{ "id": "pgr-9979", "citation": "C-004-1998", "section": "pgr_opinions", "doc_type": "dictamen", "title_es": "Desalojo administrativo en zona marítimo-terrestre a solicitud de otro ocupante", "title_en": "Administrative eviction in the maritime-terrestrial zone at the request of another occupant", "summary_es": "La Procuraduría General de la República emite el dictamen C-004-98, en el que analiza si un simple ocupante o poseedor de la zona marítimo-terrestre puede solicitar a las autoridades administrativas el desalojo de otros ocupantes en precario. Se concluye que sí es posible, en virtud del deber de todos los habitantes de proteger el dominio público costero, establecido en el artículo 1° de la Ley 6043. La autotutela administrativa permite a la Administración recuperar la posesión de bienes demaniales ocupados sin título, siempre que se respete el debido proceso. Sin embargo, si el solicitante también es un infractor, debe ser igualmente desalojado. Se aclara que la falta de demarcación o plan regulador no impide el desalojo, aunque la certeza sobre la naturaleza demanial del terreno es necesaria. La posesión privada sobre bienes de dominio público es incompatible con su naturaleza jurídica, y no genera derechos frente al Estado.", "summary_en": "The Attorney General's Office issues opinion C-004-98, analyzing whether a mere occupant of the maritime-terrestrial zone can request administrative authorities to evict other precarious occupants. It concludes that yes, it is possible, by virtue of the duty of all inhabitants to protect the coastal public domain, established in Article 1 of Law 6043. Administrative self-protection allows the Administration to recover possession of public domain property occupied without title, as long as due process is observed. However, if the requesting party is also an infringer, they must likewise be evicted. The lack of demarcation or a regulatory plan does not prevent the eviction, although certainty about the public nature of the land is required. Private possession over public domain property is incompatible with its legal nature and does not generate rights against the State.", "court_or_agency": "", "date": "07/01/1998", "year": "1998", "topic_ids": [], "primary_topic_id": null, "es_concept_hints": [ "zona marítimo-terrestre", "desalojo administrativo", "autotutela", "dominio público", "poseedor en precario", "concesión", "permiso de uso", "Ley 6043" ], "concept_anchors": [ { "article": "Art. 1", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 13", "law": "Ley 6043" }, { "article": "Art. 154", "law": "Ley General de la Administración Pública" }, { "article": "Art. 173.4", "law": "Ley General de la Administración Pública" } ], "keywords_es": [ "zona marítimo-terrestre", "desalojo administrativo", "autotutela", "dominio público", "Ley 6043", "poseedor en precario", "debido proceso", "demarcación" ], "keywords_en": [ "maritime-terrestrial zone", "administrative eviction", "self-protection", "public domain", "Law 6043", "precarious possessor", "due process", "demarcation" ], "excerpt_es": "Se arriba así a la conclusión de que la pregunta de si un simple poseedor u ocupante de la zona marítimo-terrestre puede solicitar a las autoridades administrativas (Municipalidad del lugar o Ministerio de Seguridad Pública) que desaloje de la misma a otros ocupantes o poseedores en precario, ha de contestarse afirmativamente, con los matices que luego se harán. El deber que tienen todos los habitantes del país de contribuir a proteger esas dependencias demaniales contra apropiaciones o apoderamientos irregulares y deterioros, no permite hacer acepción de personas. Tampoco el carácter de dominio público de los bienes consiente salvedades en torno a la permanencia de detentadores ilícitos, quienes, por el contrario, deben ser desalojados 'tan pronto se tenga noticia' de la infracción.", "excerpt_en": "We thus arrive at the conclusion that the question of whether a mere possessor or occupant of the maritime-terrestrial zone can request the administrative authorities (the local Municipality or the Ministry of Public Security) to evict other precarious occupants or possessors must be answered in the affirmative, with the nuances that will be made below. The duty of all the country's inhabitants to contribute to protecting these public domain assets against irregular appropriations or seizures and deterioration does not allow for any distinction among persons. Nor does the public domain character of the property allow for exceptions regarding the permanence of illegal holders, who, on the contrary, must be evicted 'as soon as notice is had' of the infraction.", "outcome": { "label_en": "Interpretive opinion", "label_es": "Dictamen interpretativo", "summary_en": "It is concluded that a mere occupant of the maritime-terrestrial zone may request the administrative eviction of other occupants, but if also an infringer, must be evicted as well.", "summary_es": "Se concluye que un simple ocupante de zona marítimo-terrestre sí puede solicitar el desalojo administrativo de otros ocupantes, pero si también es infractor debe ser desalojado." }, "pull_quotes": [ { "context": "Artículo 1° de la Ley 6043", "quote_en": "The maritime-terrestrial zone is part of the national patrimony, belongs to the State, and is inalienable and imprescriptible. Its protection, as well as that of its natural resources, is the obligation of the State, its institutions, and all inhabitants of the country.", "quote_es": "La zona marítimo-terrestre constituye parte del patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así como la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los habitantes del país." }, { "context": "Consideraciones sobre el artículo 13 de la Ley 6043", "quote_en": "The recently cited norm is doctrinally grounded in the principle of self-protection of public domain property, which empowers the Administration to protect it directly, without resorting to the Courts.", "quote_es": "La norma recién citada tiene fundamento doctrinario en el principio de autotutela de los bienes