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  "id": "pgr-8837",
  "citation": "C-228-2000",
  "section": "pgr_opinions",
  "doc_type": "dictamen",
  "title_es": "Construcción de faja transportadora en zona marítimo terrestre requiere concesión legislativa",
  "title_en": "Construction of a conveyor belt in the maritime-terrestrial zone requires legislative concession",
  "summary_es": "La Procuraduría General de la República analiza si el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT) puede autorizar la construcción y operación de una faja transportadora en el litoral Pacífico por parte de una empresa privada, con fundamento en el artículo 10 de la Ley N.° 5420 de 1973. Determina que dicha obra, al fijarse permanentemente en un bien de dominio público (zona marítimo terrestre y posiblemente zonas cubiertas permanentemente por el mar), constituye un uso privativo que solo puede otorgarse mediante concesión, según el artículo 5 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (N.° 6043). Concluye que el artículo 10 de la Ley N.° 5420 no cumple con los elementos estructurales de una concesión de uso (objeto, extensión, plazo, condiciones de explotación, etc.), ni fue concebido como tal, limitándose a aprobar un contrato de incentivos fiscales para la industria cementera. Además, los derechos derivados de ese contrato se extinguieron al vencer el plazo de vigencia del régimen de incentivos (31 de diciembre de 1984), por lo que la norma carece de eficacia para autorizar la obra pretendida. En consecuencia, la empresa interesada debe tramitar una concesión de uso ante la Asamblea Legislativa, cumpliendo con todos los requisitos ambientales, técnicos y legales vigentes.",
  "summary_en": "The Attorney General's Office analyzes whether the Ministry of Public Works and Transport (MOPT) can authorize the construction and operation of a conveyor belt on the Pacific coast by a private company, based on Article 10 of Law No. 5420 of 1973. It determines that such a work, being permanently fixed on public domain land (maritime-terrestrial zone and possibly areas permanently covered by the sea), constitutes a private use that can only be granted through a concession, as required by Article 5 of the Maritime-Terrestrial Zone Law (No. 6043). It concludes that Article 10 of Law No. 5420 does not meet the structural elements of a use concession (object, extension, term, operating conditions, etc.), nor was it conceived as such; it merely approved a tax incentive contract for the cement industry. Furthermore, the rights derived from that contract were extinguished when the incentive regime expired (December 31, 1984), rendering the provision ineffective to authorize the proposed work. Consequently, the interested company must apply for a use concession before the Legislative Assembly, complying with all applicable environmental, technical, and legal requirements.",
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  "date": "22/09/2000",
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    "concesión de uso",
    "Artículo 5 Ley 6043",
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    "Ley 6043",
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    "Ley 5420",
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  "keywords_en": [
    "maritime-terrestrial zone",
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    "public domain",
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    "coastal construction",
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  "excerpt_es": "Se trata, así, de una construcción permanente dentro de un bien demanial. Más concretamente, una construcción que se fija de modo permanente en un bien, en este caso, en parte del litoral Pacífico. No se discute que el bien sobre el cual se fijará la faja tiene carácter de bien demanial y que, por consiguiente, está sujeto a un régimen jurídico particular. [...] la concesión de uso es el medio con que debe contarse para la construcción de edificaciones permanentes en la zona marítimo terrestre. [...] el artículo 10 de comentario no contiene indicación de los elementos [...] estructurales de la concesión. No es posible precisar, a partir de la literalidad de ese artículo, cuál es la porción del litoral que va a ser utilizada en la construcción de la faja. [...] El vencimiento del contrato industrial marca irremediablemente la extinción de los derechos en él comprendido, incluyendo el de realizar las construcciones que se autorizan en la 'zona marítimo terrestre'",
  "excerpt_en": "It is, therefore, a permanent construction on public domain land. More specifically, a construction permanently fixed to a property, in this case, part of the Pacific coast. It is undisputed that the property on which the conveyor belt will be fixed has the character of public domain land and, consequently, is subject to a particular legal regime. [...] a use concession is the means required for the construction of permanent buildings in the maritime-terrestrial zone. [...] the article in question does not contain any indication of the structural elements of a concession. Based on the literal text of that article, it is not possible to specify which portion of the coast will be used for the construction of the conveyor belt. [...] The expiration of the industrial contract inevitably marks the extinction of the rights contained therein, including the right to carry out the constructions authorized in the 'maritime-terrestrial zone'",
  "outcome": {
    "label_en": "Interpretive opinion",
    "label_es": "Dictamen interpretativo",
    "summary_en": "The Attorney General concludes that Article 10 of Law No. 5420 does not constitute a valid use concession to build and operate a conveyor belt in the maritime-terrestrial zone, as it lacks the structural elements of such a figure and its effects were extinguished when the underlying tax incentive contract expired. An express legislative concession is required under Article 5 of Law No. 6043.",
    "summary_es": "La Procuraduría concluye que el artículo 10 de la Ley N.° 5420 no constituye una concesión de uso válida para construir y operar una faja transportadora en la zona marítimo terrestre, por carecer de los elementos estructurales de dicha figura y por haber extinguido sus efectos al vencer el contrato de incentivos fiscales que le dio origen. Se requiere una concesión legislativa expresa conforme al artículo 5 de la Ley N.° 6043."
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  "pull_quotes": [
    {
      "context": "Sección A.1, párrafo sobre bien demanial",
      "quote_en": "It is undisputed that the property on which the conveyor belt will be fixed has the character of public domain land and, consequently, is subject to a particular legal regime.",
      "quote_es": "No se discute que el bien sobre el cual se fijará la faja tiene carácter de bien demanial y que, por consiguiente, está sujeto a un régimen jurídico particular."
    },
    {
      "context": "Sección A.1, referencia al dictamen N. 053-99",
      "quote_en": "a use concession is the means required for the construction of permanent buildings in the maritime-terrestrial zone.",
      "quote_es": "la concesión de uso es el medio con que debe contarse para la construcción de edificaciones permanentes en la zona marítimo terrestre."
    },
    {
      "context": "Sección B.1, análisis de los elementos de la concesión",
      "quote_en": "The article in question does not contain any indication of the elements identified in the preceding paragraph as structural components of a concession.",
      "quote_es": "El artículo 10 de comentario no contiene indicación de los elementos señalados en el parágrafo anterior como estructurales de la concesión."
    },
    {
      "context": "Conclusión, punto 3",
      "quote_en": "The expiration of the industrial contract inevitably marks the extinction of the rights contained therein, including the right to carry out the constructions authorized in the 'maritime-terrestrial zone' and, in general, on the coast.",
      "quote_es": "El vencimiento del contrato industrial marca irremediablemente la extinción de los derechos en él comprendido, incluyendo el de realizar las construcciones que se autorizan en la 'zona marítimo terrestre' y, en general, en el litoral."
