector.\n\nOn the other hand, and although it is not contained in Law No. 6043 and its Regulation, we mention here Article 28 of the Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 of October 4, 1995, equally applicable:\n\n\"Artículo 28.- Policies of territorial ordering\n\nIt is the function of the State, the municipalities, and other public entities to define and execute national policies of territorial ordering (ordenamiento territorial), aimed at regulating and promoting human settlements and the economic and social activities of the population, as well as physical-spatial development, in order to achieve harmony between the greater well-being of the population, the use of natural resources, and the conservation of the environment.\"\n\nTo efficiently fulfill this function, also required in the maritime-terrestrial zone, the agencies involved, at the moment of planning the territories, must consider the following purposes (Artículo 29 ibíd):\n\n\"a) To optimally locate, within the national territory, productive activities, human settlements, public use and recreational zones, communication and transportation networks, wilderness areas, and other infrastructure works, such as energy units and irrigation and drainage districts.\nb) To serve as a guide for the sustainable use of the elements of the environment.\nc) To balance the sustainable development of the different zones of the country.\nd) To promote the active participation of the inhabitants and organized society in the preparation and application of territorial ordering plans and city regulatory plans, to achieve the sustainable use of natural resources.\"\n\nIn the same way, and as a parallel piece of information, it is not unusual to observe how the legislator on other occasions, also for purely agricultural and livestock zones, has taken into account the variable of planning; for example, in the agricultural colony projects of the Instituto de Desarrollo Agrario, the allocation of land for determined uses is mandatory:\n\n\"Artículo 87.- In every colonization project, the areas required for the establishment and development of the towns, public services, and other needs of the colony shall be reserved, as well as for the defense of soils, waters, the forest, and other natural resources, and as prescribed by both laws and regulations, and the special provisions of the Institute. (Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 of October 14, 1961).\n\nFinally, and based on the analogous application of Article 38 of Law No. 6043, we must indicate that the approval of regulatory plans in non-touristic areas also corresponds, for reasons of specialty in its competence, to the Instituto Costarricense de Turismo and the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, without prejudice to the collaboration provided by the Instituto de Desarrollo Agrario, which is ultimately the one that grants the approval of concessions in those areas. The competence and duties stipulated for the Municipalities in Article 17 of the Ley de Planificación Urbana, No. 4240 of November 15, 1968, are, of course, reserved.\n\nFurthermore, Artículo 31 ibíd, concerning plans for urban or touristic developments in the entire maritime-terrestrial zone, which as already explained is the delimiting criterion for planning purposes, also refers to those Institutions:\n\n\"Artículo 31.- All plans for urban or touristic developments that affect the maritime-terrestrial zone must be approved by the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo, as well as by the other official agencies that have the competence to intervene for that purpose, in accordance with the law. (...)\"\n\nIn particular, it should be remembered that Article 26 of Law No. 6043 grants the Instituto Costarricense de Turismo the authority to prepare the general land-use plan for the maritime-terrestrial zone, which would include both touristic and non-touristic areas. As a logical consequence, its participation is mandatory if the planning is only sectorial within the latter.\n\nI do not omit to recall the legal possibility (Article 38 of Law No. 6043) that Municipalities have to request the Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo or the Instituto Costarricense de Turismo to prepare regulatory plans. This takes into account that one of the main purposes of Law No. 6043 is to incentivize the planning of the maritime-terrestrial zone, and that, on the other hand, private investment for the creation of those plans is not very feasible in non-touristic sectors.\n\nSincerely yours,\n\nLic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes\nADJUNCT PROCURATOR\nVBC/\n\nc.c. Licda. Ana Catalina Brenes Loaiza\nHead of the Department of Concessions\nInstituto Costarricense de Turismo\n\nLic. Julio Sánchez Carvajal\nHead of the Department of Agrarian Ordering\nInstituto de Desarrollo Agrario\n\nLic. Miguel Tapia Zumbado\nHead of the Department of Municipal Development\nInstituto de Fomento y Asesoría Municipal\n\nLicda. Lidia González Mora\nHead of the Legal Department\nInstituto Nacional de Vivienda y Urbanismo\n\nMunicipalities of the country with administration of the maritime-terrestrial zone\n\nMr. Gad Amit K."
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