demaniales, que faculta a la Administración a protegerlos directamente, sin acudir a los Tribunales." }, { "context": "Impedimento para ejercer posesión con ánimo de dueño", "quote_en": "The foregoing makes it unacceptable that judicial discussions over the tenure, use, and enjoyment of spaces in the maritime-terrestrial zone between two or more private parties could redound to the detriment of state ownership or generate possessory rights capable of adverse possession.", "quote_es": "Lo expuesto hace inaceptable que las discusiones judiciales sobre la tenencia, uso y aprovechamiento de espacios de la zona marítimo-terrestre entre dos o más administrados puedan redundar en perjuicio de la titularidad estatal o generar derechos posesorios aptos para usucapir." } ], "cites": [], "cited_by": [], "references": { "internal": [ { "target_id": "nexus-sen-1-0007-87313", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 02306-1991" }, { "target_id": "nexus-sen-1-0007-80200", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 00447-1991" }, { "target_id": "pgr-11832", "kind": "related_opinion", "label": "049" }, { "target_id": "pgr-11829", "kind": "related_opinion", "label": "072" }, { "target_id": "pgr-11180", "kind": "related_opinion", "label": "092" }, { "target_id": "pgr-3711", "kind": "related_opinion", "label": "100" }, { "target_id": "pgr-10386", "kind": "related_opinion", "label": "113" }, { "target_id": "pgr-13324", "kind": "related_opinion", "label": "120" }, { "target_id": "pgr-7135", "kind": "related_opinion", "label": "128" }, { "target_id": "pgr-19693", "kind": "related_opinion", "label": "130" }, { "target_id": "pgr-19691", "kind": "related_opinion", "label": "135" }, { "target_id": "pgr-12262", "kind": "related_opinion", "label": "253" }, { "target_id": "norm-13231", "kind": "cited_norm", "label": "Ley General de la Administración Pública" }, { "target_id": "norm-32006", "kind": "cited_norm", "label": "Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre" } ], "external": [ { "ref_id": "nexus-res-770-1991", "url": "https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/busqueda/jurisprudencia/jur_Documento.aspx?param1=Ficha_Sentencia&nValor1=1&nValor2=86469&strTipM=T", "kind": "cited_jurisprudence", "label": "Sentencia 00770-1991", "resolution_num": "00770", "year": "1991", "expediente": "89-000227-0007-CO" }, { "ref_id": "pgr-14469", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=14469&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "094", "dictamen_id": "14469" }, { "ref_id": "pgr-15125", "url": "http://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD¶m6=1&nDictamen=15125&strTipM=T", "kind": "related_opinion", "label": "123", "dictamen_id": "15125" } ] }, "source_url": "https://pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param6=1&nDictamen=9979&strTipM=T", "tier": 2, "_editorial_citation_count": 0, "regulations_by_article": null, "amendments_by_article": null, "dictamen_by_article": null, "concordancias_by_article": null, "afectaciones_by_article": null, "resoluciones_by_article": null, "cited_by_votos": [], "cited_norms": [], "cited_norms_inverted": [], "sentencias_relacionadas": [], "temas_y_subtemas": [], "cascade_only": false, "amendment_count": 0, "body_es_text": "Dictamen : 004 del 07/01/1998   \n\n\n\nC-004-98\n\n\n\n\nSan José, 7 de enero de 1998\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nSeñor\n\n\n\n\nLic. Fabián Volio Echeverría\n\n\n\n\nMinistro de Justicia y Gracia\n\n\n\n\nS. D.\n\n\n\n\n \n\n\n\n\nEstimado señor Ministro:\n\n\n\n    Con aprobación del señor Procurador General de la República, contesto su Oficio 0001-98 D. M.,\nde cinco del mes en curso, en el que nos refiere el conflicto diplomático suscitado con motivo de la\ntenencia de tierras de la zona costera de Pavones, jurisdicción de Golfito. Indica que como solución\nparcial se ha previsto el desalojo administrativo de los ocupantes, quienes -en disputa con otras\npersonas- alegan tener mejor derecho de posesión. No obstante, agrega, se presenta el problema de la\ninexistencia de demarcación de la zona marítimo-terrestre y de plan regulador.\n\n\n\n    En vista de lo cual nos consulta \"si un simple poseedor u ocupante de la zona marítimo-terrestre\npuede solicitarle a las autoridades administrativas, en este caso, al Ministerio de Seguridad\nPública, que se desaloje del terreno reclamado a otros ocupantes o poseedores en precario\". Ello por\ncuanto \"el desalojo que efectuasen las autoridades de policía favorecería a un poseedor en precario\nfrente a otro poseedor en precario\".\n\n\n\n    Al respecto, me permito manifestarle lo siguiente. De los términos que emplea en su nota se\ninfiere que el contexto en que circunscribe la consulta es el del mero detentador de hecho que\ncarece de título administrativo habilitante para utilizar en forma privativa o especial una porción\nde la zona marítimo-terrestre, integrante -como se sabe- del dominio público del Estado, a tenor de\nlos artículos 1, 7, 9 a 11 de la Ley 6043 de 2 de marzo de 1977. Sin embargo, según jurisprudencia\nde la Sala Constitucional (Votos 2306-91, 2704-91, 4199-93, 219-94 y 555-96, entre otros) y\npronunciamientos de la Procuraduría (C-100-95, C-027-96), el permiso de uso otorga también una\ncondición precaria al autorizatario; por lo que haremos alguna mención a éste.\n\n\n\n    Planteadas así las cosas, consideramos que la respuesta a su pregunta debe partir del comentario\nde los aspectos que se pasan a abordar.\n\n\n\n\n1) DEBER DE PROTECCION DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE POR PARTE DE TODOS LOS CIUDADANOS\n\n\n\n    El deber de protección del demanio costero por todos los ciudadanos se halla instituido, con\nclaridad meridiana, en el artículo 1° de la Ley 6043: \"La zona marítimo-terrestre constituye parte\ndel patrimonio nacional, pertenece al Estado y es inalienable e imprescriptible. Su protección, así\ncomo la de sus recursos naturales, es obligación del Estado, de sus instituciones y de todos los\nhabitantes del país. Su uso y aprovechamiento están sujetos a las disposiciones de la Ley\".