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  "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=8837&strTipM=T",
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  "body_es_text": "Dictamen : 228 del 22/09/2000   \n\n\n\nC-228-2000\n\n\n\n\nSan José, 22 de setiembre de 2000\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nIngeniero\n\n\n\n\nRodolfo Méndez Mata\n\n\n\n\nMinistro de Obras Públicas y Transportes\n\n\n\n\nS. D.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor Ministro: \n\n\n\n Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N.\n2000-5037 de 3 de agosto último, recibido en este Organo el 23 del mismo mes, mediante el cual\nplantea a la Procuraduría la situación respecto de la construcción y puesta en operación de fajas\ntransportadoras en el Pacífico. Señala Ud. que la Dirección Jurídica ha concluido que el Ministerio\nrequiere una ley que lo autorice a acordar dicha construcción y ante ello, ahora han recibido una\nsolicitud en la que el interesado señala la existencia de una ley no derogada que autoriza esa obra.\nPor lo que solicita se determine si es procedente legalmente autorizar la construcción y operación\nde esa faja, con fundamento en el artículo 10 de la Ley N. 5420 de 30 de noviembre de 1973 cuando la\nempresa cumpla con los requisitos de tipo ambiental, legal y técnico.\n\n\n\n Adjunta Ud. el dictamen N. 98-3240 de 11 de noviembre de 1998 de la Dirección Jurídica de ese\nMinisterio. En dicho oficio, la Asesoría se refiere a la posibilidad de construcción y operación de\nun puerto o muelle privado, expresando que dicha posibilidad existe en cuanto se den las condiciones\nde control, regulación y supervisión para puertos o muelles. Agrega que la obra debe ser autorizada\ny en el período de ejecución, debe estar sujeta a las regulaciones y controles del Estado. En cuanto\nal medio de autorización, puesto que hay afectación de zonas inalienables del territorio se\nrequeriría concesión. Dicho procedimiento podría realizarse bajo lo dispuesto en la Ley de Concesión\nde Obra Pública, aun cuando lo planeado es una obra privada aunque de interés público. Podría\npensarse, añade, también en que la persona interesada desarrolle su proyecto obteniendo las\nconcesiones particulares que sean requeridas (zona marítimo terrestre, autorización de la Asamblea\nLegislativa si abarca la plataforma continental).\n\n\n\n Asimismo, remite el oficio N. 2000-2127 de 20 de junio del presente año, en que la Asesoría\nJurídica analiza la solicitud planteada con base en la Ley N. 5420. Expresa la Asesoría que con\ndicho Decreto Legislativo existe suficiente base legal para acceder a la construcción que se\npretende. Agrega que, para efectos de desarrollar su proyecto, el interesado debe contar con todos\nlos estudios técnicos pertinentes y correspondientes a la obra que se pretende, incluyendo los\npermisos que para la materia exige la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre.\n\n\n\n Dos aspectos fundamentales en relación con lo consultado son: la necesidad de una autorización\nlegislativa para la construcción de la faja transportadora, por una parte, y si el artículo 10 de la\nLey N. 5420 de 30 de noviembre de 1973 constituye la norma legal autorizativa que se requiere, por\notra parte.\n\n\n\n\nA-.       NECESIDAD DE UNA AUTORIZACION LEGISLATIVA\n\n\n\n La consulta se plantea respecto de la construcción de una faja transportadora en el litoral\nPacífico por parte de una persona jurídica privada y con el objeto de satisfacer necesidades\nprivadas de índole comercial. Es una faja transportadora para determinados productos. El Ministerio\nparte de que esa faja puede ser construida y operada por un particular pero que se requiere\nautorización legislativa.\n\n\n\n\n1-.       Una construcción en un bien demanial\n\n\n\n La particularidad de la construcción que se pretende radica en que estaría en la costa y abarcaría\npartes de la zona marítima terrestre. Con el término \"faja transportadora\" se hace referencia a:\n\n\n\n \" ... un dispositivo que se caracteriza por que las ruedas o rodillos están unidos al camino en\nlugar de al vehículo. La cinta apoyada en los rodillos permite el transporte del material en forma\ncontinua en lugar de en forma de grandes unidades aisladas ...\". HENNES, (Robert) & EKSE, (Martin):\nFundamentals of transportation engineering. McGraw Hill, New York. Versión española por Manuel\nVelásquez. Fundamentos de Ingeniería del Transporte. Editorial REVERTE, S.A. 1963. p.521.\n\n\n\n Se trata, así, de una construcción permanente dentro de un bien demanial. Más concretamente, una\nconstrucción que se fija de modo permanente en un bien, en este caso, en parte del litoral Pacífico.\n\n\n\n No se discute que el bien sobre el cual se fijará la faja tiene carácter de bien demanial y que,\npor consiguiente, está sujeto a un régimen jurídico particular. La utilización de los litorales está\nprotegida por las condiciones especiales que se aplican a los bienes demaniales. Ese carácter ha\nsido reconocido no sólo por la ley, sino también por la jurisprudencia constitucional:\n\n\n\n \"Sobre este particular, por resolución número 447-91 de las quince horas treinta minutos del\nveintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, ya esta Sala ha acogido esta tesis, sin\nembargo referido a la zona marítimo terrestre, pero que se hace extensivo en lo que interesa al mar\nterritorial, considerando que en efecto se trata de un bien de dominio público, en los términos del\narticulo 261 del Código Civil (Sala Constitucional, resolución número 5399-93 de 16: 39 hrs. del 26\nde octubre de 1993).\"\n\n\n\n Los bienes demaniales están destinados al cumplimiento de los fines de interés público. De ahí que\nel Derecho establezca normas particulares de adquisición, uso y disfrute y, en su caso, enajenación\nde estos bienes. La especialidad del régimen se expresa, entre otros aspectos, en los mecanismos de\nexplotación por parte de los particulares. En efecto, los bienes demaniales sólo pueden ser ocupados\no explotados por los particulares mediante permiso o concesión de uso, según resulte procedente. En\ndiversos pronunciamientos la Procuraduría ha señalado que cuando el bien demanial se pretende\nutilizar para realizar construcciones permanentes, se debe recurrir a la concesión de uso. Ergo, la\nconcesión de uso es el medio con que debe contarse para la construcción de edificaciones permanentes\nen la zona marítimo terrestre. Señaló la Procuraduría en el dictamen N. 053-99 de 16 de marzo de\n1999, a que hace referencia su oficio:\n\n\n\n \"La concesión de uso, por su lado, es la idónea para acceder a la realización de obras permanentes\no de significativa envergadura sobre bienes de dominio público, que en el caso del mar, el\nlegislador ha querido darle una tutela reforzada, remitiendo a la Asamblea Legislativa para el\nrespectivo otorgamiento de la concesión.\n\n\n\n Así lo constatamos en el artículo 5° de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de\nmarzo de 1977:\n\n\n\n \"Artículo 5°.- Salvo disposición legal en contrario, solamente la Asamblea Legislativa podrá\nconceder permisos u otorgar concesiones en las zonas cubiertas permanentemente por el mar,\nadyacentes a los litorales. Se exceptúan aquellas instalaciones de protección y salvamento,\nautorizadas por la respectiva municipalidad, que se hagan para resguardo de las personas y la\nseguridad en la navegación.\"\n\n\n\n Aplicando el artículo antes transcrito a la construcción que se pretende, habría que concluir que\nsi la faja transportadora requiere utilizar las zonas cubiertas permanentemente por el mar, esa\nconstrucción debe necesariamente ser autorizada por la Asamblea Legislativa.