\n\n\n\n    La tutela a que se alude es genérica. Comprende la protección de la integridad jurídica y\nmaterial de los bienes, así como su debida y racional utilización; todo con miras a garantizar el\ndestino y uso público impresos.\n\n\n\n    La norma se conecta con la concepción del demanio costero como bien medioambiental. Se trata de\nrecursos naturales, de gran valía, en cada uno de sus componentes y en cuanto ecosistema: suelo,\nsubsuelo, mar, flora y fauna marinas, etc. De donde se sigue que en la afectación de ese dominio\npúblico natural subyacen también otros fines prioritarios, como los que garantiza el artículo 50,\nsegundo párrafo, de la Constitución. Las relaciones del hombre con el ecosistema costero han de ser\nsostenibles y permitir la satisfacción de las necesidades y desarrollo presentes, sin agotamiento ni\ndesvirtuación hacia el futuro.\n\n\n\n    Siendo que los abusos y principales deterioros del litoral proviene de actos humanos,\nproblemática de complejas proyecciones sociales, resulta indispensable el deber de todos de\npreservarlo en condiciones adecuadas.\n\n\n\n    En lo que ahora interesa, el texto legal mencionado envuelve un mandato de evitación de\nconductas dañosas o antijurídicas y es cauce de entrada a la participación ciudadana para\ncontrarrestarlas. Posibilita la amplia legitimación para formular denuncias por infracciones a las\nnormas sobre zona marítimo-terrestre, en defensa de su integridad y del derecho de uso público.\n\n\n\n    En concreto, la acción tendente a exigir a los órganos administrativos, según sus competencias,\nla observancia de lo establecido en la Ley 6043 y disposiciones dictadas en su desarrollo y\naplicación es un medio idóneo para hacer efectivo el deber de contribuir a la protección del demanio\nque regulan. Consecuentemente, cualquier persona puede, y debe, solicitar a las respectivas\nautoridades el desalojo administrativo de quienes detentan sin ningún título espacios de la zona\nmarítimo terrestre. Mas, si el gestionante fuese infractor, ha de procederse en su contra de igual\nmanera.\n\n\n\n\n2) DEBER ADMINISTRATIVO DE DESALOJAR A LOS INFRACTORES DE LA ZONA MARITIMO TERRESTRE\n\n\n\n    Lo dicho se concatena con la prohibición de ocupar, realizar desarrollos o actividades, sin\n\"autorización\", en la zona marítimo-terrestre (art. 12 ; Ley 6043), y el deber de las\nmunicipalidades y autoridades de la jurisdicción correspondiente, de proceder, tan pronto tengan\nnoticia de las infracciones y previa información levantada al efecto, si se estimare necesario, al\ndesalojo de los transgresores y a la restitución de las cosas al estado anterior, a expensas del\ninfractor, sin perjuicio de las sanciones penales en que incurriere (art. 13 ibid.).\n\n\n\n    La norma recién citada tiene fundamento doctrinario en el principio de autotutela de los bienes\ndemaniales, que faculta a la Administración a protegerlos directamente, sin acudir a los Tribunales.\nLa satisfacción de los fines públicos que persiguen no puede demorarse o verse obstruida por\nactitudes reticentes o ilegítimas de los administrados. \"Es necesario que la Administración pueda,\nsin trabas, sin intervención de otras autoridades, impedir toda empresa perjudicial para el dominio\npúblico o contraria al destino de éste...Pero su acción defensiva debe ser tan rápida y enérgica\ncomo sea posible\". (1)\n\n\n\n    De ahí que el privilegio de autotutela sea un mecanismo imprescindible para llevar a cabo una\nactuación administrativa eficaz, en cuanto realiza, de forma ágil, el interés público, sin la\ndilación de los procesos judiciales. En tanto poder-deber obliga a la Administración a ejercitar una\nvigilancia continúa sobre sus bienes de dominio público, preservándolos de deterioros y usos\nindebidos.\n\n\n\n    Sin embargo, en su ejercicio han de respetarse los derechos fundamentales de los sujetos\npasivos. En esta línea, a propósito del artículo 13 de la Ley 6043, ha dicho la Sala Constitucional\nque \"en cuanto al deber de levantar la información previa que allí se establece, la Sala encuentra\nque siempre será necesaria. Por manera que la frase \"si se estimare necesaria\", como excepción a la\nregla, solamente puede entenderse en casos en que el posible infractor acepte expresamente su\ncondición de tal y se avenga a la actuación municipal, o de la autoridad respectiva, lo que deberá\nconstar de modo fehaciente. Esto se interpreta así, a fin de resguardar el debido proceso consagrado\nen el artículo 39 de la Constitución Política \"\" (2)\n\n\n\n    Acerca del principio de autotutela del dominio público y la procedencia del desalojo\nadministrativo de las personas que lo invaden u ocupan mediante vías de hecho o sin permiso, pueden\nconfrontarse los precedentes de la misma Sala números 447-91, 770-91, 1055-92, 1207-93, 4199-93,\n3792-93, 4472-93, 6434-93, 219, 221, 2767, 4717, 6795 y 7049; todas de 1994, 7049 y 5899 de 1994,\n846-95 y 3145-96.\n\n\n\n    Si bien la Sala Constitucional ha expresado que \"sobre los bienes demaniales los particulares no\npueden derivar derechos, siendo potestad de la Administración la de remover a sus ocupantes\nlibremente\", esto es con la salvedad de \"los casos en que esos ocupantes hayan estado en posesión\ndel bien con permisos o autorizaciones de los entes públicos, en el sentido que la remoción deberá\nhacerse una vez cumplido el plazo respectivo\"(3)\n\n\n\n    Sobre el artículo 13 de la Ley 6043, según el propio Tribunal \"debe entenderse que esa previsión\nlegal se refiere a aquellas situaciones \"de hecho\" en que los particulares ocupen la zona de dominio\npúblico, sin ninguna autorización. En otras palabras, como ya lo indicó la Sala en voto 447-91, la\nadministración puede en el ejercicio de sus facultades de autotutela recuperar la posesión de quien\nindebidamente la ha tomado, si el bien es de dominio público\" (Voto 770-91).