\n\n\n\n Es de advertir, sin embargo, que no se trata sólo de que la Asamblea autorice la construcción. Por\nel contrario, el artículo transcrito es claro en que el uso de la zona cubierta por el mar debe ser\nfacultado, en este caso, mediante concesión de uso. Ergo, el acto que se pide de la Asamblea\nLegislativa es la aprobación de una concesión de uso.\n\n\n\n\n2-.       Respecto de la concesión de uso\n\n\n\n Para efectos de determinar si el artículo 10 de la Ley N. 5420 de 30 de noviembre de 1973 puede\nconsiderarse como el acto legislativo demandado por el artículo 5 de la Ley de la Zona Marítimo\nTerrestre, corresponde referirse al concepto mismo de concesión de uso y, por ende, a los elementos\nque deben ser reunidos para considerar que se está en presencia de esta figura.\n\n\n\n La concesión es un medio por el cual se permite a un particular el uso privativo de un bien de\ndominio público; es decir, el derecho de ocupar parte de ese dominio con sujeción a las reglas que\nrigen el demanio público y, por ende, el Derecho Administrativo. Un derecho de ocupación privativa\nen cuanto excluye la utilización por los demás y cuyo origen es la concesión otorgada a favor del\nconcesionario. Por ese se ha dicho que consiste en la \"atribución de un poder jurídico especial\nsobre la respectiva dependencia pública (M, Marienhoff, Tratado del Dominio Público, TEA, Buenos\nAires, 1960, p. 342). En el mismo sentido se ha dicho que:\n\n\n\n \"…es un título jurídico mediante el que la Administración otorga a un particular un derecho real,\nconsistente en usar y aprovechar, de forma excluyente, bienes de dominio público en beneficio de la\nactividad del particular y de la colectividad\". M, LAFUENTE BENACHES: La concesión de dominio\npúblico, Editorial Montecorvo S. A., Madrid, 1988, p. 29.\n\n\n\n Se ha discutido la naturaleza de ese derecho de ocupación. Al respecto, una parte importante de la\ndoctrina, particularmente española, considera que ese derecho del concesionario configura un\nverdadero derecho real administrativo, como tal oponible a terceros y a la propia Administración\nbajo ciertos supuestos. Como contrapartida, la concesión de dominio público hace surgir obligaciones\nen el concesionario, entre ellas la obligación de mantener en buen estado la porción de dominio\npúblico que utiliza y ponerlo a disposición de la Administración al caducar o extinguirse la\nconcesión.\n\n\n\n Como acto creador de derechos, la existencia de la concesión de uso debe resultar de una voluntad\ndel Estado, expresa y clara, lo que significa que no puede derivarse por interpretación. Ello en\ncuanto la concesión implica un derecho de uso especial de una porción de dominio público y,\neventualmente excluyente.\n\n\n\n Va de suyo que no puede hablarse de concesión de uso si no se define el objeto y la extensión de\ndominio público que será ocupada por el particular, así como de las obras e instalaciones por\nrealizar; el plazo de utilización, régimen de explotación, por ende, los derechos que ejercerá la\nempresa; la relación con el resto de posibles usuarios del bien demanial; por ende, si se excluye el\nuso común u otros usos privativos en parte de la extensión; el canon por la utilización del dominio\npúblico, las condiciones para no perjudicar el medio, así como las posibles sanciones por\nincumplimiento y la caducidad por no iniciación de la obra o de su explotación en el plazo previsto.\nY es que si el otorgamiento de una concesión por parte de la Municipalidad en la zona pública\nrestringida está condicionado por el cumplimiento de requisitos, no se ve cómo podría considerarse\nque no lo deba estar dicha utilización cuando supone, además, utilización de zonas cubiertas\npermanentemente por el agua.\n\n\n\n\nB-.       LA FAJA TRANSPORTADORA NO CUENTA CON AUTORIZACION LEGISLATIVA\n\n\n\n Se pretende del MOPT que permita la construcción de la faja transportadora con fundamento en la Ley\nN. 5420 de cita. Dos aspectos deben ser analizados en relación con esa norma: su alcance y\ncontenido, por una parte y su vigencia y eficacia, por otra parte.\n\n\n\n\n1-.       Un acto de aprobación de un contrato\n\n\n\n En relación con la Ley N. 5420 el primer aspecto que debe tenerse claro es que es una aprobación\nlegislativa de un contrato de incentivos fiscales. A través de ella, la Asamblea Legislativa aprueba\nel Decreto Ejecutivo N. 3026-MEIC de 8 de junio de 1973, por el cual se otorgan beneficios fiscales,\nderivados del Convenio Centroamericano de Incentivos al Desarrollo Industrial, a la firma \"Cementos\ndel Pacífico S. A.\". En ese sentido, podría decirse que la ley lo que hace es aprobar el\notorgamiento de exoneraciones a favor de la citada empresa. Establecidos los incentivos por norma\nsuperior a la ley, correspondería al Poder Ejecutivo determinar si podían ser otorgados a una\nempresa privada. Ese acto de otorgamiento no requiere normalmente aprobación legislativa. No\nobstante, en tratándose de la industria de cemento, rige lo dispuesto por la Ley N. 2465 de 10\nnoviembre de 1959. Las industrias nuevas en ese ramo debían suscribir un contrato con el Poder\nEjecutivo y ese contrato tenía que ser aprobado por la Asamblea Legislativa. Dispone el artículo 2°\nde esa Ley:\n\n\n\n \"Cualquier interesado en el establecimiento de una fábrica productora de cemento deberá celebrar\npara ese efecto un contrato administrativo con el Poder Ejecutivo, por medio del Ministerio de\nAgricultura e Industrias. Para tal fin, el interesado presentará el plan técnico y financiero con\nque operará, y demás atestados necesarios que den clara idea de la magnitud del negocio.\n\n\n\n Una vez suscrito el contrato, el Ministerio lo someterá necesariamente a la Asamblea Legislativa\npara su aprobación o improbación. Sin la sanción legislativa el contrato no tendrá validez legal\".\n\n\n\n La intervención de la Asamblea Legislativa tiene el efecto de aprobar el referido contrato y el\notorgamiento de los incentivos fiscales. El artículo 26 del Decreto disponía:\n\n\n\n \"De conformidad con las disposiciones de la Ley de Incentivos al Cemento N. 2465 de 10 de noviembre\nde 1959, reformada por la Ley N. 2890 de 16 de noviembre de 1961, este decreto para su validez\nrequiere la sanción de la Asamblea Legislativa; su plazo de vigencia rige a partir de la fecha en\nque, una vez aprobado por la Asamblea Legislativa, aparezca publicado en el Diario Oficial \"La\nGaceta\".\n\n\n\n\nLa duda se presenta, sin embargo, por lo dispuesto en el artículo 10 del Decreto, a cuyo tenor:\n\n\n\n \"Artículo 10.- La Empresa convendrá con el Ministerio de Obras Públicas y Transportes la\nplanificación, diseño, construcción y administración, con la autorización de éste, para las\ninstalaciones y obras complementarias en donde se ubique, aun en terrenos de zona marítima, para\nhabilitarlas y destinarlas a la exportación de clinker y una tubería de carga automática del\ncemento, así como de otra tubería, para descarga -desde los barcos- del combustible para llenar los\ntanques de almacenamiento de gran tamaño que la Empresa construirá para sus necesidades. Las obras\npropiamente marinas serán traspasadas de inmediato al Estado después de haberse concluido,\nconservando la compañía el derecho al uso gratuito de las mismas durante la vigencia del contrato.\n\n\n\n Se prevé que el MOPT podrá autorizar la construcción de instalaciones y obras complementarias para\nla fábrica. Más aún, que esas construcciones podrán ser realizadas en la zona marítima terrestre. Y\nque en tanto se trate de obras \"marinas\", la propiedad pertenecería al Estado a partir de su\nconclusión, correspondiendo a la empresa el derecho de uso gratuito durante la vigencia del\ncontrato. Ergo, las construcciones debían ser realizadas durante la vigencia del contrato, para\nefectos de que fuesen disfrutadas por la empresa. Notamos que dicho artículo no habla de una faja\ntransportadora. En efecto, es el numeral 11 el que se refiere expresamente al disfrute de\nservidumbres para construir los caminos, fajas transportadoras y otras edificaciones.