\n\n\n\n    Pero, añade la resolución, si ha mediado acto declarativo de derechos y \"por circunstancias\nposteriores los órganos competentes para la vigilancia de la zona marítimo-terrestre encuentran que\nexiste un vicio de nulidad en el acto\", ..la vía correspondiente para solicitarla es el contencioso\nde lesividad, con ajuste a los artículos 175 de la Ley General de la Administración Pública y 10 y\n35 de la Ley de Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Las nulidades absolutas, evidentes y\nmanifiestas, la Administración puede declararlas, sin ocurrir al proceso de lesividad, en el plazo\nde cuatro años, siguiendo el debido proceso, con dictamen favorable de la Procuraduría General de la\nRepública. (4)\n\n\n\n    Finalmente, debe recordarse que en el supuesto de haberse otorgado permisos de uso de dominio\npúblico o derechos expresa y válidamente a título precario, para la revocación administrativa por\nrazones de \"oportunidad\" o \"conveniencia\" rige lo dispuesto en el artículo 154 de la Ley General de\nla Administración Pública. (Sobre el cumplimiento del debido proceso en tal hipótesis, cfr. el Voto\n6434-93 de la Sala Constitucional).\n\n\n\n 3) IMPEDIMENTO PARA LOS PARTICULARES DE EJERCER POSESION CON ANIMO DE DUEÑOS SOBRE LA ZONA\nMARITIMO-TERRESTRE\n\n\n\n    Un último aspecto a destacar es que la inalienabilidad de los bienes demaniales impide su\nenajenación, parcial o total, voluntaria o forzosa, por los modos y formas del Derecho privado.\nPero, supone además que aquellos \"no pueden ser poseídos modo civil por los particulares.\"(5)\n\n\n\n    En este sentido, por ejemplo, la actual Ley de Costas española, 22/1988, de 28 de julio, al\nconsagrar el principio de indisponibilidad, establece (artículo 8) que en ese tipo de bienes \"no se\nadmitirán más derechos que los de uso y aprovechamiento adquiridos de acuerdo con la presente Ley,\ncareciendo de todo valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por\nprolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas por asientos del Registro de la\nPropiedad.\"\n\n\n\n    Nuestra Sala Constitucional ha sostenido una tesis análoga: \"La acción administrativa sustituye\na los interdictos para recuperar el dominio\" de los bienes demaniales, los que estando fuera del\ncomercio \"no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho de aprovechamiento\n...\" (Voto 2306-91 de 14 :45 hrs. del 6 de noviembre de 1991). Por ello, la mera tardanza o\ntolerancia de la Administración para refrenar las acciones ilícitas no concede ningún derecho al\ntransgresor. (6)\n\n\n\n    La idea de que el dominio público, por su naturaleza, no puede ser objeto de posesión privada se\nreitera, entre otras, en las resoluciones del Tribunal Constitucional números 480-90, 1055-92,\n1207-93, 4472-93, 914-94, 221-94, 2767-94, 3793-94, 6079-94, 6322-94, 6785-94 y 422-96.\n\n\n\n    La antigua Sala de Casación consideró también incompatible con los fines que el legislador\nasigna al demanio la posesión animus domini de los particulares, entendida como facultad que\ncorresponde a una persona de tener bajo su poder y voluntad una cosa para ejercer sobre ella de\nmanera exclusiva los actos de uso y goce, como si fuese propietario.(7) Las cosas públicas, en\ncambio, \"no son susceptibles de ser adquiridas por usucapión, ni nadie puede prevalerse de la\nposesión irregular que sobre las mismas tuviere\". \"Correlativamente tampoco puede el Estado ni sus\norganismos perderlas por prescripción negativa, ya que la posesión aun cuando no se manifiesta por\nhechos reales debe estimarse que se produce por imperio de las disposiciones que regulan su\ndestino.\"(8)\n\n\n\n    El criterio es igualmente suscrito en varias resoluciones de los Tribunales Superiores que\natribuyen al ente público titular la posesión iuris sobre el demanio, ejercida \"per se mientras dure\nla afectación del bien, careciendo el particular durante ese intervalo del derecho de poseer.\"(9)\n\n\n\n    Lo expuesto hace inaceptable que las discusiones judiciales sobre la tenencia, uso y\naprovechamiento de espacios de la zona marítimo-terrestre entre dos o más administrados puedan\nredundar en perjuicio de la titularidad estatal o generar derechos posesorios aptos para usucapir,\npues estaría en abierta contradicción con los artículos 1° y 7 de la Ley 6043.-\n\n\n\n    Ante el Estado, toda \"ocupación\" que no haya sido debidamente \"autorizada\", deviene en ilícita y\nse impone el desalojo de los \"ocupantes\", a más de las sanciones penales a que dé lugar.\n\n\n\n    Por consiguiente, no compartimos la tesis de dar cabida en sede jurisdiccional a acciones\npublicianas o de mejor derecho de posesión sobre parcelas de la zona marítimo-terrestre, reduciendo\nel asunto a un conflicto entre particulares, como consta, entre otras, en la sentencia 149-92 de la\nSala Primera de la Corte, pues, por esa vía, podrían legitimarse posesiones que no son tales de cara\na la Administración. En la sentencia 119-91 de la Sala Primera incluso se reconoció la usucapión\nsobre una finca situada en el Estero Guerra de Sierpe, Osa (ver arts.11 de la Ley 6043 y 4 de su\nReglamento).\n\n\n\n    En dictamen 100-95, de 10 de mayo de 1995, la Procuraduría dejó claro que, con arreglo al\nartículo 41 de la Ley 6043, el medio lícito normal de utilizar privativamente el demanio costero es\nla concesión, previo cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos exigidos. Los permisos de\nuso admisibles son los propios de utilizaciones especiales de corta duración, sin obras que tengan\nadherencia permanente a la tierra. Asimismo, en ese pronunciamiento y en el C-157-95, de 7 de julio\nde 1995, se aclaró la figura de los pobladores y únicos derechos de ocupación reconocidos por dicha\nnormativa al entrar en vigencia ; situación intransmisible que no es dable perpetuar.-\n\n\n\n\n4) CONCLUSION\n\n\n\n   Se arriba así a la conclusión de que la pregunta de si un simple poseedor u ocupante de la zona\nmarítimo-terrestre puede solicitar a las autoridades administrativas (Municipalidad del lugar o\nMinisterio de Seguridad Pública) que desaloje de la misma a otros ocupantes o poseedores en\nprecario, ha de contestarse afirmativamente, con los matices que luego se harán. El deber que tienen\ntodos los habitantes del país de contribuir a proteger esas dependencias demaniales contra\napropiaciones o apoderamientos irregulares y deterioros, no permite hacer acepción de personas.\nTampoco el carácter de dominio público de los bienes consiente salvedades en torno a la permanencia\nde detentadores ilícitos, quienes, por el contrario, deben ser desalojados \"tan pronto se tenga\nnoticia\" de la infracción.\n\n\n\n    En la respuesta va sobreentendido que la persona a desalojar administrativamente es la que\nejerce la ocupación por vías de hecho, sin título o autorización administrativa que la habilite, con\nlo que no podría alegar derechos de posesión frente al Estado o la respectiva Municipalidad. Sin\nembargo, el solicitante no puede valerse de su gestión para ocupar el terreno cuando se hallare en\nla misma situación; esto es, si fuere otro infractor. Supuesto en el cual debe ser desalojado.\n\n\n\n    A efecto de practicar el desalojo y salvo que el contraventor se allane a las actuaciones\nadministrativas, lo que habrá de constar expresamente, debe levantarse la información\ncorrespondiente y observarse el debido proceso, confiriéndosele oportunidad de defensa y aportación\nde pruebas. La Sala Constitucional ha admitido la omisión de ese procedimiento cuando se reitera la\nocupación de la zona marítimo-terrestre (Voto 5559-96, de 10 hrs. 24 mts. del 18 de octubre de\n1996).\n\n\n\n    El problema demarcatorio de la zona marítimo-terrestre que se apunta en la consulta tiene\nrelevancia en tanto ha de acreditarse que el inmueble donde se realiza el desalojo es parte de la\nzona marítimo-terrestre. Esto en razón de la excepcionalidad que conlleva el ejercicio de las\npotestades de autotutela. \"El privilegio que protege la demanialidad puede y debe ser utilizado por\nla Administración cuando no existe ninguna duda sobre el carácter público del bien involucrado\"\n(Sala Constitucional, resolución N° 3145-96 de 28 de junio de 1996, considerando IV). Si hubiere\nduda o faltaren elementos de juicio para situar el inmueble dentro del dominio público costero, se\nrecomienda obtener el criterio del Instituto Geográfico Nacional, entidad técnica en la materia.\n\n\n\n    El plan regulador es requisito para el trámite de una solicitud de concesión y construir obras\ncon adherencia permanente al suelo, pero no incide en los trámites de desahucio. Sólo comprobaría\nindirectamente la imposibilidad jurídica de otorgar concesiones en el sector.\n\n\n\n    Si el procedimiento de desalojo es instruido directamente por la autoridad de policía se\naconseja recabar prueba auténtica de la Municipalidad que corrobore que el presunto infractor carece\nde todo tipo de autorización para ocupar el inmueble.\n\n\n\n    De haber algún permiso de uso otorgado, el desalojo sólo podrá practicarse una vez vencido el\nplazo o revocado aquél, en firme, por la Municipalidad, en los supuestos del artículo 154 de la Ley\nGeneral de la Administración Pública.\n\n\n\n    La autoridad de policía debe abstenerse de llevar a cabo desalojos si hubiesen actos\nadministrativos declaratorios de derechos a favor del ocupante, hasta que estos se dejen sin efecto\ncon arreglo a Derecho.\n\n\n\n\nDel señor Ministro, con la debida consideración,\n\n\n\n\nDr. José J. Barahona Vargas\n\n\n\n\nPROCURADOR AGRARIO Y AMBIENTAL\n\n\n\n (1) Barckausen, H., cit. por Marienhoff, M. : Tratado de dominio público, Ed . T. E. A. En sentido\nconcordante, Cassese, S., I beni pubblici, A., Giuffré, Milano, 1969, pg. 313.\n\n\n\n\n(2) Voto 447-91, de 21 de febrero de 1991.\n\n\n\n\n(3) Sentencias 2306-91, 12445-92, 3433-92, 1207-93, 4472-93 y 2767-94.\n\n\n\n (4) Artículo 173. 4 de la Ley General de la Administración Pública y Voto 6434-93 de la Sala\nConstitucional.\n\n\n\n (5) Calero Rodríguez, J. R., Régimen jurídico de las costas españolas. Ed. Aranzadi S. A.,\nPamplona. 1995, p. 515 y 517.\n\n\n\n (6) Votos números 6758-93, de 22 de diciembre de 1993, y 61: 42 hrs. del 14 de noviembre de 1995.\nDictamen de la Procuraduría General de la República C-230-97 de 3 de diciembre de 1997.\n\n\n\n (7) Sentencia de 9.30 a. m. de 6 de junio de 1936, que desestima una acción sobre mejor derecho\nposesorio en la zona marítimo-terrestre.\n\n\n\n (8) Sentencia de Casación N° 122 de 16 :15 hrs. de 16 de noviembre de 1965. II Semestre, II Tomo de\nla Colección de Sentencias. Cfr. asimismo la sentencia de esa Colección, año 1958, I Semestre, págs.\n376 s.s., considerando XIV.-.\n\n\n\n (9) Tribunal Superior Contencioso Administrativo, Sección Primera, Nº 10166 de 1988, 1048 de 1988 y\n9282 de 1987. Del Tribunal Superior Contencioso Administrativo la resolución Nº 1851 de 1976 y del\nTribunal Superior Segundo Civil, Sección Primera la Nº 910 de 1987.", "body_en_text": "Opinion: 004 of 07/01/1998\n\nC-004-98\n\nSan José, January 7, 1998\n\nMr.\nLic. Fabián Volio Echeverría\nMinister of Justice and Grace\nS. D.\n\nDear Mr. Minister:\n\nWith the approval of the Attorney General of the Republic, I am responding to your Official Communication 0001-98 D. M., of the fifth of the current month, in which you refer to the diplomatic conflict that has arisen regarding land tenure in the coastal zone of Pavones, jurisdiction of Golfito. You indicate that as a partial solution, the administrative eviction (desalojo administrativo) of the occupants has been planned, who—in dispute with other persons—claim to have a better right of possession. However, you add, the problem arises of the lack of demarcation of the maritime-terrestrial zone (zona marítimo-terrestre) and of a regulatory plan (plan regulador).\n\nIn view of which, you ask us \"whether a mere possessor or occupant of the maritime-terrestrial zone can request the administrative authorities, in this case, the Ministry of Public Security, to evict other occupants or possessors in precarious tenure (precario) from the claimed land.\" This is because \"the eviction carried out by police authorities would favor one possessor in precarious tenure over another possessor in precarious tenure.