\n\n\n\n Conforme el contrato, se pretende no sólo el uso del bien demanial, sino, lo que es fundamental,\nusarlo para realizar instalaciones que permitan el transporte de los productos fabricados por la\nempresa privada. Esta construiría a su cuenta y riesgo la faja transportadora y la explotaría\ngratuitamente por el término del contrato. Como la faja será propiedad del Estado, diríamos que es\nun contrato bajo la modalidad construye, opera y traspasa. No queda claro si la faja será utilizada\nexclusivamente por la empresa o si, por el contrario, permitirá la carga y descarga de otras\nmercancías. Cabría, bajo ese último supuesto, cuestionarse si no se está ante un servicio público.\nCaso en el cual habría que definir las condiciones bajo las cuales se prestará frente a terceros y\nquién lo prestará.\n\n\n\n Ciertamente, en el momento en que se aprueba el citado contrato, el ordenamiento no contemplaba una\ndisposición como la que establece el artículo 5° de la Ley sobre Zona Marítimo Terrestre. De ese\nhecho podría argüirse que el contenido del artículo 10 antes transcrito era suficiente para efectos\nde la ocupación privativa de la zona marítima terrestre como bien demanial. El problema es que se\nplanea iniciar la construcción estando vigente el artículo 5° de la Ley N. 6043, que dispone como\nrequisito indispensable par tal utilización, la concesión legislativa. ¿Puede considerarse que se\nestá en presencia de una concesión de uso de la zona marítima terrestre, aprobada por la Asamblea\nLegislativa? La respuesta es negativa por las siguientes razones:\n\n\n\n El artículo 10 de comentario no contiene indicación de los elementos señalados en el parágrafo\nanterior como estructurales de la concesión. No es posible precisar, a partir de la literalidad de\nese artículo, cuál es la porción del litoral que va a ser utilizada en la construcción de la faja.\nPor ende, de cuál dominio público se hará uso privativo. No es suficiente que se autorice a\nconstruir, es necesario que se precise adónde se construirá, cómo se explotará ese bien de manera\nque no se altere sustancialmente el ambiente, cuáles son las condiciones que regirán la utilización\nde esa porción, etc. Como tampoco se precisan los derechos y obligaciones de la Administración,\ncabría afirmar que en dicho artículo no se determina el contenido de la concesión. El artículo 5° de\nla Ley sobre Zona Marítimo Terrestre determina la necesidad de que exista una concesión de uso y que\nésta sea aprobada por la Asamblea Legislativa. En el presente caso, no se determinan cuáles son los\nelementos configuradores de la concesión de uso. Notamos que tampoco existe una determinación de los\nelementos, condiciones y requisitos para que proceda una concesión. Es decir, no existe aprobación\ndel régimen legal para el otorgamiento de las concesiones de uso, por parte de la Administración.\nPor ende, no se puede establecer qué condiciones debe cumplir la empresa en la instalación de la\nfaja transportadora en la zona marítima terrestre, cómo ésta va a ser explotada. En realidad, no hay\nconcesión de uso y por ello no se cumple con el artículo 5° de la Ley de Zona Marítima.\n\n\n\n\n2-.       Vigencia y eficacia del artículo 10\n\n\n\n No obstante que la Procuraduría considera que el artículo 10 de mérito no puede considerarse como\nuna norma aprobatoria de una concesión, entra a analizar el problema de la vigencia y eficacia del\ncitado artículo. Ello por cuanto alguien podría pretender que como el artículo 10 es anterior al\nartículo 5° no se plantea ningún problema si el Ministerio procede a autorizar la construcción de la\nfaja transportadora en la zona marítima terrestre.\n\n\n\n La afirmación de la vigencia del artículo 10 radica en que la Ley N. 5420 no ha sido derogada ni\nmodificada por otras posteriores. En realidad, esa posibilidad de modificación o derogación expresa\nes remota, por el contenido mismo de la Ley. Puesto que se trata de una norma aprobatoria de un\nDecreto, para que una modificación de la ley se produjera, se requeriría a su vez una modificación\ndel Decreto y, por ende, de los incentivos que se otorgaron a la empresa. Pero más allá de esa\ncircunstancia, cabe recordar que no por el hecho de que una norma esté vigente, puede producir\nefectos. La Ley está vigente en cuanto pertenezca al ordenamiento, pero puede suceder que carezca de\nidoneidad para cumplir su función reguladora, es decir, para producir efectos jurídicos. Para que\nuna ley sea eficaz se requiere que esté vigente o que haya estado vigente. Y una ley vigente tiene\nvocación de eficacia. Pero es lo cierto que la vigencia no determina en todos los casos que la ley\npueda producir efectos y regular situaciones nacidas durante esa vigencia, aun cuando ello sea lo\nnormal. De allí que existan disposiciones vigentes que no son eficaces. Ello por cuanto no tienen\nfuerza jurídica para regular los supuestos de hecho a que se refieren. Por el contrario, leyes\nderogadas -y como tales no vigentes- mantienen una eficacia excepcional respecto de las situaciones\npendientes. De modo que el ámbito temporal de la vigencia y el de la eficacia no siempre coinciden.\n\n\n\n Por otra parte, la eficacia de la norma puede ser limitada temporal o espacialmente. Interesa aquí\nla eficacia temporal. Circunstancias especiales pueden ampliar o restringir la eficacia de una norma\ncon respecto al tiempo. Entre esas circunstancias está la naturaleza misma de la disposición y su\nfinalidad.\n\n\n\n Conforme el concepto de vigencia que aquí se retiene, habría que concluir que la Ley N. 5420 está\nvigente. No obstante, el punto es si por estar vigente es susceptible de producir indefinidamente\nefectos hacia el futuro. Es decir, que al mantener su idoneidad reguladora, pueda ser aplicada a\nsupuestos de hecho que se producirán mucho después de su promulgación.\n\n\n\n La ley aprobó un decreto que acordaba beneficios fiscales. Estos beneficios tienen un plazo\ndeterminado por el propio Convenio de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial. Los beneficios,\npor principio, no son indefinidos. Deben ser disfrutados en el plazo correspondiente. De la lectura\ndel decreto no se determina cuándo debían vencer los beneficios. Se observa, sin embargo, que el\nplazo máximo de disfrute de incentivos es de diez años según se deriva de la relación entre los\nartículos 1, inciso d) del Decreto y el 9 del Convenio de Incentivos. Pero, además, debe tomarse en\ncuenta que el aspecto de los beneficios fiscales y, por ende, de los distintos actos por medio de\nlos cuales se acordaron esos beneficios recibió una regulación a nivel centroamericano. El disfrute\nde los beneficios fue prorrogado por los distintos Protocolos al Convenio. De esa forma, el goce de\nlos beneficios debía vencer el 31 de diciembre de 1977 (Ley N. 5788 de 14 de agosto de 1975). No\nobstante, el IV Protocolo al Convenio estableció en su artículo 3° que se extendía tal disfrute\nhasta el 31 de diciembre de 1984, de manera tal que a esa fecha debían vencer todos los citados\nbeneficios. Esta fecha debe tenerse como el límite del ejercicio de los referidos derechos y, en\ngeneral, del régimen de incentivos.