\"\n\nIn this regard, I am pleased to state the following. From the terms you use in your note, it is inferred that the context in which the inquiry is circumscribed is that of the mere de facto holder who lacks an enabling administrative title to utilize, privately or specially, a portion of the maritime-terrestrial zone, which is—as is known—part of the public domain (dominio público) of the State, in accordance with Articles 1, 7, 9 to 11 of Law 6043 of March 2, 1977. However, according to the jurisprudence of the Constitutional Chamber (Votos 2306-91, 2704-91, 4199-93, 219-94 and 555-96, among others) and pronouncements of the Attorney General's Office (C-100-95, C-027-96), a use permit (permiso de uso) also grants a precarious condition to the permit holder; therefore, we will make some mention of this.\n\nHaving set out the matter in this way, we believe that the answer to your question must begin with a commentary on the aspects to be addressed below.\n\n1) DUTY TO PROTECT THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE ON THE PART OF ALL CITIZENS\n\nThe duty to protect the coastal public domain (demanio costero) by all citizens is established, with crystal clarity, in Article 1 of Law 6043: \"The maritime-terrestrial zone constitutes part of the national heritage, belongs to the State and is inalienable and imprescriptible. Its protection, as well as that of its natural resources, is an obligation of the State, its institutions, and all the inhabitants of the country. Its use and exploitation are subject to the provisions of the Law.\"\n\nThe protection referred to is generic. It includes the protection of the legal and material integrity of the assets, as well as their proper and rational utilization; all with a view to guaranteeing their intended purpose and public use.\n\nThe rule connects with the conception of the coastal public domain as an environmental asset. These are natural resources of great value, in each of their components and as an ecosystem: soil, subsoil, sea, marine flora and fauna, etc. It follows that underlying the dedication of that natural public domain are also other priority purposes, such as those guaranteed by Article 50, second paragraph, of the Constitution. The relationship of humans with the coastal ecosystem must be sustainable and allow for the satisfaction of present needs and development, without exhaustion or distortion in the future.\n\nGiven that the abuses and major deteriorations of the coastline originate from human acts, a problem of complex social dimensions, the duty of everyone to preserve it in suitable conditions is indispensable.\n\nFor present purposes, the cited legal text involves a mandate to avoid harmful or unlawful conduct and is a channel for citizen participation to counteract it. It enables broad standing (legitimación) to file complaints for infractions of the rules on the maritime-terrestrial zone, in defense of its integrity and the right of public use.\n\nSpecifically, the action aimed at demanding that administrative bodies, according to their powers, observe what is established in Law 6043 and provisions issued in its development and application is an ideal means to make effective the duty to contribute to the protection of the public domain they regulate. Consequently, any person can, and should, request the respective authorities to carry out the administrative eviction of those who hold spaces in the maritime-terrestrial zone without any title. But, if the applicant were an offender, proceedings must be taken against them in the same manner.\n\n2) ADMINISTRATIVE DUTY TO EVICT OFFENDERS FROM THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE\n\nThe foregoing is linked to the prohibition against occupying, carrying out developments or activities, without \"authorization\" (autorización), in the maritime-terrestrial zone (Art. 12; Law 6043), and the duty of the municipalities and authorities of the corresponding jurisdiction to proceed, as soon as they have notice of the infractions and after a preliminary investigation (información previa) has been conducted, if deemed necessary, to the eviction (desalojo) of the transgressors and the restitution of things to their previous state, at the expense of the offender, without prejudice to any criminal sanctions incurred (Art. 13 ibid.).\n\nThe recently cited rule has its doctrinal basis in the principle of self-help (autotutela) of public domain assets, which empowers the Administration to protect them directly, without resorting to the Courts. The satisfaction of the public purposes they pursue cannot be delayed or obstructed by reticent or illegitimate attitudes of the administered parties. \"It is necessary that the Administration be able, without hindrance, without the intervention of other authorities, to prevent any enterprise harmful to the public domain or contrary to its purpose... But its defensive action must be as rapid and energetic as possible.\" (1)\n\nHence, the privilege of self-help is an essential mechanism for carrying out effective administrative action, insofar as it realizes, in an agile manner, the public interest, without the delay of judicial proceedings. As a power-duty, it obliges the Administration to exercise continuous vigilance over its public domain assets, preserving them from deterioration and improper uses.\n\nHowever, in its exercise, the fundamental rights of the passive subjects must be respected. Along these lines, regarding Article 13 of Law 6043, the Constitutional Chamber has stated that \"regarding the duty to conduct the preliminary investigation established therein, the Chamber finds that it will always be necessary. So that the phrase 'if deemed necessary,' as an exception to the rule, can only be understood in cases where the possible offender expressly accepts their condition as such and acquiesces to the municipal action, or that of the respective authority, which must be recorded in a reliable manner. This is interpreted thus, in order to safeguard the due process (debido proceso) enshrined in Article 39 of the Political Constitution\" (2)\n\nRegarding the principle of self-help of the public domain and the appropriateness of the administrative eviction of persons who invade or occupy it through de facto means or without a permit, the precedents of the same Chamber numbers 447-91, 770-91, 1055-92, 1207-93, 4199-93, 3792-93, 4472-93, 6434-93, 219, 221, 2767, 4717, 6795 and 7049 can be consulted; all from 1994, 7049 and 5899 of 1994, 846-95 and 3145-96.\n\nAlthough the Constitutional Chamber has expressed that \"private individuals cannot derive rights over public domain assets, it being the power of the Administration to remove their occupants freely,\" this is with the exception of \"the cases in which those occupants have been in possession of the asset with permits or authorizations from public entities, in the sense that removal must be carried out once the respective term has expired\" (3)\n\nRegarding Article 13 of Law 6043, according to the Court itself, \"it must be understood that this legal provision refers to those 'de facto' situations in which private individuals occupy the public domain zone, without any authorization. In other words, as the Chamber already indicated in Voto 447-91, the administration can, in the exercise of its self-help powers, recover possession from whoever has unduly taken it, if the asset is of public domain\" (Voto 770-91).\n\nBut, the resolution adds, if a declaratory act of rights has been involved and \"due to subsequent circumstances the bodies competent for the surveillance of the maritime-terrestrial zone find that there is a defect of nullity in the act,\" ...the corresponding route to request it is the lesivity action (contencioso de lesividad), in accordance with Articles 175 of the General Law of Public Administration and 10 and 35 of the Law of Contentious-Administrative Jurisdiction. Absolute, evident, and manifest nullities can be declared by the Administration, without resorting to the lesivity process, within a period of four years, following due process, with a favorable opinion from the Attorney General's Office. (4)\n\nFinally, it must be remembered that in the event that permits for the use of public domain or rights have been granted expressly and validly on a precarious basis, the revocation administrative due to reasons of \"opportunity\" or \"convenience\" is governed by the provisions of Article 154 of the General Law of Public Administration. (On compliance with due process in such a hypothesis, cf. Voto 6434-93 of the Constitutional Chamber).\n\n3) IMPEDIMENT FOR PRIVATE INDIVIDUALS TO EXERCISE POSSESSION WITH ANIMUS DOMINI OVER THE MARITIME-TERRESTRIAL ZONE\n\nOne final aspect to highlight is that the inalienability of public domain assets prevents their disposal, partial or total, voluntary or forced, by the means and forms of private law. But, it further implies that those \"cannot be possessed in a civil manner by private individuals.\"(5)\n\nIn this sense, for example, the current Spanish Coasts Law, 22/1988, of July 28, upon enshrining the principle of non-disposability, establishes (Article 8) that in that type of assets \"no rights other than those of use and exploitation acquired in accordance with this Law shall be admitted, with private detentions lacking any obstructive value against the public domain, however prolonged in time they may be and even if they appear covered by entries in the Property Registry.\"\n\nOur Constitutional Chamber has held an analogous thesis: \"Administrative action replaces the possessory actions (interdictos) to recover the domain\" of public domain assets, which being outside of commerce \"cannot be the object of possession, although a right of use can be acquired...\" (Voto 2306-91 of 14:45 hrs. of November 6, 1991). Therefore, the mere delay or tolerance of the Administration in restraining illicit actions grants no right to the transgressor. (6)\n\nThe idea that the public domain, by its nature, cannot be the object of private possession is reiterated, among others, in the resolutions of the Constitutional Court numbers 480-90, 1055-92, 1207-93, 4472-93, 914-94, 221-94, 2767-94, 3793-94, 6079-94, 6322-94, 6785-94 and 422-96.\n\nThe former Court of Cassation also considered possession animus domini by private individuals, understood as the power belonging to a person to have a thing under their power and will to exclusively exercise acts of use and enjoyment over it, as if they were the owner, to be incompatible with the purposes that the legislator assigns to the public domain.(7) Public things, on the other hand, \"are not susceptible to being acquired by usucapion, nor can anyone prevail from the irregular possession that they may have over the same.\" \"Correlatively, the State and its bodies cannot lose them through negative prescription, since possession, even when not manifested by real acts, must be deemed to occur by force of the provisions that regulate its purpose.\"(8)\n\nThe criterion is equally supported in several resolutions of the Superior Courts that attribute to the titular public entity possession iuris over the public domain, exercised \"per se for as long as the dedication of the asset lasts, with the private individual lacking the right to possess during that interval.\"(9)\n\nThe foregoing makes it unacceptable that judicial discussions on the holding, use, and exploitation of spaces in the maritime-terrestrial zone between two or more administered parties could result in prejudice to state ownership or generate possessory rights suitable for usucapion, as this would be in open contradiction with Articles 1 and 7 of Law 6043.-\n\nBefore the State, any \"occupation\" that has not been duly \"authorized\" becomes illicit, and the eviction of the \"occupants\" is mandatory, in addition to any criminal sanctions that may arise.