\n\n\n\n Lo anterior es importante porque las construcciones que el decreto prevé tienen como objeto\npermitir el desarrollo de la industria y, para ello, se prevé que se realizarán durante el período\nde ejecución del convenio. Obsérvese que la posibilidad de utilización gratuita estaba referida al\nplazo de vigencia del contrato. Lo que nos indica, en forma clara, que no se autorizaron ni\nprevieron construcciones para ser realizadas con posterioridad a la vigencia del contrato. En todo\ncaso, debería ser un principio aceptado pacíficamente que una vez vencido el contrato, pierden\neficacia todas y cada una de sus cláusulas, salvo que se disponga lo contrario. Por consiguiente, la\nrelativa a la autorización para construir en zona marítimo terrestre.\n\n\n\n Dicha conclusión debe mantenerse incluso si se parte del Decreto como acto administrativo. Como\nacto podría generar derechos, ser un acto creador de derechos. El Decreto, en ese sentido, podía\ncrear en cabeza de la empresa el derecho de construir la faja. Pero no por ello podría considerarse\nque la empresa era libre para determinar cuándo construía la faja y, por ende, pretender ejercer ese\nderecho veinte años después. El derecho está determinado por el plazo del contrato, por una parte. Y\naún cuando no hubiere posibilidad de establecer un ligamen entre construcciones y contrato, la\nProcuraduría es del criterio que los derechos deben ser ejercitados en un plazo razonable y que si\nese plazo no se estableció, debe entenderse que el derecho caduca en el término de cuatro años, tal\ncomo se ha indicado en otros dictámenes (dictamen N. 233-98 de 6 de noviembre de 1998 en relación\ncon el 135-95 de 14 de junio de 1995), todo con el objeto de impedir mantener situaciones\nindefinidas y en aras del principio de certeza. Plazo que también habría que considerar vencido en\nesta oportunidad.\n\n\n\n En todo caso, debe también resultar claro que aún en el supuesto que el derecho subsistiera, la\nempresa tendría que someterse a las condiciones que hubieran sido establecidas para que procediera\nla ocupación en la zona marítimo terrestre. Ello en virtud de la fuerza normativa de esa ley y del\nhecho mismo de que nadie puede pretender la inmodificabilidad del ordenamiento jurídico, máxime\ncuando están de por medio bienes demaniales. Y es lo cierto que al momento de iniciar la\nconstrucción, tendrá que cumplir con lo dispuesto en la Ley de la Zona Marítima Terrestre y, por\nello, con el artículo 5 de mérito, además de los requisitos técnicos que fueren procedentes y\ntendentes a establecer la procedencia del proyecto.\n\n\n\n\nCONCLUSIÓN:\n\n\n\n\nPor lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:\n\n\n\n 1-.       La intervención de la Asamblea Legislativa, tal como se indicó en el dictamen N. 053-99\nde 16 de marzo de 1999, resulta necesaria en el tanto en que la concesión comprenda zonas cubiertas\npermanente por el mar, adyacentes a los litorales.\n\n\n\n 2-.       La Ley N. 5420 de 30 de noviembre de 1973 constituye la norma aprobatoria del\notorgamiento, por Decreto Ejecutivo N. 3026 de 8 de junio de 1972, del régimen de incentivos\nprevisto en el Convenio Centroamericano de Incentivos Fiscales al Desarrollo Industrial y del\ncontrato suscrito con la industria de cemento.\n\n\n\n 3-.       El vencimiento del contrato industrial marca irremediablemente la extinción de los\nderechos en él comprendido, incluyendo el de realizar las construcciones que se autorizan en la\n\"zona marítimo terrestre\" y, en general, en el litoral.\n\n\n\n 4-.       Ello por cuanto el establecimiento de plazos de vencimiento opera como una conditio iuris\ndel disfrute de beneficios y, por ende, de los derechos reconocidos en el contrato. Máxime si el\notorgamiento del derecho dependía del contrato, como sucede con la construcción de obras para ser\nusufructuadas durante ese contrato.\n\n\n\n En consecuencia, el articulo 10 del Decreto Ejecutivo N. Aprobado por la Ley N. 5420 de cita no\nconstituye el acto aprobatorio de la concesión que requiere el artículo 5 de la Ley de la Zona\nMarítimo Terrestre, N. 6043 verificar de 2 de marzo de 1977.\n\n\n\n\nDel señor Ministro, muy atentamente:\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves\n\n\n\n\nProcuradora Asesora",
  "body_en_text": "Legal Opinion: 228 of 22/09/2000  \n\n\n\nC-228-2000\n\n\n\n\nSan José, September 22, 2000\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEngineer\n\n\n\n\nRodolfo Méndez Mata\n\n\n\n\nMinister of Public Works and Transport\n\n\n\n\nS. D.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDear Mr. Minister: \n\n\n\n With the approval of the Attorney General of the Republic, I refer to your official memorandum N.\n2000-5037 of August 3 last, received in this Office on the 23rd of the same month, through which\nyou raise with the Attorney General's Office the situation regarding the construction and\ncommissioning of conveyor belts in the Pacific. You note that the Legal Directorate has concluded\nthat the Ministry requires a law authorizing it to approve said construction and, in light of this,\na request has now been received in which the interested party points out the existence of a non-\nderogated law that authorizes this work. Therefore, you request a determination as to whether it is\nlegally appropriate to authorize the construction and operation of this belt, based on Article 10 of\nLaw No. 5420 of November 30, 1973, when the company fulfills the environmental, legal, and technical\nrequirements.\n\n\n\n You attach Legal Opinion N. 98-3240 of November 11, 1998, from the Legal Directorate of that\nMinistry. In said memorandum, the Advisory body refers to the possibility of constructing and\noperating a private port or dock, stating that such possibility exists provided the conditions of\ncontrol, regulation, and supervision for ports or docks are met. It adds that the work must be\nauthorized and, during the execution period, must be subject to State regulations and controls.\nRegarding the means of authorization, since there is an affectation of inalienable zones of the\nterritory, a concession would be required. Said procedure could be carried out under the provisions\nof the Public Works Concession Law, even though what is planned is a private work, albeit of public\ninterest. It could also be considered, it adds, that the interested person develop their project by\nobtaining the particular concessions that are required (maritime-terrestrial zone, authorization\nfrom the Legislative Assembly if it encompasses the continental shelf).\n\n\n\n Likewise, you forward memorandum N. 2000-2127 of June 20 of this year, in which the Legal Advisory\nbody analyzes the request made based on Law No. 5420. The Advisory body states that with said\nLegislative Decree there is sufficient legal basis to proceed with the intended construction. It\nadds that, for the purposes of developing the project, the interested party must have all the\npertinent technical studies corresponding to the intended work, including the permits required for\nthe matter under the Law on the Maritime-Terrestrial Zone.\n\n\n\n Two fundamental aspects in relation to the matter consulted are: the need for legislative\nauthorization for the construction of the conveyor belt, on one hand, and whether Article 10 of\nLaw No. 5420 of November 30, 1973, constitutes the authorizing legal norm that is required, on the\nother.\n\n\n\n\nA-.       NEED FOR LEGISLATIVE AUTHORIZATION\n\n\n\n The consultation is raised regarding the construction of a conveyor belt on the Pacific coast by a\nprivate legal entity and for the purpose of satisfying private needs of a commercial nature. It is a\nconveyor belt for specific products. The Ministry starts from the premise that this belt can be\nbuilt and operated by a private individual but that legislative authorization is required.\n\n\n\n\n1-.       A construction on a demanial asset\n\n\n\n The particularity of the intended construction lies in the fact that it would be on the coast and\nwould encompass parts of the maritime-terrestrial zone. The term \"conveyor belt\" refers to:\n\n\n\n \" ... a device characterized by the wheels or rollers being attached to the road instead of the\nvehicle. The belt supported on the rollers allows the transport of material continuously instead of\nin the form of large isolated units ...\". HENNES, (Robert) & EKSE, (Martin): Fundamentals of\ntransportation engineering. McGraw Hill, New York. Spanish version by Manuel Velásquez. Fundamentos\nde Ingeniería del Transporte. Editorial REVERTE, S.A. 1963. p.521.\n\n\n\n It is, thus, a permanent construction within a demanial asset. More specifically, a construction\nthat is permanently fixed to an asset, in this case, on part of the Pacific coast.\n\n\n\n It is not disputed that the asset on which the belt will be fixed has the character of a demanial\nasset and that, consequently, it is subject to a particular legal regime. The use of the coastlines\nis protected by the special conditions applied to demanial assets. This character has been recognized\nnot only by law, but also by constitutional jurisprudence:\n\n\n\n \"On this particular matter, by resolution number 447-91 of fifteen hours thirty minutes on\nFebruary twenty-first, nineteen ninety-one, this Chamber has already accepted this thesis, however\nreferring to the maritime-terrestrial zone, but which extends, as relevant, to the territorial sea,\nconsidering that it is indeed a public domain asset, in terms of article 261 of the Civil Code\n(Constitutional Chamber, resolution number 5399-93 of 16:39 hrs. on October 26, 1993).\"\n\n\n\n Demanial assets are destined for the fulfillment of public interest purposes. Hence, the Law\nestablishes particular rules for the acquisition, use, and enjoyment, and, where applicable,\ndisposal of these assets. The special nature of the regime is expressed, among other aspects, in the\nmechanisms for exploitation by private parties. Indeed, demanial assets may only be occupied or\nexploited by private parties through a permit or concession of use, as appropriate. In various\npronouncements, the Attorney General's Office has indicated that when a demanial asset is intended\nto be used for permanent constructions, one must resort to a concession of use. Ergo, the concession\nof use is the means that must be used for the construction of permanent buildings in the\nmaritime-terrestrial zone. The Attorney General's Office stated in legal opinion N. 053-99 of March\n16, 1999, to which your memorandum refers:\n\n\n\n \"The concession of use, for its part, is the suitable means for accessing the realization of\npermanent or significant-scale works on public domain assets, which in the case of the sea, the\nlegislator has sought to give reinforced protection, referring to the Legislative Assembly for the\nrespective granting of the concession.\n\n\n\n We thus confirm this in Article 5 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone, No. 6043 of March 2,\n1977:\n\n\n\n \"Article 5.- Unless otherwise provided by law, only the Legislative Assembly may grant permits or\nconcessions in the zones permanently covered by the sea, adjacent to the coastlines. Excepted are\nthose protection and rescue installations, authorized by the respective municipality, made for the\nsafeguard of persons and safety in navigation.\"\n\n\n\n Applying the article cited above to the intended construction, one would have to conclude that if\nthe conveyor belt requires the use of zones permanently covered by the sea, that construction must\nnecessarily be authorized by the Legislative Assembly.\n\n\n\n It should be noted, however, that this is not simply a matter of the Assembly authorizing the\nconstruction. On the contrary, the cited article is clear that the use of the zone covered by the\nsea must be empowered, in this case, through a concession of use. Ergo, the act requested from the\nLegislative Assembly is the approval of a concession of use.\n\n\n\n\n2-.       Regarding the concession of use\n\n\n\n For purposes of determining whether Article 10 of Law No. 5420 of November 30, 1973, can be\nconsidered as the legislative act required by Article 5 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone,\nit is pertinent to refer to the very concept of a concession of use and, therefore, to the elements\nthat must be gathered to deem that we are in the presence of this figure.\n\n\n\n A concession is a means by which a private party is allowed the exclusive use (uso privativo) of a\npublic domain asset; that is, the right to occupy part of that domain subject to the rules governing\nthe public domain and, therefore, Administrative Law. A right of exclusive occupation in that it\nexcludes use by others and whose origin is the concession granted in favor of the concessionaire. It\nhas thus been said that it consists of the \"attribution of a special legal power over the respective\npublic dependency (M, Marienhoff, Tratado del Dominio Público, TEA, Buenos Aires, 1960, p. 342). In\nthe same sense, it has been said that:\n\n\n\n \"…it is a legal title through which the Administration grants a private party a real right,\nconsisting of using and exploiting, in an exclusive manner, public domain assets for the benefit of\nthe private party's activity and the community.\" M, LAFUENTE BENACHES: La concesión de dominio\npúblico, Editorial Montecorvo S. A., Madrid, 1988, p. 29.\n\n\n\n The nature of this right of occupation has been discussed. In this regard, an important part of the\ndoctrine, particularly Spanish, considers that this right of the concessionaire constitutes a true\nadministrative real right, as such enforceable against third parties and even against the\nAdministration itself under certain assumptions. As a counterpart, the public domain concession\ncreates obligations for the concessionaire, among them the obligation to maintain in good condition\nthe portion of the public domain being used and to make it available to the Administration upon the\nexpiration or extinguishment of the concession.\n\n\n\n As a right-creating act, the existence of the concession of use must arise from an express and\nclear intent of the State, which means it cannot be derived by interpretation. This is because the\nconcession implies a right of special use of a portion of the public domain and, potentially, an\nexclusive one.\n\n\n\n It goes without saying that one cannot speak of a concession of use if the object and the extent of\nthe public domain to be occupied by the private party are not defined, as well as the works and\ninstallations to be carried out; the term of use, the exploitation regime, and hence the rights the\ncompany will exercise; the relationship with the rest of the potential users of the demanial asset;\nhence, whether common use or other exclusive uses are excluded in part of the extent; the fee (canon)\nfor the use of the public domain; the conditions for not harming the environment; as well as the\npossible sanctions for non-compliance and the expiration due to non-initiation of the work or its\nexploitation within the stipulated period. And if the granting of a concession by the Municipality in\nthe restricted public zone is conditioned on the fulfillment of requirements, it is not clear how one\ncould consider that such utilization should not be so conditioned when it also involves the use of\nzones permanently covered by water.\n\n\n\n\nB-.       THE CONVEYOR BELT DOES NOT HAVE LEGISLATIVE AUTHORIZATION\n\n\n\n The MOPT is requested to permit the construction of the conveyor belt based on the cited Law No.\n5420. Two aspects must be analyzed in relation to this norm: its scope and content, on one hand, and\nits validity and efficacy, on the other.