\n\nConsequently, we do not share the thesis of admitting, in the jurisdictional venue, actio publiciana or actions for better right of possession over parcels of the maritime-terrestrial zone, reducing the matter to a conflict between private individuals, as recorded, among others, in judgment 149-92 of the First Chamber of the Supreme Court, since, through that route, possessions that are not such vis-à-vis the Administration could be legitimized. In judgment 119-91 of the First Chamber, usucapion was even recognized over a property located in the Estero Guerra de Sierpe, Osa (see Arts. 11 of Law 6043 and 4 of its Regulation).\n\nIn Opinion 100-95, of May 10, 1995, the Attorney General's Office made it clear that, in accordance with Article 41 of Law 6043, the normal lawful means of privately using the coastal public domain is the concession (concesión), prior compliance with each and every one of the requirements demanded. The admissible use permits are those typical of short-term special uses, without works having permanent adherence to the land. Likewise, in that pronouncement and in C-157-95, of July 7, 1995, the figure of the settlers (pobladores) and the sole occupancy rights recognized by said regulations upon their entry into force was clarified; a non-transferable situation that may not be perpetuated.-\n\n4) CONCLUSION\n\nThus, the conclusion is reached that the question of whether a mere possessor or occupant of the maritime-terrestrial zone can request the administrative authorities (the local Municipality or the Ministry of Public Security) to evict other occupants or possessors in precarious tenure from the same must be answered in the affirmative, with the nuances that will later be made. The duty that all the country's inhabitants have to contribute to protecting these public domain areas (dependencias demaniales) against irregular appropriations or seizures and deteriorations does not allow for discrimination among persons. Nor does the character of public domain of the assets permit exceptions regarding the permanence of illicit holders, who, on the contrary, must be evicted \"as soon as notice is received\" of the infraction.\n\nIn the answer, it is implied that the person to be administratively evicted is the one exercising occupation by de facto means, without an enabling administrative title or authorization, therefore being unable to claim rights of possession against the State or the respective Municipality. However, the applicant cannot use their petition to occupy the land when they find themselves in the same situation; that is, if they were another offender. In which case, they must be evicted.\n\nIn order to carry out the eviction and unless the contravenor acquiesces to the administrative actions, which must be expressly recorded, the corresponding preliminary investigation must be conducted and due process observed, granting them an opportunity for defense and the presentation of evidence. The Constitutional Chamber has admitted the omission of this procedure when the occupation of the maritime-terrestrial zone is repeated (Voto 5559-96, of 10 hrs. 24 mins. of October 18, 1996).\n\nThe demarcation problem of the maritime-terrestrial zone pointed out in the inquiry has relevance insofar as it must be proven that the property where the eviction takes place is part of the maritime-terrestrial zone. This is due to the exceptional nature that the exercise of self-help powers entails. \"The privilege that protects the public domain character can and should be used by the Administration when there is no doubt whatsoever about the public character of the asset involved\" (Constitutional Chamber, Resolution No. 3145-96 of June 28, 1996, Considerando IV). If there is any doubt or elements of judgment are lacking to place the property within the coastal public domain, it is recommended to obtain the opinion of the National Geographic Institute (IGN), the technical entity on the matter.\n\nThe regulatory plan is a requirement for the processing of a concession application and for building works with permanent adherence to the land, but it does not affect eviction proceedings. It would only indirectly prove the legal impossibility of granting concessions in the sector.\n\nIf the eviction procedure is conducted directly by the police authority, it is advisable to obtain authentic proof from the Municipality that corroborates that the alleged offender lacks any type of authorization to occupy the property.\n\nIf there is any use permit granted, the eviction may only be carried out once the term has expired or once said permit has been definitively revoked by the Municipality, in the cases set forth in Article 154 of the General Law of Public Administration.\n\nThe police authority must refrain from carrying out evictions if there are administrative acts declaratory of rights in favor of the occupant, until these are rendered null and void in accordance with the Law.\n\nOf the Mr. Minister, with due consideration,\n\nDr. José J. Barahona Vargas\nAGRARIAN AND ENVIRONMENTAL ATTORNEY\n\n(1) Barckausen, H., cit. by Marienhoff, M.: Tratado de dominio público, Ed. T. E. A. In concordant sense, Cassese, S., I beni pubblici, A., Giuffré, Milano, 1969, pg. 313.\n\n(2) Voto 447-91, of February 21, 1991.\n\n(3) Judgments 2306-91, 12445-92, 3433-92, 1207-93, 4472-93 and 2767-94.\n\n(4) Article 173. 4 of the General Law of Public Administration and Voto 6434-93 of the Constitutional Chamber.\n\n(5) Calero Rodríguez, J. R., Régimen jurídico de las costas españolas. Ed. Aranzadi S. A., Pamplona. 1995, p. 515 and 517.\n\n(6) Votos numbers 6758-93, of December 22, 1993, and 61: 42 hrs. of November 14, 1995. Opinion of the Attorney General's Office C-230-97 of December 3, 1997.\n\n(7) Judgment of 9:30 a. m. of June 6, 1936, which dismisses an action on better possessory right in the maritime-terrestrial zone.\n\n(8) Cassation Judgment No. 122 of 16:15 hrs. of November 16, 1965. II Semester, II Volume of the Collection of Judgments. Cf. also the judgment of that Collection, year 1958, I Semester, pp. 376 ff., Considerando XIV.-\n\n(9) Superior Contentious-Administrative Court, First Section, No. 10166 of 1988, 1048 of 1988 and 9282 of 1987. From the Superior Contentious-Administrative Court, resolution No. 1851 of 1976 and from the Second Superior Civil Court, First Section, No. 910 of 1987." }