\n\n\n\n\n1-.       An act of approval of a contract\n\n\n\n In relation to Law No. 5420, the first aspect that must be clear is that it is a legislative\napproval of a tax incentive contract. Through it, the Legislative Assembly approves Executive Decree\nNo. 3026-MEIC of June 8, 1973, by which tax benefits, derived from the Central American Agreement\non Fiscal Incentives for Industrial Development, are granted to the firm \"Cementos del Pacífico S.\nA.\" In that sense, it could be said that the law does is approve the granting of exemptions in favor\nof the cited company. The incentives having been established by a norm superior to the law, it would\nfall to the Executive Branch to determine if they could be granted to a private company. That\ngranting act does not normally require legislative approval. However, in the case of the cement\nindustry, the provisions of Law No. 2465 of November 10, 1959, apply. New industries in that field\nwere required to sign a contract with the Executive Branch, and that contract had to be approved by\nthe Legislative Assembly. Article 2 of that Law provides:\n\n\n\n \"Any party interested in establishing a cement-producing factory must, for that purpose, enter into\nan administrative contract with the Executive Branch, through the Ministry of Agriculture and\nIndustries. For such purpose, the interested party shall present the technical and financial plan\nunder which it will operate, and other necessary records giving a clear idea of the magnitude of the\nbusiness.\n\n\n\n Once the contract is signed, the Ministry shall necessarily submit it to the Legislative Assembly\nfor its approval or rejection. Without legislative sanction, the contract shall have no legal\nvalidity.\"\n\n\n\n The intervention of the Legislative Assembly has the effect of approving the referenced contract and\nthe granting of the fiscal incentives. Article 26 of the Decree provided:\n\n\n\n \"In accordance with the provisions of the Cement Incentives Law No. 2465 of November 10, 1959,\namended by Law No. 2890 of November 16, 1961, this decree requires the sanction of the Legislative\nAssembly for its validity; its effective period begins from the date on which, having been approved\nby the Legislative Assembly, it appears published in the Official Gazette \"La Gaceta\".\n\n\n\n\nThe doubt arises, however, from the provisions of Article 10 of the Decree, which reads as follows:\n\n\n\n \"Article 10.- The Company shall agree with the Ministry of Public Works and Transport on the\nplanning, design, construction, and administration, with the authorization of the latter, for the\ncomplementary installations and works where it is located, even on maritime zone lands, to enable\nthem and destine them for the export of clinker and an automatic cement loading pipe, as well as\nanother pipe, for unloading -from the ships- the fuel to fill the large storage tanks that the\nCompany will build for its needs. The properly marine works shall be immediately transferred to the\nState after having been completed, with the company retaining the right to the gratuitous use (uso\ngratuito) of the same during the term of the contract.\n\n\n\n It is provided that the MOPT may authorize the construction of complementary installations and\nworks for the factory. Furthermore, that these constructions may be carried out in the\nmaritime-terrestrial zone. And insofar as they are \"marine\" works, ownership would belong to the\nState upon their completion, with the company having the right to gratuitous use (uso gratuito)\nduring the term of the contract. Ergo, the constructions were to be carried out during the term of\nthe contract, for the purpose of their being enjoyed by the company. We note that said article does\nnot speak of a conveyor belt. Indeed, it is numeral 11 that expressly refers to the enjoyment of\neasements (servidumbres) to build roads, conveyor belts, and other edifices.\n\n\n\n According to the contract, the intent is not just the use of the demanial asset, but, crucially, to\nuse it to create installations allowing the transport of the products manufactured by the private\ncompany. The latter would build the conveyor belt at its own expense and risk and exploit it\ngratuitously for the term of the contract. As the belt is to be State property, we would say it is a\ncontract under the build, operate, and transfer modality. It is not clear whether the belt will be\nused exclusively by the company or whether, on the contrary, it will allow the loading and unloading\nof other merchandise. Under this latter assumption, one might question whether a public service is\ninvolved. In which case, the conditions under which the service will be provided to third parties and\nwho will provide it would have to be defined.\n\n\n\n Certainly, at the time the cited contract was approved, the legal system did not contemplate a\nprovision like that established in Article 5 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone. From this\nfact, one could argue that the content of Article 10 cited above was sufficient for the purposes of\nthe exclusive occupation (ocupación privativa) of the maritime-terrestrial zone as a demanial asset.\nThe problem is that the plan is to start construction while Article 5 of Law No. 6043 is in force,\nwhich establishes the legislative concession as an indispensable requirement for such use. Can it be\nconsidered that we are in the presence of a concession of use of the maritime-terrestrial zone,\napproved by the Legislative Assembly? The answer is negative for the following reasons:\n\n\n\n The Article 10 under discussion does not contain any indication of the elements mentioned in the\nprevious paragraph as structural to a concession. It is not possible to determine, from the literal\nwording of that article, which portion of the coastline will be used in the construction of the\nbelt. Therefore, of which public domain exclusive use (uso privativo) will be made. It is not enough\nthat construction is authorized; it is necessary to specify where it will be built, how that asset\nwill be exploited in a manner that does not substantially alter the environment, what conditions\nwill govern the use of that portion, etc. As the rights and obligations of the Administration are\nalso not specified, it could be affirmed that said article does not determine the content of the\nconcession. Article 5 of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone determines the need for a\nconcession of use to exist and for it to be approved by the Legislative Assembly. In the present\ncase, the constituent elements of the concession of use are not determined. We note that there is\nalso no determination of the elements, conditions, and requirements for a concession to proceed.\nThat is, there is no approval of the legal regime for the granting of concessions of use by the\nAdministration. Therefore, it cannot be established what conditions the company must fulfill in the\ninstallation of the conveyor belt in the maritime-terrestrial zone, or how it will be exploited. In\nreality, there is no concession of use, and therefore, Article 5 of the Law on the Maritime-\nTerrestrial Zone is not complied with.\n\n\n\n\n2-.       Validity and efficacy of Article 10\n\n\n\n Notwithstanding that the Attorney General's Office considers that Article 10 in question cannot be\nconsidered an approving norm for a concession, it proceeds to analyze the problem of the validity\nand efficacy of the cited article. This is because someone could attempt to argue that since Article\n10 is prior to Article 5, no problem arises if the Ministry proceeds to authorize the construction\nof the conveyor belt in the maritime-terrestrial zone.\n\n\n\n The affirmation of the validity of Article 10 lies in the fact that Law No. 5420 has not been\nexpressly derogated or modified by later laws. In reality, this possibility of express modification\nor derogation is remote, given the very content of the Law. Since it is a norm approving a Decree,\nfor a modification of the law to occur, a modification of the Decree and, consequently, of the\nincentives granted to the company would in turn be required. But beyond that circumstance, it is\nworth remembering that just because a norm is valid does not mean it can produce effects. The Law is\nvalid as long as it belongs to the legal system, but it may happen that it lacks the suitability to\nfulfill its regulatory function, that is, to produce legal effects. For a law to be efficacious, it\nmust be valid or have been valid. And a valid law has a vocation for efficacy. But it is true that\nvalidity does not determine in all cases that the law can produce effects and regulate situations\narising during that validity, even though this is the norm. Hence, there exist valid provisions that\nare not efficacious. This is because they lack the legal force to regulate the factual assumptions\nthey refer to. On the contrary, derogated laws -and as such no longer valid- maintain exceptional\nefficacy regarding pending situations. So that the temporal scope of validity and that of efficacy do\nnot always coincide.\n\n\n\n On the other hand, the efficacy of a norm may be temporally or spatially limited. Temporal efficacy\nis of interest here. Special circumstances may expand or restrict the efficacy of a norm with\nrespect to time. Among these circumstances is the very nature of the provision and its purpose.\n\n\n\n According to the concept of validity retained here, one would have to conclude that Law No. 5420 is\nvalid. However, the point is whether, by being valid, it is susceptible to producing effects\nindefinitely into the future. That is, whether, by maintaining its regulatory suitability, it can be\napplied to factual assumptions that will occur long after its enactment.\n\n\n\n The law approved a decree granting tax benefits. These benefits have a term determined by the\nCentral American Agreement on Fiscal Incentives for Industrial Development itself. The benefits, in\nprinciple, are not indefinite. They must be enjoyed within the corresponding period. From a reading\nof the decree, it is not determined when the benefits were to expire. It is observed, however, that\nthe maximum enjoyment period for incentives is ten years, as derived from the relationship between\nArticles 1, subsection d) of the Decree and 9 of the Agreement on Incentives. But, in addition, it\nmust be taken into account that the aspect of tax benefits, and consequently, the different acts\nthrough which those benefits were agreed upon, received regulation at the Central American level. The\nenjoyment of the benefits was extended by the various Protocols to the Agreement. In this way, the\nenjoyment of the benefits was to expire on December 31, 1977 (Law No. 5788 of August 14, 1975).\nHowever, the IV Protocol to the Agreement established in its Article 3 that such enjoyment was\nextended until December 31, 1984, so that on that date all the cited benefits were to expire. This\ndate must be taken as the limit for the exercise of the referenced rights and, in general, of the\nincentive regime.\n\n\n\n The foregoing is important because the constructions that the decree provides for have the purpose\nof allowing the development of the industry, and for this, it is provided that they will be carried\nout during the period of execution of the agreement. Note that the possibility of gratuitous use\n(utilización gratuita) was referred to the effective period of the contract. This clearly indicates\nthat constructions were not authorized or planned to be carried out after the term of the contract.\nIn any case, it should be a principle peacefully accepted that once the contract has expired, each\nand every one of its clauses lose efficacy, unless otherwise provided. Consequently, the clause\nrelating to the authorization to build in the maritime-terrestrial zone.\n\n\n\n Said conclusion must be maintained even if one starts from the Decree as an administrative act. As\nan act, it could generate rights, being a right-creating act. The Decree, in that sense, could\ncreate in the company the right to build the belt. But this does not mean one could consider that\nthe company was free to determine when it built the belt and, therefore, attempt to exercise that\nright twenty years later. The right is determined by the term of the contract, on one hand. And even\nif there were no possibility of establishing a link between the constructions and the contract, the\nAttorney General's Office is of the opinion that rights must be exercised within a reasonable period,\nand if that period was not established, it must be understood that the right expires within a term\nof four years, as has been indicated in other legal opinions (legal opinion N. 233-98 of November 6,\n1998, in relation to 135-95 of June 14, 1995), all for the purpose of preventing indefinite\nsituations from persisting and for the sake of the principle of certainty. A period that would also\nhave to be considered expired on this occasion.\n\n\n\n In any case, it must also be clear that even under the assumption that the right subsisted, the\ncompany would have to submit to the conditions that had been established for the occupation in the\nmaritime-terrestrial zone to proceed. This by virtue of the normative force of that law and the very\nfact that no one can claim the inmodifiability of the legal system, especially when demanial assets\nare at stake. And it is true that at the moment of initiating construction, it will have to comply\nwith the provisions of the Law on the Maritime-Terrestrial Zone and, therefore, with Article 5 in\nquestion, in addition to the applicable technical requirements aimed at establishing the viability of\nthe project.\n\n\n\n\nCONCLUSION:\n\n\n\n\nBased on the foregoing, it is the opinion of the Attorney General's Office of the Republic, that:\n\n\n\n 1-.       The intervention of the Legislative Assembly, as indicated in legal opinion N. 053-99 of\nMarch 16, 1999, is necessary insofar as the concession includes zones permanently covered by the sea,\nadjacent to the coastlines.\n\n\n\n 2-.       Law No. 5420 of November 30, 1973, constitutes the norm approving the granting, by\nExecutive Decree No. 3026 of June 8, 1972, of the incentive regime provided for in the Central\nAmerican Agreement on Fiscal Incentives for Industrial Development and the contract signed with the\ncement industry.\n\n\n\n 3-.       The expiration of the industrial contract irretrievably marks the extinguishment of the\nrights encompassed therein, including that of carrying out the constructions authorized in the\n\"maritime-terrestrial zone\" and, in general, on the coastline.\n\n\n\n 4-.       This is because the establishment of expiration terms operates as a conditio iuris for the\nenjoyment of benefits and, therefore, of the rights recognized in the contract. Especially if the\ngranting of the right depended on the contract, as is the case with the construction of works to be\nusufructed during that contract.\n\n\n\n Consequently, Article 10 of Executive Decree No. Approved by cited Law No. 5420 does not\nconstitute the approving act of the concession required by Article 5 of the Law on the\nMaritime-Terrestrial Zone, No. 6043 verify of March 2, 1977.\n\n\n\n\nYours sincerely,\n\n\n\n\n \n\n\n\n\n \n\n\n\n\nDra. Magda Inés Rojas Chaves\n\n\n\n\nAdvisory Attorney General"
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